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Projet de loi de finances pour 2013 : Pouvoirs publics

22 novembre 2012 : Budget - Pouvoirs publics ( rapport général - première lecture )

B. LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES : DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES DISPONIBILITÉS NECESSAIRES À L'ACCOMPLISSEMENT DE LEURS MISSIONS INSTITUTIONNELLES

Dans un contexte dégradé des finances publiques, les deux assemblées ont décidé de geler en euros courants le montant de leur dotation par rapport à 2012, d'une part en prélevant sur leurs ressources propres et, d'autre part, en poursuivant leur démarche de maîtrise des dépenses de fonctionnement.

1. L'Assemblée nationale : la réduction des charges d'investissement

La dotation 511 de l'Assemblée nationale s'établit en 2013 au même montant qu'en loi de finances initiale pour 2012, soit 517 890 000 euros.

Elle est complétée d'un prélèvement sur les ressources propres significatif, à hauteur de 15 476 571 euros, ainsi que de produits divers (4 458 195 euros) afin de couvrir exactement la totalité des besoins qui s'élèvent à 537 824 766 euros.

Votre rapporteur spécial relève que ces derniers se contractent de 2 % par rapport au montant inscrit au budget de 2012, soit une minoration des dépenses de 10 997 034 euros. Cette réduction résulte d'une part, d'une réduction des charges d'investissement de 5 580 464 euros par rapport à 2012, et d'autre part, d'une économie d'un montant de 5 416 570 euros réalisée sur les charges de la section de fonctionnement par rapport au budget initial pour 2012.

a) La réduction de plus du quart des charges de la section d'investissement

Les charges de la section d'investissement sont estimées pour 2013 à 16 193 100 euros, soit une réduction de 25,63 % par rapport à celles prévues initialement pour 2012.

Le montant des dépenses de construction serait fixé, en 2013, à 8 870 000 euros, se situant ainsi à un niveau inférieur de 8,61 % à la dépense exécutée en 2011. En effet, la période d'intersession du printemps 2012 a permis la réalisation des projets immobiliers les plus importants tels que la modernisation de la régie vidéo de l'hémicycle, la réfection de la galerie et des tribunes de l'hémicycle, le ravalement de la façade Est.

Les dépenses prévues pour 2013 visent notamment la réfection de l'ensemble des installations audiovisuelles et des réseaux de l'Assemblée, la poursuite de la sécurisation des bâtiments ainsi que l'amélioration de la sécurité incendie.

Votre rapporteur spécial relève également la forte réduction, de plus de plus de 51 % par rapport à 2012, des crédits relatifs aux autres immobilisations corporelles comprenant principalement les matériels informatiques et les appareils électriques. Cette minoration fait suite à l'attribution de nouveaux matériels informatiques aux députés de la quatorzième législature cette année.

Quant aux dépenses d'immobilisations incorporelles, elles enregistrent une baisse de plus de 23 % en raison de l'achèvement du schéma directeur informatique 2010-2012.

b) Une orientation à la baisse des charges de fonctionnement

Le montant prévisionnel des charges de la section de fonctionnement est fixé à 521 631 666 euros en 2013, soit une baisse de 1,03 % par rapport au budget 2012.

Cette minoration des crédits est à apprécier au regard des charges non reconductibles que comprenait le précédent budget, notamment en raison du renouvellement intégral de l'Assemblée nationale. Il s'agit, par exemple, des charges d'indemnisation des collaborateurs des députés non réélus, ainsi que des dépenses de déménagement et de réaménagement des bureaux.

La contraction des dépenses pour 2013 s'inscrit également dans un contexte de hausse de charges incompressibles liées à l'accroissement du nombre d'anciens députés ayant liquidé leur pension de retraite à la suite du renouvellement de 2012. Ces charges prennent en compte la revalorisation annuelle des pensions des anciens députés, comme des anciens fonctionnaires.

Votre rapporteur spécial observe que la baisse globale des crédits de la section de fonctionnement est permise grâce à la réalisation d'économies dans le cadre, notamment, de la réforme du régime de retraite des députés mais également de la modification du régime applicable aux dépenses d'affranchissement.

Plus particulièrement, en ce qui concerne les charges parlementaires, la dotation demandée en 2013 s'élève à 297 540 666 euros en enregistrant une baisse de 5,21 %.

Elle se décompose principalement en indemnités parlementaires, et en charges sociales et de secrétariat parlementaire. Les indemnités parlementaires et prestations familiales progressent de 2,49 % par rapport à 2012 pour s'établir à 50 172 719 euros en 2013. Cette évolution reflète la disparition du phénomène des vacances de sièges constatées au premier semestre de 2012 à la suite des dernières élections sénatoriales, qui ne se reproduit pas en 2013. En ce qui concerne les dépenses de couverture sociale et de pensions versées aux anciens députés, celles-ci se stabilisent à 66 187 060 euros en 2013.

Les frais de secrétariat parlementaire sont fixés à 161 129 087 euros. Ils tendent à se contracter de 0,95 %, hors crédit supplémentaire de fin de mandat. En effet, le nombre de bénéficiaires de la prime d'ancienneté diminue en raison du renouvellement des collaborateurs.

En outre, les « autres charges parlementaires » augmentent globalement de 9,01 % par rapport à 2012 en s'établissant à 20 051 800 euros. Elles sont constituées notamment des frais de voyages et déplacements qui, en 2013, représentent 8 568 000 euros. Ils sont majorés de 26,99 % en 2013 par rapport à 2012 afin de prévoir la prise en charge, en année pleine, des frais de déplacement des onze députés représentant les Français de l'étranger et des cinq députés élus dans les nouvelles circonscriptions d'outre-mer. Les autres charges parlementaires comprennent également les crédits de représentation de l'Assemblée nationale, estimés à 5 553 800 euros en 2013, en progression par rapport à 2012, année de vacance parlementaire. En revanche, les frais de communications téléphoniques des députés, ainsi que leurs dépenses d'équipement informatique en circonscription, diminuent globalement de 11,18 %.

S'agissant des frais de personnel, la dotation figurant dans le projet de loi de finances pour 2013 s'élève à 174 217 000 euros. Dédiée à hauteur de 72,73 % aux rémunérations des personnels statutaires et contractuels, sa progression de 6,74 % traduit le retour à une activité législative normale après une interruption des séances en raison des élections présidentielle et législatives.

De surcroît, l'augmentation de 1,60 % des traitements des personnels statutaires fixant ainsi les crédits de ce poste à 53 850 000 euros résulte principalement de l'effet du glissement vieillesse-technicité, dans un contexte de stabilité globale des effectifs. La reprise des séances en 2013 conduit à prévoir des indemnités de travaux supplémentaires et de législature évaluées à 47 400 000 euros9(*).

Hors charges parlementaires et frais de personnel qui représentent 90,44 % du budget de fonctionnement, les autres charges de fonctionnement sont stables en 2013 et s'élèvent à 45 653 000 euros.

En premier lieu, des économies devraient être réalisées sur les achats de biens et de fournitures à hauteur de 6,29 % par rapport à 2012.

En deuxième lieu, l'ensemble des crédits des services extérieurs progressent dans une proportion de 1,30 % pour s'établir à 37 739 500 euros10(*) en 2013 principalement en raison de la hausse prévisionnelle des dépenses d'entretien et de réparation courantes.

En dernier lieu, le montant des impôts et taxes en 2013 progresse de 3,27 %. Quant à la dotation pour charges exceptionnelles et imprévues, elle est réduite de près de 25 % en étant fixée à 430 000 euros.

2. Le Sénat : le gel de la dotation de l'Etat en euros courants

En dépit d'un taux d'inflation prévisionnelle fixé à 1,75 %, la dotation 521 de l'Etat affectée au budget du Sénat pour 2013 est gelée en euros courants. En 2012, le Sénat avait fourni un effort particulier en réduisant de 3 % la dotation précédemment approuvée par la commission commune des crédits et inscrite dans le projet de loi de finances, étant précisé que sa dotation, entre 2008 et 2011, était également restée stable.

Les crédits demandés en 2013 traduisent la volonté constante du Sénat de maîtriser ses dépenses comme en témoigne également l'exécution à la baisse de son budget voté en 2011 avec l'abandon de cinq opérations immobilières.

La dotation de l'Etat prévue pour le Sénat est répartie en trois actions :

l'action « Sénat » qui est destinée à recueillir les crédits nécessaires à l'accomplissement de sa mission institutionnelle. Ces derniers sont gelés en euros courants par rapport à 2012 et sont donc en baisse par rapport à ceux de 2008-2011. Ils s'élèvent à 311 577 800 euros.

La dotation de cette action sera complétée par un prélèvement sur fonds propres de 12 470 840 euros permettant ainsi au Sénat de disposer en 2013 de ressources d'un montant de 324 048 640 euros, hors reports de crédits des opérations pluriannuelles.

Au total, les ressources globales (dotation et prélèvement sur les disponibilités) se montent à 324 048 640 euros et sont à comparer au montant de 324 471 301 euros des dépenses de l'action 01 constatées en 2011 ;

l'action « Jardin du Luxembourg » qui retrace les crédits du jardin, lequel appartient au domaine immobilier du Sénat ouvert au public. Les crédits demandés pour 2013 s'établissent à 12 006 800 euros. Ils seront complétés d'un prélèvement sur ressources propres de 490 000 euros permettant au Jardin de disposer de ressources d'un montant total de 12 496 800 euros ;

- enfin, l'action « Musée du Luxembourg » pour laquelle aucune dotation n'est demandée en 2013, son budget pour l'an prochain présentant un excédent de 67 000 euros.

En conséquence, la dotation demandée pour 2013 au titre des trois actions s'établit à 323 584 600 euros en tous points identiques à celle de 2012 et donc en baisse par rapport aux années précédentes. Elle est complétée par un prélèvement global sur ressources propres d'un montant de 12 893 840 euros.

Le total des moyens prévus afin de faire face à l'ensemble des dépenses de fonctionnement et d'investissements du Sénat pour l'année 2013 s'élève donc à 336 478 440 euros.

a) Le renforcement des missions institutionnelles sénatoriales dans un cadre de maîtrise des dépenses
(1) Une contraction des dépenses de fonctionnement

Votre rapporteur spécial tient, tout d'abord, à rappeler les récents aménagements institutionnels du Sénat visant au « renforcement du pluralisme et de l'action du Sénat en matière de développement durable »11(*). La Haute Assemblée a modifié en 2011 son règlement par voie de résolution12(*) afin de permettre l'abaissement du seuil de création d'un groupe politique à dix sénateurs tendant ainsi à garantir la diversité des opinions représentées au sein du Sénat. Cette réforme a conduit à la création du groupe Ecologiste. De surcroît, une commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, compétente en matière d'impact environnemental de la politique énergétique, a été mise en place.

Pour autant, les charges brutes de fonctionnement diminuent de 0,72 % en 2013, en s'établissant à 322 071 040 euros.

S'agissant, en premier lieu, du principal poste de dépenses de fonctionnement, le poids des indemnités, traitements, salaires et charges sociales, tant des sénateurs que des personnels, dans l'ensemble des charges de fonctionnement se contracte de 0,82 %. Ces charges s'élèvent à 277 186 000 euros en 2013.

D'une part, votre rapporteur spécial rappelle que les indemnités des parlementaires sont gelées en euros courants. Les indemnités de fonction des questeurs ont été minorées de 20 % et celles des autres autorités du Sénat de 3 %. Soulignons que les indemnités de fonction du président du Sénat et des questeurs avaient déjà enregistré une baisse respectivement de 30 % et 20 % en 2009. Ces réductions de charges ont créé, dans le cadre d'une maîtrise générale des dépenses, les conditions favorables à la réforme institutionnelle précédemment évoquée (création d'une nouvelle commission permanente, constitution d'un nouveau groupe politique).

En revanche, les charges de sécurité sociale et de prévoyance, attachées au traitement des sénateurs, progressent de 0,55 % par rapport à 2012 en raison de l'augmentation du nombre de pensionnés à l'issue du renouvellement sénatorial de 2011. Elles sont fixées à 11 100 600 euros en 2013.

D'autre part, s'agissant des rémunérations du personnel titulaire et stagiaire, celles-ci poursuivent la baisse observée en 2012. Elles sont minorées de 3,25 % par rapport à 2012 pour s'établir à 99 413 100 euros en 2013.

Cette contraction significative a été permise par la baisse des effectifs ainsi que le gel de la valeur du point d'indice de la fonction publique. Le montant des charges de sécurité sociale et de prévoyance afférentes à ces rémunérations est minoré de 2,01 % en 2013 grâce à l'impact positif de la réduction de la masse indiciaire.

En deuxième lieu, les crédits affectés à l'exercice du mandat parlementaire, notamment pour couvrir les frais de mandats, les besoins informatiques et les frais de personnel, au titre des autres charges de gestion courante, progressent de 0,40 % par rapport à 2012 et atteignent 103 762 900 euros en 2013. Cette évolution s'explique principalement par l'augmentation de la dotation à l'association de gestion des assistants de sénateurs (AGAS).

Nonobstant ce qui précède, votre rapporteur salue l'effort de maîtrise des dépenses liées au mandat parlementaire, traduite notamment par la réduction de 3 % de l'indemnité représentative pour frais de mandat (IRFM) à compter du 1er avril 2012. Les crédits de fonctionnement des groupes politiques demeurent inchangés.

En dernier lieu, les autres charges de la section de fonctionnement sont stables, en dépit de certaines augmentations en matière de sous-traitance générale, de dépenses de maintenance informatique et bureautique et d'honoraires versés, notamment au titre de la relance des études d'aménagement de locaux du Sénat (77 rue Bonaparte et 64 boulevard Saint Michel). Elles représentent 44 885 040 euros en 2013 contre 44 914 140 euros en 2012. Ces coûts sont essentiellement imputables aux travaux et services extérieurs, à hauteur de 32 987 410 euros.

Votre rapporteur spécial tient à souligner la poursuite de la politique de rationalisation des dépenses dont celles notamment liées aux frais de déplacements de mission et de réception. Ces derniers devraient être stables en 2013 (- 0,03 %) à 9 533 990 euros en raison des effets en année pleine des mesures de réduction prises en 2012, entraînant notamment une baisse attendue de 14,69 % des transports ferroviaires.

Au total les charges nettes de fonctionnement s'élèvent à 317 673 640 euros (- 0,71 %), déduction faite des produits divers pour un montant de 4 397 400 euros.

(2) La reprise des dépenses d'investissement nécessaires

Tout en maintenant la dotation de l'action 01 de l'Etat à son niveau de 2012 grâce à la maîtrise des crédits inscrits à la section de fonctionnement, le Sénat a décidé de procéder, en 2013, aux nécessaires dépenses d'investissement. C'est ainsi que la dotation de l'Etat de 2013 sera complétée par un prélèvement sur ses ressources propres à hauteur de 12 470 480 euros.

Les crédits inscrits à la section d'investissement représentent un peu moins de 2 % du budget du Sénat en 2013. Ils s'élèvent à 6 375 000 euros en 2013 contre respectivement 3 668 000 euros en 2012 et 8 636 074 euros en 2011, années marquées par les annulations d'opérations immobilières. A titre de comparaison, les dépenses exécutées de la section d'investissement s'étaient établies à 14 699 251 euros en 2010.

Les dépenses d'investissement doivent permettre notamment :

- l'achèvement des opérations de mise aux normes (accès handicapés...) ;

- la poursuite des opérations de modernisation technique et des opérations pluriannuelles déjà lancées (système de sécurité incendie, précâblage informatique, modernisation des équipements électriques) ;

- le réexamen des études d'aménagement d'espaces de bureaux à destination des sénateurs.

b) Le gel de la dotation de l'Etat allouée au Jardin du Luxembourg

Les crédits de la seconde action sont dévolus à la gestion du « Jardin du Luxembourg ». La dotation provenant du budget de l'Etat est de 12 006 800 d'euros en 2013, à l'identique du montant inscrit en 2012. Les crédits prévus sont toutefois de 12 496 800 euros après un prélèvement sur fonds propres de 490 000 euros.

Les charges nettes de fonctionnement13(*) qui permettent la valorisation de ce jardin ouvert au public s'établissent, en 2013, à 11 951 800 euros. Leur progression de 3,89 % par rapport à 2012 est justifiée principalement par l'augmentation de la masse indiciaire du personnel du Jardin. Les crédits supplémentaires, 447 000 euros par rapport à 2012 nécessaires au financement de la section de fonctionnement, seront prélevés sur les fonds propres du Sénat.

Quant aux dépenses d'investissement prévues en 2013, elles s'élèvent à 545 000 euros au lieu de 502 000 euros en 2012. Cette hausse de 8,57 % s'explique notamment par une opération indispensable de replantation d'un nombre important d'arbres.

c) L'absence de dotation du Musée en 2013

Enfin, comme en 2012, aucune dotation de l'Etat n'est demandée en 2013 pour la troisième action consacrée au Musée du Luxembourg en raison d'un résultat prévisionnel excédentaire de 67 000 euros (+ 17,54 % par rapport à 2012).

Votre rapporteur spécial rappelle que la gestion du Musée du Luxembourg a été déléguée à la Réunion des musées nationaux depuis 2010.

Le montant des produits divers budgétés en 2013, qui sont principalement issus de la redevance d'exploitation, s'élève à 250 000 euros en 2013.

Ils sont supérieurs aux charges de fonctionnement supportées par le Sénat, dont le montant prévu est de 183 000 euros. Cette forte réduction de crédits de fonctionnement de 43,34 % par rapport à 2012, qui atteint 140 000 euros, résulte du transfert des contrats d'eau, de chauffage et d'électricité au délégataire.

Aucune dépense d'investissement n'est inscrite, par ailleurs, dans le budget du Sénat pour 2013.

3. Les chaînes parlementaires : une stabilisation globale des crédits en 2013

Les crédits consacrés au fonctionnement des chaînes parlementaires14(*) sont retracés dans la dotation 541 « La chaîne parlementaire » de la mission. Elle se décompose en deux actions : l'action 541-01 « La chaîne parlementaire - Assemblée nationale » (LCP-AN) et l'action 541-02 « Public Sénat », correspondant à chacune des deux sociétés de programme ayant conclu une convention avec l'assemblée dont elle relève.

a) LCP-AN

Le montant de la dotation annuelle de la chaîne LCP-AN est fixé en 2013 à 16 641 162 euros, affichant ainsi une réduction apparente des crédits demandés de 3,14 % par rapport à 2012.

Ainsi que le précise l'Annexe au présent projet de loi de finances, « la dotation demandée en 2013 est en baisse de seulement 0,53 % par rapport à 2012 », une fois neutralisé l'excédent de 450 000 euros inscrit en 2012 afin de financer la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision et de télévision numérique terrestre (TST)15(*).

Les crédits de LCP-AN en loi de finances initiale pour 2012 ont, en effet, inclus un montant de 450 000 euros destiné à financer la TST qui a été finalement reversé au budget de l'Etat après la réforme de celle-ci. La diminution en valeur du budget de LCP-AN en 2013 est donc ramenée à 89 352 euros (-0,53%).

Hors règlement de la taxe sur les services de télévision, les dépenses de la chaîne pour 2013 se répartissent en charges d'exploitation d'un montant de 16 207 887 euros et en dépenses d'investissements à hauteur de 586 500 euros16(*)

Votre rapporteur spécial relève que la dotation de l'Etat ne couvrira que 98,90 % des besoins de la chaîne. Le solde sera donc principalement financé par les reversements de Public Sénat à hauteur de 100 000 euros, les produits financiers pour 60 000 euros et les produits divers d'un montant de 24 738 euros.

b) Public Sénat

La dotation de Public Sénat demandée pour 2013 s'élève à 17 857 000 euros, montant inchangé par rapport à l'année précédente. Elle est complétée par des ressources propres17(*) d'un montant de 260 000 euros afin de couvrir l'intégralité des besoins d'exploitation de la chaîne.

En premier lieu, votre rapporteur spécial observe que le gel du montant de la dotation en euros courants par rapport à 2012 traduit un effort significatif de la chaîne, tant en matière de fonctionnement avec un plan de diminution de 5 % des frais généraux, à l'instar de 2012, qu'en matière d'investissement puisque le projet de relocalisation de la chaîne, abandonné en 2011, n'a pas été réinscrit au budget de 2013. Cet abandon a conduit à l'apparition d'une marge de 405 000 euros sur les crédits consacrés à ce déménagement.

En second lieu, Public Sénat souhaite développer une stratégie ambitieuse de couverture du Sénat et des territoires, réaffirmée lors du renouvellement de son président directeur général, Gilles Leclerc. Cette politique entraîne des frais de production, de déplacement et de personnel souvent supérieurs aux programmes réalisés à Paris. La chaîne s'est, toutefois, engagée à mettre en oeuvre cette programmation à moyens constants dès la rentrée 2012.

En dernier lieu, d'un point de vue comptable, votre rapporteur spécial constate que, contrairement à l'Assemblée nationale, aucun crédit n'avait été prévu pour couvrir la TST dans le budget de Public Sénat en loi de finances initiale pour 2012. Cette taxe est, en conséquence, financée par le redéploiement des crédits à hauteur de 95 000 euros en 2012 et 115 000 euros en 2013.

De surcroît, votre rapporteur spécial tient à souligner que, contrairement à LCP-AN18(*), la dotation demandée par Public Sénat intègre les amortissements de ses immobilisations et les reprises de subvention d'investissement destinées à les financer, soit 977 000 euros dans les comptes de 2011.

4. Les indemnités des représentants français au Parlement européen mentionnées pour mémoire

Aucun crédit n'est demandé au titre de la dotation « Indemnité des représentants français au Parlement européen » en 2013.

En effet, alors qu'entre 2007 et 2009, le service des « Indemnités des représentants français au Parlement européen » constituait une dotation de la mission « Pouvoirs publics », depuis cette date, les députés sont directement pris en charge par le Parlement européen.


* 9 Ces indemnités sont également complétées par d'autres indemnités d'un montant de 14 510 000 euros.

* 10 Le poste des achats extérieurs se décompose en un premier montant de 24 867 500 euros. Celui-ci progresse par rapport à 2012 en raison de l'augmentation de 3,08 % par rapport à 2012 des dépenses d'entretien et de réparation courantes qui représentent près de 60 % des crédits au titre des services extérieurs. Cette augmentation résulte de l'application des clauses d'indexation des contrats de nettoyage et des coûts de maintenance associés aux nouveaux logiciels acquis dans le cadre du schéma directeur informatique. Le second montant inscrit au titre des autres services extérieurs s'élève à 12 872 000 euros et est réduit de 0,38 % en 2013 grâce à l'économie induite par la création, à compter de la quatorzième législature, d'un forfait annuel d'affranchissement pour les députés.

* 11 Cf. Proposition de résolution n° 139 (2011-2012) tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme et l'action du Sénat en matière de développement durable.

* 12 Cf. Texte n° 33 (2011-2012) devenu résolution du Sénat le 19 décembre 2011.

* 13 Le montant des produits divers soustrait des charges de fonctionnement afin d'établir le montant des charges nettes se fixe à 135 000 euros en 2013, soit une réduction apparente de 34,15 % par rapport au budget de 2012 qui correspond à un simple transfert d'imputation au profit de la direction de la communication du Sénat. Après neutralisation de cette baisse, les recettes attendues provenant des différents concessionnaires sont budgétées à un niveau stable.

* 14 En application de l'article 2 de la loi n° 99-1174 du 30 décembre 1999 portant création de la chaîne parlementaire, « chaque société de programme conclut annuellement avec l'assemblée dont elle relève une convention précisant les modalités d'exécution de sa mission, ainsi que le montant de la participation financière dont elle est dotée par cette assemblée ».

* 15 En effet, la réforme de la publicité sur France Télévisions a conduit à assujettir les chaînes parlementaires puisque la loi de finances pour 2009 a étendu l'assiette de la taxe à tout éditeur de services de télévision percevant des ressources publiques. Or, l'impact budgétaire de l'acquittement de cette taxe n'avait pas été anticipé par les chaînes parlementaires. Ces dernières ne rentraient pas dans le champ d'application de la TST jusqu'en 2009 puisque la taxe n'était due qu'au titre des recettes de publicité et de parrainages des chaînes, des appels surtaxés, des SMS et de la redevance audiovisuelle.

* 16 Ces charges d'investissement correspondent à des investissements de coproduction (386 500 euros) et à des investissements courants (200 000 euros).

* 17 Produits financiers et recettes de parrainage.

* 18 LCP-AN, au contraire, a vu plusieurs de ses immobilisations financées hors dotation, et enregistre en conséquence, hors dotation également, les amortissements y afférant.