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Projet de loi relatif à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement

31 octobre 2012 : Participation du public ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (article L. 120-1 du code de l'environnement) - Conditions d'application de l'article 7 de la Charte de l'environnement relatif au principe de participation du public

Objet : cet article réécrit l'article L. 120-1 du code de l'environnement afin, d'une part, de tirer les conclusions des censures récentes du Conseil constitutionnel, d'autre part, d'assurer une mise en oeuvre effective du principe de participation du public tel qu'affirmé à l'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004.

I. Le droit en vigueur

1. Le principe de participation du public

Le principe de participation du public a été défini par la commission nationale de terminologie et de néologie (JORF n°0087 du 12 avril 2009) comme étant le « principe selon lequel le corps social est pleinement associé à l'élaboration de projets et de décisions publics ayant une incidence sur l'environnement, et dispose d'une possibilité de recours une fois la décision prise ».

Ce principe constitue un pan incontournable de la démocratie moderne, dans la mesure où il garantit à chacun la possibilité de faire entendre sa voix et par la transparence qu'il confère aux décisions des autorités publiques. La participation active des citoyens aux processus décisionnels renforce les fondements des choix effectués sur toute question relative à l'environnement et sur ses répercussions en matière de cadre de vie ou de santé.

Le principe de participation a été affirmé de longue date en droit international.

- La genèse internationale du principe de participation

Il est affirmé dès le Sommet de la terre de Rio en 1992, dans le principe 10 de la déclaration finale : « la meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens au niveau qui convient ».

En 1998, le principe de participation est inscrit dans la convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement.

La Convention d'Aarhus a vu le jour dans le cadre de la Commission économique des Nations unies pour l'Europe (UNECE). Cet organe est l'une des cinq commissions régionales des Nations-Unies. Il regroupe 56 États membres, dont pratiquement l'ensemble des pays du continent européen, certains pays d'Asie mineure et d'Asie centrale ainsi qu'Israël, le Canada et les États-Unis. La convention est entrée en vigueur le 30 octobre 2001 après avoir été ratifiée par 16 pays.

En France, la ratification de la convention d'Aarhus est intervenue le 8 juillet 2002, avec une entrée en vigueur le 6 octobre 2002 (loi n°2002-285 du 28 février 2002 autorisant l'approbation de la convention d'Aarhus et décret n°2002-1187 du 12 septembre 2002 portant publication de la convention d'Aarhus).

La convention d'Aarhus a trois objectifs :

- améliorer l'information environnementale délivrée par les autorités publiques ;

- favoriser la participation du public à la prise de décisions ayant des incidences sur l'environnement, par exemple sous la forme d'enquêtes publiques ;

- étendre les conditions d'accès à la justice en matière de législation environnementale, et d'accès à l'information.

La convention d'Aarhus prévoit des droits et obligations précis en matière d'accès à l'information, notamment sur les délais de transmission et les motifs que peuvent utiliser les autorités publiques pour refuser l'accès à certains types d'information. Le refus est ainsi admis si l'autorité publique n'est pas en possession de l'information demandée, si la question est manifestement abusive ou formulée de manière trop générale, ou enfin si la demande porte sur des documents en cours d'élaboration.

Le rejet d'une demande est également prévu pour des raisons de secret des délibérations des autorités publiques, de défense nationale, de sécurité publique, pour permettre la bonne marche de la justice, pour respecter le secret commercial et industriel, les droits de la propriété intellectuelle, le caractère confidentiel des données ou les intérêts d'un tiers qui a fourni volontairement les informations. Ces motifs de refus sont à interpréter de façon restrictive, en tenant compte de l'intérêt public pouvant résulter d'une divulgation de l'information.

La décision de rejet doit s'accompagner des motifs et indiquer les voies de recours à la disposition du demandeur.

Les autorités publiques doivent tenir à jour les informations qu'elles possèdent et pour cela mettre en place des listes, registres et fichiers accessibles au public. L'utilisation de bases de données électroniques, comprenant les rapports sur l'état de l'environnement, la législation, les plans ou politiques nationales, les conventions internationales, doit être favorisée.

Le deuxième volet de la convention d'Aarhus concerne la participation du public au processus décisionnel. Cette participation doit être assurée dans le cadre de la procédure d'autorisation de certaines activités spécifiques, principalement des activités de nature industrielle, énumérées dans l'annexe I de la convention. Le résultat de la participation du public doit être dûment pris en considération dans la décision finale d'autorisation de l'activité.

Les délais de procédure doivent permettre une réelle participation du public. Une procédure allégée est prévue pour l'élaboration des plans et programmes relatifs à l'environnement.

La convention invite également les parties à favoriser la participation du public lors de l'élaboration des politiques relatives à l'environnement ainsi que des normes et de la législation susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'environnement.

Enfin, en matière d'accès à la justice, la convention d'Aarhus prévoit que le public pourra saisir la justice lorsqu'il se juge lésé dans ses droits en matière d'accès à l'information (demande d'information ignorée, rejetée abusivement, ou insuffisamment prise en compte).

L'accès à la justice est également garanti dans le cas d'une violation de la procédure de participation prévue par la convention. De plus, un accès à la justice est admis pour le règlement des litiges liés à des actes ou à des omissions de particuliers ou d'autorités publiques qui enfreignent des dispositions législatives environnementales nationales.

Ces premières expressions, en droit international, de l'exigence de participation du public à l'élaboration des décisions ayant une incidence sur l'environnement ont trouvé en France une traduction constitutionnelle.

- La traduction constitutionnelle du principe de participation : l'article 7 de la Charte de l'environnement

Dès 1995, soit avant même la convention d'Aarhus, le principe de participation du public avait été pris en compte dans la législation française. Ainsi, la loi dite « Barnier » n°95-201 du 2 février 1995 a consacré à l'article L. 110-1 II 4° du code de l'environnement « le principe de participation, selon lequel chacun doit avoir accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire ».

Toutefois, la consécration du principe de participation du public est véritablement intervenue avec l'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004, adossée à la Constitution depuis la loi constitutionnelle n°2005-205 du 1er mars 2005.

Cet article dispose que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ».

L'article 7 pose ainsi, d'une part, un droit d'accès aux informations détenues par les autorités publiques dans le domaine de l'environnement, d'autre part, un droit de participation à l'élaboration des décisions publiques susceptibles d'avoir un impact sur l'environnement ; le droit de participation ne constitue pas un droit à la décision elle-même.

L'article 7 renvoie au législateur le soin d'en définir les conditions d'application et les limites. Le rapport de la commission Coppens sur la Charte de l'environnement avait en effet souligné que les droits d'information et de participation doivent se concilier avec d'autres droits fondamentaux, notamment le secret de la vie privée, le droit de propriété, les intérêts de l'État relatifs à la sécurité publique et à la défense nationale.

La valeur constitutionnelle de la Charte de l'environnement a été établie par la jurisprudence concordante du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État.

Dans sa décision du 19 juin 2008 sur la loi relative aux OGM, le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle des dispositions de l'article 7. Il en a déduit la compétence exclusive du législateur pour préciser les conditions et limites dans lesquelles doit s'exercer le droit d'accès aux informations relatives à l'environnement et le droit de participation du public. Le pouvoir réglementaire ne peut intervenir que pour préciser les mesures d'application de ces « conditions et limites » fixées par le législateur. Le Conseil a, dans cette décision, censuré pour la première fois un cas d'incompétence négative sur le fondement de l'article 7 de la Charte.

Le Conseil d'Etat s'est rallié à cette jurisprudence, en consacrant la même année et dans les mêmes termes la valeur constitutionnelle des dispositions de l'article 71(*).

L'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004 a donc une double portée : d'une part, il consacre des droits constitutionnellement garantis, à savoir le droit d'accès aux informations relatives à l'environnement et le droit de participation à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement, d'autre part, il donne au législateur la compétence exclusive pour les mettre en oeuvre.

En droit français, la participation du public dans le cadre de l'élaboration de projets, plans ou programmes susceptibles d'affecter l'environnement intervient selon quatre modalités principales :

- le débat public (articles L. 121-1 à L.121-15 et R.121-1 à R.121-16 du code de l'environnement)

La participation du public à l'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire peut en effet prendre la forme d'un débat public.

La Commission nationale du débat public (CNDP) est l'autorité administrative indépendante chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national relevant de catégories d'opérations dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, dès lors que ces projets présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. La participation du public peut ainsi prendre la forme d'un débat public portant sur l'opportunité, les objectifs et les caractéristiques principales du projet.

Pour certains projets dont elle est saisie et pour lesquels elle décide qu'il n'y a pas lieu d'organiser un débat public, la CNDP peut recommander au maître d'ouvrage de mener une concertation dont elle fixe certaines modalités et pour laquelle elle nomme parfois un garant.

Par ailleurs, la CNDP peut être saisie pour organiser un débat public sur des options générales en matière d'environnement ou d'aménagement.

- l'enquête publique (articles L. 123-1 à L. 123-16 et R. 123-1 à R. 123-46 du code de l'environnement)

La loi n°83-63 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement a institué les enquêtes publiques relatives aux opérations susceptibles d'affecter l'environnement, dites « enquêtes Bouchardeau ». L'enquête publique constitue un élément essentiel de la participation du public en matière de décision environnementale. Cette procédure a un champ d'application très large. Plusieurs milliers d'enquêtes publiques se déroulent ainsi chaque année, dans des secteurs très variés.

- la mise à disposition du public (articles R.122-12 et R.122-21 du code de l'environnement)

Elle concerne les projets, plans ou programmes ayant fait l'objet d'une étude d'impact ou d'une évaluation environnementale mais non soumis à enquête publique. Dans ce cas, l'étude d'impact relative au projet ou l'évaluation environnementale du plan ou document est mis à la disposition du public, qui peut formuler ses observations sur un registre ouvert à cet effet.

- la procédure de concertation (article L. 300-2 du code de l'urbanisme)

Bien que les opérations d'aménagement et d'urbanisme ne soient pas mentionnées dans l'annexe I de la Convention d'Aarhus, le droit français prévoit l'organisation d'une concertation avec le public pour ces opérations, à l'initiative des collectivités territoriales.

Dans les autres cas, en l'absence de dispositions législatives particulières organisant la participation du public, celle-ci est tenue conformément aux dispositions supplétives définies à l'article L. 120-1 du code de l'environnement.

2. L'article L. 120-1 du code de l'environnement

L'article 244 de la loi Grenelle II du 12 juillet 2010, codifié à l'article L. 120-1 du code de l'environnement, définit les conditions et limites d'application de l'article 7 de la Charte de l'environnement. Cet article organise la participation du public à l'élaboration des décisions réglementaires de l'État et de ses établissements publics ayant une « incidence directe et significative sur l'environnement ».

L'article L. 120-1 prévoit deux formes de participation, selon qu'un organisme consultatif comportant des représentants de personnes concernées par la décision en cause doit être consulté avant la décision définitive ou non.

Si l'intervention d'un tel organisme n'est pas prévue dans les textes, le projet de décision est publié par voie électronique dans des conditions permettant au public de formuler ses observations. Il est rendu accessible au public pendant une durée minimale de quinze jours francs, et doit être accompagné d'une note de présentation. Le public est informé au préalable de la date à laquelle les observations présentées sur le projet seront reçues. Le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai de deux jours francs à compter de cette date.

Dans le cas où la consultation d'un organisme consultatif « comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision en cause » est obligatoire, le projet de décision accompagné d'une note de présentation fait l'objet d'une publication, éventuellement par voie électronique, avant d'être transmis à cet organisme. Il ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai de quinze jours à compter de sa publication.

La participation du public peut ne pas être mise en oeuvre lorsque l'urgence, justifiée par « la protection de l'environnement, de la santé publique ou de l'ordre public », l'empêche. Cette urgence peut également justifier une réduction des délais prévus de consultation du public.

Enfin, la participation du public peut être modulée en fonction des exigences de protection du secret des délibérations du Gouvernement, de la défense nationale, de la sûreté de l'État, de la conduite de la politique extérieure de la France, ou encore du déroulement des procédures juridictionnelles.

Les dispositions de l'article L. 120-1 du code de l'environnement sont des dispositions supplétives. Elles ne trouvent donc à s'appliquer qu'en l'absence d'une « disposition particulière relative à la participation du public prévue par le code de l'environnement ou par la législation qui leur est applicable ».

3. La décision du Conseil constitutionnel à venir sur l'article L. 120-1 du code de l'environnement

Le Conseil constitutionnel a censuré, dans quatre décisions récentes2(*), des dispositions régissant des procédures particulières de participation du public. Il ne s'est pas prononcé directement sur l'article L. 120-1 du code de l'environnement, qui organise le dispositif général de participation du public à l'élaboration des décisions réglementaires de l'État et de ses établissements publics ayant une incidence sur l'environnement.

Toutefois, certaines des dispositions censurées par le Conseil constitutionnel prévoient un dispositif analogue à l'un de ceux décrits à l'article L. 120-1. Le III de cet article prévoit en effet que le projet de décision peut faire l'objet d'une publication, éventuellement électronique, puis être transmis à un organisme consultatif comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision.

Dans ses décisions du 14 octobre 2011 et du 13 juillet 2012, le Conseil a estimé que ce dispositif n'assurait pas la mise en oeuvre du principe de participation du public. Une simple information sur les projets de décisions, suivie de la consultation d'un organisme n'assurant pas nécessairement une représentation suffisante du public, n'est pas à même de satisfaire le principe de participation du public tel que consacré à l'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004.

L'article L. 120-1 doit être examiné d'ici au mois de décembre par le Conseil constitutionnel, par le biais d'une question prioritaire de constitutionnalité déposée par l'association France Nature Environnement dans le cadre d'un recours devant le Conseil d'État contre le décret n°2012-118 du 30 janvier 2012 relatif à la publicité extérieure, aux enseignes et aux préenseignes. Une censure, au moins partielle, de l'article L. 120-1 du code de l'environnement étant probable, l'article 1er du présent projet de loi vise à mettre d'ores et déjà en conformité ce texte avec les exigences du juge constitutionnel.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 1er réécrit l'article L. 120-1 du code de l'environnement pour le mettre en conformité avec l'interprétation de l'article 7 de la Charte de l'environnement que fait le Conseil constitutionnel.

Au I, le champ d'application de l'article, actuellement limité aux seules décisions réglementaires de l'État et de ses établissements publics, est désormais étendu à l'ensemble de leurs décisions autres qu'individuelles. Cela comprend l'intégralité des décisions réglementaires, ainsi que les décisions d'espèce. Les dispositions de l'article L. 120-1 conservent toutefois leur caractère supplétif et ne s'appliquent qu'en l'absence de procédure particulière de participation du public.

Le critère d'incidence « directe et significative » du projet de décision sur l'environnement est abandonné : il suffira désormais que la décision ait une incidence sur l'environnement pour qu'elle soit soumise au principe de participation du public.

Une procédure permettant de recueillir directement les observations du public devra être suivie en toutes circonstances, avec publication d'une synthèse des observations reçues.

Selon le II, le projet, accompagné d'une note de présentation non technique, est rendu accessible par voie électronique. Le public est informé par la même voie des modalités de consultation retenues.

Les observations sont recueillies dans un délai ne pouvant être inférieur à quinze jours. Un délai de quatre jours doit être respecté pour la prise en compte de ces observations, sauf en cas d'absence d'observations exprimées. L'administration est par ailleurs tenue de publier une synthèse des observations recueillies.

Les III et IV restent inchangés par rapport à la rédaction actuelle de l'article L. 120-1 du code de l'environnement ; ils prévoient la possibilité d'adaptation des modalités de participation du public, notamment en cas d'urgence.

III. La position de votre commission

Tout en reconnaissant l'avancée que constitue le présent projet de loi par rapport au droit en vigueur, votre commission a souhaité renforcer encore la portée du dispositif de participation du public prévu à cet article.

Ainsi, elle a adopté huit amendements.

Le premier, sur proposition de votre rapporteur, vise à préciser à l'article L. 120-1 du code de l'environnement, les grands principes et objectifs de la participation du public, en rappelant les droits à l'information et à la participation, et l'objectif de la formulation d'observations par le public, à savoir renforcer la cohérence, la transparence mais aussi l'effectivité des décisions publiques.

Le deuxième amendement, sur proposition de votre rapporteur, a pour objet de compléter les exigences relatives à la note de présentation non technique devant être jointe au projet de décision soumis à participation du public. Cette note devra rappeler le contexte dans lequel la décision s'inscrit. L'ajout de cette précision vise à renforcer l'effectivité du droit à l'information en matière environnementale.

Le troisième amendement concerne les délais accordés au public afin de transmettre ses observations sur le projet de décision. Votre commission a estimé que le délai minimal de quinze jours initialement prévu n'était pas de nature à permettre une participation suffisante. Aussi, sur proposition de votre rapporteur, elle a décidé de porter à vingt et un jours le délai de transmission des observations par voie postale et à trente jours par voie électronique. L'ajout de la voie postale doit permettre de n'exclure aucun citoyen du processus de participation. La différence de délai d'une semaine prévue entre le dépôt des observations par voie postale et par voie électronique évitera d'éventuels litiges quant à la date d'arrivée des contributions postales.

Le quatrième amendement tend à imposer la publicité des observations déposées sur un projet de décision. Il s'agit, pour votre rapporteur, d'améliorer la transparence de la procédure de participation, et de favoriser une participation la plus constructive possible du public. Les expériences de participation du public à l'étranger, notamment aux États-Unis, montrent que les observations déposées sont généralement rendues publiques en totalité. Cette publicité des observations permettra également de légitimer la synthèse que l'administration est amenée à en faire à la fin de la procédure de participation et de la soustraire à d'éventuelles contestations.

Le cinquième amendement, sur proposition d'Evelyne Didier et des membres du groupe CRC, vise à imposer la transmission du projet de décision, accompagné de la note de présentation non technique, aux conseils municipaux concernés. Ces derniers disposent alors d'un délai de trente jours pour présenter leurs observations. A défaut, leur avis est réputé favorable. Cet amendement part du constat selon lequel, trop souvent, des décisions ayant une incidence sur l'environnement sont prises sans même que les communes en soient informées.

Le sixième amendement, sur proposition de votre rapporteur, tend à préciser l'articulation entre la procédure de consultation directe du public, et ses modalités de participation indirecte. En prévoyant, comme c'est déjà le cas pour certains organes collégiaux comme le Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques, que l'organisme consultatif se voit communiquer la synthèse des observations du public, on permet à cet organisme de mieux orienter son avis en tenant compte des remarques ou suggestions du public.

Le septième amendement, adopté sur proposition de votre rapporteur, concerne la prise en compte par l'administration des observations du public. Celle-ci devra être explicite : lorsque des observations ont été retenues par l'autorité publique, elle l'indiquera dans la synthèse des observations jointe à la décision. S'il ne semble pas envisageable d'obliger l'administration à motiver systématiquement ses décisions, notamment réglementaires, il est cependant souhaitable de rendre plus visible la prise en compte des observations du public.

Le huitième amendement, adopté sur proposition de votre rapporteur, est un amendement de précision concernant l'urgence mentionnée au paragraphe III : l'urgence justifiant de ne pas tenir de procédure de consultation du public et celle justifiant une réduction des délais de participation devront être définies selon les mêmes critères, à savoir la protection de l'environnement, de la santé publique ou de l'ordre public.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.


* 1 CE Ass. 3 octobre 2008, Commune d'Annecy, req. n° 297931

* 2 Décision n°2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011

Décision n°2012-262 QPC du 13 juillet 2012

Décision n°2012-270 QPC du 27 juillet 2012

Décision n°2012-269 QPC du 27 juillet 2012