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Projet de loi de finances pour 2013 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines

22 novembre 2012 : Budget - Gestion des finances publiques et des ressources humaines ( rapport général - première lecture )

D. LE PROGRAMME 302 « FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES »

1. Le programme support de la direction générale des douanes et droits indirects

Le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » regroupe l'ensemble des crédits affectés à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) depuis 2011. En effet, la loi de finances initiale pour 2011 a procédé au transfert de la dotation afférente à la fonction fiscale de la DGDDI du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » vers le présent programme.

Le responsable du programme est le directeur général des douanes et droits indirects. Les missions de la douane ressortent clairement des objectifs retenus dans le cadre du programme :

- « améliorer l'efficience de la lutte contre les fraudes douanières, la contrebande et les contrefaçons » (objectif n° 1) ;

- « augmenter la vitesse de passage en douane » (objectif n° 2) ;

- « renforcer la présence des agents sur le terrain » (objectif n° 3) ;

- « mieux cibler les contrôles douaniers, à partir d'un dispositif d'évaluation du risque » (objectif n° 4) ;

- « maîtriser les coûts de gestion de la douane » (objectif n° 5).

Ainsi, la DGDDI remplit tout à la fois une mission économique, puisqu'elle se doit de favoriser la compétitivité des entreprises et l'attractivité du territoire en offrant un service de qualité, notamment en matière de fluidité des opérations de dédouanement, mais également une mission de protection et de lutte contre la fraude et la contrebande, qui a pris une dimension renforcée dans un contexte européen caractérisé par la libre circulation des biens et des personnes. Enfin, l'administration des douanes a une mission fiscale qui comprend la détermination de l'assiette, le contrôle et le recouvrement des droits de douane et des droits indirects. A ce titre, la DGDDI accompagne le développement de la fiscalité environnementale et devra assurer, à partir de 2013, la collecte de l'écotaxe poids lourds29(*).

2. Des crédits stables malgré des dépenses de personnel en hausse

Les crédits demandés au titre du programme 302 restent stables par rapport à 2012. Ce dernier doit en effet recevoir, en 2013, 1 603,7 millions d'euros en AE et 1 598,3 millions d'euros en CP, soit respectivement une hausse de 1,1 % des AE et une stabilisation des CP.

Evolution des crédits du programme « Facilitation et sécurisation des échanges », par action

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

Ouvertes en LFI pour 2012

Demandées pour 2013

Evolution

Ouverts
en LFI pour 2012

Demandés pour 2013

Evolution

Facilitation et sécurisation des échanges

1 585,6

1 603,7

+ 1,1 %

1 598,2

1 598,3

+ 0,0 %

Action 01 - Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière

446,3

450,5

+ 0,9 %

447,8

452,5

+ 1,0 %

Action 03 - Préservation de la sécurité et de la sûreté de l'espace national et européen

165,9

195,3

+ 17,7 %

173,3

187,0

+ 7,9 %

Action 04 - Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement

244,1

246,5

+ 1,0 %

244,1

246,5

+ 1,0 %

Action 05 - Fiscalité douanière, énergétique et environnementale*

392,6

420,9

+ 7,2 %

392,6

420,9

+ 7,2 %

Action 06 - Soutien des services opérationnels

278,4

290,5

+ 4,3 %

282,2

291,4

+ 3,3 %

Action 07 - Perception des droits et taxes*

58,2

-

-

58,2

-

-

* A compter de 2013, les actions 05 et 07 du programme sont fusionnées

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013

Toutefois, les dépenses de personnel du programme progressent de 2,2 % entre 2012 et 2013 (+ 24,2 millions d'euros), exclusivement portées par la contribution au CAS « Pensions » qui atteint un montant de 343,3 millions d'euros. Hors contribution, la masse salariale diminue de 3,3 millions d'euros (- 2,2 %). En effet, le programme enregistre 102 suppressions d'emplois en 2013.

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale ont abouti à une réduction de 1,2 million d'euros en AE et CP de l'enveloppe du programme30(*). Aussi celui-ci devrait-il disposer 1 602,5 millions d'euros en AE et de 1 597,1 millions d'euros en CP au titre de l'exercice 2013.

3. La modernisation des douanes

Depuis le début des années 2000, la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) a engagé une importante démarche de modernisation afin de renforcer son efficacité, améliorer la qualité du service rendu à l'usager et développer sa capacité de lutte contre les grandes fraudes.

Ce processus de modernisation s'est articulé autour de trois principes :

- un renforcement des services sur leurs missions fondamentales de soutien aux entreprises et de lutte contre la fraude ;

une spécialisation et une professionnalisation accrues ;

- une modification de l'organisation des services et leurs méthodes de travail.

Cette démarche a porté sur plusieurs grands chantiers. Entre 2005 et 2006, une réforme de la lutte contre la fraude et du renseignement a été engagée. Aussi, au sein de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), une direction des opérations douanières (DOD) a-t-elle été créée et dédiée spécifiquement aux missions de recherche opérationnelle. Ces missions ont été confiées, au niveau régional, à des services régionaux d'enquêtes (SRE).

La réforme des moyens aéronavals a été menée entre 2005 et 2008 avec pour objectif la définition d'un dispositif plus resserré et plus homogène organisé autour des quatre directions garde-côtes d'Antilles-Guyane, de Marseille, de Nantes et de Rouen. Cette restructuration du réseau s'est accompagnée d'une redéfinition des méthodes de travail et du lancement d'un programme d'investissement. Deux patrouilleurs de 40 mètres et plusieurs hélicoptères de surveillance maritime ont été acquis afin de renforcer l'activité de contrôle des navires. Aujourd'hui, le dispositif aéromaritime continue d'évoluer avec le renforcement de structures telles que la composante « hélicoptère » aux Antilles en 2011-2012 et la mise en service prochaine de nouveaux avions polyvalents.

L'administration générale a également été réformée entre 2005 et 2007, ce qui a permis de concentrer la gestion des budgets et des ressources humaines au niveau interrégional, et de spécialiser les directions régionales dans les activités opérationnelles.

Entre 2007 et 2008, une centralisation des comptes au sein des recettes régionales a été opérée, conduisant à supprimer l'activité comptable dans l'ensemble des bureaux et à la confier à un service unique dans chaque circonscription douanière. Cette réforme a permis d'optimiser la gestion comptable du réseau douanier, de professionnaliser le recouvrement forcé, d'améliorer la qualité du service rendu et de recentrer l'action des chefs des bureaux de douane sur le pilotage et l'animation du service ;

La branche de la surveillance terrestre a aussi connu une réorganisation entre 2003 et 2005. Depuis, le réseau des unités de surveillance fait l'objet d'une adaptation régulière au niveau local. A ce titre, l'entrée de la Suisse dans l'espace Schengen fin 2008 (abandon de la mission de contrôles relatifs à la circulation des personnes sur cette frontière) a conduit à resserrer le dispositif douanier de lutte contre la fraude sur cette zone frontalière avec la fermeture de huit unités.

Par ailleurs, une modernisation du dédouanement a été menée entre 2008 et 2011, et ce autour de trois objectifs :

- renforcer la compétitivité du dédouanement sur le territoire national en facilitant l'accomplissement des formalités douanières des entreprises et en soutenant leur activité à l'international ;

- adapter les contrôles dans le contexte actuel de dématérialisation des formalités de dédouanement, conformément au programme communautaire de douane électronique ;

- intégrer les nouvelles exigences de sécurité dans les échanges internationaux de marchandises sans pour autant nuire à leur fluidité.

Une nouvelle architecture du dédouanement a été mise en place qui repose sur trois types de services :

- des bureaux principaux d'une taille suffisante pour exercer l'intégralité des fonctions : gestion des procédures, supervision, sélection et réalisation des contrôles, accueil ;

- des bureaux de contrôle dédiés aux contrôles du dédouanement ;

- des bureaux « fiscalité », spécialisés dans le domaine fiscal et des contributions indirectes, avec pour certains, la réalisation ponctuelle de contrôles du dédouanement.

Parallèlement, le schéma d'implantation des bureaux a été revu afin de tenir compte des spécificités territoriales, du contexte économique local, de l'analyse des flux commerciaux et de leur concentration. Il a conduit à un resserrement du réseau dont le nombre de structures est passé de 250 en 2008 à 181 en 2011, terme de la réforme.

Selon le responsable de programme, les mesures d'organisation et de modernisation de la DGDDI s'inscrivent désormais dans le cadre « d'une réflexion au fil de l'eau » menée localement qui, selon la nature du service, prend en compte :

- l'importance du trafic commercial en distinguant l'import de l'export ;

- les évolutions économiques, commerciales et réglementaires connues ou attendues ;

- l'impact des simplifications administratives (dématérialisation des procédures, par exemple) ;

- les modifications des courants de fraude ;

- l'efficience des services ;

- la réduction des coûts (externalisation de certaines missions comme celles relatives à l'entretien du parc automobile).

Afin de trouver de nouveaux gains de productivité, une réflexion est en cours sur la gestion des missions fiscales dévolues à la DGDDI. Des marges pourraient être dégagées dans le cadre d'une gestion centralisée de certaines taxes et dans la dématérialisation des formalités déclaratives et de paiement.


* 29 A cet effet, 300 équivalent temps plein (ETP) ont été créés.

* 30 Cf. supra, « Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale » dans la présentation générale de la mission.