Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi Programmation des finances publiques

31 octobre 2012 : Programmation des finances publiques ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II - L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES SUR LA PÉRIODE 2012-2017

ARTICLE 5 - Normes annuelles d'évolution des dépenses de l'État

Commentaire : le présent article fixe les normes annuelles d'évolution des dépenses de l'Etat jusqu'en 2017.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'évolution des dépenses de l'Etat obéit à une norme de progression qui englobe les dépenses nettes du budget général, les prélèvements sur recettes au bénéfice des collectivités territoriales et de l'Union européenne, ainsi que les éventuelles taxes affectées venant en substitution de crédits budgétaires.

L'introduction de normes budgétaires ne se limite pas au périmètre de l'Etat. De telles règles existaient déjà pour les administrations publiques locales (avec la « règle d'or ») et ont été mises en place dans le champ de la sécurité sociale, avec l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM).

Une double norme de dépenses a été appliquée jusqu'à présent, en application notamment des lois de programmation des finances publiques :

1) les dépenses de l'Etat au sens large englobent les dépenses nettes du budget général, les prélèvements sur recettes et les taxes affectées en substitution de crédits budgétaires ; elle ne comprend pas les dotations au Mécanisme européen de stabilité (soit 6,5 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013) et à la Banque européenne d'investissement (1,6 milliard d'euros) ; comme les précédentes lois de programmation des finances publiques, le présent article prévoit que ces dépenses totales ne progressent pas, à périmètre constant, plus vite que l'inflation. Il s'agit de la norme dite « zéro volume » ;

2) au sein de ces dépenses « élargies », les dépenses hors charges de la dette et hors dépenses de pension sont stabilisées en valeur. Il s'agit de la norme « zéro valeur », mise en oeuvre dans le cadre de la loi de programmation pour les finances publiques pour les années 2011 à 2014.

Sur le champ des dépenses entrant dans la norme, quelques changements sont proposés au présent article par rapport à la deuxième loi de programmation des finances publiques :

- la compensation de la réforme de la taxe professionnelle est désormais incluse dans la norme, à hauteur de 3,8 milliards d'euros sur l'ensemble de la période de programmation ; ces dépenses n'avaient auparavant pas été intégrées dans la norme en raison de leur volatilité ;

- de même, le plafond des impositions et ressources affectées aux opérateurs et organismes divers chargés de mission de service public est inclus dans la norme de dépense (soit 4,4 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013). Ces dépenses sont incluses tant dans le périmètre de la norme « zéro volume » que dans celui de la norme « zéro valeur ». Une augmentation de ces dépenses doit ainsi être gagée à due concurrence par des économies sur d'autres postes de dépenses.

Le I du présent article reprend le principe de la norme « zéro volume ». L'agrégat auquel s'applique cette norme ne peut, à périmètre constant, excéder 369,8 milliards d'euros, pour chacune des années 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017 en euros constants de 2012.

Ce montant est actualisé en fonction de la prévision d'évolution des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances pour chacune des années en cause, soit les évolutions figurant dans le tableau ci-après, en retenant une hypothèse d'inflation stable de 1,75 % par an sur l'ensemble de la période 2013-2017.

Progression maximale des dépenses de l'Etat sous la norme « zéro volume »

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Taux prévisionnel d'inflation

 

1,75 %

1,75 %

1,75 %

1,75 %

1,75 %

Plafond « zéro volume »

369,8

376,3

382,9

389,6

396,4

403,3

Evolution en valeur par rapport à l'année précédente

 

+ 6,5

+ 6,6

+ 6,7

+ 6,8

+ 6,9

Source : commission des finances

Il s'agit de plafonds de dépenses, les dispositions des articles 10 à 12 du présent projet de loi de finances tendant à une progression des dépenses en volume en dessous de cette limite au cours du budget triennal 2013-2015, comme détaillé dans le tableau ci-dessous.

Prévision d'évolution des dépenses au cours de la période 2013-2015

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

Plafond « zéro volume »

369,8

376,3

382,9

389,6

Prévision triennale des dépenses

 

370,9

373,5

377,9

Evolution des dépenses en valeur

 

0,30 %

0,70 %

1,18 %

Evolution des dépenses en volume

 

- 1,45 %

- 1,05 %

- 0,57 %

Economie
par rapport au plafond annuel

 

- 5,4

- 9,4

- 11,7

Source : commission des finances

Le II du présent article reprend le principe de la norme « zéro valeur ». Les dépenses figurant dans cet agrégat sont, à périmètre constant et jusqu'en 2017, stabilisées en valeur au niveau figurant dans la loi de finances initiale pour 2012, soit 278,742 milliards d'euros au format du projet de loi de finances pour 2013.

Jusqu'à présent, les comparaisons à périmètre constant s'effectuaient en retraitant le projet de loi de finances de l'année n + 1 au format de la loi de finances initiale de l'année n. Dans le projet de loi de finances pour 2013, il semble désormais que ce soit la loi de finances initiale de l'année n qui a vocation à être présentée au format du projet de loi de finances de l'année n + 1 pour mesurer les évolutions d'une année sur l'autre.

Enfin, le III du présent article fixe les règles relatives à la mise en réserve de crédits du budget général, dont le gel pour faire face à des aléas nouveaux en gestion constitue un instrument traditionnel de régulation budgétaire. Il est proposé que « au moins 0,5 % des crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur le titre des dépenses de personnel, et au moins 5 % des crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur les autres titres ».

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté dix amendements rédactionnels, de précision ou de clarification au présent article, sur l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général.

Concernant la norme « zéro volume », deux amendements au I ont précisé, respectivement, que les remboursements et dégrèvements sont exclus du périmètre, et que le taux d'inflation retenu est celui associé au projet de loi de finances initial de l'année.

Au II, un amendement a inscrit le montant de la loi de finances initiale pour 2012, au périmètre du projet de loi de finances pour 2013, soit « 278,742 milliards d'euros », comme référence pour l'application de la norme « zéro valeur ».

Au III, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que l'application du taux de mise en réserve des crédits hors titre 2 (au minimum 5 %) peut être modulée pour tenir compte de la spécificité des crédits attribués aux opérateurs de l'Etat bénéficiant d'une subvention pour charge de service public. En effet, cette subvention relève en effet des dépenses de fonctionnement du titre 3, alors même qu'elle finance en partie des dépenses de personnel, auxquelles le taux de 0,5 % a vocation à continuer de s'appliquer.

ARTICLE 6 - Stabilisation des effectifs de l'État et de ses opérateurs sur la période de programmation

Commentaire : le présent article vise à stabiliser les effectifs de l'Etat et de ses opérateurs sur la durée de la période de programmation.

Le présent article vise à stabiliser les effectifs non seulement de l'Etat, mais aussi de ses opérateurs, sur la période de programmation au niveau autorisé par la loi de finances pour 2012, en prenant comme référence la date du 15 mai 2012 - après l'élection présidentielle.

Aucun chiffre d'effectif n'est donné, les mesures de périmètre et de transfert impliquant des retraitements chaque année pour neutraliser ces évolutions. En 2012, les effectifs de l'Etat devraient s'élever à 1 910 020 ETPT.

Cette stabilisation s'entend sur l'ensemble de la période de programmation, alors que la seconde loi de finances rectificative pour 2012 a créé 4 278 postes. Avant ce terme, le solde des créations et des suppressions d'emplois par rapport aux années antérieures peut être temporairement positif ou négatif.

L'inclusion des opérateurs dans la norme d'évolution des emplois est une novation. Sur la période 2007-2012, les emplois des opérateurs ont augmenté de 417 296 à 442 830 emplois (ETP), soit une hausse globale de 6,12 % sur cinq ans et en moyenne de 1,2 % par an.

Pour tenir compte des créations d'emplois opérées notamment par la seconde loi de finances rectificative pour 2012, un amendement de réécriture du présent article, adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale sur l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, a précisé que la référence à la stabilisation des effectifs de l'Etat s'applique au « plafond d'emplois » figurant dans la loi de finances initiale pour 2012, à la date du 1er janvier 2012.

ARTICLE 7 - Contribution des opérateurs de l'État à l'effort de redressement des finances publiques

Commentaire : le présent article pose le principe que les objectifs de maîtrise des comptes publics s'appliquent également aux opérateurs de l'Etat, tant en recettes qu'en dépenses.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Un rapport de l'Inspection générale des finances, publié en mars 2012, a souligné la part qu'occupent les opérateurs dans le budget général de l'Etat : ils représentent 20 % du budget général et des emplois de l'Etat, soit près de 50 milliards d'euros et des effectifs s'élevant à 442 830 emplois en 2012.

Cette part est croissante. Selon ce même rapport, entre 2007 et 2012 :

- leurs effectifs ont progressé de 6,1 % (durant la même période, ceux de l'Etat ont diminué de 6 %),

- leurs moyens budgétaires - constitués de crédits du budget général de l'Etat et de taxes affectées (à hauteur de près de 10 milliards d'euros en 2012) - ont progressé de 15 %, soit une croissance quatre fois plus rapide que celle des dépenses du budget général de l'Etat. Cette évolution s'explique notamment par la dynamique des taxes affectées aux opérateurs (+ 4,5 % par an).

Le présent article vise à encadrer l'évolution, non seulement des dépenses, mais aussi des ressources des opérateurs de l'Etat :

- pour les dépenses, un principe général est posé (« les opérateurs de l'Etat contribuent à l'effort de redressement des finances publiques par la maîtrise de leurs dépenses ») ; les règles d'évolution générale des crédits et des emplois publics devraient ainsi s'étendre aux opérateurs ;

- s'agissant des ressources, il est notamment fait référence au plafonnement des taxes qui leur sont affectées (« Ils contribuent également [à l'effort de redressement des finances publiques] par la maîtrise de leurs ressources, notamment par la diminution progressive de la part qui leur est affectée et du produit des impositions de toute nature mentionnées à l'article 46 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 »).

L'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 a introduit un mécanisme de plafonnement et d'écrêtement des ressources fiscales affectées à 21 opérateurs de l'Etat et 10 autres organismes, pour un produit évalué à 3 milliards d'euros. D'après l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013, le dispositif devrait rapporter 79,4 millions d'euros en 2012.

Ces opérateurs bénéficient d'un financement assuré majoritairement par l'Etat, directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées, et placées sous un contrôle direct de l'Etat, qui ne se limite pas à un contrôle économique ou financier mais relève de l'exercice d'une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques, que cette faculté s'accompagne ou non de la participation au conseil d'administration.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement réécrivant largement le présent article.

Le champ d'application de l'article retient une définition plus large des opérateurs de l'Etat, en visant « tous les organismes concourant à une mission de service public » autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale, « bénéficiaires de crédits budgétaires ou d'une imposition de toutes natures ».

Plutôt que de mentionner comme objectif « l'effort de redressement des finances publiques », la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale « mentionne la réalisation de l'objectif à moyen terme fixé à l'article 2 », relatif aux objectifs de soldes publics.

Les moyens mis en oeuvre sont plus précis, en évoquant la possibilité soit d'une baisse des taxes affectées, soit d'« une diminution progressive des crédits qui leur sont attribués ».

ARTICLE 8 - Contribution des collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques

Commentaire : le présent article prévoit l'association des collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, pose deux principes touchant les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Le premier est celui de la contribution des collectivités territoriales à l'effort de redressement. Déjà actée dès la première loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, la participation des collectivités prend une ampleur nouvelle.

La première loi de programmation avait prévu l'indexation, sur l'inflation prévisionnelle de 2009 à 2012 au plus, des concours de l'Etat aux collectivités territoriales ; la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 fixait le principe d'une stabilisation en volume des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales ; le présent projet de loi entérine une réduction des mêmes concours de 1,5 milliard entre 2013 et 2015.

Le second principe est celui de l'association des mêmes collectivités à la définition des modalités de leur contribution (les collectivités contribuent « selon des modalités à l'élaboration desquelles elles sont associées »).

ARTICLE 9 - Normes annuelles d'évolution des dépenses de sécurité sociale

Commentaire : le présent article fixe des normes annuelles d'évolution des dépenses de sécurité sociale pour la période 2012-2017.

I. LE DROIT ACTUEL ET ENVISAGÉ

A. LE DROIT ACTUEL 

1. Des dépenses qui font depuis longtemps l'objet de programmations pluriannuelles

L'existence d'une programmation de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) et des dépenses du régime général de sécurité sociale est déjà relativement ancienne.

a) Depuis 2006, une programmation pluriannuelle en annexe aux lois de financement de la sécurité sociale

Ainsi, l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale, inséré par la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, prévoit :

« Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir. Ces prévisions sont établies de manière cohérente avec les perspectives d'évolution des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques présentées dans le rapport joint au projet de loi de finances de l'année en application de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. »

Si les dépenses du régime général ou des régimes obligatoires de base sont depuis longtemps exprimées par des montants en milliards d'euros, indiqués pour chaque année de la programmation, l'ONDAM n'a jusqu'à la LFSS pour 2010 été exprimé, au-delà de l'année couverte par la LFSS, que sous la forme d'un taux de croissance moyen sur une période, empêchant toute comparaison de la programmation et de l'exécution.

b) L'apport des LPFP

Les LPFP 2009-2012 et 2011-2014 ont permis des avancées significatives dans le cas de l'ONDAM :

- la LPFP 2009-2012 indiquait un taux de croissance non en moyenne sur une période, mais par an, rendant possible une comparaison entre prévision et exécution ;

- la LPFP 2011-2014 (comme le présent projet de LPFP 2012-2017) indique quant à elle des montants annuels en milliards d'euros, ce qui évite de reconduire les dérapages d'une année sur l'autre.

Par ailleurs, la LPFP 2011-2014 (comme le présent projet de LPFP 2012-2017) indique l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, en milliards d'euros. Cette programmation figure sous une forme analogue dans les LFSS.

Ainsi, l'article 8 de la LPFP 2011-2014 fixe, à périmètre constant et en euros courants, pour les années 2010 à 2014 :

- l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ;

- l'ONDAM de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

Par ailleurs, il prévoit qu'une partie des dotations relevant de l'ONDAM est mise en réserve au début de chaque exercice, son montant ne pouvant être inférieur à 0,3 % de l'ONDAM.

B. LES CONSÉQUENCES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE RELATIVE À LA PROGRAMMATION ET À LA GOUVERNANCE DES FINANCES PUBLIQUES

Élevant la pratique des deux premières LPFP au niveau organique, le projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, auquel le présent projet de LPFP 2012-2017 se conforme par anticipation, prévoit, dans le 2° de son article 2, que les LPFP indiquent « l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de l'ensemble de ces régimes ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, que l'Assemblée nationale a modifié par deux amendements rédactionnels, n'est pas différent de celui figurant dans la LPFP 2011-2014, dont il se contente d'actualiser les chiffres.

Son I et son II fixent, respectivement, l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et l'ONDAM de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, conformément au tableau ci-après.

Le III du présent article prévoit qu'une partie des dotations relevant de l'ONDAM, représentant au moins 0,3 % de cet objectif, est mise en réserve au début de chaque exercice.

Ce montant est identique à celui prévu par l'article 8 de la LPFP 2011-2014.

Les objectifs de dépenses de sécurité sociale prévus par le présent article (à périmètre constant)

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base

454,7

469,6

484,2

499,2

514,4

530,5

ONDAM des régimes obligatoires de base

170,8

175,4

180,0

184,5

189,1

193,8

Pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, les dispositions du présent article conduiraient à une augmentation en valeur légèrement supérieure à 3 % par an en 2012-2017, conformément à sa tendance historique.

Les dépenses des régimes obligatoires de base : prévision et exécution

(en %)

Source : lois de financement de la sécurité sociale, PLFSS 2013, LPFP 2009-2012, LPFP 2011-2014 et présent projet de LPFP 2012-2017

La croissance de l'ONDAM passerait de 4 % par an en 1997-2011 à 2,5 % par an, comme le montre le graphique ci-après. Par rapport à cette tendance historique, l'économie annuelle serait de l'ordre de 2,5 milliards d'euros, soit 0,25 point de dépenses publiques.

La croissance de l'ONDAM en valeur : prévision et exécution

(en %)

NB : jusqu'à la LFSS 2008 incluse, la programmation est indiquée en taux de croissance moyen sur la période. La LFSS 2007 indique même un scénario bas et un scénario haut (on a fait ici une moyenne). La LFSS 2009 indique un taux de croissance par an pour 2009 et 2010 et moyen pour 2011 et 2012. La LPFP 2009-2012 indique un taux de croissance par an. La LPFP 2011-2014 et le présent projet de LPFP 2012-2017 indiquent des montants annuels en milliards d'euros (convertis ici en augmentation en % pour permettre la comparaison), ce qui évite de reconduire les dérapages d'une année sur l'autre.

Source : commission des finances du Sénat, d'après la commission des comptes de la sécurité sociale et les textes indiqués