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Projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

24 octobre 2012 : Finances publiques ( rapport - première lecture )

C. LA CONFORMITÉ DU PROJET DE LOI ORGANIQUE AU DROIT EUROPÉEN ACTUEL ET À VENIR

La loi organique devra être conforme à trois textes européens :

- la directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011 relative aux cadres budgétaires nationaux ;

- le traité sur la stabilité, la coopération et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG), signé le 2 mars 2012 par l'ensemble des Etats de l'Union européenne, à l'exception du Royaume-Uni et de la république tchèque, et dont le titre III (articles 3 à 8) est intitulé « pacte budgétaire » ;

- la proposition de règlement relatif à la surveillance des plans budgétaires et à la correction des déficits excessifs des États membres de la zone euro (faisant partie du two-pack actuellement en cours de discussion).

La directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011 relative aux cadres budgétaires nationaux ne posant pas de problème particulier, on se concentrera ici sur les deux autres textes.

Les articles du présent projet de loi organique ayant pour objet de se conformer à des engagements européens

Article du présent projet de loi organique (et objet)*

Texte européen concerné**

1

Fixation par les LPFP de l'OMT et des trajectoires de solde effectif et structurel et de dette

Article 3 du TSCG (pour l'OMT et la trajectoire de solde structurel)

2

Autres dispositions obligatoires des LPFP (spécifiques aux principales administrations publiques ou au mécanisme de correction)

 

 

5° Modalités des mesures de correction et de prise en compte des circonstances exceptionnelles (simple renvoi à la LPFP)

Article 3 du TSCG

3

Durée des LPFP d'au moins trois ans

Directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011 (article 9.1 : adoption d'une « programmation budgétaire à trois ans au moins »)

5

Contenu du rapport annexé aux LPFP

 

 

5° Projections de finances publiques à politique inchangée

Directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011

6

Article liminaire des LFI et LFR

Directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011 (article 4.6 : évaluation régulière des prévisions macroéconomiques et budgétaires établies aux fins de la programmation budgétaire et justification des éventuels écarts constatés)

8

Statut et composition du Haut Conseil des finances publiques (HCFP)

Article 3 du TSCG ; directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011 (article 4.6 : évaluation régulière des prévisions macroéconomiques et budgétaires établies aux fins de la programmation budgétaire et justification des éventuels écarts constatés)

9

Avis du HCFP sur les projets de LPFP (prévisions macroéconomiques et cohérence avec les engagements européens de la France)

· Article 3 du TSCG.

· Avis sur les prévisions macroéconomiques : selon l'étude d'impact du présent projet de loi organique, permet de se conformer au projet de règlement relatif à la surveillance des plans budgétaires et à la correction des déficits excessifs des États membres de la zone euro (règlement du two-pack en cours de discussion), qui prévoit des « prévisions macroéconomiques indépendantes »

10

Avis du HCFP sur les PLFA et les PLFSSA (prévisions macroéconomiques et cohérence avec la trajectoire de solde structurel de la LPFP)

11

Avis facultatif du HCFP sur les prévisions macroéconomiques associées aux PLFR et PLFRSS

12

Avis facultatif du HCFP sur les révisions des prévisions macroéconomiques lors de l'examen d'un PLF ou d'un PLFSS

13

Avis du HCFP sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité

16

Mécanisme de correction

· Article 3 du TSCG

· Directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011 (articles 4.6 : évaluation régulière des prévisions macroéconomiques et budgétaires établies aux fins de la programmation budgétaire et justification des éventuels écarts constatés et 6.1 : spécification des conséquences d'un non-respect des objectifs)

* Texte initial.

** Cette colonne s'appuie notamment sur l'étude d'impact du présent projet de loi organique.

Source : commission des finances

1. La transposition de la règle de solde structurel de l'article 3 du TSCG
a) Une interprétation souple de la notion de dispositions « contraignantes et permanentes » par la Commission européenne

Le texte de l'article 3 du TSCG permet plusieurs lectures. Comme on l'a indiqué ci-avant, l'article 3 précité prévoit que les Etats doivent transposer la règle de solde par des dispositions « contraignantes et permanentes ».

Or, la Commission européenne indique, dans sa communication précitée du 20 juin 2012, que ces dispositions n'ont pas besoin d'être juridiquement contraignantes. S'agissant du critère de la « permanence », elle indique que « le statut juridique des mécanismes de correction devrait être tel que leurs dispositions ne pourraient être modifiées par la loi budgétaire ordinaire ».

Le présent projet de loi organique repose sur une analyse selon laquelle la Constitution ne permettrait pas de faire figurer dans la loi organique des dispositions qui iraient au-delà de la procédure. Dans ces conditions, les dispositions de l'article 3 du traité qui orientent la politique de finances publiques (le seuil en deçà duquel l'objectif de solde structurel à moyen terme ne peut être fixé, les caractéristiques du mécanisme de correction automatique et en particulier la durée pendant laquelle il est permis de s'écarter de la trajectoire inscrite dans la programmation) ne sont pas inscrites dans la loi organique, mais seulement mentionnées dans leur principe et renvoyées, pour la définition de leur contenu, à la loi de programmation.

Selon cette analyse, le dispositif retenu peut être considéré comme permanent dès lors que des lois de programmation continueront d'être régulièrement adoptées et qu'elles comporteront l'ensemble des éléments requis par la loi organique.

Selon l'architecture des textes aujourd'hui proposée, des lois de programmation seront examinées tous les deux ans par le Parlement de manière à permettre l'actualisation de la budgétisation triennale des crédits de l'Etat.

b) Une application du TSCG qui dépendra de la pratique de la Commission européenne
(1) La Cour de justice pourrait-elle aller contre l'interprétation de la Commission européenne ?

En réalité, le sens de l'article 3 du TSCG relève dans une large mesure de l'interprétation qu'en fait la Commission européenne (il est d'ailleurs frappant de constater que ses deux principaux articles, les articles 3 et 4, comprennent des erreurs rédactionnelles majeures16(*)).

Certes, on ne peut exclure en principe que la Cour de justice de l'Union européenne, saisie sur la base de l'article 8 du TSCG, retienne une interprétation plus stricte du traité que celle de la Commission.

La valeur juridique de la communication de la Commission européenne du 20 juin 2012, selon le Gouvernement

« Les principes communs ne figurent pas dans le TSCG. Ils sont seulement « proposés » par la Commission. Les États pourraient donc ne pas être d'accord avec ces principes. Les conditions de règlement d'un tel désaccord ne sont toutefois pas définies par le traité.

« Dans sa décision n° 2012 653 DC du 9 août 2012 relative au TSCG, le Conseil constitutionnel a jugé que les stipulations de ce traité ne définissaient ni les modalités selon lesquelles le mécanisme de correction devait être déclenché ni les mesures à la mise en oeuvre desquelles il doit conduire. Il en a conclu que ces stipulations laissaient aux États « la liberté de définir ces modalités et ces mesures dans le respect de leurs règles constitutionnelles » (25e considérant).

« Dès lors que les États n'ont pas contesté les principes communs et ont signé le traité, on ne peut exclure que la CJUE reconnaisse des effets de droits à ces principes. Elle devrait toutefois exercer à leur égard un simple contrôle de compatibilité. »

Source : réponse au questionnaire adressé par le rapporteur

Il est cependant difficile d'imaginer des circonstances qui pourraient conduire à une saisine de la Cour de justice, dès lors que la Commission européenne estimerait qu'un Etat se conforme à ses obligations de transposition.

En effet, deux procédures de saisine de la Cour de justice sont prévues :

- lorsqu'il estimera qu'une autre partie contractante n'a pas respecté ses obligations de transposition, un Etat pourra saisir la Cour de justice ;

- le TSCG prévoit également que si « la Commission européenne conclut dans son rapport que ladite partie contractante n'a pas respecté [ses obligations de transposition], la Cour de justice de l'Union européenne sera saisie de la question par une ou plusieurs parties contractantes ». Concrètement, il est prévu, en dehors du traité, que ce serait alors au « trio » de présidences17(*) de saisir  la Cour de justice.

Si la Commission européenne considère qu'un Etat respecte ses obligations de transposition, seule la première procédure est possible. On voit mal dans quelles circonstances un Etat pourrait décider d'en attaquer un autre devant la Cour de justice au sujet de la transposition du TSCG, alors même qu'il respecterait sa trajectoire de réduction du déficit structurel. Par ailleurs, le fait que la Commission estime que la France respecte ses obligations orienterait nécessairement le jugement de la Cour de justice.

(2) Des sanctions qui seraient probablement modestes et une procédure qui laisserait le temps de réagir

Il convient en outre de souligner deux points :

- l'article 8 précité prévoit que les sanctions sont « infligées selon les critères établis par la Commission européenne dans le cadre de l'article 260 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne » (TFUE), c'est-à-dire selon le droit commun en matière de sanctions (procédure dite de « manquement sur manquement »). Ainsi, le plafond de 0,1 point de PIB a en réalité très peu de chance d'être atteint ;

- la procédure serait longue (expiration du délai de transposition, premier arrêt de la Cour de justice, expiration du délai fixé pour corriger la situation, seconde saisine de la Cour de justice, sanction éventuelle), et laisserait le temps de réagir.

2. La nécessité d'anticiper l'obligation de s'appuyer sur des prévisions macroéconomiques « indépendantes », prévue par le two-pack en cours de discussion ?

Dans sa rédaction actuelle, l'une des deux propositions de règlement18(*) du two-pack, actuellement en cours de discussion, oblige les Etats à se doter de dispositions de droit interne revêtant « un caractère contraignant » ou dont le « respect » et l'« application sans réserve sont du moins garantis ».

Il s'agit donc d'une disposition analogue à l'article 3 du TSCG.

Le caractère plus ou moins contraignant de la règle prévue par l'article 4 de la proposition de règlement du two-pack relative aux projets de plans budgétaires, en cours de discussion*

(article 4 - paragraphe 1)

Texte proposé par la Commission européenne

Texte proposé par la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen

1. Les Etats membres adoptent des règles budgétaires chiffrées concernant le solde budgétaire, qui inscrivent dans le processus budgétaire national l'objectif budgétaire à moyen terme au sens de l'article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97. Ces règles s'appliquent aux administrations publiques dans leur ensemble et revêtent un caractère contraignant, de préférence constitutionnel.

1. Les Etats membres adoptent des règles budgétaires chiffrées, qui inscrivent dans le processus budgétaire national l'objectif budgétaire à moyen terme au sens de l'article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97; ces règles comprennent également la définition des circonstances exceptionnelles et récessions économiques graves qui peuvent amener à s'écarter temporairement de l'objectif budgétaire à moyen terme ou de la trajectoire d'ajustement qui doit conduire à la réalisation de cet objectif, pour autant que cet écart ne mette pas en danger la viabilité budgétaire à moyen terme, conformément aux dispositions des articles 5 et 6 du règlement (CE) n° 1466/97. Ces règles devraient inclure un mécanisme qui est déclenché en cas d'écart significatif par rapport à l'objectif budgétaire à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement qui doit conduire à la réalisation de cet objectif, afin d'assurer un retour rapide à l'objectif à moyen terme. Elles s'appliquent aux administrations publiques dans leur ensemble et revêtent un caractère contraignant ou leur respect et leur application sans réserve sont du moins garantis dans le cadre de tout le processus budgétaire national.

* Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro (COM(2011)0821 - C7-0448/2011- 2011/0386(COD))

Source : Source : Elisa Ferreira, rapport sur la proposition de règlement précitée (A7-0173/2012), Commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen, 24 mai 2012

Le Gouvernement a toutefois indiqué que « ces dispositions du « two-pack » ne devraient pas subsister dans la version finale du texte. Les Etats membres, dont la France, ont demandé le retrait de l'article 4 des dispositions reprenant les règles de l'article 3 du TSCG, afin d'une part d'éviter un problème éventuel de cohérence entre les deux textes, mais plus encore parce que l'article 4 ainsi rédigé priverait les Parlements nationaux de l'examen de ces mesures, qui seraient directement applicables en droit national. Au contraire, l'article 3 du TSCG nécessite une ratification et un débat au Parlement sur les moyens de le transposer. Cette position est largement partagée au sein du Conseil »19(*).

Aussi, dans les développements ci-après, on se limitera à la disposition selon laquelle les plans budgétaires à moyen terme (que les Etats devront présenter en même temps que leurs programmes de stabilité), les « lois budgétaires relatives aux administrations publiques » (en France, les LF et LFSS) et les « projets de plan budgétaire pour l'année suivante » (que les Etats devront présenter au plus tard le 15 octobre) devront reposer sur des « prévisions macroéconomiques indépendantes ».

Le texte doit encore être examiné en séance plénière le 11 novembre 2012, l'objectif étant d'adopter le two-pack avant la fin 2012.

Le calendrier de discussion du two-pack, selon le Gouvernement

« A ce stade, le Conseil (formation ECOFIN) et le Parlement européen ont chacun adopté leur propre version du paquet proposé par la Commission, respectivement en mars et en juin. Le trilogue de première lecture a commencé au début de l'été et se poursuit depuis la rentrée, avec plusieurs réunions par mois. Une fois le trilogue conclu, le texte de compromis devra être adopté d'une part par le Conseil ECOFIN et d'autre part par le Parlement européen en des termes identiques, sans quoi la première lecture échouera et une deuxième lecture sera lancée. L'objectif affiché par les Etats membres est l'adoption du two-pack en première lecture avant fin 2012. »

Source : réponse du Gouvernement à une question du rapporteur

Par rapport au texte initial de la Commission européenne, le texte proposé par la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen20(*) permet que ces prévisions soient « avalisées » par un organisme indépendant, et non forcément « réalisées » par cet organisme.

L'exigence d'indépendance des prévisions macroéconomiques résultant de l'article 2 (paragraphe 1, point 2) de la proposition de règlement du two-pack relative aux projets de plans budgétaires, en cours de discussion*

Texte proposé par la Commission européenne

Texte proposé par la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen

(2) « prévisions macroéconomiques indépendantes », les prévisions macroéconomiques et/ou budgétaires réalisées par un organisme indépendant ou un organisme jouissant d'une autonomie fonctionnelle par rapport aux autorités budgétaires de l'État membre;

(2) « prévisions macroéconomiques indépendantes », les prévisions macroéconomiques réalisées ou avalisées par un organisme indépendant et techniquement compétent jouissant d'une autonomie fonctionnelle par rapport aux autorités budgétaires de l'État membre et satisfaisant aux exigences minimales définies à l'annexe I. La Commission garantit la comparabilité et la cohérence des prévisions indépendantes entre les États membres;

* Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro (COM(2011)0821 - C7-0448/2011- 2011/0386(COD))

Source : Elisa Ferreira, rapport sur la proposition de règlement précitée (A7-0173/2012), Commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen, 24 mai 2012

Le Gouvernement a indiqué au rapporteur qu' « à ce stade, les discussions dans le cadre du trilogue indiquent que la version plus souple (produced or endorsed) [réalisées ou avalisées21(*)] devrait être conservée d'un commun accord ».

Le Gouvernement considère que, bien que le HCFP doive avoir un rôle purement consultatif, le présent projet de loi organique se conforme à cette future règle de prévisions économiques indépendantes.

Interrogé à ce sujet par le rapporteur, le Gouvernement considère que « même si l'obligation de conformité à l'avis du HCFP n'est pas inscrite dans le projet de loi organique, la mise en place de cet organisme indépendant renforce le principe de sincérité des lois de finances, d'autant que le Conseil constitutionnel a spécifiquement prévu de contrôler la sincérité des lois de finances sur le fondement de l'avis du HCFP », et qu'en conséquence «  il apparaît que les dispositions du projet de loi organique permettront bien de répondre aux objectifs premiers du règlement européen ».

La conformité du présent projet de loi organique à la proposition de règlement établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires*, selon le Gouvernement

« La proposition de règlement européen (...) est toujours en discussion dans le cadre du trilogue. Elle prévoit que les lois budgétaires doivent être basées sur des prévisions macroéconomiques indépendantes. Dans le texte actuellement en cours de discussion au plan européen, contrairement au projet de règlement initial proposé par la Commission (n°2011/386 en date du 23 novembre 2011), les prévisions macroéoconomiques indépendantes sont définies désormais comme « des prévisions réalisées ou approuvées par un organisme indépendant... ». Cet ajout demandé par le Conseil et entériné par le Parlement, reflète la souplesse nécessaire pour que le règlement tienne compte des spécificités légales et institutionnelles propres à chacun des Etats-membres, dont certains ont déjà mis en place sous diverses formes des comités budgétaires indépendants. Dès lors, il n'apparaît pas nécessaire pour répondre aux exigences du futur règlement européen que le HCFP se voie ultérieurement confier la production de prévisions macroéconomiques.

« Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sera chargé aux termes du projet de loi organique de donner un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois financières, avis qui est joint auxdits projets et à ce titre chaque fois rendu public, publicité qui conférera un poids déterminant à l'avis du HCFP.

« A cet égard, même si l'obligation de conformité à l'avis du HCFP n'est pas inscrite dans le projet de loi organique, la mise en place de cet organisme indépendant renforce le principe de sincérité des lois de finances, d'autant que le Conseil constitutionnel a spécifiquement prévu de contrôler la sincérité des lois de finances sur le fondement de l'avis du HCFP.

« Dès lors, il apparaît que les dispositions du projet de loi organique permettront bien de répondre aux objectifs premiers du règlement européen en cours de discussion : éviter que les lois de finances ne soient biaisées du fait de leur adossement à des prévisions macroéconomiques non réalistes ou trop optimistes. »

* Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro (COM(2011)0821 - C7-0448/2011- 2011/0386(COD)).

Source : réponse du Gouvernement à une question du rapporteur

L'application du futur règlement pourrait en principe faire l'objet de la procédure de « manquement sur manquement » précitée. Contrairement aux sanctions prévues en cas de non respect de l'obligation de transposition du TSCG, ces sanctions ne sont pas plafonnées.

Toutefois compte tenu de la lecture souple du TSCG retenue par la Commission européenne, un éventuel recours contre la France apparaît peu probable. Il est plus vraisemblable que la Commission laissera les Etats assumer leurs responsabilités au sein du Conseil.

La procédure en cas de violation du droit communautaire : le « manquement sur manquement »

La Commission est responsable de la bonne application du droit de l'Union, que ce soit le droit primaire ou le droit dérivé, ce qui peut la conduire à ouvrir une procédure d'infraction si elle considère qu'un Etat membre n'applique pas correctement le droit de l'Union (ou ne l'applique pas du tout).

Cette procédure d'infraction peut conduire la Commission à saisir la Cour de justice de l'Union européenne sur le fondement de l'article 258 du TFUE afin que la Cour prononce le manquement de cet Etat membre à l'égard du droit de l'Union.

Si la Commission estime que cet Etat membre n'a pas tiré les conséquences nécessaires de l'arrêt de la Cour, elle peut à nouveau saisir celle-ci - c'est le « manquement sur manquement » prévu par les dispositions de l'article 260 § 2 du TFUE - et lui demander de prononcer une sanction financière contre cet Etat membre. Cette sanction financière, qui a pour objectif de contraindre l'Etat membre à se conformer à ses obligations vis-à-vis du droit de l'Union, peut se composer d'une astreinte et d'une somme forfaitaire.


* 16 La lettre de l'article 3 du TSCG oblige les Etats à avoir un déficit structurel d'au moins 0,5 point de PIB. Par ailleurs, l'article 4 indique que les Etats doivent réduire d'un vingtième par an non le supplément de leur ratio dette/PIB par rapport au seuil de 60 points de PIB (comme le prévoit le pacte de stabilité), mais ce ratio lui-même. Le renvoi aux dispositions du pacte de stabilité fait que cette erreur n'a heureusement pas de conséquences.

* 17 C'est-à-dire au pays exerçant la présidence du Conseil, à son prédécesseur et à son successeur.

* 18 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro (COM(2011)0821 - C7-0448/2011- 2011/0386(COD)).

* 19 Réponse au questionnaire adressé par le rapporteur.

* 20 Le texte doit encore être examiné en séance plénière le 11 novembre 2012.

* 21 Traduction par la commission des finances.