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Projet de loi de finances pour 2013 : Relations avec les collectivités territoriales

22 novembre 2012 : Budget - Relations avec les collectivités territoriales ( rapport général - première lecture )

II. LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » EN 2013

A. LA MISSION « RCT » AU SEIN DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Le projet de budget s'inscrit dans une perspective triennale contraignante

La première loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 20121(*) avait retenu pour les concours de l'Etat aux collectivités territoriales - définis comme l'ensemble des prélèvements sur recettes (PSR) de l'Etat, de la dotation formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » et des dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » - une évolution égale, chaque année et à périmètre constant, à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, annexée à la loi de finances.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 a prévu la stabilisation en valeur, à périmètre constant, de l'ensemble précédent, duquel ont été exclus le FCTVA et les dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle.

Enfin, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 prévoit une stabilisation de cette enveloppe, en valeur, pour l'année 2013, et sa diminution de 750 millions d'euros chaque année en 2014 et 2015.

Montant de l'enveloppe normée

(en milliards d'euros)

2012

2013

2014

2015

50,53

50,53

49,78

49,03

Source : Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (Art. 12)

Au cours du débat sur ce projet de loi, le Gouvernement a déposé un amendement, rejeté par le Sénat, prévoyant de réviser ces orientations, afin de prendre en compte les impacts du « pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi », qui se traduira par une diminution de 10 milliards d'euros de la dépense publique.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a également fixé, à périmètre constant, les plafonds des crédits de paiement des missions du budget général de l'Etat, hors contribution du budget général au compte d'affectation spécial « Pensions ».

Plafonds de crédits de paiement de la mission
« Relations avec les collectivités territoriales »2(*)

(en millions d'euros)

LFI 2012 Format 2013

2013

2014

2015

2 560

2 610

2 570

2 560

Source : Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (Art. 10)

Le projet de loi de finances propose en conséquence, dans le respect de cette programmation triennale, de fixer le montant des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, composant l'enveloppe normée (hors fonds de compensation de la TVA et prélèvements sur recettes issus de la réforme de la fiscalité directe locale3(*)), au même niveau qu'en 2012, soit 50 531 millions d'euros, et d'établir les crédits de la mission RCT à 2 610 millions d'euros.

Au sein de cette enveloppe, le PSR au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF) progresse de 0,29 % tandis que l'ensemble des PSR - compris dans l'enveloppe - diminue de 0,02 % (-10 millions d'euros) et que la dotation globale de décentralisation (DGD) relative à la formation professionnelle est stable.

2. La mission « RCT » ne représente qu'une partie minime des concours de l'Etat aux collectivités territoriales

Avec un montant total de crédits de 2,6 milliards d'euros, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente que 5,1 % de l'enveloppe normée des concours de l'Etat et 2,6 % du total des transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales dans le PLF pour 2013

(en AE en millions d'euros)

 

LFI 2012

PLF 2013

(à périmètre constant)

Evolution

Total PSR compris dans l'enveloppe stabilisée

46 239

46 229

- 0,02 %

Mission RCT (hors crédits DGCL et TDIL*)

2 590

2 600

+ 0,39 %

DGD formation professionnelle

1 702

1 702

-

Enveloppe des concours de l'Etat stabilisée

50 531

50 531

-

Total PSR hors enveloppe

9 341

9 452

+ 1,19%

Concours de l'Etat y compris PSR hors enveloppe

59 871

59 983

+ 0,19%

Subventions de fonctionnement et d'équipement aux collectivités des autres ministères

1 975

1 622

- 17,87%

Contrepartie de divers dégrèvements législatifs

10 285

9 805

- 4,67%

Produit des amendes

662

682

+ 3,02%

Total Transferts financiers de l'Etat hors fiscalité transférée et hors TDIL (*)

73 348

72 648

- 0,95%

Total Fiscalité transférée

27 296

27 424

+ 0,47%

Total Transferts financiers hors TDIL (*)

100 643

100 072

- 0,57%

*  TDIL : Subventions pour travaux divers d'intérêt local.

Source : « Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales » annexé au PLF pour 2013

3. Le poids important et la diversité des prélèvements sur recettes

Le projet annuel de performances de la mission RCT comporte une annexe spécialement consacrée aux prélèvements sur recettes (PSR) à destination des collectivités territoriales, qui constituent le premier levier de l'action de l'Etat en faveur des collectivités territoriales.

Si l'on considère que les transferts financiers de l'Etat, hors fiscalité transférée et hors TDIL, s'élèvent en PLF pour 2013 à 72,648 milliards d'euros, les PSR - qui s'élèvent à 55,681 milliards d'euros - constituent plus de 76 % de cet ensemble.

Le tableau ci-dessous retrace la répartition des prélèvements sur recettes de l'Etat par type de collectivités bénéficiaires.

Répartition des prélèvements sur recettes de l'Etat par type de collectivités bénéficiaires

(en millions d'euros - crédits ouverts en LFI)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Communes et groupements

Dotation globale de fonctionnement

21 199,74

21 787,30

22 328,54

22 925,04

23 301,92

23 580,00

23 681,00

23 684,00

Dotation spéciale pour le logement des instituteurs

164,56

135,70

88,19

5,60

37,50

28,00

26,00

24,00

Dotation élu local

48,72

60,54

62,06

63,35

64,62

65,00

65,00

65,00

Compensations d'exonération

-

-

2 513,72

1 984,52

1 960,05

2 036,00

2 267,67

2 190,03

Produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques

560,00

620,00

680,00

650,00

670,00

610,00

(2)

Total communes et groupements

21 973,01

22 603,55

25 672,51

24 972,91

25 261,97

26 319,00

26 039,67

25 963,03

Départements

Dotation globale de fonctionnement

11 001,34

11 457,91

11 745,14

12 016,71

12 121,88

12 188,00

12 254,00

12 251,00

Dotation départementale d'équipement des collèges

-

-

-

326,32

326,32

326,32

326,32

326,32

Dotation globale de construction et d'équipement scolaire

-

-

-

2,47

2,65

2,69

2,69

2,69

Compensations d'exonération

-

-

1146,26

1 027,54

988,84

921,50

901,88

832,58

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

-

100,00

500,00

500,00

500,00

500,00

500,00

500,00

Produit des amendes des radars automatiques

-

-

-

30,00

30,00

30,00

(2)

Total départements

11 001,34

11 457,91

12 245,14

13 873,04

13 439,69

13 468,50

13 984,88

13 912,58

Régions

Dotation globale de fonctionnement

4 940,30

5 075,27

5 202,50

5 310,78

5 416,06

5 449,00

5 449,00

5 448,00

Dotations régionale d'équipement scolaire

-

-

-

661,84

661,84

661,84

661,84

661,84

Compensations d'exonération

-

-

242,14

220,41

199,53

197,00

177,45

163,79

Produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques

(1)

(2)

Total régions

4 940,30

5 075,27

5 444,64

6 193,03

6 277,43

6 307,84

6 288,29

6 273,63

Source : réponses au questionnaire budgétaire

(1) Pour mémoire, la Région Ile de France et le STIF bénéficient d'une partie du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques.

(2) Affecté au CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » (Programme 754).

Les évolutions des dotations versées en prélèvement sur recettes sont retracées dans le tableau ci-dessous. La DCRTP est stabilisée, tandis que la dotation de garantie des FDPTP est ajustée à la hausse pour régulariser des erreurs de recensement. La dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés diminue, conformément à ce que prévoyait la loi n° 2011-900 de finances rectificative pour 2011.

Evolution des PSR hors enveloppe normée

(AE en millions d'euros)

 

LFI 2012

(format 2012)

PLF 2013

(périmètre

constant)

Évolution

Mesures

de périmètre

PLF 2013

(périmètre

courant)

Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP)

3 368

3 368

-

-

3 368

Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle

425

430

+ 1 %

-

430

Dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés

40

27

- 33%

-

27

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

5 507

5 627

+ 2 %

-

5 627

Produit des amendes de police (part reversée aux collectivités territoriales)

662

682

+ 3 %

-

682

Source : «Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales » annexé au projet de loi de finances

S'agissant du FCTVA, vos rapporteurs spéciaux prennent acte de son augmentation (+ 2 %), après trois années consécutives de baisse : le montant exécuté a ainsi diminué de 1 % en 2010 et de 11 % en 2011, hors plan de relance, tandis que la LFI pour 2012 prévoyait sa baisse à hauteur de 9 %. Ils y voient le signe d'une reprise des investissements locaux, même s'il faut souligner que son montant prévisionnel (5 627 millions d'euros) permet tout juste de dépasser le montant exécuté en 2008 (5 555 millions d'euros).

A cet égard, ils observent la complexité induite par le mécanisme de versement anticipé du FCTVA4(*) quant à la coexistence de différents régimes d'attributions, variables selon les types de collectivités et selon l'engagement qu'elles ont ou non pris d'accroître leurs dépenses réelles d'équipement par rapport à la moyenne de celles constatées dans leurs comptes des exercices antérieurs.

Coexistent ainsi :

- des collectivités percevant le FCTVA l'année même de réalisation de la dépense : communautés de communes (CC) et d'agglomération (CA), ainsi que les communes nouvelles (issues de la fusion de deux entités communales). Elles représentent 11 % des attributions du FCTVA.

- des collectivités percevant le FCTVA l'année suivant la réalisation de la dépense : les collectivités (autres que les CC et CA) qui se sont engagées en 2009 et 2010 à accroître leurs dépenses d'investissement dans le cadre du dispositif de versement accéléré du FCTVA au titre du plan de relance pour l'économie et qui ont respecté leur engagement, ainsi que les communes membres d'EPCI qui appliquent la mise en commun de la dotation globale de fonctionnement. Elles représentent 69 % des attributions du FCTVA.

- des collectivités percevant le FCTVA deux années après la réalisation de la dépense, conformément au droit commun prévu à l'article L. 1615-6 du CGCT. Elles représentent 20 % des attributions du FCTVA.

Le tableau suivant précise la répartition des 57 490 bénéficiaires du fonds en fonction des règles d'attributions de la dotation du FCTVA, hors les 191 communautés d'agglomération et 2 387 communautés de communes dont les attributions du FCTVA sont calculées l'année même de la dépense à partir d'états déclaratifs semestriels.

Répartition des bénéficiaires du FCTVA en fonction du délai applicable
à leurs attributions de dotation

Bénéficiaire

(n-2)

(n-1)

Total

Communes

18 679

17 998

36 677

Départements

9

91

100

Régions

3

23

26

Syndicats sans fiscalité propre

11 830

1 956

13 786

Groupements à
fiscalité propre

9

12

21

CCAS / CIAS

4 902

451

5 353

Centres de gestion

70

25

95

SDIS

32

64

96

Caisses des Ecoles

767

54

821

Autres

506

9

515

Total

36 807

20 683

57 490

Source : réponse au questionnaire budgétaire


* 1 Loi n° 2009-135 du 9 février 2009.

* 2 Hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

* 3 La loi de finances pour 2011 a exclu du périmètre de l'enveloppe normée le FCTVA et le produit des amendes. Sont également sorties de l'enveloppe la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle et la dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés.

* 4 Système créé par la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 et prolongé par la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.