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Projet de loi de finances pour 2013 : Pouvoirs publics

22 novembre 2012 : Budget - Pouvoirs publics ( rapport général - première lecture )

D. LA HAUTE COUR ET LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE : DES ACTIVITÉS CYCLIQUES

Les missions constitutionnelles contentieuses de la Haute Cour de Justice comme de la Cour de justice de la République conduisent à établir des prévisions budgétaires contraintes par une activité par nature variable en fonction de leur saisine.

1. La Haute Cour : aucune dotation en 2013

A l'instar des années précédentes, aucune demande de crédits n'est formulée en 2012 au titre de la dotation 532 « Haute Cour ».

2. La Cour de justice de la République : un budget lié à l'activité de la Cour en 2013
a) Une dotation en hausse

Le budget de la Cour de Justice de la République inscrit à l'Annexe au présent projet de loi de finances, dans le cadre de la dotation 533 ne représente qu'un peu plus de 0,09 % des dotations globales de la mission « Pouvoirs publics ».

Les missions de la Cour n'en sont pas moins essentielles dans un Etat de droit puisque la Cour a été instituée par la loi constitutionnelle de 199336(*) afin de juger les membres du Gouvernement pour les « actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis »37(*).

Les crédits demandés reflètent donc l'activité juridictionnelle de la Cour.

Evolution des dotations de la Cour de justice de la République

(en euros)

Source : Annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2013

La dotation 533, inscrite dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013 au titre de l'exécution des missions de la Cour, enregistre une augmentation de 12,56 % par rapport à 2012 en s'établissant à 921 725 euros.

Cette augmentation résulte principalement d'une nouvelle dotation pour frais de justice dans la perspective du traitement des affaires en cours. En revanche, les dépenses de fonctionnement de la Cour, hors loyer et frais de mission institutionnelle, prévues pour 2013 se contractent de 1,45 % et s'élèvent à 139 000 euros.

Répartition des crédits de la Cour de justice de la République en 2013

Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2013

Votre rapporteur spécial rappelle que la Cour de justice de la République est composée, d'une part, de trois magistrats professionnels dont l'un préside la Cour de justice de la République et, d'autre part, de douze parlementaires élus en leur sein et en nombre égal par l'Assemblée nationale et le Sénat. Le ministère public est exercé par le procureur général de la Cour de cassation, assisté d'un premier avocat général et d'un avocat général.

La procédure suivie devant la Cour de justice de la République ressemble pour l'essentiel à celle du tribunal correctionnel. La seule différence importante concerne son mode de saisine : une commission des requêtes, composée de sept membres titulaires et trois membres suppléants, soit quatre conseillers à la Cour de cassation, trois conseillers maîtres à la Cour des comptes et trois conseillers d'Etat. Cette commission filtre les plaintes individuelles ou les demandes du parquet mettant en cause les membres du Gouvernement.

Elle se réunit au moins une fois par mois. Son activité ne se limite pas à l'examen des requêtes qui ont satisfait les conditions de forme38(*) et de fond39(*) conformément aux exigences de l'article 13 de la loi organique. Un grand nombre de correspondances, bien que manifestement étrangères à la compétence de la Cour, requièrent un travail de transmission à l'autorité compétente.

La commission des requêtes a examiné jusqu'à présent 1 123 requêtes concernant la responsabilité pénale des membres du Gouvernement. Elle a statué depuis le 1er janvier 2012 dans 25 requêtes. Il s'agit de plaintes de particuliers ou d'associations, ainsi que des demandes d'avis du Procureur général à la suite de décisions d'incompétence des juridictions de droit commun.

La Cour a émis trente-huit avis favorables à la saisine de la commission d'instruction sur les 1 123 requêtes qui ont conduit à la saisine de la commission d'instruction.

Cette dernière procède de manière collégiale à l'instruction du dossier dans le plus grand respect des droits de la défense et du secret de l'instruction. Elle est composée de trois membres titulaires et trois membres suppléants, tous conseillers à la Cour de cassation.

L'instruction conduit, soit à une ordonnance de non lieu, soit à un arrêt de renvoi devant la formation de jugement. Au total, six affaires ont été renvoyées devant la Cour de justice de la République. Elles ont principalement concerné le dossier dit du « sang contaminé », ainsi que celui de l'encéphalopathie spongiforme bovine dite ESB.

En 2013, le montant des indemnités40(*) versées aux treize magistrats non parlementaires41(*) s'élève à 135 000 euros, contre 120 000 euros en 2012 en raison du surcroît d'activités engendré notamment par les nombreuses auditions devant les commissions des requêtes et d'instruction.

La demande de crédits au titre des frais de justice est reconduite en 2013, soit 70 000 euros. Alors qu'ils avaient été restitués les années précédentes, ils ont été consommés en 2011 et devraient l'être également en 2012. Ils sont complétés par une dotation pour frais de procès d'un montant de 71 500 euros, dans la perspective uniquement éventuelle à cette étape de la procédure d'une saisine de la formation de Jugement. Il s'agit notamment de la préparation des dossiers, des frais d'expertise...

b) Une situation locative incertaine

La situation locative de la Cour semble toujours frappée d'incertitude. Le montant du loyer budgété en 2013, hors charges locatives, s'élève à 480 000 euros contre 485 000 euros inscrits en loi de finances initiale pour 2012.

Votre rapporteur spécial tient à rappeler que le bail du 15 octobre 2004 est arrivé à échéance le 29 février 2012. Le président de la Cour de justice de la République s'était alors engagé à ce que l'institution s'installe sur l'île de la Cité, dans les locaux du tribunal de grande instance qui devraient être libérés à l'horizon 2017 lors de son emménagement dans la nouvelle cité judiciaire des Batignolles, si ce projet est maintenu42(*).

En attendant cette relocalisation, un cycle de négociation entre France domaine et le bailleur de la Cour a débuté dès le mois d'août 2011 afin, d'une part, de prévoir une prolongation de l'occupation à compter du 1er mars 2012, et, d'autre part, de convenir d'un montant du loyer proche du plafond de 400 euros/m², hors charges.

Votre rapporteur spécial déplore que les négociations n'aient pas, à ce jour, abouti. Des propositions ont été échangées sans succès quant aux montant, terme, droit de résiliation et quant à l'attribution des charges locatives. La Cour de justice de la République est, en conséquence, placée dans une situation précaire en l'absence du renouvellement du bail. Votre rapporteur spécial réitère donc ses voeux de prompte conclusion du nouveau contrat de bail.

Tout d'abord, la solution du maintien dans les locaux actuels vise à garantir l'accomplissement des missions de l'institution. Elle permettra le bon déroulement de l'instruction des dossiers en cours dans la plus grande sérénité et impartialité, tout en respectant les droits de la Défense. La Cour dispose d'une salle des requêtes, d'une salle d'instruction, d'une salle d'audience43(*), d'une bibliothèque, d'une zone d'archivages, d'un espace pour les avocats.

Sa proximité géographique avec l'Assemblée nationale, le Sénat, la Cour de cassation et le Conseil d'Etat facilite les travaux de la Cour. Enfin, votre rapporteur spécial tient à rappeler que la commission des requêtes de la Cour est actuellement saisie de dix-neuf dossiers. Deux affaires sont également en cours d'instruction. Tout déménagement suivi de travaux d'emménagement nuirait gravement à l'exercice de ses missions.

En outre, l'analyse financière de ce dossier plaide également pour un maintien provisoire de la Cour dans les locaux de la rue Constantine, dans le 7ème arrondissement de Paris.

En effet, un déménagement temporaire pourrait, non seulement faire obstacle à l'exécution des missions de la Cour compte tenu des contraintes qui y sont attachées, mais également s'avérer onéreux. Son coût était estimé en 1994, année d'emménagement de la Cour rue de Constantine, à 8,5 millions de francs, soit 1,3 million d'euros.

Votre rapporteur spécial avait déjà relevé l'an dernier qu'« en cas de relocalisation temporaire, leur montant viendrait s'ajouter à celui de 300 euros du mètre carré nécessaire pour les aménagements traditionnels liés notamment à l'informatique et à la sécurité, soit 150 000 euros si la Cour était relocalisée dans un espace de 500 m²44(*) au lieu des 805 m² actuels.

« En revanche, l'économie réalisée par un tel déménagement temporaire pourrait être estimée approximativement à seulement 475 000 euros45(*) sur cinq années. Il conviendrait alors d'en soustraire le coût supplémentaire lié au nouveau déménagement dans les locaux du Palais de Justice de Paris. »

En conclusion, dans la perspective de la relocalisation de la Cour dans les bâtiments du Tribunal de grande Instance au palais de Justice de Paris, votre rapporteur spécial estime justifié son maintien dans ses locaux actuels, tant pour des raisons financières que juridiques, eu égard aux dossiers en cours d'instruction.

Il souhaite que soit mis un terme à la situation locative précaire de la Cour par la conclusion d'un contrat reprenant la proposition du bailleur d'un loyer annuel de 450 000 euros, hors charges locatives qui ne comprendraient, quant à elles, que les charges de l'ascenseur46(*).

De surcroît, le nouveau bail devrait prévoir, à l'instar du précédent contrat, un droit de résiliation à tout moment, avec préavis de la Cour, en cas de transfert de celle-ci sur un autre lieu. Cette clause apparaît nécessaire afin de justifier économiquement le maintien provisoire de la Cour dans ses locaux.


* 36 Loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifiant ses titres VIII, IX, X et XVIII. Cf. articles 68-1 et 68-2 de la Constitution et la loi organique n° 93-1252 du 23 novembre 1993 sur la Cour de justice de la République.

* 37 La Cour est, en revanche, incompétente, s'agissant des infractions qui n'auraient été commises par un membre du Gouvernement que simplement à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, et sans lien direct avec la conduite de la politique de la nation. De tels actes relèvent des juridictions pénales de droit commun.

* 38 Conditions de forme à peine d'irrecevabilité relatives à la qualité de la victime, la signature du plaignant, la désignation du membre du Gouvernement mis en cause.

* 39 Conditions de fond : énoncé des faits allégués et qualification pénale des faits énoncés.

* 40 Décret n° 95-692 du 9 mai 1995 relatif au régime indemnitaire des membres de la Cour de justice de la République, de la commission d'instruction et de la commission des requêtes instituées près cette juridiction ainsi que des magistrats y exerçant le ministère public.

* 41 Membres de la Cour de cassation, siège et parquet, du conseil d'Etat et de la Cour des comptes.

* 42 Aux interrogations de votre rapporteur spécial sur la date de réalisation de ce projet, aucune indication n'a pu être donnée, ce projet faisant à nouveau l'objet d'études de faisabilité financière.

* 43 S'agissant des audiences requérant de réunir l'ensemble des trois magistrats titulaires, six députés titulaires, six sénateurs titulaires, trois magistrats suppléants, six députés suppléants et sept sénateurs suppléants, les trois derniers procès se sont déroulés dans la première chambre du tribunal de grande instance de Paris. 

* 44 La norme à respecter est de 12 m² par surface éclairée et par personne, soit environ 20 m² par surface louée selon France Domaine. En conséquence, on peut estimer qu'une surface de 500 m² est appropriée aux travaux de la vingtaine de personnes permanentes de la Cour en ajoutant les surfaces spécifiques aux missions de la Cour (salle des requêtes...).

* 45 590 euros/m² (ratio du loyer actuel) - 400 euros m² (norme) = 190 euros x 500 m² (nouvelle surface) x 5 ans (terme avant l'emménagement au palais de Justice de Paris).

* 46 Les taxes foncières et la taxe sur les bureaux ont été, en effet, réglées par le bailleur de 1994 à 2012. Toute prise en charge de ces taxes par la Cour tendrait à annihiler la baisse de loyer qui serait obtenue aux termes de la négociation. En effet, ces taxes s'élèvent, dans le cadre du présent projet de loi, à 24 225 euros, dont 10 525 euros de taxes foncières et 13 700 euros de taxe sur les bureaux (818 m² x 16,71 euros/m²). Toutefois, la précarité de la situation de la Cour ne permet pas à votre rapporteur spécial d'aller au-delà de cette observation.