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Projet de loi de finances pour 2013 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines

22 novembre 2012 : Budget - Gestion des finances publiques et des ressources humaines ( rapport général - première lecture )

E. PROGRAMME 309 « ENTRETIEN DES BÂTIMENTS DE L'ÉTAT »

1. Les dépenses d'entretien de l'« Etat propriétaire »

Le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat », créé par la loi de finances initiale pour 2009, vise à retracer au sein d'un programme unique les crédits d'entretien du propriétaire. Jusqu'en 2008, les administrations assuraient, sur leur budget annuel, l'entretien et les travaux portant sur les immeubles qu'elles occupent. Elles continuent aujourd'hui d'assurer les responsabilités du locataire. Au même titre que le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », le programme 209 constitue un outil de la politique immobilière de l'« État propriétaire ».

Ce programme est placé sous la responsabilité du chef du service France Domaine, rattaché à la direction générale des finances publiques (DGFiP). Toutefois, depuis la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l'Etat, un processus de régionalisation de la gestion des crédits d'entretien du propriétaire a été engagé. Le pilotage local de cette politique a été confié aux préfets de région, en vue d'obtenir une meilleure mutualisation des crédits et un recours accru aux marchés interministériels.

Le ministère de l'économie et des finances, à travers un réseau de responsables régionaux de la politique immobilière de l'Etat (RPIE) relevant de la DGFiP, ainsi que le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, assurent la programmation et la conduite des opérations d'entretien. Les représentants locaux de ces ministères sont réunis au sein de cellules régionales et nationale de suivi de l'immobilier de l'Etat (CRSIE/CNSIE) qui assurent la mise en oeuvre des actions du programme, sous l'autorité du préfet de région.

La dotation budgétaire du programme 309 est constituée des contributions des administrations occupantes, calculées sur la base de loyers budgétaires dont elles sont redevables. Leur contribution a été fixée à 16 % du montant des loyers budgétaires acquittés en 2010, taux qui est passé à 20 % à partir de 2011.

Il est prévu qu'en 2013 le montant des crédits de paiement transférés depuis d'autres programmes vers le programme 309 s'élève à 205,0 millions d'euros.

2. Des crédits en légère diminution

Le programme 309 doit recevoir 215,0 millions d'euros en AE et 205,0 millions d'euros en CP au titre de l'exercice 2013. Aussi, sa dotation augmente-t-elle de 4,3 % en AE et diminue-t-elle de 0,8 % en CP par rapport à l'exercice 2012.

A titre de rappel, le programme avait consenti un effort conséquent de réduction des crédits en 2011 et 2012 :

- pour 2011, 20 millions d'euros en AE et 100 millions d'euros en CP avaient été annulés ;

- pour 2012, une réduction de 27,8 millions d'euros en AE et CP, puis deux gels successifs (d'environ 31 millions d'euros) avaient conduit à une réduction de 30 % de l'enveloppe initiale.

Evolution des crédits du programme « Entretien des bâtiments de l'Etat »

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

Ouvertes en LFI pour 2012

Demandés pour 2013

Evolution

Ouverts en LFI pour 2012

Demandés pour 2013

Evolution

Entretien des bâtiments de l'État

206,2

215

+ 4,3 %

206,6

205,0

- 0,8 %

Action 02 - Contrôles réglementaires (nouveau)

9,6

2,0

- 79,2 %

9,6

2,0

- 79,2 %

Action 03 - Audits, expertises, diagnostics (nouveau)

14,4

20,5

+ 42,4 %

14,4

30,7

+ 113,2 %

Action 04 - Maintenance préventive (nouveau)

27,8

35,7

+ 28,4 %

27,8

20,5

- 26,3 %

Action 05 - Maintenance corrective (nouveau)

14,4

25,5

+ 77,1 %

14,4

20,5

+ 42,4 %

Action 06 - Travaux lourds - Mise en conformité et remise en état (nouveau)

140,1

131,2

- 6,3 %

140,4

131,2

- 6,6 %

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale ont abouti à une réduction de 0,9 million d'euros en AE et CP de l'enveloppe du programme31(*). Aussi celui-ci devrait-il disposer de 214,1 millions d'euros en AE et 204,1 millions d'euros en CP au titre de l'exercice 2013.

3. La mise en oeuvre du « Grenelle de l'environnement » dans le parc immobilier de l'Etat

Le « Grenelle de l'environnement » désigne le cadre législatif mis en place par les lois du 3 août 2009, dite « Grenelle I »32(*), et du 12 juillet 2010, dite « Grenelle II »33(*). Aussi a-t-il été prévu que les objectifs de ce programme soient intégrés à la politique immobilière de l'Etat, conformément à la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2009.

a) Les objectifs

Ces objectifs consistent à :

- réduire d'au moins 40 % la consommation d'énergie du patrimoine bâti de l'Etat d'ici 2020,

- réduire d'au moins 50 % les émissions de gaz à effet de serre du patrimoine bâti d'ici 2020,

- diviser par quatre les émissions de gaz à effet de serre en 2050.

Par ailleurs, l'article 48 de la loi du 3 août 2009 précitée a précisé que les administrations de l'Etat devaient s'inscrire dans une démarche d'exemplarité, posant la notion d'« Etat exemplaire ». Cette dernière sert de cadre pour déterminer les orientations de la politique d'entretien du propriétaire. Sur ce fondement, une campagne d'audits a été lancée en 2010 sur le parc immobilier de l'Etat et de ses établissements publics34(*). A l'issue de cette campagne, les premiers travaux ont pu être entrepris.

b) La méthode et les outils

Le service France Domaine s'est engagé dès 2010 dans une démarche de collaboration permanente avec le ministère de l'écologie sur les sujets Grenelle. La convention signée le 28 mai 2010 entre le directeur général des finances publiques et le secrétaire général du ministère de l'écologie fonde cette collaboration entre les deux ministères.

Cette convention met en place une cellule de pilotage au niveau national (cellule nationale de suivi de l'immobilier de l'Etat) et une cellule de suivi de l'immobilier de l'Etat dans chaque région, placée auprès des préfets de région. Chacune de ces cellules est constituée de représentants de France Domaine, du ministère de l'écologie et du ministère de l'Intérieur.

Le programme 309 constitue le support de premier plan pour le financement des audits et des travaux de remises aux normes, pour le périmètre des bâtiments soumis à loyers budgétaires (immeubles constitués majoritairement de bureaux et occupés par des services de l'Etat). Néanmoins pour les immeubles non soumis à loyer budgétaire (immeubles à vocation technique, logement, immeubles occupés par des établissements publics), la ressource budgétaire est maintenue sur les budgets des occupants.

En février 2011, l'outil de centralisation des données des audits et de planification des investissements (OCAPI) a été mis en place auprès des réseaux. Il a pour objectif de recenser les bâtiments ayant fait l'objet d'un audit, d'aider à la décision par la réalisation de simulations d'investissements, de stocker et partager sur un support unique pour les trois réseaux les données principales résultant des audits.

Cet outil doit permettre, sur la base des données des rapports d'audit inscrits dans OCAPI, d'aider les gestionnaires à établir une programmation de travaux et à suivre leur réalisation. Sur la base de différents critères, notamment environnementaux, cet outil, développé par le ministère de l'écologie, doit permettre de prioriser les actions et les opérations à mener sur le parc immobilier.

c) Le coût de la mise aux normes des bâtiments de l'Etat

Les audits réalisés ont permis d'améliorer les estimations du coût de la mise aux normes des bâtiments de l'Etat.

Les coûts moyens calculés sont de 308 euros par m² pour les mises en conformité énergétiques, et de 37 euros par m² pour la seule mise en conformité accessibilité.

Les dépenses enregistrés dans le programme 309 et, dans une moindre mesure, dans le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » sont estimées par le responsable de programme à 100 millions d'euros par an au titre du « Grenelle de l'environnement ».

4. Le partage des compétences entre le programme 309 et le CAS « Patrimoine immobilier de l'Etat »

Dans la mesure où le programme 309 et le CAS « Patrimoine immobilier de l'Etat » participent tous deux à la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, vos rapporteurs spéciaux ont souhaité préciser la répartition des compétences entre ces deux enveloppes.

Le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » a été créé pour financer l'évolution du parc immobilier de l'Etat vers une organisation plus performante, au moyen des recettes de cession d'actifs immobiliers appartenant à l'Etat. Aussi celui-ci finance-t-il des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées aux restructurations du parc immobilier de l'Etat, portant sur des biens dont l'Etat est propriétaire. Ces dépenses sont donc liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles.

Par conséquent, le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » se limite aux opérations dites « structurantes », soit celles augmentant la valeur vénale du bien concerné.

En effet, la notion d'augmentation de valeur vénale permet de fixer la limite entre le compte d'affectation spéciale et le programme 309 ; ce dernier n'a pour finalité que de prendre en charge les travaux d'entretien lourd, c'est-à-dire ceux qui permettent de maintenir le bien dans un état de fonctionnement et d'utilisation satisfaisant du bien sans en augmenter la valeur. Il peut donc s'agir de mesures :

préventives (l'opération a pour objectif de prévenir et d'anticiper la dégradation d'un bien) ;

correctives (l'opération fait suite à la constatation d'un dégât sur un bien le rendant impropre) ;

relevant de la catégorie des travaux lourds (pas de dégât constaté mais une remise en état est néanmoins nécessaire pour assurer un fonctionnement satisfaisant du bien ou pour se conformer aux normes en vigueur).

Cependant, l'entretien du locataire continue de relever des programmes de chacun des ministères concernés.

Le tableau suivant permet d'appréhender plus aisément la répartition des dépenses immobilières pour un immeuble de l'Etat.

Schéma de répartition des dépenses immobilières pour un immeuble soumis à loyer budgétaire

Prestations

Gestion du parc

Entretien

Valorisation

Prestations intellectuel.

Services

Loyers

Energie et Fluides

Entretien courant

Entretien lourd

Travaux structurants

Gestion d'actifs

Maintenance

Travaux courants

Maintenance

Travaux lourds (mise en conformité et en état)

Préventive

Corrective

Préventive

Corrective

Audit energétique

Nettoyage des sanitaires

 

Fourniture en eau

Nettoyage des mousseurs

Réparation d'une fuite d'un sanitaire

Ajout d'un sanitaire

Contrôle des disconnecteurs

Réparation d'une fuite d'un compteur

Mise en place des disconnecteurs

Réimplantation de tous les sanitaires

Achat d'un bâtiment

Financement

Budget général ministériel et Programme 333

Programme 309

CAS et BG

A la charge de

Utilisateur

Propriétaire

Source : réponses aux questionnaires budgétaires


* 31 Cf. supra, « Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale » dans la présentation générale de la mission.

* 32 Loi n°2009-96 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

* 33 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

* 34 Ces audits ont été financés avec les crédits ouverts dans le cadre du plan de relance de l'économie. Aussi le programme 309 a-t-il pu bénéficier de 207 millions d'euros supplémentaires.