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Projet de loi de finances pour 2013 : Relations avec les collectivités territoriales

22 novembre 2012 : Budget - Relations avec les collectivités territoriales ( rapport général - première lecture )

B. LES CRÉDITS DE LA MISSION RCT

La présente mission « Relations avec les collectivités territoriales » regroupe à la fois les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales qui sont inscrits en dotations budgétaires et les moyens de la direction générale des collectivités locales (DGCL), soit au total 2,621 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,610 milliards d'euros en crédits de paiement selon le projet de loi de finances pour 2013.

Elle est constituée de quatre programmes :

- le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » (782 millions d'euros en CP et 815 millions en AE) regroupe les crédits attribués aux communes et à leurs groupements en vue de compenser une partie des charges transférées à ces collectivités, de soutenir l'investissement local et de renforcer la péréquation. A ce titre, il porte les dotations suivantes : dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), dotation forfaitaire titres sécurisés, dotation régisseurs de police municipale, dotation de développement urbain (DDU) et dotation générale de décentralisation (attribuée aux communes) ;

- le programme 120 « Concours financiers aux départements » (493 millions d'euros en CP et en AE) se compose de deux dotations : dotation générale de décentralisation (attribuée aux départements) et dotation globale d'équipement (DGE) des départements ;

- le programme 121 « Concours financiers aux régions » (905 millions d'euros en CP et en AE) comprend une seule dotation : la dotation générale de décentralisation (attribuée aux régions) ;

- le programme 122 « Concours spécifiques et administration » (430 millions d'euros en CP en nette augmentation et 408 millions en AE) regroupe, d'une part les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales et, d'autre part, les moyens servant à l'administration des programmes de la mission, ainsi que des crédits au titre de compétences transférées concomitamment à plusieurs niveaux de collectivités. Ce même programme porte enfin les dotations outre-mer.

La dotation générale de décentralisation (DGD), la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation globale d'équipement (DGE) des départements constituent à elles seules 90 % des crédits de la mission. Les dotations de fonctionnement (la DGD représente à elle seule 57 % des crédits) sont prépondérantes. Les dotations d'investissements (DETR, DGE des départements et DDU pour l'essentiel) représentent environ un tiers des crédits.

Source : Projet annuel de performances annexé au PLF - Commission des finances

1. Le gel des principales dotations

Le gel prévu en 2013 concerne les dotations comprises dans « l'enveloppe normée », mais pas le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), ni les dotations liées à la réforme de la taxe professionnelle et les amendes de police, qui sont hors périmètre de l'enveloppe.

La plupart des dotations retracées par la mission RCT se voient donc appliquer cette règle du gel en valeur.

Les dotations gelées en 2013

Programme

Dotation

Montant

Programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes »

Dotation forfaitaire « titres sécurisés »(*)

18,128 millions

(AE = CP)

Dotation de développement urbain (DDU)

50 millions (AE)

55 millions (CP)

Dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR)

616 millions (AE)

578 millions (CP)

Dotation régisseurs de police municipale

0,5 million

(AE = CP)

Dotation générale de décentralisation

130,2 millions

(AE=CP)

Programme 120 « Concours financiers aux départements »

Dotation globale d'équipement des départements

224,455 millions

(AE = CP)

Dotation générale de décentralisation

268,8 millions

(AE = CP)

Programme 121 « Concours financiers aux régions »

Dotation générale de décentralisation

905,5 millions

(AE = CP)

Programme 122 « Concours spécifiques et administration »

Dotation générale de décentralisation

221,2 millions

(AE = CP)

Source : Commission des finances à partir des documents budgétaires

(*) Le montant unitaire de l'indemnisation des communes équipées de stations a été gelé à 5 030 euros depuis 2011.

Les dotations à destination des collectivités d'outre-mer qui sont inscrites depuis 2009 sur le programme 122 « Concours spécifiques et administration » bénéficient d'un régime particulier.

Le montant total de ces dotations atteint 153 042 358 euros, en très nette progression (+ 39 %) après la quasi stagnation enregistrée en 2012 (+ 1 %).

Cette augmentation est imputable en grande partie à la dotation globale de compensation versée à la Nouvelle-Calédonie abondée de 41,3 millions d'euros en 2012 au titre des dépenses de transfert de divers services et établissements publics (transferts de l'Agence de développement de la culture kanak et du centre de documentation pédagogique et du service des phares et balises, dépenses de fonctionnement et d'investissement de l'enseignement général et agricole du second degré).

Les dotations outre-mer répondent, par ailleurs, à des règles d'indexation spécifiques et échappent, de ce fait, à la règle du gel en valeur. Le taux d'évolution de chacune d'entre elles pour 2013 est précisé par le tableau suivant :

Evolution des dotations outre-mer

(AE en milliers d'euros et en %)

Dotation

Montant

Evolution

Dotation globale de fonctionnement des provinces de Nouvelle-Calédonie

82 748

+ 0,1 %

Dotation globale de compensation versée à la Nouvelle-Calédonie au titre des services et établissements publics transférés

46 674*

+ 1 100 %

Dotation globale de construction et d'équipement des collèges en Nouvelle-Calédonie

12 203

- 3,5 %

Dotation globale de compensation de la Polynésie française

959

+ 113 %

Dotation de construction d'équipements des établissements scolaires à Mayotte

10 457

-2,1 %

Source : projet annuel de performances pour 2013
* Progression liée aux transferts de l'État (
cf. supra).

2. Des ajustements à la marge des trois premiers programmes
a) Le programme 119 : Concours financiers aux communes et groupements de communes

Le programme 119 comporte deux actions, qui représentent 31 % des autorisations d'engagement de la mission - soit 814,5 millions d'euros -, en très légère baisse par rapport à l'an dernier (-0,09 %).

L'action 01 de ce programme, « Soutien aux projets des communes et groupements de communes », regroupe les crédits de la dotation d'équipement des territoires ruraux, de la dotation « régisseurs de police municipale », de la dotation forfaitaire titres sécurisés et de la dotation de développement urbain. Ces crédits représentent 84 % des autorisations d'engagement du programme, soit 684,3 millions d'euros.

Ces dotations sont reconduites au niveau de l'an dernier, à l'exception de la dotation forfaitaire titres sécurisés, en légère diminution (- 734 380 euros), dont l'objet est d'indemniser les communes ayant sollicité l'installation de nouvelles stations pour satisfaire une forte demande de passeports biométriques. Le montant unitaire est gelé à 5 030 euros par station, mais le montant global diminue, pour tenir compte du rythme de déploiement des stations. Les crédits pour 2013 (18,1 millions en AE et CP) restent légèrement supérieurs à l'exécution constatée en 2011 (17,7 millions).

S'agissant de la dotation de développement urbain (DDU), vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent de la complexité du processus d'attribution des subventions, qui fait intervenir des critères de pré-éligibilité (éligibilité à la DSU, proportion de population en zone urbaine sensible, convention avec l'ANRU), des critères d'éligibilité (indice synthétique de ressources et de charges) et encore d'autres critères pour l'attribution de la subvention (respect d'objectifs précis).

Cette complexité peut paraître d'autant plus excessive au vu des sommes en jeu : 50 millions d'euros pour la DDU, à rapporter aux 1 490 millions d'euros de la dotation de solidarité urbaine, également consacrée au soutien de communes urbaines en difficulté.

Les crédits de l'action 02, « Dotation générale de décentralisation », retracent la compensation par l'état de certaines charges et des concours particuliers (financement des services communaux d'hygiène et de santé, compensation au titre de l'élaboration des documents d'urbanisme ou au titre de l'entretien de la voirie nationale de la ville de Paris notamment).

Ces crédits s'élèvent à 130,2 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit un montant identique à celui de l'an passé, le projet de loi de finances reconduisant la non indexation de la DGD.

b) Le programme 120 : Concours financiers aux départements

Le programme 120 comporte deux actions, qui représentent 18,8 % des autorisations d'engagement de la mission - soit 493,2 millions d'euros -, en très légère hausse par rapport à l'an dernier (+ 0,07 %).

L'action 01 de ce programme, « Aides à l'équipement des départements », comprend la dotation d'équipement des départements (DGE). Ses crédits (224,5 millions d'euros) sont reconduits au même montant que l'an dernier.

Les crédits de l'action 02, « Dotation générale de décentralisation », s'élèvent à 268,8 millions d'euros, en hausse de 356 809 euros. Cette augmentation, malgré le gel de la DGD, s'explique par l'ajustement de la dotation globale de compensation (DGC) allouée à Saint-Martin, qui vise à compenser une partie des charges transférées à cette collectivité. En l'occurrence, il s'agit principalement d'ajuster la compensation du RSA et du transfert des services en charge du logement social et de l'habitait insalubre.

c) Le programme 121 : Concours financiers aux régions

Enfin, le programme 121, qui représente 35,4 % des autorisations d'engagement de la mission, ne compte qu'une seule action, « Dotation générale de décentralisation ».

Son montant augmente de 13 178 euros, afin de corriger des erreurs de bénéficiaires dans la compensation allouée au titre du transfert des parcs d'équipement, au profit des régions d'outre-mer.

3. Les aides exceptionnelles et les crédits de la DGCL

Le programme 122 comprend enfin deux actions, qui ne représentent que 8,3 % du total des crédits (soit 33,8 millions d'euros en AE), et qui sont les seules à ne pas résulter directement de dispositions législatives d'indexation, laissant donc une relative marge de manoeuvre au responsable de programme.

Ces deux actions concernent les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales et l'administration des relations avec les collectivités territoriales.

a) Les aides exceptionnelles

Les crédits de l'action 01 « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales » sont susceptibles d'être versés aux collectivités confrontées à des circonstances exceptionnelles, notamment à des catastrophes naturelles. C'est sur cette action également que sont inscrits les crédits des subventions pour travaux divers d'intérêt local, abondés en cours de débat parlementaire.

Ces crédits sont en nette progression en 2013, de 41 % en AE et de 250 % en CP. Cette augmentation résulte :

- d'une part, de subventions exceptionnelles d'un montant de 21,9 millions d'euros en CP pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques, qui permettront notamment de couvrir les engagements de l'Etat pour des événements antérieurs à l'année 2012 ;

- d'autre part, d'une subvention exceptionnelle au profit de communes concernées par les restructurations Défense pour 10 millions d'euros en AE et en CP5(*).

Vos rapporteurs spéciaux constatent la nécessité de l'ouverture d'une subvention exceptionnelle pour calamités publiques. Celle-ci s'explique par la différence entre le volume des engagements réels restant à couvrir en 2011 évalué à 48,6 millions d'euros6(*) et la consommation des crédits établie à ce titre à 10,5 millions d'euros en AE et à 22,46 millions d'euros en CP.

Le montant de la subvention consacrée aux communes concernées par les restructurations en matière de défense est, quant à lui, fixé à 10 millions d'euros en AE et en CP comme les deux années précédentes, alors que seul un tiers des crédits votés avait été consommé fin 2011 (8,3 millions d'euros de crédits sur une enveloppe globale de 25 millions d'euros).

Vos rapporteurs spéciaux ont interrogé les services de la DGCL au sujet de l'inscription d'un tel montant de crédits pour 2013. Celui-ci serait motivé, d'une part, par l'éventualité d'une non reconduction de ces crédits en 2014 et 2015 en raison de la perspective programmée d'une baisse des concours financiers aux collectivités territoriales et, d'autre part, par la possibilité que des villes de moyenne importance deviennent éligibles au dispositif avant la fin de l'année 20137(*).

Le tableau suivant présente, par type de subvention, les montants retenus par le projet annuel de performances pour 2013.

Les concours exceptionnels

(en euros)

 

2011

(Consommation)

2012

(PLF)

2013

(Crédits demandés)

Subventions aux communes minières

390 708

(AE=CP)

320 000

(AE=CP)

100 000

(AE=CP)

Subventions aux communes en difficultés financières

1 540 000

(AE=CP)

2 700 000(*)
(AE=CP)

2 000 000
(AE=CP)

Subventions exceptionnelles pour réparation des dégâts causés par les calamités publiques

10 577 913 (AE)

22 456 342 (CP)

0

21 900 000 (CP)

Aide aux regroupements

22 273 (AE)

0 (CP)

   

Sécurisation de bâtiments de la communauté juive

212 992 (AE)

896 650 (CP)

   

Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées

3 785 000

(AE=CP)

0

10 000 000

(AE=CP)

Autres subventions

70 000 (AE)

0 (CP)

   

(*) Dont 700 000 euros pour la participation de l'État à la lutte contre la pollution provoquée par les algues vertes.

Source : réponses au questionnaire budgétaire

b) Les moyens et les résultats de la DGCL

L'action 02 « Administration des relations avec les collectivités territoriales » regroupe les crédits de fonctionnement et d'investissement de la direction générale des collectivités locales.

Les moyens de fonctionnement courant sont en baisse par rapport au projet de loi de finances pour 2012, et s'établissent à 810 000 euros (- 15 % en CP et en AE). Cette diminution est liée notamment à la réduction de dépenses de communication ou de fournitures et à la dématérialisation de certaines études de la DGCL.

Les crédits d'investissement, fixés à 1 900 000 euros, enregistrent une hausse importante de 110 % en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Cette hausse est due à l'avancement des projets informatiques de la DGCL (projet ACTES) et à l'existence en 2012 d'un report de crédits non consommés d'année en année qui justifie la relative faiblesse du montant des crédits demandés (900 000 euros).

Comme ils l'avaient fait l'an passé, vos rapporteurs spéciaux notent par ailleurs que les indicateurs de performance mesurant l'efficacité des services rendus par l'administration en charge des relations avec les collectivités territoriales permettent d'appréhender les difficultés rencontrées depuis 2010 et la mise en oeuvre de la réforme de la fiscalité locale.

Ainsi, la mesure du nombre, du montant moyen et du volume des rectifications opérées en cours d'année sur les dotations8(*) révèle, entre 2009 et 2010, une baisse très nette du nombre des rectifications (de 1 015 à 22), mais une augmentation très forte du montant moyen de ces rectifications (de 8 263 euros à 127 492 euros). Entre 2010 et 2011, le nombre de rectifications est à nouveau orienté à la hausse (117 rectifications) pour un volume financier moins élevé cependant (montant moyen de 5 450 euros), ce qui constitue un élément de satisfaction.

En ce qui concerne les dates de communication des dotations, l'objectif de mise en ligne de la part forfaitaire de la DGF avant le 15 février a pu être respecté en 2010. En revanche, un net dérapage est intervenu en 2011 puisque la mise en ligne est intervenue en avril.

La difficile prise en compte des conséquences de la suppression de la taxe professionnelle9(*) a conduit à repousser au 1er mars la date limite de communication de la part forfaitaire de la DGF en 2012.

Des difficultés identiques ont été constatées pour l'objectif de mise en ligne de la part péréquation de la DGF.

Pour 2013, l'objectif de mise en ligne sera à nouveau fixé au 15 février pour la part forfaitaire et au 20 mars pour la part péréquation en raison d'une moindre complexité attendue pour le calcul des dotations.


* 5 Un article additionnel, rattaché à la mission Outre-mer, a été adopté à l'Assemblée nationale et prévoit d'étendre aux communes de Polynésie française et de Nouvelle Calédonie le bénéfice du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement des armées (FSCT) évoqué ci-dessus.

* 6 Source : Rapport annuel de performances pour 2011

* 7 Il existerait 40 demandes de communes en 2012 selon la réponse au questionnaire budgétaire « Relations avec les collectivités territoriales ».

* 8 Dotation globale de fonctionnement et versements des fonds de péréquation horizontaux.

* 9 Selon la réponse au questionnaire budgétaire, les retards s'expliquent par la prise en compte, pour la première fois en 2012, des attributions de compensation dans le calcul des potentiels financiers des communes.