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Projet de loi Programmation des finances publiques

31 octobre 2012 : Programmation des finances publiques ( rapport - première lecture )

B. LES GRANDS ÉQUILIBRES DE LA PROGRAMMATION 2012-2017

Les grands équilibres du présent projet de LPFP sont quasiment identiques à ceux présentés par le Gouvernement lors du débat d'orientation des finances publiques pour 2013. Le rapporteur, qui leur a consacré un rapport d'information, se contentera d'en rappeler ci-après les principaux éléments.

1. L'objectif à moyen terme : l'équilibre structurel en 2016

On rappelle que l'objectif à moyen terme est l'équilibre structurel en 2016.

La trajectoire de solde structurel correspondante, qui constitue l'engagement du Gouvernement au sens du TSCG et du projet de loi organique, est indiquée par le tableau ci-après.

La trajectoire de solde structurel prévue par le présent projet de LPFP 2012-2017

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde public effectif (1+2+3)

-4,5

-3,0

-2,2

-1,3

-0,6

-0,3

Solde conjoncturel (1)

-0,8

-1,2

-1,0

-0,8

-0,5

-0,3

Mesures ponctuelles et temporaires (2)

-0,1

-0,2

-0,1

0,0

0,0

0,0

Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3)

-3,6

-1,6

-1,1

-0,5

0,0

0,0

Source : présent projet de LPFP 2012-2017

La trajectoire de PIB potentiel peut être reconstituée à partir du tableau figurant à l'alinéa 19 du rapport annexé. Elle se traduit par un PIB potentiel plus faible en début de période que les principales estimations disponibles, et une croissance potentielle de 1,5 % en volume.

Les données du rapport annexé relatives au PIB potentiel

(en %)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

PIB

1,7

0,3

0,8

2,0

2,0

2,0

2,0

Déflateur de PIB

1,3

1,7

1,8

1,75

1,75

1,75

1,75

Croissance potentielle

1,1

1,3

1,4

1,5

1,5

1,6

1,6

Écart de production (% du PIB)

-0,8

-1,7

-2,3

-1,9

-1,4

-1,0

-0,6

Source : rapport annexé (extraits du tableau de l'alinéa 19)

2. Un effort légèrement plus important pour les dépenses que pour les recettes
a) Une croissance des dépenses de 0,75 % par an en volume

Le présent projet de LPFP repose sur un objectif de croissance des dépenses publiques de 0,75 % par an en volume en 2013-2017, ce qui représente une forte inflexion par rapport à la tendance historique (de 2,1 % en 2000-2011), comme le montre le tableau ci-après.

La croissance des dépenses publiques

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Moyenne 2000-2011

Taux de croissance de la dépense publique en volume

0,4%

0,9%

0,7%

0,7%

0,7%

0,8%

2,1%

Taux de croissance de la dépense publique en volume (hors dépenses militaires et recettes de fréquence hertzienne)

0,5%

0,5%

0,7%

0,7%

0,7%

0,8%

 

Inflation hors tabac

2,00%

1,75%

1,75%

1,75%

1,75%

1,75%

 

Source : rapport annexé au présent projet de LPFP

La croissance « spontanée » des dépenses publiques pouvant être évaluée à environ 1,5 % par an en volume, l'objectif du présent projet de LPFP 2012-2017 - 0,75 % en volume en moyenne en 2012-2017 - est ambitieux.

Le tableau ci-après montre toutefois que les « efforts habituels » (croissance de l'ONDAM de 3 % en valeur + « zéro volume » pour l'Etat) permettent déjà de ramener la croissance des dépenses à moins de 1 % en volume.

La croissance spontanée des dépenses publiques en volume :
quelques ordres de grandeur

(en %)

 

Croissance spontanée des dépenses, selon l'IGF1

Croissance effective des dépenses en résultant, avec les « efforts habituels »2

Etat

1,3

0,0

Organismes divers d'administration centrale

2,3

2,3

Administrations publiques locales

1,03

1,0

Administrations de sécurité sociale

1,754

1,4

Toutes administrations publiques

1,5

< 1,0

1 Inspection générale des finances, rapport n° 2012-M-008-03 de mai 2012 sur la maîtrise des dépenses de l'Etat.

2 Croissance spontanée des dépenses + « zéro volume » pour l'Etat et croissance de l'ONDAM de 3 % en valeur (calculs de la commission des finances).

3 La lecture du rapport de l'IGF suggère que ce taux pourrait être sous-estimé.

4 Dont 1,9 % pour la branche vieillesse, 0,35 % pour la branche famille, 2,3 % pour la branche maladie et 0 % pour l'Unedic.

Sources : inspection générale des finances, calculs de la commission des finances

Le « scénario tendanciel » et le « scénario à pratique budgétaire inchangée » présentés dans le rapport annexé

Le tableau ci-après, issu du rapport annexé, permet de confirmer ces ordres de grandeur.

1. Le « scénario tendanciel »

Le scénario tendanciel décrit ce qui se passerait si aucune mesure n'était prise pour infléchir les tendances spontanées.

Le déficit passerait spontanément de 4,5 points de PIB en 2012 à 3 points de PIB en 2017. Comme le rapport annexé indique par ailleurs que l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB est égale à 1, cela suggère que cette diminution spontanée du déficit viendrait du fait que la croissance spontanée des dépenses serait légèrement inférieure à celle du PIB.

Sur la période 2014-2017, la croissance du PIB serait de 2 %, et le déficit diminuerait spontanément d'un point de PIB, soit 0,25 point de PIB par an en moyenne. Si on considère que ce dernier chiffre correspond à la diminution du ratio dépenses tendancielles/PIB, cela implique une croissance tendancielle des dépenses de 1,5 % en volume, identique aux estimations précitées de l'inspection générale des finances.

2. Les « mesures en dépenses » et le « scénario à pratique budgétaire inchangée »

La correction du « scénario tendanciel » par la prise en compte des « mesures en dépenses » correspond au « scénario à pratique budgétaire inchangée » au sens de la directive du 8 novembre 2011 sur les cadres budgétaires des États membres.

Les « mesures en dépenses » du tableau correspondent quasiment aux « efforts habituels » sur les dépenses tels qu'évalués ci-avant par la commission des finances. Elles sont de 0,3 point de PIB par an en moyenne de 2014 à 2017, soit environ 0,6 point de dépenses par an. Le Gouvernement intègre toutefois dans ces mesures une croissance de l'ONDAM de 2,6 % par an (et non 3 %, comme dans les « efforts habituels » de la commission des finances).

Le fait que la somme de l'impact de l'inflexion de l'ONDAM par rapport à 4,1 % et d celui de l'inflexion des dépenses de l'Etat (qui seraient stabilisées en volume) soit égale à celui de la totalité des mesures en dépenses montre que, selon le Gouvernement, il ne serait pas nécessaire de prendre d'autres mesures pour ramener la croissance des dépenses à 0,75 % en volume.

3. Les mesures sur les recettes des PLF et PLFSS 2013

Le « scénario à pratique budgétaire inchangée », c'est-à-dire prenant en compte les seules mesures sur les dépenses, ne permettrait pourtant pas de respecter la trajectoire de solde de la programmation.

Le différentiel est comblé par des mesures sur les recettes, de 0,9 point de PIB en 2013. Ce montant ne prend pas en compte les mesures déjà votées, ce qui explique qu'il soit inférieur aux 30 milliards d'euros (1,5 point de PIB) indiqués ci-avant.

Le tableau ci-après indique la croissance des dépenses des différentes catégories d'administrations publiques. Le supplément d'effort par rapport aux « efforts habituels » serait réparti entre chacune d'elles :

- l'Etat et les organismes divers d'administration centrale (qui constituent les administrations publiques centrales) iraient au-delà de leurs « efforts habituels », qui aboutissent à une légère progression des dépenses en volume, et devraient parvenir à les faire légèrement diminuer ;

- les administrations publiques locales contribueraient à l'effort en limitant à 0,7 % en volume l'augmentation annuelle moyenne de leurs dépenses, alors qu'elles tendent spontanément à augmenter de 1 % par an en volume selon l'IGF ;

- dans le cas des administrations de sécurité sociale, il faudrait également aller plus loin que les « efforts habituels », c'est-à-dire que la seule maîtrise de l'ONDAM, qui ne permet de ramener la croissance de l'ensemble des dépenses qu'à 1,4 % en volume, afin de ramener cette croissance à seulement 1,1 %.

Evolution des dépenses publiques en volume, transferts compris

(en %)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2014-2017*

Toutes dépenses

Administrations publiques

0,4

0,9

0,7

0,7

0,7

0,8

0,7

Administrations publiques centrales

-0,5

0,3

-0,1

0,1

-0,1

-0,1

-0,1

Administrations publiques locales (APUL)

0,4

0,8

0,5

0,2

0,8

1,4

0,7

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

0,8

1,1

1,1

1,1

1,0

1,2

1,1

               

Hors dépenses militaires, recettes de fréquence hertzienne

Administrations publiques

0,5

0,5

0,7

0,7

0,7

0,8

0,7

Administrations publiques centrales

-0,4

-0,5

-0,1

0,1

-0,1

-0,1

-0,1

Administrations publiques locales (APUL)

0,4

0,8

0,5

0,2

0,8

1,4

0,7

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

0,8

1,1

1,1

1,1

1,0

1,2

1,1

* Moyenne des progressions annuelles.

Source : rapport annexé au présent projet de LPFP

b) Des mesures nouvelles sur les recettes de l'ordre de 30 milliards d'euros, concentrées sur l'année 2013

Dans le cas des prélèvements obligatoires, sur la période 2013-2017 les mesures nouvelles seraient de l'ordre de 30 milliards d'euros, concentrées sur l'année 2013. Le présent projet de LPFP prévoit même des allégements de prélèvements obligatoires en fin de période.

Les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

21

20

30

5

3

-1

-6

Dont mesures nouvelles au sens du compteur LPFP

0

7

24

0

-1

-3

-7

Dont contentieux

1

-3

-3

3

2

0

0

Dont autres

20

16

9

1

2

2

1

Source : rapport annexé au présent projet de LPFP

NB : la ligne « Autres » comprend les effets à compter de 2013 de mesures votées avant l'élection du Président de la République.

c) Un effort structurel légèrement plus important pour les dépenses que pour les recettes, sur la période de programmation

Le rapporteur soulignait, dans son rapport d'information précité préalable au débat d'orientation des finances publiques pour 2013, que, selon ses calculs, la programmation du Gouvernement correspondait à un effort structurel équilibré entre les recettes et les dépenses sur la période de programmation.

Le tableau ci-après, issu du rapport annexé au présent projet de LPFP, renforce cette analyse. L'effort sur la dépense serait même légèrement supérieur à l'effort sur les recettes.

L'effort structurel prévu par le présent projet de LPFP

(en points de PIB potentiel)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2013-2017*

Solde public

-5,2

-4,5

-3,0

-2,2

-1,3

-0,6

-0,3

 

Solde structurel

-4,8

-3,6

-1,6

-1,1

-0,5

0,0

0,0

 

Variation du solde structurel

1,5

1,2

2,0

0,6

0,6

0,5

0,1

3,8

Dont effort structurel

1,2

1,4

1,9

0,5

0,5

0,4

0,1

3,4

Mesures nouvelles en PO

1,0

1,1

1,6

0,1

0,1

0,0

-0,3

1,5

Effort en dépenses

0,2

0,3

0,3

0,4

0,4

0,4

0,4

1,9

Dont composante non discrétionnaire

0,4

-0,3

0,1

0,1

0,1

0,1

0,0

0,4

Source : rapport annexé au présent projet de LPFP, sauf (*) calculs de la commission des finances

De 2013 à 2017, le déficit structurel diminuerait de 3,8 points de PIB. Cette diminution correspondrait pour 3,4 points de PIB à l'effort structurel :

- les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires seraient de 1,5 point de PIB (soit environ 30 milliards d'euros), on l'a vu concentrées sur 2013 ;

- l'effort structurel sur les dépenses (c'est-à-dire la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel) serait quant à lui de 1,9 point de PIB sur la période. Cela s'explique de manière logique : si les dépenses augmentent de 0,75 % en volume, alors que la croissance potentielle est de 1,5 % en volume, si l'on prend en compte le fait que les dépenses représentent environ la moitié du PIB, le ratio dépenses/PIB potentiel diminue d'environ 0,4 point de PIB par an, soit 2 points de PIB sur cinq ans.

d) Réduction du déficit par la maîtrise des dépenses ou par l'augmentation des recettes : un débat économique récurrent

Les opinions sur la question de savoir s'il vaut mieux réduire le déficit en augmentant les recettes ou en réduisant les dépenses sont souvent tranchées. En réalité, les résultats empiriques sont nuancés.

En particulier, la théorie de la « consolidation budgétaire expansionniste », qui a pu être soutenue dans les années 1990 par certains auteurs, est toujours restée minoritaire, et a été récemment remise en cause, en particulier par le FMI, comme l'indique l'encadré ci-après.

Vaut-il mieux réduire le déficit en augmentant les recettes
ou en diminuant les dépenses ?

L'approche « keynésienne » : une réduction du déficit de 1 point de PIB réduit le PIB de 1 à 1,5 point dans le cas des dépenses et de 0,5 à 1 point dans celui des recettes

Les approches « keynésiennes » s'appuient sur des modèles mettant l'accent sur l'impact des consolidations budgétaires sur la demande. La plupart des estimations de l'impact des consolidations budgétaires reposent sur une telle approche. Comme les dépenses publiques sont, par définition, totalement dépensées, alors que les augmentations d'impôts peuvent se traduire par une simple modification du taux d'épargne des ménages, le multiplicateur budgétaire serait plus élevé dans le cas des dépenses que dans celui des recettes.

Ainsi, en 2009, synthétisant leur « revue » des principales études disponibles, les services du FMI écrivaient : « Une règle simple est un multiplicateur ([...] supposant un taux d'intérêt constant) de 1,5 à 1 pour les multiplicateurs de dépenses dans les grands pays, de 1 à 0,5 pour les petits de taille moyenne, et 0,5 ou moins pour les petits pays ouverts. Des multiplicateurs plus petits (environ la moitié des valeurs ci-dessus) sont vraisemblables pour les recettes et les transferts alors que des multiplicateurs légèrement plus grands pourraient être attendus des dépenses d'investissement. Des multiplicateurs négatifs sont possibles, en particulier si le stimulus budgétaire affaiblit (ou est perçu comme affaiblissant) la soutenabilité budgétaire ».

Ce dernier point - la possibilité de multiplicateurs négatifs - est selon cette approche considéré comme un cas exceptionnel, correspondant à des situations atypiques.

La théorie de la « consolidation budgétaire expansionniste » : la réduction du déficit par la réduction des dépenses augmente la croissance

Selon une approche plus récente, ces idées, relativement consensuelles parmi les économistes, seraient doublement fausses. En effet, les consolidations budgétaires augmenteraient la croissance quand l'ajustement porte majoritairement sur les dépenses : c'est ce qu'on appelle la théorie de la « contraction (ou consolidation) budgétaire expansionniste ».

Cette idée a en particulier été exprimée en 1996 par Alberto Alesina et Roberto Perotti dans un document de travail du National Bureau of Economic Research.

Les auteurs examinent, sur un échantillon de 20 Etats de l'OCDE, les 62 consolidations budgétaires les plus importantes en 1960-1994, identifiées par l'évolution du solde public primaire structurel. Parmi ces 62 consolidations, 16 sont considérées comme des succès, et 46 comme des échecs. Les succès ont en moyenne porté pour les deux tiers sur les dépenses, alors que les échecs ont en moyenne légèrement plus porté sur les recettes que sur les dépenses. Ce succès peut notamment s'expliquer par le fait qu'un gouvernement faisant porter l'essentiel de l'effort sur la dépense est vraisemblablement plus décidé qu'un autre à réduire le déficit.

En ce qui concerne l'impact sur le PIB, les auteurs indiquent que, sur leur échantillon, les Etats dont la consolidation budgétaire a été un succès ont eu une croissance plus élevée (pendant et après la consolidation) que ceux pour lesquels elle a échoué. Cependant, comme ils le soulignent, ce simple constat statistique est « loin d'être concluant » (ce qui ne les empêche pas d'émettre des hypothèses pour l'expliquer). On peut en particulier s'interroger sur la vraisemblance de mécanismes économiques censés entraîner des conséquences aussi importantes pour des différences relativement mineures de politique budgétaire.

Des études analogues ont été faites ultérieurement, parvenant à des résultats comparables.

Une théorie réfutée par le FMI et divers économistes, qui considèrent toutefois qu'une réduction du déficit par la baisse des dépenses peut inciter la banque centrale à baisser ses taux d'intérêt (ce qui ne s'applique pas au contexte actuel de la zone euro)

La théorie de la « contraction budgétaire expansionniste » a été explicitement réfutée en 2010 par le FMI, puis en 2011 par trois économistes.

Le principal reproche fait à cette théorie est de reposer sur une définition excessivement simplificatrice de la consolidation budgétaire. En effet, le solde structurel primaire peut s'améliorer spontanément si les recettes tendent à augmenter plus rapidement que le PIB, ou s'effondrer dans le cas inverse. Par ailleurs, certaines améliorations du solde sont purement optiques (par exemple quand un Etat réalise une dépense exceptionnelle une année donnée, qui disparaît l'année suivante). Pour utiliser une notion souvent utilisée en France, la consolidation budgétaire correspond à l'effort structurel (corrigé de l'évolution de la charge d'intérêts et des dépenses et recettes exceptionnelles), pas à l'amélioration du solde structurel.

En prenant en compte ces phénomènes, le FMI et l'étude précitée de 2011 retrouvent les ordres de grandeur des modèles « keynésiens » habituels. En particulier, une réduction du déficit s'accompagne bien d'une réduction du PIB. Ainsi, selon le FMI, « un rééquilibrage budgétaire égal à 1 % du PIB entraîne normalement une baisse du PIB d'environ 0,5 % après deux ans » (après prise en compte de la baisse des taux d'intérêt par la banque centrale, alors de l'ordre de 0,2 point).

Ces deux études concluent certes, contrairement aux approches « keynésiennes » habituelles, qu'une réduction de dépenses a un impact sur le PIB moins négatif qu'une augmentation de recettes.

Toutefois elles précisent que ce phénomène vient du fait que si l'effort porte sur les dépenses, la banque centrale tend à davantage réduire ses taux d'intérêt, parce qu'elle juge la volonté de réduire le déficit plus crédible, alors que l'augmentation de la fiscalité indirecte accroît l'inflation. Or, dans le contexte actuel de crise de la zone euro, la BCE ne baissera pas davantage ses taux si la France fait porter l'effort sur les dépenses plutôt que sur les recettes, d'abord parce que ses taux sont déjà très bas, ensuite parce que la France n'est au sein de la zone euro qu'un Etat parmi dix-sept.