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Projet de loi de finances pour 2013 : Pouvoirs publics

22 novembre 2012 : Budget - Pouvoirs publics ( rapport général - première lecture )

C. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL, L'ESSOR DE LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ DANS LE CADRE D'UN BUDGET RÉDUIT

La dotation 531, inscrite à l'Annexe du projet de loi de finances pour 2013 pour le Conseil Constitutionnel, représente moins de 1,09 % de l'ensemble des ressources prévues au titre des Pouvoirs Publics. Elle est fixée à 10 888 000 euros. Elle est minorée de 1,01 % par rapport à 2012, subissant ainsi une inflexion pour la quatrième année consécutive, comme l'illustre le graphique ci-dessous.

Evolution de la dotation du Conseil constitutionnel depuis 200819(*)

(en millions d'euros)

Source : Annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2013

Jean-Louis Debré, président du Conseil constitutionnel, a confié à votre rapporteur spécial qu'un effort particulier sur les frais de fonctionnement avait été entrepris ces quatre dernières années afin de disposer des crédits nécessaires à l'accomplissement des missions juridiques du Conseil.

Par ailleurs, il a tenu à observer que les économies ainsi réalisées avaient été rendues possibles grâce à l'adhésion des personnels de l'institution aux nouvelles activités résultant de la mise en oeuvre de la question prioritaire de constitutionnalité.

Si l'année 2012 a été marquée par les activités liées aux élections présidentielles et législatives, 2013 sera principalement consacrée au contrôle des normes, et plus particulièrement à la mise en oeuvre de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité (QPC).

1. 2012, l'année électorale
a) L'organisation de l'élection présidentielle

Chargé de veiller « à la régularité de l'élection du Président de la République », le Conseil doit non seulement remplir une mission générale de surveillance de l'élection, mais également exercer les compétences particulières qui lui sont spécialement attribuées par la loi du 6 novembre 196220(*) relative à l'élection du Chef de l'Etat.

Conformément à l'article 3 de la loi précitée, il a établi en 2012 la liste des candidats après avoir examiné la validité des « formulaires de présentation », dits « parrainages »21(*). L'ensemble du personnel du Conseil constitutionnel a été mobilisé pour assurer la réception, le contrôle et l'enregistrement des formulaires de présentation.

Le Conseil constitutionnel a réglé les contestations et le contentieux liés à la publication de la liste des candidats au premier tour de scrutin. Cette mission a donné lieu à cinq décisions.

S'agissant de l'organisation du scrutin, le Conseil s'est prononcé sur des projets de décret, d'arrêté et de circulaire des différentes administrations.

Il a procédé à une observation constante du déroulement de la campagne, conjointement avec le Conseil supérieur de l'audiovisuel22(*) et la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale23(*).

Quant au déroulement de l'élection, plus de 2 000 délégués ont été désignés afin de suivre localement les opérations électorales et de rendre compte de tout élément susceptible d'entacher la régularité de l'élection. Leurs interrogations ont été tout particulièrement traitées lors de la permanence téléphonique le jour de chaque tour de scrutin.

La proclamation des résultats devant intervenir au plus tard le jeudi qui suit le scrutin, le Conseil constitutionnel a reçu, dans les plus brefs délais, les résultats du scrutin de chaque département par la commission de recensement24(*). Il a statué sur les litiges constatés lors de ces opérations, ainsi que sur les contestations qui lui ont été adressées par les électeurs ou les candidats. Puis il a établi la liste des deux candidats autorisés à se présenter au second tour. Les résultats du second tour du scrutin ont été vérifiés dans les conditions identiques à celles du premier tour, le délai de proclamation définitif des résultats étant toutefois de dix jours.

La décision portant observations sur l'élection présidentielle25(*) a clos la procédure.

b) Les élections parlementaires

Le Conseil constitutionnel « statue, en cas de contestation, sur la régularité de l'élection des députés et des sénateurs », conformément à l'article 59 de la Constitution.

Il a été ainsi saisi, d'une part, de six requêtes concernant les opérations électorales du 25 septembre 2011 relatives à la désignation des sénateurs26(*) et, d'autre part, de quatre-vingt-dix-neuf protestations relatives aux élections législatives des 10 et 17 juin 2012. Il demeure saisi à ce jour de cinquante-cinq protestations27(*).

L'ensemble de celles-ci ont été communiquées aux députés concernés. L'instruction contradictoire28(*) de ces requêtes s'est poursuivie pendant l'été.

Il convient de souligner que le Conseil devra également traiter en 2013 des contentieux issus de la saisine de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) sur le fondement de l'article L.O 136-1 du code électoral aux termes duquel « saisi d'une contestation formée contre l'élection ou dans les conditions prévues au troisième alinéa de l'article L. 52-15, le Conseil constitutionnel peut déclarer inéligible le candidat dont le compte de campagne, le cas échéant après réformation, fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales. ».

2. 2013, la poursuite de l'augmentation du contrôle des normes

La dotation allouée au Conseil constitutionnel se répartit en cinq actions : le contrôle des normes, l'entretien et travaux, les élections, les relations extérieures ainsi que les frais généraux. Les deux premières consomment plus des deux tiers de la dotation, ainsi que l'illustre le graphique ci-dessous.

Répartition des dépenses du Conseil constitutionnel prévues dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013

Source : Annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2013

Votre rapporteur spécial tient à observer que la tenue de l'élection présidentielle en 2012 ayant modifié de façon substantielle la répartition des crédits budgétaires, toute comparaison des présents crédits à ceux votés l'an dernier ne saurait refléter une quelconque évolution.

Au total, il relève toutefois que la dotation globale demandée par le Conseil subit une inflexion à la baisse de 1 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiales pour 2012.

a) Le retour aux activités hors « période électorale »
(1) Une montée en puissance de la QPC

Les crédits demandés au titre de sa mission de contrôle des normes pour 2013 s'élèvent à 4 240 940 euros contre 3 750 950 en 2012. Cette progression s'explique par une place « relativement moindre » de la mission de contrôle des normes dans la budgétisation de l'ensemble des activités du Conseil en 2012, année électorale.

En effet, l'organisation des élections présidentielles constitue une lourde charge financière en raison des multiples activités du Conseil, intervenant tant en amont qu'en aval du scrutin. Le contrôle des normes a contribué à hauteur de 34 % du total des crédits demandés en 2012, contre 39 % en 2013.

Quant à l'action dédiée aux élections, elle a consommé près d'un quart des crédits en 2012, alors que sa part ne devrait être que de 2 % dans l'ensemble des crédits en 2013.

Nonobstant la place importante qu'a occupé le traitement des élections dans l'activité du Conseil en 2012, la nouvelle procédure de contrôle, intitulée « question prioritaire de constitutionnalité » s'est considérablement développée29(*).

Alors que le Conseil a rendu, depuis le 28 mai 2010, quarante-cinq décisions de contrôle des normes, 264 questions prioritaires de constitutionnalité ont été jugées sur les 277 questions qui lui ont été renvoyées au 16 juillet 201230(*).

Ces QPC ont été traitées selon une procédure rapide qui requiert que le juge saisi statue « sans délai ». Puis le Conseil d'Etat et la Cour de cassation ont trois mois pour se prononcer. Il en va de même pour le Conseil constitutionnel.

Votre rapporteur spécial relève que la QPC a permis de renforcer la protection des droits et libertés sans menacer la sécurité juridique. Ainsi, le Conseil constitutionnel a fait usage, dans certaines décisions31(*), de l'article 62 de la Constitution permettant de reporter les effets dans le temps de ladite inconstitutionnalité afin d'y remédier.

Au total, en tenant compte de l'ensemble des missions du Conseil32(*), le nombre de ses décisions a été multiplié par quatre en dix ans.

S'agissant uniquement du contrôle de constitutionnalité, votre rapporteur spécial observe à la lecture du graphique ci-dessous que le Conseil rend huit fois plus de décisions aujourd'hui qu'il y a dix ans.

Evolution du nombre de décisions au titre du
contrôle de constitutionnalité* du Conseil constitutionnel

* Il s'agit de décisions de contrôle des normes (loi ordinaire, loi organique, traité, règlement des assemblées, loi du pays, QPC).

Source : d'après les données du Conseil constitutionnel

Ce nouveau type de contrôle a modifié, ces trois dernières années, de manière substantielle l'élaboration du budget du Conseil afin de prévoir la modification des procédures33(*), la réalisation de travaux liée à la nouvelle activité34(*) et le recrutement de personnel qualifié.

Tout en convenant de la difficulté de dissocier le coût propre de la QPC du coût global de fonctionnement, il est possible de l'évaluer à 16,92 % selon la répartition ci-après.

Répartition des crédits du Conseil constitutionnel exclusivement imputables à la mise en oeuvre de la QPC

(en euros)

 

2011

2012

2013

% du budget général 2012

% du budget général 2013

Personnel

253 200

470 250

642 000

11,13 %

14,22 %

Fonctionnement 

219 000

186 000

200 000

13,14 %

14,12 %

Investissement- travaux 

2 130 000

1 150 000

1 000 000

100,00 %

39,70 %

TOTAL

2 602 200

1 806 250

1 842 000

16,42 %

16,92 %

Source : Conseil constitutionnel

(2) L'achèvement du contentieux des législatives

L'enveloppe budgétaire consacrée à l'accomplissement des missions du Conseil en matière d'élections s'établit à 184 900 euros en 2013 contre 2 643 150 euros ouverts en 2012. En effet, les dépenses concernant l'élection présidentielle ont été concentrées sur l'année 201235(*). L'année 2013 marquera l'achèvement de l'examen du contentieux des élections législatives.

(3) La poursuite des travaux de mise aux normes

Près du tiers du budget du Conseil constitutionnel en 2013 est consacré aux travaux de mise aux normes des locaux du Conseil qui s'imposaient en l'absence de rénovation au cours des soixante-dix dernières années. Ainsi le chantier de réhabilitation, entrepris ces six dernières années, a couvert la révision du dispositif de sécurité incendie et l'installation d'alarmes.

Les crédits demandés pour l'année 2013 (rémunérations de personnel et crédits de fonctionnement) s'élèvent à 3 481 750 euros contre 2 107 300 euros en 2012. Cette augmentation de 65,22 % fait suite à un allègement du programme des travaux pendant la période électorale de 2012. La dotation de 2012 avait été alors minorée de près des deux tiers du montant des dépenses de 2011 qui s'étaient élevées à 6 197 574 euros. Seuls les travaux déjà engagés avaient été alors poursuivis.

S'agissant de l'impact de la QPC sur le poste des « travaux », votre rapporteur spécial tient à saluer les capacités d'anticipation du Conseil. Dès la fin 2009, celui-ci avait ainsi prévu une première vague de travaux d'adaptation sur les budgets 2010-2011, avec notamment la création d'une salle de retransmission publique des séances, la création d'une salle des avocats, la conception d'un logiciel de greffe et la mise en place d'un plan de reprise d'activité informatique nécessaire à la sécurisation des données.

Dans un second temps, il a entrepris la création d'espaces dédiés aux séances publiques, afin d'assurer la publicité des plaidoiries grâce à la rétrocession par le ministère de la culture des locaux situés au rez-de-chaussée du bâtiment affecté au Conseil constitutionnel.

Le budget pour 2013 inclut le financement de la dernière tranche de la salle d'audience, soit un million d'euros, qui permet de tenir les séances publiques.

(4) Un « retour à la normal » des autres postes de dépenses

La dotation budgétaire prévue pour la mise en oeuvre des relations extérieures et le règlement des frais généraux en 2013 sont de respectivement 1 533 660 euros et 1 446 750 euros.

Les crédits de déplacements, réduits en raison de la hausse des activités du Conseil ainsi que de ses contraintes budgétaires, sont toutefois financées de façon à permettre au Conseil de respecter l'indipensable programme d'échanges internationaux.

b) Une maîtrise des dépenses pour achever les travaux de rénovation

Au-delà de la présentation budgétaire par actions réparties selon le type d'activités du Conseil, votre rapporteur spécial a souhaité examiner la dotation pour 2013 sous l'angle des dépenses globales de fonctionnement, de personnel et d'investissement, retracées dans le tableau ci-dessous.

Les dépenses prévues pour 2013, d'un montant de 10 888 000 euros, en diminution de 1,01 % par rapport à 2012, sont réparties entre dépenses courantes et coût des travaux de rénovation.

Récapitulation des crédits demandés en 2013 par postes de dépenses

(en euros)

 

Crédits consommés en 2011

Crédits ouverts en LFI pour 2012

Crédits demandés pour 2013

Ecart à la LFI en %

Dépenses courantes

8 250 179

9 783 000

8 369 000

14,45 %

Dépenses de personnel

6 478 424

8 218 500

6 953 000

-15,40%

Dépenses de fonctionnement

1 771 755

1 564 500

1 416 000

-9,49%

Dépenses d'investissement

5 263 349

1 215 000

2 519 000

107,33%

Source : Conseil constitutionnel

(1) Des dépenses de fonctionnement maîtrisées

Les dépenses courantes de fonctionnement et de personnel s'élèvent à 8 369 000 euros en 2013.

S'agissant de ces dernières, le traitement des membres du Conseil n'augmente pas. Les effectifs demeurent stables malgré l'accroissement de la charge de travail consécutive à la question prioritaire de constitutionnalité. Il convient de souligner que le budget ne prévoit pas de création de poste. Le Conseil avait créé six postes en 2011, puis à nouveau six autres en 2012, représentant au total 9,4 ETPT afin de traiter les QPC. Le coût total des postes ainsi dédiés à la question prioritaire de constitutionnalité est estimé, en 2013, à 0,49 million d'euros.

En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement courantes, votre rapporteur spécial rappelle que les membres ne disposent pas de frais de représentation, ceux-ci étant destinés à l'institution et non aux personnes.

Le budget de l'informatique est en légère diminution. Par ailleurs, une partie de ce budget (120 000 euros) est consacrée au développement de logiciels spécifiques, dont le logiciel de documentation/jurisprudence.

Enfin, les dépenses courantes, tant en entretien du bâtiment qu'en dépenses de fonctionnement stricto sensu, voient leur montant diminuer de 2,95 % en 2013 par rapport à 2012. Cette contraction des dépenses résulte d'une renégociation de plusieurs contrats, notamment de téléphonie mobile.

(2) La reprise des travaux de rénovation en 2013

Les dépenses de travaux correspondent à la poursuite du chantier de rénovation des locaux et des équipements du Conseil constitutionnel : 2 519 000 euros contre 1 215 000 euros en 2012. Elles se répartissent en :

- d'une part, un montant de 1,5 million d'euros destiné à couvrir les dépenses engagées en 2012 par anticipation. Il s'agit pour l'essentiel de l'achèvement de la nouvelle salle d'audiences, dont le chantier a été réalisé au plus tôt afin d'assurer de façon satisfaisante la publicité des plaidoiries dans le cadre de la question prioritaire de constitutionnalité, et de l'achèvement du quatrième étage avec le traitement de l'aile informatique ;

- et, d'autre part, le solde qui sera consacré à la réalisation de deux chantiers : la restauration de la salle de délibérés et la rénovation de l'entresol, pour 0,95 million d'euros.

Enfin, à l'instar des années précédentes, des crédits de restauration de mobilier national, d'un montant de 65 000 euros, sont inscrits dans le projet de loi de finances.


* 19 L'exécution annuelle de la dotation est conforme aux montants votés, excepté en 2011, année de dépassement en raison de contraintes financières dues à la pluriannualité des travaux et à l'anticipation des chantiers non réalisables en 2012, année de l'organisation de l'élection présidentielle.

* 20 Loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

* 21 Une candidature doit recueillir, dans le délai prévu, au minimum 500 présentations émanant géographiquement d'au moins trente départements différents. Les cas litigieux sont instruits par les rapporteurs adjoints, puis examinés par le collège.

* 22 Le CSA vérifie que les candidats bénéficient d'un égal traitement de la part des chaînes de radio et de télévision.

* 23 La commission doit signaler au Conseil constitutionnel les irrégularités de nature à affecter les comptes de campagne des candidats. De surcroît, les décisions de la CNCCFP « peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant le Conseil constitutionnel par le candidat concerné, dans le mois suivant leur notification » aux termes du troisième alinéa du paragraphe III de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962.

* 24 La commission de recensement a, au préalable, procédé au recensement local à partir des bureaux de vote et des communes. Un dispositif analogue est prévu pour l'outre-mer et les centres de vote à l'étranger.

* 25 Décision n° 2012-155 PDR du 21 juin 2012, Observations du Conseil constitutionnel sur l'élection présidentielle des 22 avril et 6 mai 2012.

* 26 Le Conseil constitutionnel a rejeté deux de ces requêtes par des décisions du 20 octobre 2011 (Départements de la Manche et du Nord). Par décision du 22 décembre 2011, il a annulé les opérations électorales qui se sont déroulées le 25 septembre 2011 dans le département de la Lozère. Enfin, par trois décisions du 12 janvier 2012, le Conseil a jugé les trois derniers contentieux (Départements de l'Essonne, du Loiret et des Hauts-de-Seine).

* 27 Le Conseil a rejeté les 13 et 20 juillet, et le 9 août 2012, 54 contestations en se fondant sur le second alinéa de l'article 38 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, au terme duquel le Conseil, « sans instruction contradictoire préalable, peut rejeter, par décision motivée, les requêtes irrecevables ou ne contenant que des griefs qui manifestement ne peuvent avoir une influence sur les résultats de l'élection ».

* 28 Les affaires qui sont instruites sont réparties entre les dix rapporteurs adjoints du Conseil constitutionnel (maîtres des requêtes au Conseil d'Etat et conseillers référendaires à la Cour des comptes). À l'issue de l'instruction, l'affaire est présentée par le rapporteur adjoint devant la section d'instruction, composée de trois membres du Conseil constitutionnel. La section arrête un projet de décision qui sera délibéré en séance plénière.

* 29 La réforme est mise en oeuvre depuis le 1er mars 2010. La première saisine est parvenue au Conseil le 14 avril de la même année. La première audience publique s'est tenue le 25 mai et la première décision a été rendue le 28 mai 2010.

* 30 A cette date, le Conseil d'Etat et la Cour de cassation ont décidé du renvoi au Conseil constitutionnel de 275 QPC et du non-renvoi de 1 037 autres questions. Le renvoi concerne en moyenne une affaire renvoyée sur quatre.

* 31 En effet, lorsque la loi est contraire à la Constitution, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel d'opérer des choix à la place du législateur. Il doit s'en tenir à son rôle de juge et, le cas échéant, donner le temps nécessaire aux représentants de la nation pour légiférer. Dix-huit décisions ont été ainsi concernées par le report dans le temps des effets de l'inconstitutionnalité de la loi.

* 32 i.e. contrôle de constitutionnalité, activités liées aux élections, avis sur l'article 16, prononcés de déchéance, déclassement, fin de non-recevoir, incompatibilité, ...

* 33 i.e. leur dématérialisation avec la conception d'un logiciel de greffe, la mise en place d'un plan informatique de sécurisation des données, l'équipement vidéo de retransmission sur Internet, la présence des avocats, l'accueil du public.

* 34 i. e. création d'une salle de retransmission publique des séances, d'une salle des avocats, d'une nouvelle salle d'audience permettant la présence du public en 2012.

* 35 Les dépenses propres à l'organisation de l'élection présidentielle avaient été évaluées à 1,73 million d'euros en 2012 contre 2,13 millions en 2007. Ces crédits avaient été essentiellement prévus pour la prise en charge des dépenses de rémunération des personnels ainsi que le coût d'achèvement du logiciel de traitement des parrainages.