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Proposition de résolution sur l'Union bancaire (E 5512, E 7417, E 7684 et E 7685)

14 novembre 2012 : Union bancaire ( rapport )

B. LE CHAMP DE LA SUPERVISION

La définition des banques devant entrer dans le champ de la supervision européenne constitue l'un des points de négociation les plus délicats entre les différents États membres.

La Commission européenne a, de ce point de vue, proposé que tous les établissements de crédit de la zone euro soient intégrés au MSU : « la BCE aura la responsabilité de missions de surveillance clés pour tous les établissements de crédit établis dans les États membres participants, indépendamment de leur modèle économique ou de leur taille », selon l'exposé des motifs de la proposition de règlement du Conseil.

L'Allemagne souhaite, quant à elle, une supervision limitée aux principaux établissements bancaires ou établissements d'importance systémique. En effet, le réseau bancaire allemand est caractérisé par une importante décentralisation, avec des banques régionales et des caisses d'épargne locales qui jouent un rôle important dans le financement de l'économie d'outre-Rhin.

Toutefois, le risque bancaire et, avec lui, le risque porté par les États membres, ne se limitent pas aux établissements d'importance systémique, comme l'a montré le cas de Northern Rock au Royaume-Uni, de l'Anglo-Irish Bank en Irlande ou de Bankia en Espagne. A cet égard, le cas espagnol nous enseigne que des petits établissements bancaires ayant des bilans aux caractéristiques similaires présentent, ensemble, un risque systémique pour l'économie et le contribuable qui n'est pas moins élevé que celui d'une seule grande banque.

Par ailleurs, la liste des banques systémiques telle qu'établie par le Conseil de stabilité financière fait apparaître un important déséquilibre, au sein de la zone euro, entre la France d'une part, et les autres Etats, dont l'Allemagne, d'autre part : la France représente, à elle seule, près de la moitié des banques de la zone euro considérées comme systémiques, comme le montre le tableau ci-dessous.

Liste des banques d'importance systémique de la zone euro,
d'après le Conseil de stabilité financière

Etat membre

Banques

France

BNP Paribas

Groupe BPCE

Groupe Crédit Agricole

Société Générale

Espagne

BBVA

Santander

Allemagne

Deutsche Bank

Pays-Bas

ING Bank

Italie

Unicredit

Source : Conseil de stabilité financière, novembre 2012

Toutefois, l'importance du secteur bancaire de la zone euro, comprenant environ 6 000 établissements d'après la Commission européenne, rend difficile, en pratique, la prise en charge par la Banque centrale européenne de leur supervision dès le 1er janvier 2013. C'est pourquoi il pourrait être prévu une approche graduelle ou différenciée, consistant à soumettre au superviseur européen, dans un premier temps, les banques d'importance systémique, ou les banques en difficulté, avant d'y adjoindre progressivement les autres acteurs bancaires.

Cependant, même dans ce cas, l'objectif doit rester celui d'une couverture complète, qui peut seule assurer la stabilité et lever les soupçons sur la solidité du système financier et bancaire. Lors de son audition par votre commission des finances le 16 octobre 2012, le Gouverneur de la Banque de France Christian Noyer a ainsi rappelé : « si la supervision européenne ne devait viser que les grandes banques, la France devrait s'y opposer, car les problèmes n'auraient alors guère de chance de trouver une solution ! Les banques irlandaises, espagnoles ou allemandes qui ont été en difficulté n'étaient pas de grands groupes ». Il a cependant ajouté que « le degré d'implication de la BCE peut varier selon la taille des banques », pour autant que la responsabilité demeure, d'un point de vue juridique, auprès de la Banque centrale européenne.