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Projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

24 octobre 2012 : Finances publiques ( rapport - première lecture )

III. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE 

A. DES CONTRAINTES CONSTITUTIONNELLES

1. Une loi organique qui ne peut pas contraindre juridiquement le « fond » des lois de finances et des lois de financement de la Sécurité sociale
a) L'affirmation par le Conseil constitutionnel que les dispositions nationales n'ont pas besoin d'être « contraignantes » 

Le Conseil constitutionnel a été saisi par le Président de la République le 13 juillet 2012, en application de l'article 54 de la Constitution, de la question de savoir si l'autorisation de ratifier le TSCG, doit être précédée d'une révision de la Constitution.

Retenant une interprétation en apparence plus souple que celle de la Commission européenne, il considère que le TSCG permet aux dispositions nationales de ne pas être « contraignantes ».

Il distingue en effet une alternative, selon laquelle les règles prendraient effet :

- soit par des « dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles » ;

- soit par des dispositions « dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».

Les deux branches de l'alternative pour la transposition de l'article 3 du TSCG, selon le Conseil constitutionnel

« (...)

« 19. Considérant que les stipulations du paragraphe 2 de l'article 3 comportent une alternative selon laquelle les États contractants s'engagent à ce que les règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 prennent effet dans leur droit national, soit « au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles », soit au moyen de dispositions « dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon » ;

« 20. Considérant que, dans la première branche de cette alternative, les règles relatives à l'équilibre des finances publiques doivent prendre effet au moyen de « dispositions contraignantes et permanentes » ; que cette option impose d'introduire directement ces règles dans l'ordre juridique interne afin qu'elles s'imposent par là même aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale ;

« 21. Considérant que la Constitution fixe les prérogatives du Gouvernement et du Parlement dans l'élaboration et l'adoption des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ; que le principe de l'annualité des lois de finances découle des articles 34 et 47 de la Constitution et s'applique dans le cadre de l'année civile ; qu'introduire directement des dispositions contraignantes et permanentes imposant le respect des règles relatives à l'équilibre des finances publiques exige la modification de ces dispositions constitutionnelles ; qu'en conséquence, si la France fait le choix de faire prendre effet aux règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, l'autorisation de ratifier le traité devra être précédée d'une révision de la Constitution ;

« 22. Considérant que, dans la seconde branche de l'alternative, les stipulations précitées donnent aux États la liberté de déterminer les dispositions dont le plein respect et la stricte observance garantissent « de quelque autre façon » que les règles relatives à l'équilibre des finances publiques prennent effet dans le droit national ; que, dans ce cas, le respect des règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 n'est pas garanti par des dispositions « contraignantes » ; que, d'une part, il revient aux États de déterminer, aux fins de respecter leur engagement, les dispositions ayant l'effet imposé par le paragraphe 2 ; que, d'autre part, le traité prévoit que le respect des règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 n'est alors pas garanti dans le droit national au moyen d'une norme d'une autorité supérieure à celle des lois ;

«  (...) »

Source : décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012

Comment interpréter les obligations du TSCG en ce qui concerne le caractère « contraignant » des dispositions nationales ?

Le texte du TSCG

Considérant du traité : « Notant que le respect de l'obligation des parties contractantes de transposer la « règle d'équilibre budgétaire » dans leurs systèmes juridiques nationaux au moyen de dispositions contraignantes, permanentes et de préférence constitutionnelles (...) ».

Article 3 : les règles « prennent effet dans le droit national des parties contractantes au plus tard un an après l'entrée en vigueur du présent traité, au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».

Une lecture possible de l'article 3 du TSCG

La lecture de l'article 3 du TSCG retenue par le Conseil constitutionnel (décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012)

Les règles « prennent effet dans le droit national des parties contractantes au plus tard un an après l'entrée en vigueur du présent traité, au moyen de dispositions contraignantes et permanentes,

- de préférence constitutionnelles,

- ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».

Les règles « prennent effet dans le droit national des parties contractantes au plus tard un an après l'entrée en vigueur du présent traité, au moyen de dispositions

- contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles,

- ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».

Obligation de caractère « contraignant » des dispositions nationales

Pas d'obligation de caractère « contraignant » des dispositions nationales

Source : commission des finances

Cette lecture de la disposition précitée n'empêche pas le Conseil constitutionnel d'estimer que les dispositions concernées doivent bien être « permanentes »12(*).

L'interprétation du TSCG par le Conseil constitutionnel est reprise par le Gouvernement dans l'évaluation préalable du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques13(*) et, selon les réponses adressées à votre rapporteur, « aux termes du dernier alinéa de l'article 62 de la Constitution, cette décision s'impose aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ».

b) Le Conseil constitutionnel autorise des dispositions « contraignantes » au sens des considérants du TSCG, dès lors qu'elles ne contraignent pas le « fond » des LF et LFSS

On pourrait donc considérer a priori que le Conseil constitutionnel et le Gouvernement ont retenu une lecture « minimaliste » du TSCG, susceptible d'être remise en cause par la Cour de justice de l'Union européenne.

En réalité, il n'en est rien. Le Conseil constitutionnel utilise en effet l'adjectif « contraignant » au sens de « juridiquement contraignant ».

Concrètement, il considère qu'une révision de la Constitution serait nécessaire dès lors qu'il s'agit d'adopter des dispositions « d'une autorité supérieure à celle des lois », imposant aux lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale « le respect des règles relatives à l'équilibre des finances publiques », ou remettant en cause des principes constitutionnels, comme l'annualité.

La définition des « dispositions contraignantes et permanentes » retenue par le Conseil constitutionnel (extrait de la décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012)

« 20. Considérant que, dans la première branche de cette alternative, les règles relatives à l'équilibre des finances publiques doivent prendre effet au moyen de « dispositions contraignantes et permanentes » ; que cette option impose d'introduire directement ces règles dans l'ordre juridique interne afin qu'elles s'imposent par là même aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale ;

« 21. Considérant que la Constitution fixe les prérogatives du Gouvernement et du Parlement dans l'élaboration et l'adoption des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ; que le principe de l'annualité des lois de finances découle des articles 34 et 47 de la Constitution et s'applique dans le cadre de l'année civile ; qu'introduire directement des dispositions contraignantes et permanentes imposant le respect des règles relatives à l'équilibre des finances publiques exige la modification de ces dispositions constitutionnelles ; qu'en conséquence, si la France fait le choix de faire prendre effet aux règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, l'autorisation de ratifier le traité devra être précédée d'une révision de la Constitution ; 

« 22. Considérant que, dans la seconde branche de l'alternative, les stipulations précitées donnent aux États la liberté de déterminer les dispositions dont le plein respect et la stricte observance garantissent « de quelque autre façon » que les règles relatives à l'équilibre des finances publiques prennent effet dans le droit national ; que, dans ce cas, le respect des règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 n'est pas garanti par des dispositions « contraignantes » ; que, d'une part, il revient aux États de déterminer, aux fins de respecter leur engagement, les dispositions ayant l'effet imposé par le paragraphe 2 ; que, d'autre part, le traité prévoit que le respect des règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 n'est alors pas garanti dans le droit national au moyen d'une norme d'une autorité supérieure à celle des lois ;»

Ainsi, le Conseil constitutionnel estime, dans son considérant 24, que « le législateur organique peut, pour que les règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 du traité prennent effet dans les conditions prévues par [la] seconde branche de l'alternative, adopter des dispositions encadrant [les LF et LFSS] relatives, notamment, à l'objectif de moyen terme ainsi qu'à la trajectoire d'ajustement de la situation budgétaire des administrations publiques, au mécanisme de correction de cette dernière et aux institutions indépendantes intervenant tout au long du processus budgétaire ».

2. L'impossibilité d'un contrôle constitutionnel de la conformité des lois financières aux LPFP

Sans révision constitutionnelle, il n'est pas juridiquement possible de prévoir un contrôle, par le Conseil constitutionnel, de la conformité des lois de finances initiales (LFI) et lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) aux lois de programmation des finances publiques (LPFP).

Certes, dans le considérant 27 de sa décision du 9 août 2012, le Conseil constitutionnel indique, au sujet des LPFP, LF et LFSS, « que, saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, il doit notamment s'assurer de la sincérité de ces lois ; qu'il aura à exercer ce contrôle en prenant en compte l'avis des institutions indépendantes préalablement mises en place ».

Toutefois rien n'indique que ce contrôle de sincérité sera plus strict que celui réalisé jusqu'à présent, qui n'a jamais conduit à censurer un texte. En effet, si les gouvernements retiennent des hypothèses de croissance presque systématiquement supérieures au consensus des conjoncturistes, les incertitudes à ce sujet sont telles qu'une censure pour ce motif paraît improbable.


* 12 Considérant 23 : « Considérant que cette seconde branche de l'alternative implique que les dispositions adoptées pour assurer la prise d'effet des stipulations du paragraphe 1 de l'article 3 s'appliquent « tout au long des processus budgétaires » ; qu'elles doivent donc être de nature permanente ; (...) ».

* 13 « Concernant l'article 3, paragraphe 2, le Conseil constitutionnel a confirmé l'existence de deux options quant aux modalités de mise en oeuvre du traité :


· soit des dispositions permanentes et contraignantes, de préférence constitutionnelles ;


· soit des dispositions dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon. »