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Projet de loi relatif à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement

31 octobre 2012 : Participation du public ( rapport - première lecture )
Article 6 - Date d'entrée en vigueur de la loi

Objet : cet article fixe l'entrée en vigueur du nouveau dispositif de participation du public au 1er janvier 2013.

I. Le dispositif du projet de loi

L'article 6 prévoit l'entrée en vigueur des articles 1 à 5 du présent projet de loi le 1er janvier 2013, soit la date retenue par le Conseil constitutionnel pour l'abrogation de plusieurs dispositions du code de l'environnement. Celui-ci a en effet décidé de reporter dans le temps la déclaration d'inconstitutionnalité en raison de ses conséquences pour les procédures en cours. L'abrogation avec effet différé au 1er janvier 2013 concerne les décisions rendues le 14 octobre 2011, le 13 juillet 2012 et le 27 juillet 2012.

Afin d'assurer la transition avec l'entrée en vigueur du nouveau dispositif, l'article 6 précise en outre que les dispositions des articles 1er et 5 ne sont pas applicables aux décisions pour lesquelles une consultation du public a été engagée avant le 1er janvier 2013 en application du II de l'article L. 120-1 du code de l'environnement ou du II de l'article L. 914-3 du code rural et de la pêche maritime, dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la présente loi. Les procédures prévues à ces articles n'ont en effet pas été déclarées contraires à la Constitution à ce jour, même si le présent projet de loi améliore leur rédaction. Cette disposition permet de ne pas remettre en cause les procédures de participation du public déjà engagées sur le fondement de ces deux articles.

II. La position de votre commission

Votre commission approuve la fixation au 1er janvier 2013 de la date d'entrée en vigueur du dispositif prévu par le présent projet de loi.

Outre un avantage de lisibilité, cela permettra de garantir la sécurité juridique et de ne pas alourdir les procédures en cours. Les autorités administratives ayant engagé une consultation du public avant la date du 1er janvier 2013 n'auront pas à se lancer dans une nouvelle procédure de participation.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 - Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance

Objet : cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, des dispositions relatives à la participation du public pour les décisions autres que celles mentionnées à l'article premier.

I. Le droit en vigueur

En vertu de l'article 38 de la Constitution, le gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnance, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.

Article 38

Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.

Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse.

À l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif.

Aux termes de l'article 38 de la Constitution, l'habilitation pour légiférer par ordonnance est donnée au Gouvernement « pour l'exécution de son programme ». Le juge constitutionnel a réitéré à plusieurs reprises l'obligation faite au Gouvernement de « définir avec précision les finalités de l'habilitation » et d'indiquer précisément le « domaine d'intervention » des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnance. Le Conseil constitutionnel vérifie que « les précisions requises, en vertu de l'alinéa premier de l'article 38 de la Constitution, ont été dûment fournies par le Gouvernement au soutien de sa demande d'habilitation » (décision n° 76-72 DC du 12 janvier 1977). Il a en outre considéré que « l'urgence est au nombre des justifications que le Gouvernement peut invoquer pour recourir à l'article 38 de la Constitution » (décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999).

L'article 38 de la Constitution prévoit deux délais, tous deux déterminés par la loi d'habilitation : celui pendant lequel le Gouvernement est autorisé à prendre, par ordonnance, des mesures qui relèvent normalement du domaine de la loi, et le délai au cours duquel, les ordonnances ayant été publiées, le Gouvernement doit déposer devant le Parlement un projet de loi de ratification afin d'éviter que celles-ci ne deviennent caduques.

Selon l'article 38, le premier délai, soit celui pendant lequel peuvent intervenir les ordonnances, est « limité » - le plus souvent compris entre trois et dix-huit mois. À l'expiration du délai d'habilitation, le Gouvernement ne peut plus prendre d'ordonnance : toute ordonnance dont la date de signature est postérieure à la date d'expiration du délai serait entachée d'illégalité comme émanant d'une autorité incompétente.

Le second délai visé par l'article 38 de la Constitution est celui imparti par la loi d'habilitation au Gouvernement pour déposer devant le Parlement, à peine de caducité des ordonnances prises, un projet de loi de ratification. Ce délai est usuellement de quelques mois, soit à compter de l'entrée en vigueur de la loi d'habilitation elle-même, soit, de plus en plus souvent, à compter de celle des ordonnances concernées.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la dernière phrase du deuxième alinéa prévoit une ratification expresse des ordonnances par le Parlement. Cette innovation écarte la pratique de la ratification implicite, autrefois courante.

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article 7 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance, avant le 1er septembre 2013, des mesures relevant normalement du domaine de la loi en vertu de l'article 38 de la Constitution. Conformément à l'article 7 de la Charte de l'environnement, il s'agit de créer des procédures organisant la participation du public, et de modifier ou supprimer les procédures particulières de participation du public qui ne seraient pas conformes aux exigences de la Charte.

Les dispositions visées portent sur les conditions et limites de la participation du public à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement, autres que celles incluses dans le champ du I de l'article L. 120-1 du code de l'environnement. Cela comprend les décisions autres que règlementaires de l'État et ses établissements publics, y compris les décisions individuelles, ainsi que les décisions émanant de toutes les autres personnes publiques.

L'habilitation à légiférer par ordonnance doit également permettre, en modifiant l'article L. 120-2 du code de l'environnement, de définir les conditions dans lesquelles les décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement prises conformément à un acte ayant donné lieu à une participation du public peuvent, le cas échéant, n'être pas elles-mêmes soumises à participation du public.

Du fait de l'abrogation de plusieurs dispositions du code de l'environnement au 1er janvier 2013 et du 4° de l'article L. 411-2 à compter du 1er septembre 2013, le Gouvernement dispose d'un délai restreint. L'habilitation à agir par voie d'ordonnance vise ainsi à lui donner la possibilité de mener une réflexion approfondie avec les acteurs concernés, mais au plus tard avant les dates précédemment mentionnées.

L'article 7 prévoit en outre la possibilité pour le Gouvernement de prendre par ordonnance les mesures permettant d'étendre les dispositions de la présente loi aux Terres australes et antarctiques françaises et aux îles Wallis et Futuna.

Il est enfin précisé que le projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

III. La position de votre commission

Votre commission a estimé que le recours à l'ordonnance, bien que peu en accord avec l'objectif de participation du public que le projet de loi a pour but de rendre effectif, était en l'espèce nécessaire.

Il appartiendra à l'administration, d'une part, d'effectuer un travail de recensement complet des décisions individuelles prévues dans le code de l'environnement, d'autre part, de proposer des dispositifs de participation du public adaptés à cette forme de décision publique, le tout dans un calendrier contraint par les décisions du Conseil constitutionnel.

L'adaptation des exigences de participation du public aux personnes publiques autres que l'État et ses établissements, notamment aux collectivités territoriales, devra faire l'objet d'une attention toute particulière.

Votre commission attend également que des gages soient fournis par le Gouvernement, aussi bien sur le calendrier d'organisation d'une concertation avec les collectivités territoriales début 2013 que sur le contenu des ordonnances à venir.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Au cours de sa réunion du 31 octobre 2012, la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire a adopteì l'ensemble du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.