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Proposition de loi relative aux juridictions de proximité

14 novembre 2012 : Juridictions de proximité ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 14 novembre 2012

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EXAMEN DU RAPPORT

Mme Virginie Klès, rapporteure. - Cette proposition de loi émane de notre distingué président.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le texte est minimaliste...

Mme Virginie Klès, rapporteure. - Certaines lois ont la vie brève : les juridictions de proximité, créées en septembre 2002 puis modifiées en 2003 et en 2005, doivent être supprimées le 1er janvier 2013. Ce texte vise à prolonger leur existence de deux ans, ce en quoi le Sénat confirmera l'avis de notre commission sous une précédente majorité.

Les juges de proximité ont compétence sur les litiges jusqu'à 4 000 euros en matière civile et sur les contraventions des quatre premières classes en matière pénale. Ils ont pour particularité de pouvoir exercer une profession en plus de leurs missions judiciaires. Ce point, qui ne fait toujours pas consensus au sein de la profession, pourra être révisé si nous votons le report de leur abrogation.

Les auditions ont montré que les arguments contre les juges de proximité demeurent identiques depuis leur création. La complexité du système pour les justiciables, d'abord. Comment s'y retrouver entre juges d'instance et juges de proximité ? La précarité de ceux-ci, ensuite : ils sont recrutés pour sept ans et leurs missions sont sans cesse remodelées. En fin de compte, le recours à des personnes qui n'étaient pas des magistrats professionnels pour statuer en dernier ressort sur un contentieux de masse qui concerne le quotidien des Français.

Les juges de proximité ont cependant pris une place importante dans le traitement du contentieux de masse : ils tranchent 15 à 20% des affaires civiles. Les supprimer au 1er janvier 2013 signifierait augmenter d'autant la charge de travail des juges d'instance dont les responsabilités se sont déjà considérablement accrues avec la réforme des tutelles et la judiciarisation de notre société. Ou alors, il faudrait compenser leur disparition par la création de plus d'une soixantaine d'ETP, ce qui n'est pas envisagé. De plus, les juges de proximité, seraient reservés au sein des audiences collégiales des tribunaux de grande instance, qui traitent de questions techniques pour lesquelles ils n'ont pas de qualification particulière et devraient recevoir une formation supplémentaire. J'ajoute que leur nombre, en raison de leur situation très précaire, diminue : 420 à 430 aujourd'hui, contre 600 l'an dernier.

D'où la proposition de M. Jean-Sueur : se donner un délai, non pas forcément en vue d'obtenir de nouveaux postes, mais afin de réfléchir à la répartition des compétences entre les juridictions et à l'organisation de la justice. Cette réflexion, qui est engagée à la Chancellerie, l'est aussi au sein de notre commission : Mme Borvo Cohen-Seat et M. Détraigne ont rendu un excellent rapport sur la réforme de la carte judiciaire, que prolongera la mission d'information sur la justice de première instance, qui m'a été confiée avec M. Détraigne. On a beaucoup bousculé la justice ces dernières années ; donnons-nous le temps et les moyens de construire une justice de proximité plus efficace et mieux répartie entre les juridictions.

M. Jean-Pierre Michel. - Je remercie Virginie Klès pour son rapport et vous-même, Monsieur le Président, pour ce texte intéressant en dépit de son objet restreint. Si seulement la Chancellerie, durant ces deux ans, pouvait s'inspirer du rapport de M. Détraigne... La réforme de la carte judiciaire a été bâclée par une précédente garde des Sceaux.

Il aurait fallu intégrer à cette réforme la refonte des juridictions de première instance en créant, pourquoi pas, des sections : droit de la famille, droit des contrats... Régler la compétence juridictionnelle sur le montant des litiges n'a aucun sens : c'est compliquer la vie des justiciables au bénéfice des avocats. La remarque vaut pour le droit de la famille : le tribunal de grande instance connaît les affaires de divorce et d'autorité parentale, le tribunal d'instance celles de tutelle des mineurs. Quelle est la logique ? Bref, ce délai sera utile pour repenser l'organisation des juridictions puis réviser la carte judiciaire, même si cela n'est qu'à la marge, dans un sens favorable aux territoires et aux justiciables.

M. Patrice Gélard. - Un peu d'histoire... Les juges de proximité, dont notre ancien collègue Fauchon fut un ardent défenseur, ont reçu un accueil proprement scandaleux dans les tribunaux. Les magistrats ont découragé les candidats, dont les universitaires, en leur rendant la vie impossible : les nouveaux juges de proximité devaient travailler à 90 kilomètres de leur domicile sans être remboursés de leurs frais de déplacement, ils avaient accès au dossier uniquement sur place. Cette réforme sabotée reposait pourtant sur une idée solide : le juge de proximité devait apporter un peu de chaleur humaine, ce dont le juge d'instance qui traite 40 à 50 affaires en quelques heures, n'a pas le temps.

Je félicite M. Sueur d'avoir présenté un texte grâce auquel nous pourrons dessiner un avenir des tribunaux d'instance qui, en tout état de cause, devront être réformés pour être rapprochés du citoyen.

M. Yves Détraigne. - Tout a été dit : repousser la suppression des juges de proximité est la sagesse. Il serait malvenu de modifier une fois de plus l'organisation judiciaire alors que s'engage un travail sur la justice de première instance...

Mme Catherine Tasca. - ...et la réforme des cours d'appel. Nous sommes au milieu du gué, nous devrons pleinement utiliser ce délai pour repenser l'organisation de la justice et, en particulier, la carte judiciaire. Les juges de proximité ont un bilan très positif pour la raison donnée par M. Gélard : ils apportent de l'humanité dans un appareil plus craint que respecté. S'ils sont incorporés dans les tribunaux d'instance, il faudra ne pas l'oublier.

Profitons de ce texte pour interroger la Chancellerie sur le manque de greffiers : il se fera sentir quel que soit le nouveau partage des compétences envisagé, et le projet de loi de finances pour 2013 n'apporte pas de réponse satisfaisante à cet égard.

M. Michel Mercier. - Je ne suis pas hostile à un délai, reste à savoir qu'en faire. L'institution des juges de proximité souffre d'une ambiguïté originelle : sont-ils de nouveaux juges de paix ou des adjoints au juge d'instance ? Nous n'avons jamais tranché... L'idée de juridictions du premier et du second degrés pour les affaires civiles, portée par Mme Borvo Cohen-Seat et M. Détraigne et par la plupart des magistrats, a l'avantage de la clarté pour nos concitoyens sans imposer nécessairement des regroupements géographiques. Oui, les juges de proximité ont leur place dans notre justice.

Quant aux greffiers juridictionnels, la plupart d'entre eux sont titulaires d'un master alors que, de mon temps, ils avaient un DEUG de droit.

M. Patrice Gélard. - Eh oui !

M. Michel Mercier. - Confions-leur, comme l'ont fait de nombreux pays, des tâches plus adaptées à leur qualification, de la même manière qu'il faut revoir la répartition des compétences entre médecins et infirmiers. Très honnêtement, nous avons des magistrats en nombre suffisant à condition de leur laisser faire le travail qui est le leur : trancher. Le service public y gagnera.

M. Jacques Mézard. - L'initiative de M. Sueur est heureuse : j'y suis favorable à condition de restructurer la justice de première instance.

Des magistrats en nombre suffisant ? Non, c'est même précisément pour cela qu'on a créé les juges de proximité, parfois transformés en juges supplétifs. Au reste, savez-vous qu'il y a des juridictions de proximité sans juges de proximité ? Dans celles-ci, le président du tribunal d'instance préside aux audiences de proximité avant de siéger au tribunal d'instance. Quelle aberration ! Nous avons oublié que la juridiction d'instance est d'abord de conciliation. Les conciliateurs de justice sont très peu implantés. Le système de conciliation, incompréhensible et désuet, doit être repris à la base.

Une réforme sabotée par les magistrats ? Cela est exact, mais seulement en partie. Certains juges de proximité n'avaient jamais ouvert un code civil de leur vie, ce qui donnait lieu à des audiences hilarantes.

Quant aux greffiers, je rappellerai à M. Mercier, qui le sait très bien, cette fameuse affiche que l'on voit dans tous les tribunaux d'instance de France : « Il est interdit aux greffiers de donner des renseignements ».

M. Alain Richard. - Le compte à rebours est lancé : plus nous discutons, plus j'ai la conviction que la date du 1er janvier 2015 sera difficile à tenir. Si nous trouvons une forme d'inclusion des juges de proximité dans un système de première instance unifié, il faudra un véhicule législatif adapté. Le sujet intéresse de nombreux groupes d'intérêt. Qui plus est, ce texte, pour être applicable, devra être accompagné d'un paquet réglementaire. Sans parler des recours éventuels... Pour que nous soyons prêts à l'été 2014, il faudra présenter un texte fin octobre ou début novembre 2013. Cela suppose de fixer dès maintenant avec la Chancellerie, de manière concrète et effective, un calendrier législatif. Nous pouvons faire du bon travail, mais il n'y a pas de temps à perdre.

M. Christian Cointat. - J'approuve ce délai de réflexion. Le constat est double : les juridictions de proximité fonctionnent mal, elles sont néanmoins nécessaires. Pourquoi ? Les magistrats ont rejeté cette réforme parce qu'elle n'a pas été élaborée avec eux. Les juges d'instance, je l'avais constaté lors de la mission sur l'évolution des métiers de justice que nous avions menée pour la commission en 2002-2003, étaient très favorables à un système qui leur aurait donné autorité sur les juridictions et les juges de proximité. Les juges de grande instance, également. Souvenons-nous-en pour définir un schéma institutionnel qui fonctionne et réponde aux attentes de proximité, d'humanité et d'humanisme des justiciables.

M. Jean-Jacques Hyest. - A l'époque, notre commission avait préconisé l'institution des juges de proximité, mais jamais celle de juridictions de proximité, ce qui était tout à fait différent. Et puis, parce que le président de la République l'avait dit, nous avons fini par voter les deux.

On parle beaucoup des exemples étrangers. Eh bien, en Angleterre, des citoyens très engagés jugent toutes les affaires de petite délinquance. Ce système a des résultats remarquables. En fait, nous aurions dû placer les juges de proximité sous l'autorité du président du tribunal d'instance, comme nous l'avons fait plus tard pour les délégués du procureur, qui relèvent des parquets. Cela aurait évité les scènes ridicules dont M. Mézard a parlé. J'ai rencontré récemment un commissaire-enquêteur complètement... hors sujet quoique désigné par le préfet.

M. Alain Richard. - Le commissaire enquêteur est nommé par le président du tribunal administratif, le préfet ne fait que proposer !

M. Jean-Jacques Hyest. - Certes ! En tout cas, ce texte soulève d'autres questions, comme celle des greffiers dont nous discutons depuis longtemps. Rendez-vous compte : auparavant, c'était le juge qui devait contrôler les comptes de tutelle ; heureusement, cela a changé. La ministre de la justice veut augmenter le nombre de magistrats, cela ne durera peut-être pas. Nous avons besoin du concours de ces juges de proximité dont certains avaient fait une belle carrière dans des métiers de justice. Je soutiens donc le texte tout en affirmant, avec M. Richard, qu'il sera compliqué de mener à bien une réforme complète de la justice de première instance.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Disons la vérité avec modestie. Certains d'entre nous s'étaient opposés à l'institution des juges de proximité pour la raison très évidente qu'il aurait été plus simple, M. Badinter l'avait démontré avec son éloquence coutumière, de créer des juges d'instance. Le gouvernement précédent a décidé subitement leur suppression, ce qui poserait difficulté dans de nombreuses juridictions. Les présidents des tribunaux d'instance nous l'ont dit clairement : ils ont pris l'habitude de travailler avec les juges de proximité. Ceux-ci traitent 40 à 50 dossiers par mois, rien n'est prévu pour les remplacer. En second lieu, cette réforme doit s'inscrire dans la réflexion plus globale sur l'organisation des juridictions de première instance, initiée par le rapport d'information de Mme Borvo Cohen-Seat et de M. Détraigne.

En troisième lieu, la garde des Sceaux a jugé le 1er octobre 2012 au Sénat que l'utilité des juges de proximité était indiscutable : « Je réfléchis d'ailleurs à la façon de les maintenir. Il faut savoir apprécier le travail qu'ils ont effectué et leur utilité dans nos juridictions ». Elle est décidée, monsieur Richard, à engager immédiatement le travail sur la justice de première instance. La mission confiée à Mme Klès et à M. Détraigne par notre commission, qui pourrait aboutir rapidement, nous aidera à y voir clair dans un an et à bâtir un système pérenne.

Mme Virginie Klès, rapporteure. - La qualité du travail rendu par les juges de proximité comme l'accueil que leur ont réservé les juges d'instance varient considérablement d'un endroit à l'autre. Ces petites frictions s'expliquent par des raisons très concrètes : l'humanité, les juges d'instance n'en ont pas le temps. La conciliation est évidemment importante, les juges de proximité pouvant s'y consacrer davantage. M. Détraigne et moi avions anticipé sur la conclusion du président, puisque nous nous réunissons dès aujourd'hui pour discuter du calendrier de notre mission. A entendre cet échange très riche, nous devrons procéder à de nombreuses auditions !

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article unique

Mme Virginie Klès, rapporteure. - L'amendement n°COM-1 corrige une erreur de coordination.

L'amendement n° COM-1 est adopté.

L'article unique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel

M. Jacques Mézard. - Le but de mon amendement n° COM-2, ainsi que du n°COM-3, est d'attirer l'attention de la Chancellerie sur les difficultés de fonctionnement considérables des pôles de l'instruction sur le terrain. Mieux vaut les supprimer.

Mme Virginie Klès, rapporteure. - Je souscris aux arguments de M. Mézard, mais le moment est-il bien choisi ? Ce sujet mérite une large concertation, des auditions... Or il y a urgence à adopter la proposition de loi de M. Sueur. Il serait plus sage de retirer cet amendement et de le présenter en séance pour obtenir de la garde des Sceaux des indications sur la politique du Gouvernement.

M. Jean-Pierre Michel. - Juste ! D'autant que la Chancellerie aura fort à faire en cinq ans : la justice de première instance ; la procédure pénale après la création des pôles de l'instruction, la suppression de la collégialité de l'instruction ou encore l'inévitable réforme du statut du parquet ; la justice des mineurs. Les dégâts de la période antérieure sont considérables, dans le domaine de la justice comme dans d'autres, le président de la République l'a dit hier. Un amendement en séance sera l'occasion d'interroger la ministre sur sa ligne de conduite. Elle aurait tout intérêt à s'appesantir sur le rapport que M. Lecerf et moi-même avions rendu sur une procédure pénale équilibrée.

M. François Zocchetto. - Cet amendement judicieux soulève un vrai problème : l'application de la réforme de 2007 est difficile. Au reste, certains départements sont dépourvus de pôle de l'instruction. Lorsqu'y surviennent des affaires criminelles, leur suivi laisse à désirer : le parquet met du temps à arriver, la direction de l'enquête s'en trouve compliquée. Voilà une nouvelle catégorie de parquets : dépourvus de pôles de l'instruction ils sont de moins en moins attractifs.

M. Michel Mercier. - Ce n'est pas faux, mais le lien entre l'amendement et le texte est quelque peu distendu. Je vous propose une autre voie : supprimer les départements sans pôle de l'instruction...

M. Jacques Mézard. - Je déposerai donc mon amendement en séance. Nous ne pouvons pas rester durablement dans cette situation pour les pôles de l'instruction comme pour la justice des mineurs - la constitution de tribunaux pour mineurs pose un véritable problème technique. Nous devons obtenir des indications claires de la part du Gouvernement.

L'amendement n° COM-2 est retiré, ainsi que l'amendement n° COM-3.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique

Mme KLÈS, rapporteur

1

Correction d'une erreur de coordination

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article unique

M. MÉZARD

2

Suppression des pôles de l'instruction

Retiré

M. MÉZARD

3

Coordination

Retiré