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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 : Assurance vieillesse

7 novembre 2012 : Sécurité sociale - Assurance vieillesse ( rapport - première lecture )

II. LES DÉFICITS CROISSANTS DES RÉGIMES AUTRES QUE LE RÉGIME GÉNÉRAL ET DU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE APPELLENT DES MESURES VOLONTARISTES

Le déficit de la branche vieillesse du régime général représente près des trois quarts du déficit de l'assurance vieillesse de l'ensemble des régimes de retraite obligatoires de base.

Outre la situation du fonds de solidarité vieillesse, les difficultés financières croissantes de certains régimes de base autres que le régime général appellent toutefois également une attention particulière.

Compte tenu du rôle très important du FSV dans la prise en charge des dépenses des régimes de retraite et de son impossibilité d'engager des ressources au-delà de ses dépenses, son déficit structurel se reporte de fait sur la branche vieillesse de la sécurité sociale. Cette situation appellera nécessairement une réflexion sur le financement des avantages relevant de la solidarité nationale.

De plus, les déficits de certains régimes de base autres que le régime général s'aggravent. Ils appellent des mesures de résorption dont certaines sont d'ores et déjà prévues par le présent projet de loi. Il en va ainsi des déficits de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL), du régime spécial de retraite des industries électriques et gazières (IEG) et de la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles.

A. LE DÉFICIT STRUCTUREL DU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE

Établissement public administratif créé par la loi du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale, le FSV prend en charge le financement des avantages vieillesse à caractère non contributif et relevant de la solidarité nationale.

Le FSV a été maintenu dans une situation de déficit durable au cours des dernières années. Les financements qui lui ont été affectés dans le cadre de la réforme des retraites ne lui permettent pas de faire face aux nouvelles missions qui lui ont été imparties. Cette situation déstabilise les mécanismes de solidarité mis en place au profit des assurés dont les parcours professionnels sont les moins favorables.

Le solde du FSV a toutefois été amélioré dès l'été 2012. Ses produits, aujourd'hui entièrement déconnectés des dépenses qu'il lui revient d'assumer, seront progressivement renforcés dans la perspective d'un rapprochement avec le niveau des charges à l'horizon 2017.

Evolution des charges et des produits du FSV entre 2008 et 2017
(prévisions à partir de 2012)

(en millions d'euros)

Source : annexes 8 des PLFSS

1. Des dépenses de solidarité croissantes

Depuis sa création, le FSV a vu le périmètre de ses missions progressivement s'élargir, en particulier à la suite de la réforme des retraites de 2010. Ses dépenses ont ainsi augmenté de 25 % en 2011. La part des charges du fonds dans l'ensemble des dépenses d'assurance vieillesse sera de 8,8 % en 2013 contre 6 % en 2008.

Compte tenu des tendances démographiques et économiques, le financement des avantages non contributifs successivement mis à la charge du fonds engendrera des dépenses croissantes au cours des prochaines années. La compensation des validations de trimestres au titre du chômage demeurera la charge principale du FSV mais le poids de la prise en charge des périodes de maladie et d'invalidité va s'alourdir.

 Les prises en charge de prestations

Le FSV prend en charge les majorations de pensions pour enfants accordées par cinq régimes de retraite de base (régime général, régimes alignés, régime des exploitants agricoles et régime des industries électriques et gazières). Cette dépense représente près de 20 % des charges du fonds mais elle lui est intégralement remboursée par la Cnaf. Le taux du transfert de la Cnaf vers le FSV au titre des majorations de pensions pour enfants a en effet été progressivement relevé pour atteindre 100 % à compter de 2011, conformément à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. C'est la raison pour laquelle la Cour des comptes a préconisé la neutralisation des écritures correspondantes dans le tableau d'équilibre du FSV tel que devant être approuvé par la loi de financement de la sécurité sociale.

Charges du fonds de solidarité vieillesse
(comptes 2011 et prévisions 2012-2016)

(en millions d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Prises en charge de cotisations

10 787

11 372

11 969

12 128

11 991

11 854

11 728

dont chômage

9 460

10 004

10 563

10 667

10 473

10 278

10 091

dont maladie invalidité

1 304

1 349

1 388

1 443

1 499

1 558

1 619

Prises en charge de prestations

10 971

11 628

11 842

12 003

12 167

12 353

12 528

dont minimum vieillesse

3 030

3 168

3 231

3 265

3 293

3 345

3 398

dont majorations pour enfants

4 381

4 502

4 656

4 786

4 925

5 061

5 186

dont minimum contributif

3 500

3 900

3 900

3 900

3 900

3 900

3 900

Autres charges

589

169

177

181

186

193

199

Total charges

22 347

23 169

23 988

24 312

24 344

24 400

24 455

Source : annexe 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013

La croissance des dépenses liées à la prise en charge du minimum vieillesse, réformé en 2007 avec la mise en place de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), devrait ralentir. Ce ralentissement intervient après la revalorisation quinquennale engagée à titre exceptionnel pour augmenter de 25 % le montant du minimum vieillesse versé aux personnes seules. La dernière mesure de revalorisation (+ 4,7 %) a été prise le 1er avril 2012, ce qui a entraîné une progression importante des versements du fonds (+ 4,6 % après + 3,4 % en 2011). La quasi-stabilisation des prises en charge du minimum vieillesse s'explique par la baisse des effectifs engendrée par l'amélioration du niveau des pensions contributives.

Depuis 2011, le FSV prend en charge une partie des dépenses jusqu'alors engagées par le régime général et les régimes alignés pour le financement du minimum contributif. Il s'agit d'un complément de pension destiné aux assurés les plus modestes qui remplissent les conditions d'attribution du taux plein, soit du fait de leur durée d'assurance, soit du fait de leur âge, ou bien du fait de leur inaptitude. Le nombre total de bénéficiaires de ce dispositif est estimé à environ six millions de retraités, dont près de cinq millions relèvent du régime général.

Le montant de la participation du FSV au titre du minimum contributif est fixé forfaitairement chaque année et représente plus de 50 % de la dépense totale des trois régimes concernés. Pour 2011, la participation du FSV a été établie à 3,5 milliards d'euros. Des recettes nouvelles d'un montant équivalent lui ont été transférées en contrepartie. Il s'agit principalement de la totalité de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S) additionnelle, de 2,45 points du forfait social et d'une fraction égale à 16,7 % du produit de la taxe sur les salaires. Pour l'exercice 2012, la participation du FSV a été établie à 3,9 milliards d'euros. Ce montant correspondait au rendement en 2012 des nouvelles recettes affectées au fonds en 2011. Le présent projet de loi maintient à 3,9 milliards d'euros la participation du FSV au financement du minimum contributif en 2013. Il maintient également la répartition de cette participation entre le régime général (3,4 milliards d'euros), le régime des salariés agricoles (400 millions d'euros) et le régime des professions artisanales, industrielles et commerciales (100 millions d'euros).

En pratique, le transfert d'une partie du financement du minimum contributif au FSV a néanmoins conduit à baisser artificiellement le déficit du régime général et des régimes alignés.

 Les prises en charge de cotisations pour les périodes non travaillées

Les prises en charge de cotisations, qui représentent près de la moitié des charges du fonds, devraient fortement progresser en 2013 (+ 5,3 %) pour atteindre près de 12 milliards d'euros, après 11,4 milliards d'euros en 2012.

Cette progression est tirée par la hausse des prises en charge au titre du chômage (+ 5,6 %) en raison des effets de la crise économique sur la situation de l'emploi. La validation des périodes de chômage constitue en effet le principal poste des prises en charge de cotisations et représente 43 % de l'ensemble des charges du FSV.

De fait, le montant de la compensation des périodes de chômage ne couvre pas l'ensemble des coûts réellement supportés par les régimes de retraite. Ce montant est calculé à partir du nombre de chômeurs indemnisés de l'année et d'une fraction des chômeurs non indemnisés tels qu'ils ressortent des statistiques établies par Pôle emploi. L'évaluation de la perte de recettes correspondant à un trimestre validé mais non cotisé est estimée à partir d'une cotisation forfaitaire de référence indexée sur le Smic. La variation des dépenses engagées au titre du chômage dépend ainsi de deux paramètres : d'une part, le niveau du Smic et, d'autre part, l'évolution du nombre de chômeurs, une variation de 10 000 chômeurs entraînant 28 millions d'euros de dépenses supplémentaires.

L'effet prix résultant d'une revalorisation du Smic supérieure à celle des salaires bruts peut annuler l'effet volume lié à une baisse du chômage, comme cela a pu se produire dans le passé. Il n'en va plus de même depuis 2009 et, en 2013, la hausse des prises en charge de cotisations au titre du chômage devrait demeurer soutenue en raison de la progression du nombre de chômeurs et de la cotisation forfaitaire. Les perspectives pluriannuelles indiquent une baisse très progressive des prises en charge de cotisations au titre du chômage à compter de 2015 du fait de l'amélioration de la situation de l'emploi.

Le périmètre des prises en charge du FSV a été élargi le 1er juillet 2010 aux validations gratuites de trimestres d'assurance maladie au titre des périodes d'arrêt maladie, maternité ou d'invalidité. Le financement prend la forme d'un transfert aux régimes de retraite concernés (régime général et régimes des salariés agricoles et régime social des indépendants). Cette charge devrait croître régulièrement en fonction de l'évolution de la masse salariale. Ce nouveau transfert s'est traduit pour le fonds par une charge supplémentaire de 600 millions d'euros par an en 2010 et 2011, contribuant pour près de cinq points à la hausse des charges du FSV. Les prévisions retiennent une progression de l'ordre de 3 % entre 2012 et 2013 puis de 4 % les années suivantes, ce qui porterait la dépense correspondante à 1,62 milliard d'euros en 2017.