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Projet de loi relatif à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement

31 octobre 2012 : Participation du public ( rapport - première lecture )
Article 2 (articles L. 512-9 et L. 512-10 du code de l'environnement) - Abrogation des dispositions relatives à la publication des projets de prescriptions générales en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement

Objet : cet article vise à supprimer les procédures de participation du public spécifiques aux installations classées soumises à déclaration, pour leur rendre applicable les dispositions de l'article L. 120-1 du code de l'environnement.

I. Le droit en vigueur

1. Le régime des installations classées pour la protection de l'environnement

La législation en vigueur sur les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) est issue de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976. Les ICPE désignent, aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement, « toutes les installations (usines, ateliers, dépôts, chantiers), pouvant présenter des dangers ou des inconvénients pour la commodité, la santé, la sécurité, la salubrité publique, l'agriculture, l'environnement, la conservation des sites et des monuments, ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ».

Ces installations sont classées en fonction de l'importance des dangers qu'elles sont susceptibles de créer et sont rassemblées au sein d'une nomenclature, actualisée régulièrement.

Le régime d'implantation et de mise en fonctionnement des ICPE peut être de trois sortes, selon la gravité du danger encouru :

- le régime de déclaration, procédure simple dans laquelle l'exploitant déclare son installation, avant de la lancer sans autre formalité supplémentaire ;

- le régime d'autorisation, procédure beaucoup plus lourde, exigeant de l'exploitant davantage de justificatifs (notamment une étude d'impact et de dangers) et nécessitant que le dossier fasse l'objet d'une enquête publique avant décision finale du préfet. Les installations les plus dangereuses sont soumises à des restrictions pouvant aller jusqu'à l'interdiction d'utilisation des zones environnantes (servitudes d'utilité publique) : ce sont les installations SEVESO seuil haut de la réglementation européenne ;

- le régime d'enregistrement, qui est un régime d'autorisation simplifiée, s'intercalant entre la déclaration et l'autorisation. La procédure est allégée par rapport à celle de l'autorisation : elle ne comporte ni enquête publique, ni évaluation environnementale de même type que pour les installations soumises à autorisation. Ce régime a été créé par l'ordonnance du 11 juin 2009, elle-même ratifiée par l'article 217 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

2. La participation du public dans le cadre des procédures d'installations classées

· L'article L. 511-2 du code de l'environnement

Dans sa rédaction issue de l'ordonnance précitée, le second alinéa de l'article L. 511-2 du code de l'environnement prévoit que les projets de décret de nomenclature des ICPE enregistrées font l'objet d'une publication, éventuellement par voie électronique, avant transmission au Conseil supérieur des installations classées, devenu, depuis le 1er mai 2010, le Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques - CSPRT.

Aucune procédure de publication des projets de décret de nomenclature n'était prévue pour les deux autres types d'ICPE, déclarées ou autorisées, avant l'adoption de la loi n°2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, dont le 1° du paragraphe I de l'article 97 a modifié l'article L. 511-2 en élargissant la publicité aux installations déclarées ou autorisées. Désormais, la publication des projets de décret concernant les installations classées n'est plus réservée aux seules installations enregistrées.

Article L. 511-2

Les installations visées à l'article L. 511-1 sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d'État, pris sur le rapport du ministre chargé des installations classées, après avis du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques. Ce décret soumet les installations à autorisation, à enregistrement ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation.

Les projets de décrets de nomenclature font l'objet d'une publication, éventuellement par voie électronique, avant transmission pour avis au Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques.

· L'article L. 512-5 du code de l'environnement

La dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 512-5 du code de l'environnement est également issue de l'article 97 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit. Cet article 97 a modifié plusieurs dispositions du code de l'environnement, pour tirer les conséquences de l'article 7 de la Charte de l'environnement tel qu'interprété par le Conseil constitutionnel et élever au niveau législatif certaines dispositions réglementaires relatives au droit à l'information en matière d'environnement.

Article L. 512-5

Pour la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, le ministre chargé des installations classées peut fixer par arrêté, après consultation des ministres intéressés et du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques, les règles générales et prescriptions techniques applicables aux installations soumises aux dispositions de la présente section. Ces règles et prescriptions déterminent les mesures propres à prévenir et à réduire les risques d'accident ou de pollution de toute nature susceptibles d'intervenir ainsi que les conditions d'insertion dans l'environnement de l'installation et de remise en état du site après arrêt de l'exploitation. Les projets de règles et prescriptions techniques font l'objet d'une publication, éventuellement par voie électronique, avant leur transmission au Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques.

Ces arrêtés s'imposent de plein droit aux installations nouvelles. Ils précisent, après avis des organisations professionnelles intéressées, les délais et les conditions dans lesquels ils s'appliquent aux installations existantes. Ils fixent également les conditions dans lesquelles certaines de ces règles peuvent être adaptées aux circonstances locales par l'arrêté préfectoral d'autorisation.

· Les articles L. 512-9 et L. 512-10 du code de l'environnement

Les articles L. 512-9 et L. 512-10 du code de l'environnement portent sur les modalités de fixation des prescriptions générales s'agissant des installations soumises à déclaration. Les prescriptions jointes au récépissé de déclaration sont établies soit par un arrêté ministériel, qui fixe les prescriptions générales applicables aux installations soumises à déclaration sous une même rubrique, soit par un arrêté préfectoral.

Article L. 512-9

Les prescriptions générales prévues à l'article L. 512-8, sont édictées par arrêtés préfectoraux, pris après avis de la commission départementale consultative compétente et, pour les ateliers hors sol, de la commission départementale d'orientation de l'agriculture. Elles s'appliquent automatiquement à toute installation nouvelle ou soumise à nouvelle déclaration. Les projets de prescriptions générales font l'objet d'une publication, éventuellement par voie électronique, avant leur transmission à la commission départementale consultative compétente.

Les modifications ultérieures de ces prescriptions générales peuvent être rendues applicables aux installations existantes selon les modalités et selon les délais prévus dans l'arrêté préfectoral qui fixe également les conditions dans lesquelles les prescriptions générales peuvent être adaptées aux circonstances locales.

Les établissements soumis à déclaration sous le régime de la loi du 19 décembre 1917 et ayant obtenu, en vertu de l'article 19, alinéa 1er ou 4, de ladite loi, la suppression ou l'atténuation d'une ou plusieurs prescriptions résultant d'arrêtés préfectoraux conservent le bénéfice de ces dérogations. Il peut toutefois y être mis fin par arrêté préfectoral pris après avis de la commission départementale consultative compétente, selon les modalités et dans le délai fixés par ledit arrêté.

Article L. 512-10

Pour la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, le ministre chargé des installations classées peut fixer par arrêté, après consultation des ministres intéressés et du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques, les prescriptions générales applicables à certaines catégories d'installations soumises à déclaration. Les projets de prescriptions générales font l'objet d'une publication, éventuellement par voie électronique, avant leur transmission au Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques.

Ces arrêtés s'imposent de plein droit aux installations nouvelles.

Ils précisent, après avis des organisations professionnelles intéressées, les délais et les conditions dans lesquels ils s'appliquent aux installations existantes. Ils précisent également les conditions dans lesquelles ces prescriptions peuvent être adaptées par arrêté préfectoral aux circonstances locales.

3. Les décisions du Conseil constitutionnel du 14 octobre 2011 et du 13 juillet 2012

Par deux décisions successives, le Conseil constitutionnel s'est prononcé dans le cadre de questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) déposées par l'association France Nature Environnement, sur les modalités de participation du public prévues dans le cadre des procédures d'installations classées pour la protection de l'environnement.

Dans sa décision n°2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011, le Conseil constitutionnel a été appelé à se prononcer sur la conformité à la Constitution de l'article L. 511-2 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2009-663 du 11 juin 2009 relative à l'enregistrement de certaines installations classées pour la protection de l'environnement, c'est-à-dire la rédaction antérieure à la réforme intervenue en 2011. En vertu d'une jurisprudence constante, le Conseil examine en effet la constitutionnalité du texte dans la rédaction qui lui a été renvoyée par le Conseil d'État. L'article L. 511-2 ne prévoyait alors le principe d'une publication « éventuellement par voie électronique » que pour les seules installations enregistrées.

Le Conseil constitutionnel a rappelé que la publication des projets constitue une condition nécessaire du principe de participation. Toutefois, elle n'en constitue pas une condition suffisante et l'existence d'une publication ne suffit pas à assurer la bonne prise en compte des observations du public. Il appartient au législateur de prévoir le principe de la participation du public, ce qu'il n'a pas fait en l'espèce, quitte à ce que les modalités d'application de ce principe soient précisées par voie réglementaire. Le Conseil a ainsi censuré le second alinéa de l'article L. 511-2, tout en laissant au Parlement jusqu'au 1er janvier 2013 pour remédier à cette inconstitutionnalité.

Dans sa décision n° 2012-262 QPC du 13 juillet 2012, le Conseil constitutionnel a été appelé à se prononcer sur la conformité à la Constitution de l'article L. 512-5 du code de l'environnement. L'association FNE avait saisi le Conseil d'État d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté du 18 novembre 2011 relatif au recyclage en technique routière des mâchefers d'incinération de déchets non dangereux. Le requérant soutenait que cet arrêté manquait de base légale pour avoir été pris sur le fondement de l'article L. 512-5 du code de l'environnement qui « élude toute participation du public à l'élaboration de cette décision réglementaire ayant une incidence sur l'environnement en violation de l'article 7 de la Charte de l'environnement ».

Le Conseil constitutionnel a jugé, comme il l'avait fait dans sa décision précédemment mentionnée, que ni les dispositions de la dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 512-5 du code de l'environnement « ni aucune autre disposition législative n'assurent la mise en oeuvre du principe de participation du public à l'élaboration des décisions publiques en cause ; que, par suite, en adoptant les dispositions contestées sans prévoir la participation du public, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence ». Les dispositions de la dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 512-5 ont, par suite, été déclarées contraires à la Constitution. L'abrogation prendra effet au 1er janvier 2013.

Les articles L. 512-9 et L. 512-10 du code de l'environnement, en prévoyant la publication du projet de décision avant sa transmission à un organisme consultatif, reprennent des dispositions identiques à celles figurant aux articles L. 511-2 et L. 512-5 du même code. Leur abrogation est le corollaire logique de la censure récente du Conseil constitutionnel.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 2 du projet de loi vise à abroger la dernière phrase du premier alinéa des articles L. 512-9 et L. 512-10 du code de l'environnement qui prévoient la publication du projet de décision avant sa transmission à un organisme consultatif, dont la rédaction est identique à celle des alinéas des articles L. 511-2 et L. 512-5 du même code qui ont été jugés inconstitutionnels.

Des dispositions supplétives ont été prévues à l'article L. 120-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue du présent projet de loi, afin de permettre la participation effective du public aux décisions qui ont une incidence sur l'environnement, conformément à la jurisprudence rendue par le Conseil constitutionnel.

III. La position de votre commission

Votre commission a estimé que l'abrogation de la dernière phrase du premier alinéa des articles L. 512-9 et L. 512-10 du code de l'environnement, associée à la mise en oeuvre des dispositions supplétives de l'article L. 120-1, était de nature à satisfaire les exigences du Conseil constitutionnel et à garantir une participation effective du public.

Votre commission a adopté cet article sans modification.