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Projet de loi de finances pour 2013 : Médias, livre et industries culturelles

22 novembre 2012 : Budget - Médias, livre et industries culturelles ( rapport général - première lecture )

CHAPITRE II - LA MISSION « MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES »

I. LE PROGRAMME 180 « PRESSE » : UNE RÉFORME DES AIDES À LA PRESSE DANS UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE TOUJOURS PLUS DÉGRADÉ

A. UNE HAUSSE IMPORTANTE DES CRÉDITS, QUI S'EXPLIQUE PAR UNE MESURE DE PÉRIMÈTRE

Le projet de loi de finances pour 2013 propose pour le programme 180 « Presse » une dotation de 516,1 millions d'euros en AE comme en CP. Ce montant marque une hausse très importante des crédits de paiement du programme (+ 33,8 %), qui s'explique par une mesure de périmètre. En effet, le PLF 2013 procède à un transfert de crédits dédiés au transport postal de la presse en provenance du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Economie » vers le programme 180, à hauteur de 143 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial se félicite de cette évolution qui garantira un meilleur suivi de l'évolution de la politique publique de soutien de la presse, en favorisant sa lisibilité. En tenant compte de cette mesure de périmètre, les crédits du programme 180 pour 2013 ont en réalité un niveau inférieur à 2012, en baisse de 4,9 %, comme le retrace le tableau ci-dessous.

Total des crédits affectés aux aides à la presse en 2012 et 2013

(en millions d'euros)

 

LFI 2012

PLF 2013

Programme 180

390,3

373,1

Programme 134

152,4

143,0

Total

542,7

516,1

Source : commission des finances, d'après les projets annuels de performances 2012 et 2013

Dans le détail, les crédits dévolus aux relations financières de l'Etat et de l'AFP (action 1) progressent de 1,8 % en CP, soit une évolution identique à celle de l'année dernière, pour un montant de 119,6 millions d'euros.

Les ressources octroyées aux aides directes à la presse (action 2), une fois neutralisé l'effet de périmètre, régressent de 4,41 % par rapport à 2012. L'action 2 est elle-même composée de plusieurs sous-actions détaillant les différents dispositifs d'aide (cf. infra).

Le principal enjeu de l'année 2013 pour le programme 180 « Presse » consistera à approfondir la mise en oeuvre de la réforme des aides à la presse écrite et à négocier le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence France Presse.

B. LES AIDES À LA PRESSE : UNE IMPORTANTE RÉFORME ENGAGÉE EN 2012, QUI DOIT SE POURSUIVRE EN 2013

1. Une année 2012 marquée par la mise en oeuvre du fonds stratégique pour le développement de la presse, dans un contexte toujours très difficile

L'année 2012 a été marquée par une situation économique de plus en plus dégradée pour le secteur de la presse, caractérisée par la crise, la dégradation des recettes publicitaires, les restructurations, la faillite de plusieurs titres de presse, et le plan de soutien à Presstalis. C'est dans ce contexte qu'a été adopté le décret n° 2012-484 du 13 avril 2012 relatif à la réforme des aides à la presse et au fonds stratégique pour le développement de la presse.

a) Le décret du 13 avril 2012

A partir de janvier 2011, une instance de concertation présidée par Roch-Olivier Maistre, conseiller maître à la Cour des comptes, a été chargée de définir les modalités de la réforme des aides publiques à la presse décidée à la fin des états généraux de la presse écrite (EGPE). Les travaux de celle-ci, qui réunissait les représentants des différents secteurs de la presse et les représentants de l'Etat, se sont achevés en juillet 2011 et ont acté une réforme en trois axes majeurs :

- la création d'un espace de dialogue rénové entre la presse et l'Etat pour améliorer la gouvernance des aides ;

- la détermination d'un nouveau partenariat fondé sur le principe de contractualisation ;

- l'évolution de certaines aides directes.

Le décret n° 2012-484 du 13 avril 2012 marque la concrétisation de ces réflexions. Ses dispositions reprennent en grande partie les préconisations de la mission Cardoso relatives à la distinction entre le pilotage stratégique et la gestion opérationnelle des aides. Ainsi, ses principales mesures sont les suivantes :

- l'élaboration d'une convention-cadre signée avec les entreprises de presse ou services de presse en ligne remplissant un certain nombre de conditions, qui fixe les engagements de l'entreprise bénéficiaire et ceux de l'Etat ;

- la création d'une conférence annuelle des éditeurs de presse, destinée à renforcer l'association du secteur à l'élaboration des priorités stratégiques « en matière d'évolution et d'adaptation de l'ensemble des aides directes ou indirectes à la presse4(*) ». Elle s'appuiera sur un renforcement de l'évaluation régulière de l'impact et de la pertinence des différentes aides ;

- la publication des montants annuels attribués et de leur ventilation par bénéficiaire, dans le respect du secret des affaires ;

- la création d'un fonds stratégique pour le développement de la presse (cf. infra).

b) Le fonds stratégique pour le développement de la presse

Ce fonds est destiné à conforter les dispositifs de soutien à la modernisation du secteur de la presse. Consacré aux seules dépenses d'investissement, il sera doté de 33,5 millions d'euros en AE et en CP en 2013. Il s'inscrit dans la mise en oeuvre des préconisations issues du rapport Cardoso et de l'instance de concertation précitée.

Le fonds stratégique pour le développement de la presse

Le fonds stratégique pour le développement de la presse fusionne les deux principaux fonds actuels d'aide aux projets industriels (fonds de modernisation de la presse) et numériques (fonds d'aide au développement des services de presse en ligne). Son but est de conforter les dispositifs de soutien à la modernisation du secteur de la presse. Il sera consacré aux seules dépenses d'investissement. Doté de 33,8 millions d'euros en AE et de 38,3 millions d'euros en CP, ce fonds sera constitué de trois sections :

- une section consacrée aux opérations de mutation et de modernisation industrielle de la presse imprimée généraliste ;

- une section dédiée aux innovations technologiques de la presse généraliste ainsi qu'aux investissements d'une partie de la presse spécialisée, dans la limite de 20 % des dotations allouées à cette section ;

- une section dévolue à la conquête de nouveaux lectorats.

De surcroît, seront instaurés des systèmes de bonification des aides, pour inciter à la mutualisation des moyens de portage et des projets, au développement de l'impression numérique, et pour favoriser les comportements respectueux du développement durable.

Une répartition indicative des crédits annuels entre les trois sections du fonds a été établie, à hauteur de 40 % de l'enveloppe globale pour la première section, 45 % pour la seconde, et 15 % pour la troisième. Néanmoins, cette répartition sera susceptible d'évoluer en cours d'année en fonction des besoins respectifs.

Source : rapport budgétaire 2012 de la commission des finances du Sénat sur la mission « Médias, livre et industries culturelles » (n° 107, Tome III - annexe 17, 2011-2012)

Quelques mois après sa création, il paraît prématuré de dresser un bilan fiable de son efficacité, d'autant plus que la ministre de la Culture et de la Communication a annoncé la poursuite de la refonte des aides à la presse en 2013. Il conviendra donc de suivre ces développements avec attention.

A cet égard, votre rapporteur spécial observe que l'introduction d'un indicateur de performance relatif à l'efficacité de ce nouvel outil s'avèrerait sans doute utile.

2. Une évolution contrastée des différents types d'aide à la presse entre 2012 et 2013

Le projet annuel de performances de la mission « Médias, livre et industries culturelles » souligne que, malgré la baisse des crédits entre 2012 et 2013, les aides directes à la presse, à périmètre constant, demeurent supérieures de 22 % à leur niveau d'avant les Etats généraux de la presse écrites (EGPE), qui se sont achevés en 2011. Toutefois, l'évolution des aides diffère selon leur finalité. Le ministère de la Culture et de la Communication a en effet choisi de réduire un certain nombre d'aides, qui connaissent une évolution sensible par rapport à 2012.

a) La réduction du tarif SNCF pour le transport de presse

En application de l'article 41 du cahier des charges de la SNCF, l'Etat peut confier à celle-ci la fourniture de prestations de transport spécifiques, régies par des conventions. Le système de tarification est construit sur les espaces mis à disposition pour le transport de la presse, et réservés sur une base annuelle. Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit que la participation de l'Etat au financement du plan de transport des quotidiens de la presse généraliste s'élèvera à 4,5 millions d'euros, contre 5 millions d'euros en 2012, du fait de la réduction prévisible du nombre d'exemplaires acheminés par train.

b) L'aide au portage

L'aide au portage est l'un des dispositifs qui a le plus bénéficié des EGPE, entre 2009 et 2011. Sa dotation est ainsi passée de 8,25 millions d'euros en 2009 à près de 70 millions d'euros. Les bons résultats observés ont conduit le ministère à proroger l'utilisation de ce fonds. Le nombre de bénéficiaires est passé de 126 en 2009 à 146 en 2011, et devrait rester stable en 2012. La dotation pour financer l'aide au portage sera de 37,6 millions d'euros en 2013, contre 45 millions d'euros en 2012. Votre rapporteur spécial rappelle que l'aide au portage est complétée par une exonération des charges patronales pour les vendeurs-colporteurs et porteurs de presse, à hauteur de 16,9 millions d'euros en 2013.

c) L'aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne d'information politique et générale

Un soutien public à la résorption des sureffectifs observés dans les services de fabrication des journaux quotidiens a été mis en oeuvre à travers un plan de modernisation sociale ayant impliqué l'ensemble des acteurs du secteur de l'imprimerie en 2004 et 2005. L'article 135 de la loi de finances rectificative pour 2004 a ainsi créé une aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne d'information politique et générale (IPG). En 2011, les dépenses prises en charge par l'Etat à ce titre ont atteint 27,2 millions d'euros, et 24,1 millions d'euros en 2012. L'estimation pour 2013 prévoit un montant de 19,73 millions d'euros, la réduction constatée s'expliquant notamment par l'effet de plusieurs réformes sociales depuis 20105(*).

d) Les autres aides

L'aide à la modernisation des diffuseurs a bénéficié de 2009 à 2011, avec les EGPE, d'un effort financier remarquable de la part de l'Etat, qui a relevé le montant de la dotation budgétaire accordée à ce soutien (10,1 millions d'euros). Depuis 2012, ce montant diminue peu à peu. Ainsi, le projet de loi de finances pour 2013 prévoit des crédits à hauteur de 4 millions d'euros, contre 6 millions d'euros l'an dernier.

Les aides à la distribution de la presse, sont ciblées sur la presse d'information politique et générale (IPG). Elles jouent un rôle primordial pour favoriser l'acheminement et la diffusion des titres de presse sur l'ensemble du territoire. Le projet de loi de finances pour 2013 dédie ainsi 18,9 millions d'euros à ce poste, notamment pour accompagner l'effort de restructuration engagé par Presstalis. Pour mémoire, cette aide se double depuis 2010 d'une seconde section vouée au soutien des actions de distribution de la presse française à l'étranger.

Enfin, dans un objectif de préservation du pluralisme, l'aide aux quotidiens nationaux d'IPG à faibles ressources publicitaires, l'aide aux quotidiens régionaux départementaux et locaux d'IPG à faible ressources de petites annonces, ainsi que l'aide à la presse hebdomadaire régionale bénéficieront de 12 millions d'euros en 2013, soit un montant stable par rapport à 2012.

Le tableau ci-dessous récapitule l'évolution des différentes aides directes à la presse depuis 2010.

Evolution des différentes aides à la presse depuis 2010 (en CP)

(en millions d'euros)

 

Dotation 2010

LFI 2011

LFI 2012

PLF 2013

Aides à la presse

318,1

304,5

272,8

396,5

Sous-action 1 : aides à la diffusion

202,3

198,8

173,2

308,4

Aide au transport postal

109,3

109,5

107,2

249,4

Dont trajectoire prévue par les accords presse-Poste

83

83

79,6

217

Dont moratoire d'un an sur les accords presse-Poste

26,3

26,5

27,6

32,4

Aide au portage de la presse

67,9

67,9

45,0

37,6

Exonération charges patronales pour les porteurs

17,4

14,0

15 ,5

16,9

Réduction du tarif SNCF pour le transport de presse

5,8

5,5

5,5

4,5

Aide à l'impression décentralisée des quotidiens

0

-

-

-

Aide à la distribution et à la promotion de la presse française à l'étranger

1,9

1,9

-

-

Sous-action 2 : aides au pluralisme

11,9

11,9

11,9

11,9

Aide aux quotidiens nationaux d'IPG à faibles ressources publicitaires

9,2

9,2

9,2

9,2

Aide aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux d'IPG à faibles ressources de petites annonces

1,4

1,4

1,4

1,4

Aide à la presse hebdomadaire régionale

1,4

1,4

1,4

1,4

Sous-action 3 : aide à la modernisation

103,8

93,7

87,6

76,1

Aide à la modernisation sociale

22,4

27,6

24,5

19,7

Aide à la distribution de la presse

26,6

18,0

18,9

18,9

Aide à la modernisation des diffuseurs

10,6

10,1

6,0

4,0

Aide exceptionnelle aux diffuseurs de presse

0

-

-

-

SPEL (SEL)

20,2

17,95

-

-

Aide à la modernisation de la presse (FDM)

24,0

20,0

-

-

Fonds stratégique pour le développement de la presse

-

-

38,3

33,5

Total des crédits aides à la presse (hors AFP) du programme 180

318,1

304,5

272,8

396,5

Aide au transport postal (programme 134)

-

159,0

152,4

-

Total des crédits budgétaires aides à la presse (hors AFP)

477,1

463,5

425,2

396,5

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

3. Un dispositif de performance inchangé

Le dispositif de performance des aides à la presse, composé de trois objectifs et cinq indicateurs, n'évolue pas entre 2012 et 2013. A cet égard, votre rapporteur spécial regrette une nouvelle fois qu'il ne soit toujours pas doté d'un indicateur dédié à l'évaluation de l'efficacité qualitative des aides, plus qu'à leur effet quantitatif.

Concernant l'objectif de développement de la diffusion de la presse, la prévision actualisée 2012 de la diffusion des titres les plus aidés s'avère supérieure à la cible initiale, hausse qui s'explique en partie par l'effet positif des élections présidentielles et législatives. La prévision 2013 est revue à la baisse, à partir de la moyenne établie sur 2000-2011. S'agissant de la diffusion des titres aidés à faibles ressources publicitaires et de petites annonces, la prévision 2013 et la cible 2015 anticipent une baisse continue, à cause de la concurrence des supports numériques. Le développement du portage respecte globalement sa cible, et les prévisions à horizon 2013-2015 tablent sur une très légère hausse.

Concernant l'objectif de sauvegarde du pluralisme de la presse, l'année 2012 a été marquée par la disparition de deux quotidiens nationaux et d'une publication régionale.

S'agissant de l'amélioration du ciblage et de l'efficacité des dispositifs d'aide, les résultats des indicateurs relatifs aux effets de levier des aides directes d'investissement sont positifs. Par exemple, en 2012, un euro d'argent public a permis de financer des projets d'un montant plus de cinq fois supérieur en faveur des opérations de modernisation de la presse quotidienne imprimée. Par ailleurs, 96 % des aides directes bénéficient à la presse d'IPG, contre 39 % pour les aides directes.


* 4 Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

* 5 Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites ; loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012 ; décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'ouverture du droit à pension de vieillesse.