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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 : Examen des articles

7 novembre 2012 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )

Section 3 - Dispositions relatives au recouvrement, à la trésorerie et à la comptabilité

Article 33 (art. L. 723-11, L. 726-2, L. 731-2, L. 731-3, L. 731-10, L. 731-13, L. 731-38, L. 731-45, L. 741-1, L. 762-11, L. 762-12, L. 762-21, L. 762-24 et L. 762-33 du code rural et de la pêche maritime ; art. L. 134-6, L. 134-9, L. 134-11-1 et L. 241-6 du code la sécurité sociale) - Réforme du financement de la gestion administrative, de l'action sanitaire et sociale et du contrôle médical de la mutualité sociale agricole

Objet : Cet article vise à aligner les modalités de financement de la gestion administrative, de l'action sanitaire et sociale et du contrôle médical de la mutualité sociale agricole sur celles des autres régimes de sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

 L'actuel système de financement de la gestion administrative, de l'action sanitaire et sociale et du contrôle médical de la mutualité sociale agricole

De son histoire mutualiste, la mutualité sociale agricole (MSA) a hérité pour sa gestion administrative et celle de l'action sociale et du contrôle médical d'un système de financement qui fait exception au principe général retenu pour les autres régimes de sécurité sociale, ceux-ci voyant leurs dépenses de gestion administrative financées à l'euro près par un prélèvement sur les recettes, dans la limite d'un plafond autorisé par la convention d'objectifs et de gestion (COG).

Les cotisations sociales agricoles comprennent distinctement :

- des cotisations techniques qui sont dédiées à la couverture des prestations servies auprès des ressortissants des régimes ;

- des cotisations complémentaires qui financent les frais de gestion, l'action sanitaire et sociale et le contrôle médical, mais aussi les charges liées au non-recouvrement des cotisations.

La tradition d'autonomie financière des caisses locales de la MSA leur permettait, dans le passé, de fixer le taux des cotisations complémentaires.

A partir des années 1990, il est cependant apparu que le fonctionnement du réseau des caisses de la MSA n'était plus adapté à la complexité croissante de leur activité et à l'érosion du nombre de leurs adhérents, liées aux mutations du secteur agricole. La MSA s'est alors engagée dans un vaste mouvement de restructuration interne.

Une première réforme a eu pour double objectif de regrouper les caisses locales et d'ériger la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) en tête de réseau.

Une deuxième réforme, concomitante de l'affirmation progressive des compétences de la CCMSA, a consisté à réduire progressivement les marges financières laissées à la disposition des caisses locales, marges contradictoires avec la volonté d'harmoniser les politiques menées d'une caisse à l'autre, mais aussi relativement coûteuses.

Ainsi, la liberté de fixer le taux des cotisations complémentaires a été progressivement encadrée (par rapport à une moyenne, la marge a été de 20 % puis de 5 %), puis supprimée. Depuis 1999, la totalité des cotisations complémentaires est centralisée à la CCMSA pour être ensuite redistribuée aux caisses locales de la MSA sous la forme de dotations de gestion, calculées selon les critères du règlement de financement institutionnel de la MSA.

Cette double réforme est restée cependant incomplète, ainsi que le constate la Cour des comptes dans son rapport sur les comptes de la sécurité sociale de septembre 2011. En particulier, la MSA a maintenu ses propres modalités de financement de la gestion administrative, du contrôle médical et de l'action sociale.

Des modalités de financement désormais inadaptées

Selon l'étude d'impact, le système de financement des frais de gestion par des cotisations complémentaires n'apparaît plus adapté, au regard des évolutions que connaît la MSA depuis plusieurs années :

- il crée mécaniquement une inadéquation entre les montants des dépenses et des recettes de gestion. En effet, le financement par des cotisations complémentaires procure à la MSA des recettes de gestion qui varient comme le revenu professionnel des assurés et comme la masse salariale agricole, alors que les dépenses de gestion relèvent d'enveloppes négociées dans le cadre de la Cog ;

- il peut conduire paradoxalement les branches du régime à présenter des excédents de gestion alors qu'elles doivent, parallèlement, faire appel aux solidarités interrégimes et nationale pour couvrir leurs dépenses de prestations. Dans le contexte actuel d'adossement de nombreuses branches des régimes agricoles (toutes les branches hors la branche accidents du travail - maladies professionnelles pour les salariés agricoles ; les branches maladie et famille pour les exploitants agricoles), cette situation n'est guère équitable ;

- il s'accompagne de la constitution de réserves financières au niveau des caisses locales, lesquelles sont pour partie mobilisées pour la couverture des restes à recouvrer ;

- il rend moins transparente la gestion de l'ensemble du réseau de la MSA ; les résultats de gestion positifs des branches maladie, famille et vieillesse du régime des salariés agricoles masquent les déficits des branches homologues des non-salariés.

Le système a également montré ses limites lors de la suppression, en application de la loi de financement pour 2011, de la compensation des allègements généraux de cotisations sociales. L'affectation, à titre définitif, à la CCMSA des droits de consommation sur les tabacs s'est en effet traduite, compte tenu de la vocation de cette ressource fiscale à financer des dépenses de prestations, par un sous-financement important de la section administrative36(*).

Pour l'ensemble de ces raisons, la réforme du financement de la gestion administrative de la MSA apparaît aujourd'hui nécessaire.

La réforme proposée

L'objectif est d'assurer une prise en charge pérenne des moyens de fonctionnement du réseau de la MSA et de permettre le financement de la gestion à un meilleur coût avec une meilleure affectation des ressources.

- L'alignement des règles en vigueur sur celles des autres régimes de sécurité sociale

La partition des cotisations en deux catégories est supprimée. La couverture des dépenses de gestion administrative, de l'action sociale et du contrôle médical sera désormais assurée par un prélèvement à due concurrence sur les recettes, dans le respect du plafond fixé par la Cog, et non plus par le fléchage ex ante d'une fraction du produit des cotisations.

Dès lors, les dépenses de gestion des différentes branches des régimes agricoles pourront être directement imputées sur leurs ressources respectives et, pour les branches adossées au régime général, être intégrées dans le mécanisme d'équilibrage, à l'instar des dépenses de prestations.

A cette fin, le présent article procède à de nombreuses modifications des dispositions du code rural et de la pêche maritime relatives au régime des exploitants agricoles :

- le et le 5° du paragraphe I suppriment, respectivement aux articles L. 726-2 et L. 731-10, l'affectation de cotisations complémentaires au fonds spécial d'action sociale ;

- les 3° et 4° du I modifient respectivement les articles L. 731-2 et L. 731-3 afin d'aménager les ressources des branches maladie et vieillesse des exploitants agricoles de telle sorte que le financement des dépenses au titre de la maladie inclue désormais les dépenses complémentaires ;

- le du I supprime, à l'article L. 731-13, la référence aux cotisations complémentaires s'agissant de l'exonération partielle de cotisations, dont bénéficient les jeunes chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole lors de leur installation ;

- le du I supprime, à l'article L. 731-38 relatif aux pensions d'invalidité versées aux victimes d'accidents survenus ou de maladies professionnelles constatées avant le 1er avril 2002, la référence aux dépenses complémentaires ;

- le du I supprime, à l'article L. 731-45, le prélèvement sur le produit de la CSG jusqu'alors affecté à la gestion des caisses de la MSA ;

- les 10° et 11° du I procèdent, respectivement aux articles L. 762-11 et L. 762-12, aux modifications requises pour la branche famille outre-mer ;

- les 12° et 13° du I procèdent, respectivement aux articles L. 762-21 et L. 762-24, aux modifications requises pour la branche maladie outre-mer ;

- le 14° du I procède, à l'article L. 762-33, aux modifications requises pour la branche vieillesse outre-mer.

Pour le régime des salariés agricoles, le du I supprime, à l'article L. 741-1, la référence aux cotisations et dépenses complémentaires.

Par ailleurs, le du paragraphe II réécrit l'article L. 134-6 du code de la sécurité sociale pour préciser que l'ensemble des charges et des produits du régime des salariés agricoles est retracé dans les comptes des caisses nationales du régime général qui en assurent l'équilibre financier.

Les et du II tirent les conséquences, respectivement aux articles L. 134-11-1 et L. 241-6 du code de la sécurité sociale, de la suppression des dépenses complémentaires dans les comptes de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (Cnam).

Afin de laisser le temps au réseau de préparer la mise en oeuvre de cette réforme, le du paragraphe III fixe l'entrée en vigueur au 1er janvier 2014.

- La centralisation de la trésorerie du réseau

La conséquence directe de ce nouveau mode de financement est la centralisation, au niveau de la CCMSA, de la gestion des réserves financières constituées par les caisses locales. Selon les responsables de la MSA auditionnés par votre rapporteur, le montant de ces réserves s'élève à 300 millions d'euros.

Le du I modifie donc l'article L. 723-11 du code rural et de la pêche maritime afin de compléter les missions de la caisse centrale, étendues à la gestion des budgets et, surtout, à la gestion commune de la trésorerie du réseau de la MSA.

Sont aussi concernés par le transfert à la CCMSA de leurs réserves de trésorerie les groupements mentionnés à l'article L. 731-30 du même code, à savoir les organismes d'assurances comme le groupement des assureurs maladie des exploitants agricoles (Gamex)37(*).

Le du II prévoit une entrée en vigueur de cette réforme au 1er janvier 2014.

Le du II précise qu'au 31 décembre 2013, la propriété des réserves antérieurement constituées par les organismes de la MSA est transférée à la caisse centrale.

 La simplification des transferts de compensation entre la branche AT-MP du régime général et celle du régime des salariés agricoles

Instituée en 1977, la compensation financière de la branche AT-MP du régime général vers son homologue du régime des salariés agricoles était destinée à remédier aux inégalités provenant du déséquilibre démographique et de la disparité des capacités contributives entre ces deux régimes.

Chaque année, ce transfert de compensation s'élève à 100 millions d'euros, soit plus qu'un cinquième des recettes de la branche AT-MP du régime général.

En application de l'article L. 134-9 du code de la sécurité sociale, il est prévu que cette compensation soit intégralement mise en oeuvre lorsque les taux de cotisations entre le régime général et le régime des salariés agricoles auront été harmonisés.

Jusqu'à la réalisation de cette harmonisation, les transferts de compensation à la charge du régime général sont calculés en tenant compte, au cours de chaque exercice annuel, de la réduction de l'écart entre les taux de cotisations des deux régimes ; on parle de coefficient de réduction.

Or, comme l'explique l'étude d'impact, ce coefficient de réduction n'a plus de raison d'être, d'une part, parce que les taux de cotisations entre le régime général et le régime des salariés agricoles sont harmonisés depuis 1994, d'autre part, parce que ce mécanisme est source de complexité.

S'inscrivant dans le cadre plus général du réexamen des mécanismes de compensation interrégimes, la mesure proposée au 2° du paragraphe III consiste donc à supprimer le coefficient de réduction (abrogation de l'article L. 134-9 du code de la sécurité sociale).

Le du III précise que cette disposition s'applique dès la compensation calculée pour l'exercice 2012.

Selon l'étude d'impact, cette mesure conduira à majorer les transferts de la branche AT-MP du régime général d'environ 4 millions d'euros chaque année, ce qui aura symétriquement un effet favorable sur les comptes de son homologue du régime des salariés agricoles.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un simple amendement de coordination.

III - La position de votre rapporteur

La réforme de la gestion administrative de la MSA constitue une nouvelle étape dans le vaste mouvement de restructuration interne à l'oeuvre depuis quelques années dans les régimes agricoles. Elle est rendue nécessaire par l'obsolescence du système actuel qui n'est plus en adéquation avec les évolutions en cours.

Comme l'ont indiqué les responsables de la MSA à votre rapporteur, le contenu de la réforme a été négocié avec le Gouvernement qui a fait preuve d'une réelle écoute. En particulier, le choix de la date du 1er janvier 2014 était très important pour le régime car le passage au nouveau système suppose de laisser le temps aux caisses locales de se préparer à cette transition administrative.

En conséquence, votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 34 (art. L. 225-1-1 et L. 255-2 du code de la sécurité sociale) - Trésorerie du régime des mines et rationalisation des comptes d'encaissement des Urssaf

Objet : Cet article permet à l'Acoss de fournir au régime des mines des avances exceptionnelles de trésorerie à hauteur de 250 millions d'euros pour 2013. Il apporte par ailleurs une clarification des règles de trésorerie au sein du réseau des Urssaf et de l'Acoss.

I - Le dispositif proposé

Cet article a deux objets distincts.

 Avance exceptionnelle de trésorerie de 250 millions d'euros de l'Acoss au régime des mines pour 2013

Le décret n° 2010-975 du 27 août 201038(*) a prévu la mise en extinction du régime de sécurité sociale des mines à partir du 1er septembre 2010 : ne continuent d'en bénéficier que les assurés et leurs ayants droit affiliés avant cette date. La branche assurance maladie et AT-MP comptait alors environ 180 000 bénéficiaires et le régime comptait 320 000 pensionnés en 2011 (1,7 milliard d'euros pour le risque vieillesse).

En outre, le gouvernement précédent a présenté, en mai 2011, un document d'orientation sur l'avenir du régime minier, qui prévoyait de l'adosser au régime général. Le décret n° 2011-1034 du 30 août 201139(*) traduit cette décision et réforme le régime minier en profondeur : l'organisation générale des caisses a été restructurée et, au regard du nombre décroissant des affiliés et afin d'assurer la pérennité de ses activités, le domaine assurantiel et l'offre de santé du régime doivent être transférés au régime général au plus tard le 31 décembre 2013. Le secteur de l'action sanitaire et sociale a, quant à lui, été transféré à l'Agence nationale de garantie des droits des mineurs (ANGDM) au 30 mars 2012.

La situation financière du régime est inquiétante :

parmi ses recettes, 79 % proviennent de subventions d'équilibre versées par l'assurance maladie (2 milliards d'euros en 2011) et l'Etat (1,2 milliard), seules 2 % étant assurées par des cotisations ;

- malgré les mécanismes de compensation par les autres régimes, le déficit maladie s'accroit : il s'élève à 186 millions en 2011, soit 4 % des dépenses (4,3 milliards).

Ces difficultés structurelles se traduisent également par une trésorerie constamment tendue et sont aggravées en période de raréfaction des crédits bancaires. Ainsi, le plafond d'autorisation d'emprunt permettant de couvrir les besoins de trésorerie a été fortement réévalué ces dernières années : il était fixé à 200 millions d'euros en 2007, à 900 millions en 2012 et l'article 36 du présent projet de loi le porte à 950 millions pour 2013.

En pratique, l'Acoss estime le point bas de trésorerie à un besoin de 795 millions d'euros pour l'année 2013. Or, la Caisse des dépôts et consignations, partenaire bancaire historique de la caisse des mines, octroie des crédits limités (650 millions d'euros en 2012), ce qui nécessite l'apport de capitaux complémentaires pour l'année 2013.

Le paragraphe I de cet article prévoit que, à titre exceptionnel pour 2013, l'Acoss puisse consentir au régime des mines des avances d'un montant maximal de 250 millions d'euros. Ces avances rémunérées doivent faire l'objet d'une convention entre les parties, soumise pour approbation aux ministres chargés de la sécurité sociale et du budget.

 Clarification des relations de trésorerie entre les Urssaf et l'Acoss

L'article L. 255-2 du code de la sécurité sociale prévoit, depuis le 1er septembre 2000, que les montants encaissés par les organismes chargés du recouvrement des cotisations sociales du régime général sont obligatoirement transférés par virement à l'Acoss.

Sans que des informations précises aient pu être fournies, il semble que cet article soit devenu inadapté en raison d'une refonte des mécanismes d'alimentation en trésorerie des caisses locales du régime général à partir du compte central de l'Acoss tenu par la Caisse des dépôts. Cette mesure de simplification, qui a également porté sur les remontées des encaissements des Urssaf vers l'Acoss, est opérée par voie réglementaire et conventionnelle entre les parties.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement corrigeant une erreur de rédaction dans l'article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale qui prévoit que l'Acoss gère, pour le compte des régimes de sécurité sociale, la répartition des impôts et taxes qui leur sont affectés (nouvel alinéa I bis).

III - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur n'émet pas d'opposition à la clarification technique des règles de trésorerie du réseau des Urssaf et de l'Acoss.

En ce qui concerne le régime des mines, votre rapporteur soutient la position qu'a adoptée le Gouvernement, dès son installation, d'un moratoire sur la réforme en cours.

En effet, il estime que l'adossement au régime général doit prendre en compte l'offre de santé du régime minier qui est, pour des raisons historiques, étoffée et qui comprend les trois degrés de la prise en charge médicale : la médecine généraliste ambulatoire et les soins dentaires ; la médecine spécialisée et les analyses médicales ; les hospitalisations et les soins de suite et de réadaptation. Le régime gère ainsi des centres de santé polyvalents (médicaux, infirmiers, dentaires, de spécialités), des pharmacies, des centres d'optique, des laboratoires d'analyses médicales, des services ambulanciers. A ces structures ambulatoires viennent s'ajouter, en gestion directe ou associative, des services à la personne, des services de soins infirmiers à domicile, ainsi que des établissements de soins répartis sur l'ensemble du territoire.

Le régime minier apporte donc un service de soins de proximité qu'il est nécessaire d'adapter, ne serait-ce que pour des raisons démographiques, mais qu'il ne faudrait pas « brader » pour autant.

Dans cet esprit, votre rapporteur est favorable à la solution de transition, qui répond à une situation d'urgence, permettant à l'Acoss de fournir des avances exceptionnelles de trésorerie au régime des mines pour l'année 2013.

A l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté un amendement, au I bis, de simple mise en cohérence rédactionnelle entre deux articles du code de la sécurité sociale.

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 35 (art. L. 114-5 et L. 114-8 du code de la sécurité sociale) - Certification des comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie

Objet : Cet article vise à appliquer à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie le plan comptable unique des organismes de sécurité sociale de façon à permettre la certification de ses comptes.

I - Le dispositif proposé

 La convention d'objectifs et de gestion (Cog) conclue pour la période 2012-2015 entre la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et l'Etat prévoit la nomination d'un commissaire aux comptes afin de mettre en place une démarche de certification.

Pour le moment, la CNSA relève de l'instruction budgétaire et comptable M9-1. Or un audit effectué en 2011 a estimé que celle-ci ne constituait pas un référentiel de comptabilité générale susceptible de permettre la certification des comptes de la Caisse.

Il a donc été jugé nécessaire de lui appliquer le plan comptable unique des organismes de sécurité sociale (PCUOSS) dont relèvent les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et les organismes concourant à leur financement aux termes de l'article L. 114-5 du code de la sécurité sociale.

Cette mesure se justifie à partir du moment où le budget de la CNSA, d'un montant total de 20,7 milliards d'euros en 2012, retrace 16,5 milliards d'euros de dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) dans sa section I relative au financement des établissements ou services sociaux et médico-sociaux.

Il est cependant nécessaire de prévoir cette mesure par voie législative dans la mesure où, la loi ayant défini la CNSA comme un établissement public national à caractère administratif40(*), celle-ci est soumise en principe aux règles de la comptabilité publique applicables à ce type d'établissement.

 Le du présent article complète l'article L. 114-5 du code de la sécurité sociale afin de prévoir que le PCUOSS s'applique également aux « organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ».

Le complète de la même façon l'article L. 114-8 pour rendre obligatoire la certification des comptes de la CNSA par un commissaire aux comptes.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels à cet article.

III - La position de votre rapporteur

Le présent article constitue avant tout une mesure technique et de bonne gestion qui découle de la démarche de certification des comptes engagée, pour l'Etat et ses établissements publics, par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (Lolf)41(*), puis, pour le régime général, par la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (Lolfss)42(*).

En conséquence, votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 35 bis (art. L. 136-5 et L. 243-1-3 du code de la sécurité sociale) - Versement des cotisations dues sur les indemnités de congés payés par les caisses de congés payés

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de simplifier les modalités de versement des cotisations dues sur les indemnités de congés payés dans les professions pour lesquelles existent des caisses de congés payés.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

 Dans certaines professions historiquement caractérisées par le caractère discontinu et itinérant des périodes de travail, des caisses de congés payés ont été mises en place pour collecter les cotisations et assurer la gestion et la prise en charge des indemnités de congé des salariés à la place des employeurs.

Leur existence est prévue à l'article L. 3141-30 du code du travail qui renvoie à un décret la définition de la liste de ces professions. En pratique, des caisses de congés payés ont été mises en place dans les secteurs du bâtiment et travaux publics (BTP), des spectacles, de la manutention, des transports et des docks.

Actuellement, ce sont les caisses de congés payés qui assurent le versement aux Urssaf des cotisations patronales et salariales dues sur les indemnités de congés payés.

 Dans un souci de simplification et d'amélioration du versement des cotisations, le présent article, inséré à l'initiative du Gouvernement, prévoit que celles-ci seraient directement acquittées par les entreprises, au même titre que les cotisations sur les salaires, sans intervention des caisses de congés payés dont l'action se recentrerait sur le service des indemnités de congés payés qui constitue le coeur de leur mission.

Pour ce faire, le de l'article supprime la phrase de l'article L. 136-5 du code de la sécurité sociale relative à l'intervention des caisses de congés payés pour le versement de la CSG due sur les indemnités de congés payés.

Le crée un nouvel article L. 243-1-3 dans le code de la sécurité sociale qui dispose que les employeurs affiliés aux caisses de congés payés acquittent de façon forfaitaire auprès des Urssaf et des caisses générales de sécurité sociale les cotisations dues au titre des périodes de congés de leurs salariés.

Ces cotisations prendraient la forme de majorations des cotisations et contributions déjà dues sur les salaires. Le taux de ces majorations serait fixé par décret pour chaque profession de façon à tenir compte des différences de réglementation applicables dans chaque secteur en matière de congés payés.

II - La position de votre rapporteur

Lors de son examen à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a justifié l'introduction de cet article en soulignant qu'il s'agissait d'une mesure de simplification susceptible de rejoindre certaines propositions concernant le versement transport et la cotisation due au fonds national d'aide au logement (Fnal).

Votre rapporteur vous demande de l'adopter sans modification.

Article 35 ter (art. L. 731-13-1 et L. 741-1-2 [nouveaux] du code rural et de la pêche maritime) - Coordination entre le code la sécurité sociale et le code rural et de la pêche maritime

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à appliquer au régime agricole les règles définies par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 concernant la prise en compte des exonérations dans le calcul des cotisations sociales lorsque les cotisants n'ont pas rempli leurs obligations déclaratives.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

 L'article 37 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2012 est venu simplifier un certain nombre de règles applicables à la détermination et au recouvrement des cotisations et contributions sociales dues par les travailleurs indépendants.

Jusqu'à la LFSS pour 2012, lorsqu'un employeur ou un travailleur indépendant n'avait pas rempli ses obligations déclaratives, les cotisations étaient calculées sur une base forfaitaire tenant compte des exonérations dont bénéficiait le cotisant, dans l'attente d'une régularisation.

Le paragraphe IV de l'article 37 de la LFSS pour 2012 a introduit dans le code de la sécurité sociale un nouvel article L. 242-12-1 qui dispose que les cotisations calculées à titre provisoire par les organismes chargés du recouvrement ne tiennent désormais plus compte d'aucune exonération dont pourrait bénéficier le cotisant. Ce n'est qu'au moment de la régularisation de la situation du cotisant, lorsque celui-ci a fourni les données nécessaires, que les exonérations applicables sont, le cas échéant, intégrées dans le calcul des cotisations.

? Inséré à l'initiative du Gouvernement, le présent article étend dans son les dispositions de l'article L. 242-12-1 précité aux exploitants agricoles en insérant un nouvel article L. 731-13 dans le code rural et de la pêche maritime qui en reprend l'exacte formulation.

Le crée un nouvel article L. 741-1-2 afin d'appliquer aux cotisations dues au titre de l'emploi de salariés agricoles les règles fixées par l'article L. 242-12-1.

II - La position de votre rapporteur

Cet article constitue une mesure technique de coordination entre le régime agricole et les autres régimes.

Votre rapporteur vous demande de l'adopter sans modification.

Article 36 - Habilitation des régimes de base et des organismes concourant à leur financement à recourir à l'emprunt

Objet : Cet article fixe les plafonds d'avance de trésorerie pour 2013.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

 Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

e) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ;

Huit organismes sont habilités par cet article à recourir en 2013 à des ressources non permanentes pour couvrir leurs besoins de trésorerie.

Le tableau ci-après en fournit le détail et rappelle le montant des plafonds votés en 2011 et 2012.

Plafonds d'avance de trésorerie pour 2011, 2012 et 2013

(en millions d'euros)

 

2011

2012

2013

Régime général

20 000

21 000

29 500

Régime des exploitants agricoles - CCMSA

4 500

2 900

4 000

Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL)

400

1 450

1 450

Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOIE)

90

50

30

Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM)

800

900

950

Caisse nationale des industries électriques et gazières (Cnieg)

600

600

400

Caisse de retraite du personnel de la RATP (CRPRATP)

50

50

30

Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF

1 650

650

750

Il est prévu qu'à titre dérogatoire, la Caisse nationale des industries électriques et gazières pourra recourir à des ressources non permanentes dans la limite de 600 millions d'euros entre le 1er janvier et le 31 mars 2013.

1°) Le régime général

Pour le régime général (Acoss), le plafond des ressources non permanentes proposé pour 2013 s'élève à 29,5 milliards d'euros, soit un montant très significativement supérieur à celui demandé pour 2012 mais sans rapport avec le plus haut historique atteint en 2010 : 65 milliards d'euros.

Ce montant doit financer à court terme le déficit du régime général et du FSV, d'une part, pour ce qui concerne les déficits destinés à être repris par la Cades en cours d'année (vieillesse et FSV), d'autre part, pour les déficits de la branche maladie et de la branche famille 2012 qui seront refinancés à court terme en 2013.

Le plafond d'emprunt du régime général a beaucoup varié au cours des dernières années, ainsi que le montre le graphique ci-après :

Evolution du plafond de couverture du besoin de trésorerie de l'Acoss
fixé dans les lois de financement de la sécurité sociale

(en milliards d'euros)

Source : lois de financement de la sécurité sociale

Le solde de trésorerie de l'Acoss au 1er janvier 2013 serait de - 18,6 milliards d'euros. Le solde au 31 décembre 2013 serait de - 26,3 milliards d'euros, avec un point extrême atteint le 20 décembre 2013 (- 27,6 milliards d'euros). Il y aurait donc une marge de 1,9 milliard d'euros entre le point bas et le plafond proposé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Pour 2013, l'Acoss dispose des moyens pour couvrir ses besoins de financement, mis en oeuvre en 2010 lorsque son plafond de couverture avait atteint 65 milliards d'euros : mutualisation de trésoreries sociales positives, programme de billets de trésorerie, programme d'« euro commercial paper », financement subsidiaire auprès de la Caisse des dépôts et consignations.

2°) Le régime des exploitants agricoles - CCMSA

La gestion des ressources du régime des non-salariés agricoles est confiée à la CCMSA qui dispose de l'autorisation d'emprunt pour le financement de ses besoins de trésorerie. Ce plafond est fixé à 4 milliards d'euros pour 2013. Le déficit prévisionnel du régime s'établirait à 700 millions d'euros en 2013. Pour déterminer le niveau du plafond, il convient néanmoins de prendre en compte les déficits cumulés 2011 et 2012 (de l'ordre de 2,5 milliards d'euros) et les décalages de trésorerie. Le besoin moyen de trésorerie serait ainsi en 2013 de 2,6 milliards d'euros, avec un point bas le 21 novembre de 3,7 milliards d'euros.

La CCMSA supporte un coût de refinancement particulièrement coûteux. Elle s'appuie en effet sur un emprunt bancaire contracté auprès du groupe Crédit agricole pour un volume maximal de 4,2 milliards d'euros. Il ressort du programme de qualité et d'efficience « financement » que le taux d'emprunt de la CCMSA en 2011 a atteint 71 points de base au-dessus de l'Eonia (Euro overnight index average). Ce différentiel est très significatif : la Cades, qui se finance sur les marchés, était sur la même période à Eonia +19,7 points de base.

Votre rapporteur se montrera donc particulièrement attentif à l'évolution du mode de financement du régime des exploitants agricoles.

3°) Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL)

La CNRACL fait face à une dégradation tendancielle de sa situation financière. Le plafond d'emprunt de la caisse est cependant maintenu à 1,45 milliard d'euros en 2013, du fait de l'apport de nouvelles ressources à l'article 4 du présent projet de loi.

Le point bas de trésorerie attendu serait de 1 350 millions d'euros, du 24 au 26 décembre.

4°) Le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE)

En 2012, la trésorerie du fonds spécial des ouvriers des établissements industriels de l'Etat a toujours été positive. Depuis 2007, l'autorisation d'emprunt se révèle inutile en exécution.

En conséquence, le plafond d'emprunt est encore abaissé, à 30 millions d'euros, après les baisses réalisées en 2010 et 2012.

Le plafond d'emprunt est néanmoins nécessaire à titre de précaution, en raison des incertitudes sur les dates de versement de la subvention d'équilibre de l'Etat. Un décalage éventuel de versement peut conduire à un besoin d'emprunt ponctuel

5°) La caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM)

Pour 2013, il est proposé d'autoriser la CANSSM à contracter des emprunts dans la limite de 950 millions d'euros. Le point bas de trésorerie serait de 795 millions d'euros.

L'Acoss pourra, en application de l'article 34 du présent projet de loi, compléter, à concurrence de 250 millions d'euros par une avance de trésorerie, le financement de la Caisse des dépôts et consignations ayant été plafonné à l'initiative de celle-ci, à 650 millions d'euros.

6°) La Caisse nationale des industries électriques et gazières (Cnieg)

La Cnieg, créée par la loi du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, est chargée de la gestion des retraites aux assurés. Chaque branche de la caisse affiche en principe un résultat net égal à zéro. Toutefois, afin de faire face au décalage entre les encaissements et les décaissements, la caisse est autorisée à contracter des emprunts.

Depuis 2009, le plafond de ces emprunts est fixé chaque année à 600 millions d'euros. En 2013, il convient de distinguer deux périodes. Du 1er janvier au 31 mars 2013, le plafond serait maintenu à ce niveau. A partir du 31 mars 2013, le plafond pourrait être diminué. En effet, du fait d'une mensualisation du versement des pensions, les besoins de trésorerie seraient plus limités. Le point bas de trésorerie se situerait, en octobre, à - 272 millions d'euros.

7°) La caisse de retraite du personnel de la RATP

Le décret n° 2005-1635 du 26 décembre 2005 a instauré la Caisse de retraite du personnel de la régie autonome des transports parisiens (CRP RATP) dans le cadre de l'adossement prévu, mais non encore réalisé, de ce régime spécial au régime général. Cette caisse reprend les obligations de la RATP en matière de prise en charge des pensions des personnels du régime spécial. Toutefois, l'adossement ne sera effectif que lorsque les conventions entre la CRP RATP, la Cnav et l'Acoss auront été signées. A titre transitoire, l'Etat assure l'équilibre financier de la Caisse par le versement de subventions.

En 2006, 2007 et 2008, la Caisse, qui a bénéficié des subventions de l'Etat, n'a pas eu recours à des emprunts de trésorerie, malgré le plafond fixé à titre prévisionnel dans chaque loi de financement.

Pour 2009, le même montant que les années précédentes, soit 50 millions, a permis à la Caisse de recourir ponctuellement à l'emprunt, pour un total de 6,5 millions au cours du premier semestre.

En 2010, la Caisse n'a pas eu recours à l'emprunt.

Pour 2012, le point bas de trésorerie a été atteint début janvier (- 2 millions d'euros).

Par précaution, une autorisation d'emprunt, ramenée à 30 millions d'euros, est proposée pour 2013.

8°) La caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF

La caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRP SNCF) a été créée par le décret n° 2007-730 du 7 mai 2007 et établie à compter du 30 juin 2007. Elle bénéficie de l'autonomie de gestion depuis mars 2009.

Le profil de trésorerie de la caisse traduit le décalage entre, d'une part, le rythme de versement des pensions de retraite aux affiliés (versement trimestriel), d'autre part, le rythme des encaissements de cotisations (au début de chaque mois) et du versement de la subvention de l'Etat (versée en quatre échéances).

Ce décalage explique des besoins de trésorerie très importants, principalement au début de chaque trimestre. C'est pourquoi le montant du plafond pour 2013 est fixé à 750 millions d'euros. Le point bas serait atteint dès le mois de janvier 2013. Il serait du même ordre que celui de 2012 (- 692 millions d'euros).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur est très attentif à l'augmentation des plafonds de couverture de trésorerie des organismes de sécurité sociale. Il ne faut pas négliger en effet le coût de refinancement de branches ou de régimes ne bénéficiant pas directement de la garantie de l'Etat.

Le niveau du plafond de l'Acoss ne constitue pas une préoccupation pour 2013. Il n'en est pas de même pour 2014.

Sur un plan technique, il n'est pas certain que l'Acoss soit en mesure d'assurer, en 2014, la couverture en trésorerie des déficits des branches « famille » et « maladie » de 2013. Une opération de reprise de dette par la Cades, avec transfert de ressources correspondantes, idéalement à travers la CRDS, pour éviter de rallonger une nouvelle fois la durée de vie de la Caisse, sera indispensable en 2014 pour couvrir le besoin de financement né des déficits 2012 et 2013 des branches « famille » et « maladie ».

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 36 Jusque là, les versements de l'Etat au titre de la compensation étaient considérés comme des recettes de même nature que les cotisations sociales, et étaient partiellement mobilisés pour le financement de la gestion administrative de la MSA.

* 37 Le Gamex, créé en 1961, regroupe dix-sept sociétés régies par le code des assurances, habilitées à pratiquer les opérations d'assurance maladie obligatoire des exploitants agricoles. Ses réserves financières sont estimées à 17 millions d'euros.

* 38 Décret modifiant le décret n° 46-2769 du 27 novembre 1946 portant organisation de la sécurité sociale dans les mines.

* 39 Décret relatif au régime spécial de sécurité sociale dans les mines.

* 40 Article L. 14-10-2 du code de l'action sociale et des familles : « La Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie est un établissement public national à caractère administratif. Elle jouit de la personnalité juridique et de l'autonomie financière. Elle est soumise au contrôle des autorités compétentes de l'Etat [...] ».

* 41 Loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 42 Loi n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.