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Projet de loi de finances pour 2013 : Immigration, asile et intégration

22 novembre 2012 : Budget - Immigration, asile et intégration ( rapport général - première lecture )

III. LE PROGRAMME N° 104 « INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE » : UNE DIMINUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DESTINÉS À L'INTÉGRATION DES ÉTRANGERS

Le second programme de la mission regroupe les crédits d'intervention consacrés à l'intégration des étrangers, au travers de quatre actions :

- la subvention pour charges de service public (SCSP) versée à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ;

- les actions d'intégration des étrangers en situation régulière ;

- le fonctionnement de la sous-direction des naturalisations ;

- les actions d'intégration des réfugiés.

Ce programme représente, avec 66,2 millions d'euros pour 2013, seulement 9,9 % des crédits de paiement de la mission. Comme en 2012, cette part diminue sous le double effet de la diminution de ses dotations entre 2012 et 2013 (- 5,4 millions d'euros, soit - 7,5 %) et de la réévaluation concomitante des dépenses d'asile portées par le programme n° 303.

Évolution des crédits de paiement du programme n° 104

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

Action n° 11
« Actions nationales d'accueil des étrangers primo-arrivants et de formation linguistique »

13,3

11,6

- 12,7 %

13,3

11,6

- 12,7 %

Action n° 12
« Actions d'intégration des étrangers en situation régulière »

41,8

38,5

- 7,9 %

41,8

38,5

- 7,9 %

Action n° 14
« Naturalisation et accès à la nationalité »

8,7

1,1

- 86,4 %

1,9

1,7

- 10,5 %

Action n° 15
« Actions d'intégration des réfugiés »

14,7

14,4

- 2,0 %

14,7

14,4

- 2,0 %

Total

78,4

65,6

- 16,3 %

71,6

66,2

- 7,5 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

L'ensemble des actions du programme connaissent, en 2013, une baisse de leurs crédits. En particulier, l'action n° 12 « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière », qui finance des associations poursuivant des actions d'intégration et de formation des étrangers, voit ses crédits diminuer de 41,8 millions d'euros en 2012 à 38,5 millions d'euros en 2013 (- 7,9 %), alors que sa dotation s'était maintenue en loi de finances pour 2012 par rapport à 2011.

Toutefois, cette baisse globale est partiellement compensée par une augmentation des fonds de concours attendus, qui devraient apporter un complément de financement de 14 millions d'euros en 2013, contre 11,5 millions d'euros en 2012.

A. LES MOYENS DE L'OFII EN BAISSE CONTINUE

Créé par l'article 67 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, l'office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est le résultat de la fusion de l'agence nationale d'accueil des étrangers et des migrants (ANAEM) et du volet « intégration des étrangers » de l'ACSé. Il dispose d'une compétence générale en matière d'intégration des étrangers en situation régulière dans les cinq premières années de résidence sur le territoire français.

Les missions de l'office français de l'immigration et de l'intégration

Conformément à l'article L. 5223-1 du code du travail, l'OFII est chargé « du service public de l'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner durablement en France ».

En pratique, son action peut être regroupée en quatre domaines principaux :

- l'immigration, à travers la procédure de validation des visas long séjour valant titres de séjour (VLS-TS) ainsi que la prise en charge de la visite médicale effectuée par tous les primo-arrivants ;

- l'intégration, à travers, notamment, la prise en charge des actions de formation linguistique et civique, ainsi que le bilan de compétences professionnelles, prévus par le contrat d'accueil et d'intégration (CAI) ;

- l'accueil des demandeurs d'asile, à travers la gestion du dispositif national d'accueil s'agissant des places en CADA, ainsi que la prise en charge du premier accueil des demandeurs ;

- l'aide au retour et à la réinsertion, à travers le financement des aides au retour volontaire et des aides au retour humanitaire.

L'action n° 11 « Actions nationales d'accueil des étrangers primo-arrivants et de formation linguistique » comporte uniquement la subvention pour charges de service public destinée à l'OFII. Au cours des premières années de la création de l'OFII, la subvention effectivement versée a été limitée, dans le but de réduire l'important fonds de roulement de l'opérateur. Après une année 2010 particulière, liée à la reprise en charge des missions et des personnels de l'ACSé, la SCSP s'est établie à un niveau considéré comme normal en 2011, à 14,4 millions d'euros en AE=CP.

Évolution du montant de la subvention pour charges de service public de l'OFII

(en millions d'euros)

Année

LFI (CP)

Exécution (CP)

2008

44,1

0

2009

10,3

4,7

2010

15,0

18,6

2011

14,4

14,4

2012

13,3

13,3

Source : Commission des finances, à partir des projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances

Après une première diminution limitée en 2012, la SCSP poursuit sa baisse dans le présent projet de loi de finances pour 2013, puisqu'elle s'établit à 11,6 millions d'euros, soit une diminution de 1,7 million d'euros par rapport à la loi de finances pour 2012.

A cet égard, il convient de souligner que la SCSP ne représente qu'une part minoritaire, et décroissante, des ressources de l'office dont le budget est principalement alimenté par des taxes affectées acquittées par les étrangers ou leurs employeurs. Ainsi, 84,2 % du budget de l'OFII est, en 2011, financé par des recettes fiscales affectées ; leur régime, qui a été plusieurs modifié depuis trois ans afin d'assurer un financement aux missions nouvelles confiées à l'opérateur (accueil des demandeurs d'asile, validation des VLS-TS), fait l'objet de nouveaux aménagements dans le présent projet de loi de finances, sans que soit affecté le produit global des taxes.

Ce maintien du produit global n'a cependant que peu d'effets pour les ressources de l'OFII, dans la mesure où le montant des taxes affectées a été plafonné par la loi de finances pour 2012. Le présent projet de loi prévoit d'ailleurs, dans son article 29, d'abaisser de 10 millions d'euros le plafond initialement fixé à 161 millions d'euros. En comparant les plafonds respectifs des différentes taxes avec leur rendement prévisionnel en 2012, le plafonnement devrait réduire de 17 millions d'euros en 2012, et de 19,5 millions d'euros en 2013, les recettes potentielles de l'OFII.

Plafonds 2012 et 2013 des taxes affectées à l'OFII

(en millions d'euros)

 

Rendement prévisionnel 2012

Plafond 2012

Plafond 2013

Taxe sur les titres de séjour

125

109

108

Taxe applicable aux demandes de validation d'une attestation d'accueil

8

7,5

7

Droit de timbre sur les demandes de naturalisation

4

5,5

4

Taxe sur les employeurs de main d'oeuvre étrangère

30

34

29

Contribution spéciale

2

4

1,5

Contribution forfaitaire

0,5

1

0,5

 

Montant prévisionnel total des taxes écrêtées

17

19,5

Source : Commission des finances, d'après l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances

Dès lors, l'OFII voit diminuer non seulement sa subvention en provenance de l'État, mais également le montant de ses ressources propres, soit une baisse globale estimée à 4,2 millions d'euros, sur un budget d'environ 170 millions d'euros.

Par ailleurs, l'OFII connaît également une diminution significative de son plafond d'emploi : ce dernier passe de 820 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2012 à 805 ETPT en 2013. Cette réduction s'inscrit dans une trajectoire de forte baisse des effectifs, supérieure à la règle du non remplacement d'un agent sur deux partant à la retraire, puisque l'office comptait encore 920 ETPT au moment de sa création en 2009. L'OFII n'était, en 2011, pas parvenu à respecter son plafond d'emploi fixé à 835 ETPT en loi de finances initiale. La marche de réduction à 820 en 2012 puis 805 en 2013 n'en est que plus importante, et exigera le non renouvellement de certains contrats à durée déterminée ainsi que la mise en place de mesures de promotion de la mobilité extérieure pour les agents.

En tout état de cause, la réduction des moyens humains et financiers de l'office pose la question de ses missions, alors que l'office a vu, ces dernières années, ses compétences s'élargir et ses dispositifs monter en puissance, à l'image du contrat d'accueil et d'intégration (CAI). D'après les informations fournies par le ministère à votre rapporteur spécial, la renégociation, en 2013, de la convention d'objectifs et de moyens conclue entre l'État et l'OFII devrait être l'occasion d'une redéfinition des missions prioritaires de l'OFII. Parmi les pistes envisagées, le ministère a évoqué la suppression du dispositif dit « pré-CAI » de formation à l'étranger et la fermeture de plusieurs représentations de l'OFII hors de France, ainsi que la suppression des doublons pour les visites médicales s'agissant des étudiants et des salariés.

Bien que ce constat rejoigne certaines des préconisations établies par votre rapporteur spécial dans son récent rapport d'information consacré à l'office6(*), il tient à souligner que la redéfinition des missions de l'OFII et l'éventuelle réduction de certaines de ses prestations ne sauraient faire l'économie d'une réflexion globale sur le dimensionnement de la politique française d'intégration, dont l'OFII est l'acteur majeur. Dans son rapport précité, votre rapporteur spécial a en particulier mis en évidence les limites des formations proposées dans le cadre du CAI, en particulier les formations linguistiques, dont le niveau est trop faible pour être un vecteur d'insertion sociale, et la formation civique, dont le format ne permet pas la transmission des valeurs de la République.

Les principales préconisations de votre rapporteur spécial sur l'OFII

1/ Élever le niveau de langue requis au niveau A2 puis B1 du cadre européen de référence, contre A1.1 actuellement.

2/ Sanctionner l'échec au diplôme de langue par une obligation de poursuivre la formation.

3/ Instaurer une participation financière des étrangers aux frais de formation linguistique, sur le modèle de l'office fédéral allemand.

4/ Organiser des stages d'intégration intensifs combinant formation linguistique et formation civique.

5/ Renforcer la formation civique.

6/ Adapter la visite médicale aux profils de risques des publics étrangers et supprimer les doublons.

7/ Moduler les aides au retour en fonction de la nationalité et de la situation personnelle de l'étranger.

S'agissant de la formation linguistique, la création d'un nouveau parcours linguistique permettant d'accéder directement au niveau A1 ou A2 du diplôme élémentaire de langue française (DELF A1 ou A2), a certes permis de répondre aux besoins d'une partie des migrants qui, déjà alphabétisés, ont la capacité de parvenir plus rapidement à un niveau de langue supérieur. Ainsi, 5 304 signataires du CAI ont obtenu le DELF en 2011, pour 12 473 signataires ayant obtenu le diplôme initial en langue française (DILF A1.1). Cette diversification des parcours, combinée à un meilleur contrôle de l'assiduité des élèves, explique la progression de l'indicateur 1.1 du projet annuel de performances qui retrace le taux d'étrangers non francophones bénéficiaires d'une prescription linguistique et qui obtiennent un titre attestant de leur niveau en langue française. Ce taux progresse ainsi de 60,6 % à 64,8 % entre 2010 et 2011, pour un objectif de 68 % en 2013.

Toutefois, l'instauration de ces parcours n'a pas d'impact sur le niveau règlementairement visé par les formations, maintenu au seul niveau A1.1, qui correspond à un niveau d'expression de fin d'école maternelle. A cet égard, votre rapporteur spécial regrette que même le simple relèvement du niveau de langue recherché au niveau A1 du cadre européen de référence, contre A1.1 aujourd'hui, semble avoir été abandonné par le ministère du fait des contraintes budgétaires de l'office. A titre de comparaison, le niveau exigé en Allemagne est le niveau B1 du cadre européen de référence.


* 6« L'office français de l'immigration et de l'intégration : pour une politique d'intégration réaliste et ambitieuse », rapport d'information n° 47 (2012-2013) fait au nom de la commission des finances par Roger Karoutchi, octobre 2012.