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Projet de loi de finances pour 2013 : Relations avec les collectivités territoriales

22 novembre 2012 : Budget - Relations avec les collectivités territoriales ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 14 novembre 2012, sous la présidence de M. Albéric de Montgolfier, vice-président, la commission procède à l'examen du rapport de MM. Jean Germain et Pierre Jarlier, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (et articles 67 à 69 rattachés) et le compte de concours financier « Avances aux collectivités territoriales ».

EXAMEN DU RAPPORT SPÉCIAL

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Le rapport que nous allons vous présenter, comporte deux parties. La première, purement budgétaire, concerne les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », l'autre comporte l'examen des trois articles rattachés à la mission RCT et des amendements que nous vous proposons d'adopter.

C'est à cette seconde partie que nous accorderons le plus d'attention car, comme vous le savez, la mission RCT et le compte d'avances ne sont, pour l'essentiel, que la résultante budgétaire des décisions qui figurent dans des textes législatifs. Ni le Gouvernement, et encore moins les parlementaires ne disposent de réelles marges de manoeuvre sur ces missions.

La mission « Relations avec les collectivités territoriales » regroupe les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales qui sont inscrits en dotations budgétaires, et les moyens de la direction générale des collectivités locales.

Elle ne représente que 2,6 milliards d'euros sur un total des concours financiers de l'Etat en direction des collectivités territoriales de 60 milliards d'euros environ, hors fiscalité transférée, dégrèvements, subventions pour travaux d'intérêt local et subventions des autres ministères.

Elle est constituée de quatre programmes : le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes », le programme 120 « Concours financiers aux départements », le programme 121 « Concours financiers aux régions » et le programme 122 « Concours spécifiques et administration », qui regroupe les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales, les crédits destinés à plusieurs niveaux de collectivités, les dotations outre-mer et les moyens de la DGCL.

Les crédits inscrits à cette mission correspondent à des dotations de fonctionnement - essentiellement la dotation générale de décentralisation - et à des dotations d'investissement - dotation de développement urbain, dotation d'équipement des territoires ruraux et dotation globale d'équipement des départements notamment.

Le projet de budget 2013 de la mission RCT applique le principe du gel en valeur des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, retenu par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 et confirmé, pour l'année 2013, dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. En conséquence, les principales dotations de la mission voient leur montant de 2012 reconduit pour 2013.

S'agissant des trois premiers programmes de la mission, le projet de loi de finances procède à des ajustements, à la baisse, pour un montant total de 364 000 euros environ sur 2,2 milliards, en autorisations d'engagement. Il s'agit notamment de tenir compte du rythme de déploiement des stations « passeports biométriques », d'ajuster le montant de la dotation globale de compensation allouée à Saint-Martin et de corriger des erreurs de bénéficiaires dans la dotation générale de décentralisation des régions.

S'agissant du programme 122, « Concours spécifiques et administration », on note que les dotations outre-mer obéissent à des règles d'indexation spécifiques. Elles échappent en effet, comme les années précédentes, à la règle du gel en valeur, à l'exception de la dotation globale de compensation versée à la Nouvelle-Calédonie.

Les principales modifications prévues pour 2013 concernent, d'une part, l'ouverture d'une subvention exceptionnelle pour calamités publiques d'un montant de 21,9 millions d'euros, motivée notamment par la nécessité de couvrir des engagements liés à des événements antérieurs à 2012, et, d'autre part, l'ouverture de 10 millions d'euros de crédits au profit de communes concernées par les restructurations en matière de défense.

Lors de l'examen de la mission à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, le montant de la dotation de développement urbain a été majoré de 25 millions d'euros, ce choix n'étant pas sans lien avec la situation de la commune de Sevran. Nous aurons à examiner le financement pérenne de ces 25 millions, qui devrait peser sur les variables d'ajustement de la DGF, c'est-à-dire sur les autres collectivités. Par ailleurs, un amendement portant sur 23 000 euros environ a été adopté, afin de tenir compte d'un transfert de compétence au profit de la collectivité de Corse.

Sur le détail des dotations et programmes, je me permets de vous renvoyer à la note de présentation qui vous a été distribuée.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - C'est en quelques mots que je vous présenterai, à mon tour, le compte « Avances aux collectivités territoriales ». C'est pourtant le principal compte d'avances du budget de l'Etat dont les crédits s'élèvent à plus de 93 milliards d'euros en 2013.

La première section du compte d'avances retrace les avances de l'Etat à des collectivités territoriales et à des établissements publics connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d'emprunter.

Elle est très peu active, aucune collectivité n'ayant recours actuellement aux procédures d'avances. En conséquence, seule une action du programme correspondant est provisionnée, à hauteur de 6 millions d'euros.

En ce qui concerne la dette de près de 290 millions d'euros dont la Nouvelle-Calédonie est débitrice depuis 1990, nous nous inquiétons du risque de prescription qui pèse sur cette créance. En effet, en l'absence d'acte interruptif de prescription, la créance de l'État serait prescrite le 18 juin 2013.

D'après les informations que nous avons recueillies, la question devrait être évoquée lors du prochain comité des signataires, dans le cadre de sa réunion annuelle, qui aura lieu le 6 décembre prochain. Des discussions sont actuellement en cours entre les ministères des outre-mer et de l'économie et des finances afin de s'accorder sur des modalités de prise de l'acte interruptif de prescription qui ne mettent pas en péril les finances de la Nouvelle-Calédonie.

La seconde section du compte - qui regroupe 99,99 % des crédits du compte spécial - correspond aux avances effectuées sur les recettes fiscales des collectivités territoriales et à divers organismes locaux ainsi qu'à celles correspondant à la part de taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques affectée à chaque département au titre de la compensation financière du revenu de solidarité active.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Compte tenu des observations qui vous ont été présentées, nous vous proposons d'adopter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

M. Marc Massion. - Combien de communes sont concernées par la dotation de solidarité urbaine ?

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - 844 communes étaient concernées en 2012, dont 280 bénéficiaires de la DSU cible.

M. Gérard Miquel. - Il me semblait que le produit des amendes des radars automatiques pour les départements s'élevait à 60 millions d'euros, or je lis 30 millions d'euros dans la note de présentation. D'autre part, pouvez-vous nous indiquer les critères de répartition des 170 millions d'euros de l'aide exceptionnelle aux départements en difficulté ?

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Cette aide sera mise en place probablement dans le projet de loi de finances rectificative que nous examinerons fin décembre, nous ne pouvons donc pas encore vous indiquer les critères qui seront choisis. Le ministère travaille dessus et cherche à définir des critères objectifs.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Concernant le produit des amendes des radars, le chiffre du tableau que vous citez est le chiffre de 2010, tandis que les 60 millions correspondent au chiffre 2012.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Cette question a été traitée dans le rapport de notre collègue Vincent Delahaye sur le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », que nous venons d'examiner : les 160 millions d'euros ont été portés à 170 par l'Assemblée nationale et se répartissent entre 106 millions pour les communes et les intercommunalités et 64 millions pour les départements, la collectivité de Corse et les régions d'outre-mer.

M. Joël Bourdin. - Je m'interroge : la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale augmentent de 8 %, mais dans une enveloppe stable ?

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Oui, les variables d'ajustement seront minorées en conséquence.

M. Philippe Adnot. - Je m'étonne que les communes qui s'associent perçoivent une dotation spécifique, alors que leur association est censée produire des économies d'échelle. Au lieu de ça, on augmente la dépense. Il y a là un gisement d'économies pour l'avenir. Par ailleurs, je m'inquiète de la situation de certaines communes qui vont voir leur dotation écrêtée, alors qu'elles ont peu de ressources.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - L'évolution globale de la DGF ne fait pas partie de la mission, elle relève de la première partie du projet de loi de finances. Concernant l'écrêtement du complément de garantie, nous allons aborder cette question quand nous examinerons l'article 67 rattaché.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - M. Bourdin a soulevé le problème du financement de la péréquation verticale dans le cadre d'une enveloppe fermée. La péréquation verticale devient de la péréquation horizontale.

Mme Marie-France Beaufils. - Je regrette que l'on nous demande de voter sur la hausse de la péréquation sans connaître précisément l'impact pour les collectivités qui verront, en contrepartie, leurs dotations minorées. S'agissant de la dotation de développement urbain, je m'interroge, depuis sa création, sur son efficacité comparée à la dotation de solidarité urbaine. On l'augmente pour tenir compte de la situation de Sevran, mais j'aimerais que l'on connaisse bien la totalité de la situation de cette commune.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Encore une fois, la DGF relève de la première partie du projet de loi de finances. Concernant la DDU, je comprends la préoccupation de Mme Beaufils.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Article 67

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Je vais maintenant vous présenter l'article 67, qui est assez complexe car il touche de nombreux sujets. Globalement, il fixe, dans le cadre du gel en valeur de l'enveloppe normée, l'évolution des dotations de péréquation verticale des communes, départements et régions. Il adapte également les modalités de calcul et de répartition des dotations aux conséquences de la réforme de la fiscalité directe locale et de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Ses dispositions sont variées et je vais vous les énumérer. Tout d'abord, il fusionne les deux concours particuliers de dotation générale de décentralisation versés aux communes et leurs groupements au titre de la compétence d'urbanisme. C'est une fusion intéressante car les besoins sont de plus en plus importants.

D'autre part, il procède à des ajustements techniques de la définition du potentiel financier et de l'effort fiscal, du fait de doublons dans la prise en compte du produit de cotisation foncière des entreprises et de la suppression de dispositions caduques concernant les mécanismes conventionnels de péréquation.

Il fixe également la progression des dotations de péréquation de la DGF : hausse de 120 millions d'euros au profit de la DSU, hausse de 78 millions de la DSR, hausse minimale de 20 millions d'euros de la dotation de péréquation des départements et hausse de 10 millions d'euros de la dotation de péréquation des régions.

Il prévoit des adaptations des règles d'écrêtement de la part garantie et de minoration applicables en 2012 : l'écrêtement s'appliquera à un nombre plus important de communes par un retour au seuil de 0,75 qui avait été retenu en 2011. Le texte du projet de loi de finances aurait pour conséquence d'écrêter 6 059 communes dont 2 438 au plafond de 6 %. L'introduction d'un coefficient logarithmique à l'Assemblée porterait le nombre de communes écrêtées à 14 035, dont 6 528 au plafond de 6 %.

L'article 67 supprime également l'éligibilité des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle à la dotation nationale de péréquation, propose un ajustement de la garantie de sortie de l'éligibilité à la DSU, intègre un critère de revenu - pour 30 % - dans l'éligibilité à la DSR cible pour tenir compte de la fragilité de certains territoires, élargit le champ des collectivités éligibles à la dotation d'équipement des territoires ruraux aux communes nouvelles issues de la fusion de communes dont l'une d'entre elles était éligible à la DETR et propose également un resserrement de la garantie de hausse et de baisse, limitée à plus ou moins 5 %. Son montant est stable pour 2013.

Enfin, il calcule un coefficient d'intégration fiscale pour les communautés urbaines, les métropoles et les syndicats d'agglomération nouvelle, il écarte la taxe sur les surfaces commerciales du calcul du CIF des communautés de communes à fiscalité additionnelle, il réduit le caractère très incitatif des dispositions financières applicables en cas de fusion d'EPCI ou de dissolution en prévoyant de retenir, non pas la valeur la plus élevée, mais la valeur moyenne des EPCI préexistants, pondérée par leur population.

Cette dernière disposition pourra poser problème aux EPCI qui ont prévu de fusionner cette année, car les calculs ont été faits sur la base du droit existant.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - L'Assemblée nationale a adopté trois amendements de fond à cet article. Le premier introduit un coefficient logarithmique, identique à celui qui est utilisé pour le calcul de la dotation de base, dans le calcul de l'écrêtement du complément de garantie.

Le second vise à maintenir une incitation financière dans le cadre des fusions de communautés tout en réduisant sa portée par rapport aux dispositions actuellement en vigueur. Toutefois, alors que le texte initialement proposé par les commissions de l'Assemblée nationale plafonnait la progression du coefficient d'intégration fiscale, ou de la dotation d'intercommunalité par habitant, à hauteur de 1,2 fois le coefficient d'intégration fiscale moyen pondéré par la population de la nouvelle communauté ou 1,2 fois la dotation moyenne par habitant, un sous-amendement du Gouvernement a restreint sa portée en ramenant le plafonnement à 105 % de la progression du CIF, de la dotation moyenne et de la dotation d'intercommunalité.

Enfin, le troisième amendement, proposé par le Gouvernement, tend par coordination avec l'amendement de crédits précédemment adopté sur la mission budgétaire, à majorer de 50 % la dotation de développement urbain.

Nous vous proposons, Pierre Jarlier et moi-même, trois amendements sur cet article.

Le premier amendement vous propose d'instituer une garantie élargie concernant la dotation forfaitaire des communes, un plafond de baisse maximum, qui sera fixé annuellement car il nous semble que le plafonnement des écrêtements de garantie est un mécanisme insuffisamment protecteur en raison de la diversité des situations des communes. Il a donc pour objet de plafonner à 4 % en 2013, la baisse de la dotation forfaitaire de chaque commune en application des divers écrêtements et diminutions de composantes de la dotation globale de fonctionnement.

Le deuxième amendement prévoit la création de trois parts dans l'enveloppe départementale de la DETR, au profit, respectivement, des intercommunalités, des communes de plus de 2 000 habitants et des communes de moins de 2 000 habitants. En effet, La fusion de la dotation globale d'équipement et de la dotation de développement rural dans la DETR pourrait avoir comme conséquence non souhaitable de déséquilibrer l'affectation des crédits en défaveur des projets structurants. Cet amendement vise donc à corriger cette situation, et à assurer un certain équilibre.

Le troisième amendement propose de remonter le niveau des incitations financières à la fusion d'EPCI. Le projet de loi supprimait initialement toute incitation. Comme je vous l'ai dit, les commissions des finances et des lois de l'Assemblée nationale ont proposé un système de plafonnement de la progression du coefficient d'intégration fiscale, ou de la dotation d'intercommunalité par habitant, à hauteur de 1,2 fois le coefficient d'intégration fiscale moyen pondéré par la population de la nouvelle communauté ou 1,2 fois la dotation moyenne par habitant. Le Gouvernement a obtenu de réduire ces plafonnements à 105 %. Ce niveau nous semble trop bas et nous vous proposons de revenir à la version première des amendements de l'Assemblée qui correspond d'ailleurs à la juste revendication exprimée par l'assemblée des communautés de France.

M. Charles Guené. - D'après les simulations que vous nous avez distribuées, je vois que passer de 1,05 à 1,2 aurait un impact pour 300 EPCI, et pour un montant de 27 millions d'euros. Cela me semble raisonnable.

M. Philippe Adnot. - Je reprends ce que j'ai dit tout à l'heure : les fusions doivent être motivées par la réalisation d'économies d'échelle, il n'y a pas de raison de les subventionner.

M. Charles Guené. - Cet avantage a été mis en place pour favoriser l'intercommunalité. Et ce n'est pas une dépense supplémentaire pour l'Etat, cela se joue entre intercommunalités.

M. Philippe Adnot. - C'est bien ce que je dis, on va pénaliser certaines intercommunalités.

M. Gérard Miquel. - Nous ne pourrons éviter la question de la remise à plat des compétences des intercommunalités. En ce qui concerne votre amendement réduisant l'incitation par rapport au droit existant, je le soutiendrai. Je m'interroge sur votre premier amendement, qui plafonne la baisse de la dotation forfaitaire à 4 % : quelle incidence sur la masse qui sera redistribuée en péréquation ?

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Aucune, c'est hors péréquation.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Je précise que, par rapport au droit existant, nous n'allons pas renforcer l'incitation aux fusions, mais au contraire, l'atténuer.

M. Charles Guené. - On limite l'effet d'aubaine à 20 %.

M. Claude Belot. - Je m'étonne que le montant de la dotation d'intercommunalité soit défini sans lien avec la réalité. D'autre part, pouvez-vous revenir sur la disposition relative aux casinos ?

Mme Marie-France Beaufils. - Votre amendement me parait raisonnable. Mais je m'abstiendrai sur l'article 67.

M. Charles Guené. - Je rappelle qu'au bout de deux années, les dotations d'intercommunalité sont bien calculées à partir des données « réelles ».

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - S'agissant des casinos, l'article ajoute au calcul du potentiel fiscal de la commune les montants des prélèvements sur le produit des jeux perçus par l'EPCI, qui ne sont pas pris en compte dans les produits fiscaux par la rédaction en vigueur.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Je tiens tout de même à souligner que l'intercommunalité, ce n'est pas que des dotations. Il y aussi des mutualisations qui produisent des économies. Nous devons maintenir une incitation et c'est ce que permet notre amendement.

À l'issue de ce débat, la commission adopte les trois amendements des rapporteurs spéciaux et décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 67 du projet de loi de finances pour 2013 ainsi modifié.

Article 68

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Passons à la présentation de l'article 68. Celui-ci revoit les modalités de fonctionnement du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales, afin de tenir compte des charges de la collectivité dans le calcul de sa contribution et de simplifier les modalités de répartition interne à un ensemble intercommunal. Pour le fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, il vise à modérer les évolutions importantes des contributions ou d'attributions de certaines collectivités.

Je vous renvoie à la note de présentation distribuée pour le bilan du FPIC et le rappel du mode de fonctionnement de ce fonds ainsi que du FSRIF.

S'agissant du FPIC, l'article introduit donc un critère de charge dans le prélèvement - soit le revenu par habitant pour 20 % de l'indice synthétique -, relève de 10 % à 11 % le plafonnement des prélèvements cumulés du FPIC et du FSRIF, et simplifie les modalités de répartition interne entre EPCI et communes membres qui s'effectuera, pour la formule de droit commun, en fonction du CIF et du potentiel financier par habitant.

Pour le FSRIF, l'article prévoit de relever à 11 % le plafonnement du prélèvement et un abattement de 50 % du prélèvement pour les communes qui avaient été exonérées en 2012 de prélèvement au-delà de leur reversement.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - L'Assemblée nationale a adopté cinq modifications de fond.

Tout d'abord, elle a prévu de relever de 0,5 à 0,75 la condition d'effort fiscal posée pour l'éligibilité aux versements du FPIC. Ce sujet avait été évoqué plusieurs fois au Comité des finances locales. Elle a également modifié le calcul du potentiel financier agrégé des communautés d'agglomérations issues de syndicats d'agglomération nouvelle, utilisé dans le cadre du FPIC, et exempté de contribution au FSRIF les communes classées parmi les 150 premières communes attributaires de la DSU cible.

Par ailleurs, elle a prévu la remise au Parlement d'un rapport sur le FSRIF en 2013. Enfin, elle a étendu à 2014, à un niveau de 25 %, l'abattement de 50 % sur le prélèvement au titre du FSRIF, prévu pour 2013 par le projet du Gouvernement, pour les communes ayant bénéficié de la règle selon laquelle « en 2012, lorsqu'une commune fait l'objet d'un prélèvement et bénéficie d'une attribution, le montant du prélèvement ne peut excéder celui de l'attribution ».

En ce qui nous concerne, nous vous proposons un amendement sur le FPIC, qui vise à porter de 11 % à 12,5 % des ressources le plafonnement de la somme des prélèvements opérés en application du FPIC et du FSRIF. Compte tenu de l'augmentation du FPIC cette année, conserver le plafonnement à 11 % aurait pour conséquence un report sur les autres collectivités des contributions des collectivités plafonnées qui sont, par définition, les plus favorisées. Je rappelle qu'au Sénat, l'an dernier, nous avions adopté un plafonnement à 15 %.

M. Charles Guené. - Je suis d'accord avec le principe de votre amendement. Je m'interroge tout de même sur la conjonction du relèvement du plafonnement et de l'augmentation du montant du FPIC, qui passe de 150 à 360 millions d'euros.

Mme Marie-France Beaufils. - Votre amendement améliore légèrement le fonctionnement du FPIC, mais vous savez le désaccord de fond que j'ai sur ce mécanisme. Ce n'est pas ce dispositif qui répondra aux problèmes des collectivités. Je voterai donc contre cet article.

M. Philippe Adnot. - Je suis en désaccord total avec le fonctionnement du FPIC. Encore une fois, on prend en compte un élément, le revenu par habitant, qui n'a rien à voir avec la richesse des collectivités.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Si on ne relève pas le plafonnement, on fera justement supporter le poids aux autres communes. Plus le fonds augmente, plus il faut augmenter le plafonnement.

À l'issue de ce débat, la commission adopte l'amendement des rapporteurs spéciaux et décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 68 du projet de loi de finances pour 2013 ainsi modifié.

Article 69

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Enfin, s'agissant de l'article 69, il concerne les fonds régional et départemental de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ainsi que le fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux perçus par les départements.

Comme vous le savez, dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale, la loi de finances pour 2010 a mis en place deux fonds de péréquation de la CVAE, l'un au niveau régional, l'autre au niveau départemental.

Le dispositif initial prévoyait, pour chaque échelon, un fonds portant sur le stock du produit fiscal et un fonds portant sur le flux cumulé. La loi de finances pour 2011 a profondément modifié ce double système, trop complexe et faiblement péréquateur. Tout d'abord, les fonds de péréquation sur stock ont été supprimés. Par ailleurs, elle a prévu que le prélèvement sur flux porterait sur la moitié de la croissance de la CVAE qui excède, pour un département ou une région, la croissance globale de la CVAE entre les années 2011 et « n ».

Sur ce second point, le Sénat avait marqué sa préférence, sans être suivi par la commission mixe paritaire, pour un prélèvement qui porte sur la moitié du produit de CVAE en année « n » excédant le produit de CVAE de l'année 2011, ce qui aurait fortement augmenté l'ampleur du dispositif de péréquation.

Dans le texte en vigueur, les critères de reversement portent pour moitié sur le potentiel financier par habitant et, pour l'autre moitié, sur trois critères de charges, chacun ayant la même pondération. Ces trois critères sont, pour les départements, la population, les bénéficiaires de minima sociaux et la longueur de voirie, et pour les régions, la population, le nombre de stagiaires en formation professionnelle et de lycéens et la superficie.

Le Gouvernement considère que le dispositif actuel repose sur des critères de reversement trop sommaires et manque d'ambition, puisque les fonds ne s'élèveraient qu'à 16,8 millions d'euros pour les départements et à 5,7 millions pour les régions. Il propose donc de le modifier profondément.

Tout d'abord, le prélèvement porterait, comme le souhaitait le Sénat, sur la moitié du produit de CVAE en année « n » qui excède le produit de CVAE de l'année 2011. D'autre part, les critères de contribution au fonds seraient modifiés de façon à introduire un critère de revenu moyen par habitant, pour les départements, et un critère de CVAE par habitant, pour les régions, conformément à ce qui est déjà prévu pour les départements.

S'agissant du reversement, la composition de l'indice synthétique de ressources et de charges est modifiée, afin d'y introduire, notamment, le critère du revenu par habitant. Pour les départements, l'indice serait composé à 60 % du revenu par habitant, à 20 % du potentiel financier par habitant et, pour 10 % chacun, de la proportion de personnes âgées de plus de 75 ans et de la proportion de bénéficiaires du RSA. Pour les régions, il serait composé à 50 % du montant de CVAE par habitant et, pour 1/6ème chacun, de la proportion de lycéens, de la proportion de stagiaires de la formation professionnelle et du taux de chômage.

En outre, pour les deux fonds, le présent article plafonne le prélèvement à 10 % du produit de la CVAE, limite à 50 % le nombre des départements ou régions de métropole éligibles au reversement et crée une quote-part destinée aux collectivités d'outre-mer, qui seront de plus éligibles de droit.

Enfin, le présent article crée une garantie de sortie du fonds national de péréquation des DMTO perçus par les départements. Ce fonds, comme vous le savez, a pour objectif de réduire l'inégale répartition géographique de cette ressource fiscale particulièrement volatile.

La garantie de sortie permettra de prémunir les départements contre les variations induites par la prise en compte, à partir de 2013, du nouveau potentiel financier des départements. Les départements cessant d'être éligibles percevraient pour les trois exercices suivants, respectivement 75 %, 50 % et 25 % du montant perçu l'année précédente. Le financement de cette garantie serait assuré par le prélèvement sur le produit du fonds et avant répartition, d'un montant correspondant à la garantie.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Le fonds départemental de péréquation de la CVAE ainsi que la garantie de sortie du fonds de péréquation des DMTO n'ont pas été modifiés par l'Assemblée nationale.

En revanche, elle a adopté un amendement de fond, modifiant le mécanisme prévu pour le fonds régional de péréquation de la CVAE.

En vertu de cet amendement, le périmètre du dispositif retenu s'étend à l'ensemble des ressources issues de la réforme de la taxe professionnelle. Le prélèvement porte sur la totalité de la croissance de ces ressources, supérieure à la moyenne de la croissance pour l'ensemble des régions. Quant au reversement, il est fonction de la moindre croissance des ressources des régions, toujours par rapport à la moyenne.

S'agissant des deux fonds de péréquation de la CVAE, nous partageons, Pierre Jarlier et moi-même, le souci que leur entrée en application ne soit pas repoussée dans le temps.

Cependant, malgré la concertation menée par le Gouvernement avec le CFL, il apparaît que la nouvelle architecture ne satisfait pas totalement les représentants des collectivités concernées.

A ce stade, pour le fonds départemental, deux questions se posent.

Premièrement, faut-il un moratoire sur l'application du potentiel financier et continuer de retenir le potentiel 2011, malgré la diminution de la pondération de cette variable dans le calcul de l'indice synthétique ?

Deuxièmement, faut-il ou non modifier les critères de répartition et réintroduire un critère de longueur de voirie ?

Pour le fonds régional, il existait deux versions alternatives à la proposition du Gouvernement : celle du président de l'ARF et celle du groupe socialiste. C'est cette dernière qui a finalement été retenue. Nous ne sommes pas en mesure de savoir si elle emporte l'adhésion de toutes les régions.

En conséquence, nous pouvons ouvrir le débat sur cet article, et peut-être devrons-nous reporter la décision à la « réunion balai » du 22 novembre, date à laquelle nous aurons plus d'informations.

M. Charles Guené. - C'est surement une bonne idée de réserver cet article, mais cela fait deux ans que nous « réservons » le sujet. La péréquation du bloc communal n'est peut-être pas parfaite mais elle existe, contrairement à celle des niveaux départemental et régional.

M. Claude Belot. - Les départements sont tous en difficultés aujourd'hui.

Mme Marie-France Beaufils. - Le problème des départements c'est qu'ils sont face à des dépenses dont ils ne maitrisent pas l'évolution.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Je suis gêné par les nouveaux critères : on passe de critères de charges à des critères de revenus. Mais les recettes fiscales des départements ne sont pas corrélées aux revenus des habitants.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Je souligne qu'il s'agit d'un fonds de péréquation uniquement sur la CVAE.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Je souscris à la proposition faite de réserver l'article.

M. Joël Bourdin. - Le critère de revenu, pondéré à 60 %, est déjà compris dans le potentiel financier, pondéré à 20 %, puisque le potentiel fiscal est calculé en prenant en compte les bases. Ca fait 80 % ! Pourquoi pas mettre 100 % de revenu pendant qu'on y est ?

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - On voit bien qu'il est nécessaire de réserver l'article.

Il est vrai que le nouveau potentiel financier pose un problème : il ne corrige pas « l'effet taux », c'est-à-dire le fait que les collectivités qui avaient des taux bas avant la réforme, souvent des collectivités aisées, apparaissent aujourd'hui comme « pauvres » par rapport à des collectivités qui avaient des taux élevés. Il faudrait peut-être ne pas utiliser le nouveau potentiel pour cette année et corriger « l'effet taux » pour l'an prochain.

Enfin, sur les critères de reversement, je souligne que le critère de longueur de voirie disparait. Quant au critère de revenu par habitant, je rappelle que celui-ci avait été considéré comme un critère « synthétique » de fragilité de la collectivité.

Mme Marie-France Beaufils. - La réserve de l'article nous permettra-t-elle de disposer de plus d'informations ?

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Nous vous avons distribué tous les documents dont nous disposons et nous vous transmettrons tout nouvel élément.

M. Philippe Adnot. - Il y a eu un groupe de travail au CFL sur les fonds de péréquation de la CVAE, mais je ne retrouve pas dans le projet de loi de finances ce que nous avions dit dans ce groupe. Quant aux simulations, je regrette qu'elles poussent à réagir selon des situations personnelles et non pas selon des principes. Car je le répète : il n'y a aucun lien entre les ressources des départements et le revenu par habitant.

A l'issue de ce débat, la commission décide de réserver sa position sur l'article 69 du projet de loi de finances pour 2013.

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances a procédé à l'examen définitif de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (et articles 67 à 69 rattachés) et du compte de concours financier « Avances aux collectivités territoriales ».

M. François Marc, rapporteur général. - Réunie le 14 novembre, la commission des finances a décidé d'adopter, sans modification, les crédits de la mission et du compte spécial. Elle a également décidé d'adopter, avec modifications, les articles 67 et 68. Enfin, elle a réservé sa position sur l'article 69.

En deuxième délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement minorant de 5 millions les crédits de la mission, au titre du gage général. Après avoir pris acte de ces modifications, il vous est proposé de confirmer l'adoption, sans modification, des crédits de la mission et du compte spécial, et de confirmer l'adoption des articles 67 et 68 tels que modifiés par la commission.

A l'article 69, nos rapporteurs spéciaux vont vous soumettre deux amendements.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Le premier amendement vise à retenir, pour 2013, le potentiel financier de l'année 2011 pour le Fonds départemental de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et le Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux perçus par les départements, afin de neutraliser les effets, pour certains départements, du nouveau potentiel financier.

Le second amendement concerne le Fonds régional de péréquation de la CVAE. Il retient une position intermédiaire entre le vote de l'Assemblée nationale et le souhait initial de l'Association des régions de France (ARF).

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Nous avons eu un long débat lors de l'examen des crédits de la mission. Il s'agit ici d'éviter des effets pervers. La réforme de la taxe professionnelle a eu pour effet de modifier le potentiel financier des départements, dont certains sont exclus du bénéfice des deux fonds visés. Pour les Vosges, par exemple, la sortie du fonds DMTO représente un manque à gagner de 4,5 millions d'euros. Il est vrai qu'un dispositif de sortie a été prévu, mais la perte resterait tout de même, dès la première année, de plus d'un million d'euros.

Il était prévu qu'un groupe de travail soit constitué, à la demande de l'ADF, pour corriger « l'effet-taux » résultant notamment de la prise en compte, dans le calcul du potentiel financier, du FNGIR et de la DCRTP. En attendant, nous proposons de trouver un équilibre entre le texte du projet de loi et le souhait de l'ADF.

M. Philippe Marini, président. - Cela a-t-il des conséquences sur le bloc communal ?

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Il n'est pas visé.

M. Philippe Marini, président. - Je suppose que vous avez eu accès à des simulations. (M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, le confirme).

Mme Marie-France Beaufils. - Ces deux amendements font suite aux débats que nous avons eus, et je leur suis plutôt favorable. En revanche, je m'inquiète de la minoration de 5 millions, par l'Assemblée nationale, des crédits de la mission. Sur quoi portera-t-elle ? La péréquation horizontale se fait dans une enveloppe normée, ce qui ne va pas sans poser de difficultés. Nous ne pouvons suivre l'initiative de l'Assemblée nationale.

M. Éric Doligé. - Je ne suis pas contre le principe de l'amendement n° A2, qui vise les départements. On a bien vu, depuis deux ou trois ans, que les réformes de la fiscalité locale produisent des évolutions que l'on ne peut anticiper. Si bien que les chiffres nous sont communiqués au dernier moment, et que l'on n'a pas d'explications sur le pourquoi des variations. J'aurais aimé, ici, disposer de simulations, pour savoir dans le détail quel sera l'impact de l'amendement. Je comprends bien qu'il s'agit de remettre quatre ou cinq départements dans le champ de la péréquation, mais au prix de quels bouleversements pour les autres ?

M. Philippe Marini, président. - Question légitime. Personne n'est prêt à acheter un « lapin dans un sac ».

M. François Marc, rapporteur général. - Des discussions ont été menées avec l'ARF et l'ADF, pour s'assurer que le dispositif peut être validé. Dans le cas des régions, c'est une solution de compromis qui est ici retenue. Pour les départements, il s'agit simplement d'en rester aux critères retenus jusqu'à l'an dernier, en retardant la mise en oeuvre du nouveau mécanisme, au vu des effets pervers que l'on peut anticiper pour certains départements.

M. François Fortassin. - Je suis favorable à ces amendements, faits pour éviter de tels effets. D'autant que des départements ont été obligés de décider d'une fiscalité élevée, ce qui leur a fait perdre, du même coup, le bénéfice de certaines dotations. Il est bon de rééquilibrer.

M. Jean Arthuis. - J'ai souvenir des propos que tenaient naguère certains de nos collègues : si l'on tenait compte des compensations versées aux collectivités dont le potentiel fiscal est faible, elles sembleraient riches. A ne pas tenir compte des dotations complémentaires ainsi versées, on crée des injustices.

M. Philippe Adnot. - Nous avons eu des simulations qui intégraient le nouveau mécanisme, lorsque nous nous sommes penchés sur le sujet. Pour ma part, je conteste la méthode qui consiste à ne plus prendre en compte, dans la péréquation de la CVAE départementale, les charges réelles, comme le nombre de personnes âgées ou handicapées, mais le revenu des habitants, qui compterait pour environ 60 %.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Nous avons demandé la réserve de cet article lors de l'examen des crédits de la mission. Notre commission des finances a toujours été très sensible à la situation des départements. L'objet de l'amendement n° A2 est de maintenir la situation actuelle pour le potentiel, sans toucher au nouveau système de pondération. Voilà qui devrait rassurer nos collègues. En 2013, une discussion s'engagera entre le Gouvernement et les départements pour dégager un consensus sur le nouveau potentiel financier. Peut-être faudra-t-il prendre en compte, comme l'a suggéré Jean Arthuis, les aides complémentaires que reçoivent certains départements. J'attire cependant l'attention sur le fait que l'exigence, formulée par les départements, que toute nouvelle mesure ne modifie la répartition qu'à parts égales - ce qui signifie que 50 % des départements doivent en être bénéficiaires - est très difficile à tenir.

M. Philippe Marini, président. - Nous vous avons fait distribuer les simulations. On voit que pour le Fonds CVAE, les variations sont minimes ; les plus importantes concernent l'Aube, qui y perd 586 000 euros, et la Corrèze, qui y gagne 472 422 euros. Il n'en va pas de même pour le fonds DMTO.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Mais notre amendement ne provoque pas d'effets pervers, comme le craint Eric Doligé, pour d'autres départements, puisqu'il ne vise qu'à conserver le dispositif qui a eu cours en 2012 : il n'y a pas changement de bases. A contrario, l'application du nouveau mécanisme aurait des conséquences fâcheuses pour six départements : la Haute-Corse, les Hautes-Pyrénées, les Vosges, la Nièvre, le Territoire de Belfort et la Haute-Garonne, qui y perdraient entre 4 et 14 millions d'euros. Certes, un dispositif de sortie est prévu, mais il ne garantit que 75 % des montants perçus l'année précédente, si bien que les départements y perdent quand même plus d'un million d'euros.

Il convient de neutraliser certains effets du nouveau potentiel financier. Un décret a d'ailleurs été pris, à l'initiative du Comité des finances locales, pour le faire en ce qui concerne les aides à l'APA et au handicap.

M. Philippe Marini, président. - Pouvez-vous préciser, pour la bonne compréhension de chacun, si ces tableaux de simulation retracent la situation qui serait issue du texte soumis à notre examen ou celle qui résulterait de l'adoption de l'amendement ?

M. François Marc, rapporteur général. - Ces deux tableaux n'ont pas la même provenance. Le premier, sur la CVAE, a été établi par l'ADF. Il mesure ce que donnerait un retour au système de 2011, donc l'effet de l'adoption de notre amendement. Le second, en revanche, sur les DMTO, mesure les effets du calcul, sur la base du nouveau potentiel financier. On voit que le département des Vosges, par exemple, y perdrait 5 millions d'euros. Nous proposons, pour corriger de tels effets, d'en rester au système en vigueur.

M. Vincent Delahaye. - Sur les DMTO, la simulation ne donne donc pas les effets qu'aurait l'amendement ?

M. Philippe Marini, président. - On peut le regretter, en effet, mais nous travaillons dans l'urgence. Et en tout état de cause, on ne sait pas ce que seront les bases. L'amendement semble raisonnable, je le dirais volontiers conservateur, puisqu'il maintient le système en vigueur.

L'amendement n° A2 est adopté.

L'amendement n° A3 est adopté.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 69 tel que modifié par ces deux amendements.

M. Philippe Marini, président. - Nous en venons aux crédits de la mission.

M. François Marc, rapporteur général. - La question a été posée de l'imputation du gage de 5 millions d'euros adopté par l'Assemblée nationale : ils seront prélevés sur l'enveloppe de la dotation globale d'équipement (DGE) des départements.

M. Philippe Marini, président. - Par conséquent, adopter les crédits de la mission, c'est voter cette réduction.

M. Gérard Miquel. - Je comprends bien la nécessité du gage, mais pourquoi le faire peser sur les départements, qui se débattent dans les pires difficultés à cause de la montée en charge de leurs dépenses sociales et l'insuffisance de la compensation ?

M. Éric Doligé. - Lorsque nous avons été reçus par le Président de la République, nous avons clairement exposé ces difficultés. La promesse nous a été faite qu'une solution interviendrait en 2014. Il faut donc tenir sur 2013, ce qui va devenir compliqué si on change trop la donne. Car ce prélèvement de 5 millions d'euros n'est pas le seul, il vient s'ajouter à tous les autres. Que se passera-t-il in fine ? L'État devra nous venir en aide, et bien au-delà de ce montant.

M. Philippe Adnot. - Je rejoins Gérard Miquel. Les départements sont la seule catégorie de collectivités qui voit augmenter ses dépenses obligatoires. Pourquoi ne pas prélever ces 5 millions d'euros sur des dotations ne correspondant pas à des dépenses obligatoires, comme la DGF des intercommunalités, par exemple ? Je ne pourrai voter ces crédits si les choses restent en l'état.

M. Albéric de Montgolfier. - A quoi bon créer un fonds d'urgence de 170 millions d'euros, si c'est pour ponctionner les dotations des départements ? Proposons un amendement, soit pour répartir l'effort sur l'ensemble des collectivités, soit pour cibler des dépenses non obligatoires.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Le choix de l'Assemblée nationale semble en effet arbitraire. Pourquoi ne pas proposer une répartition proportionnelle sur l'ensemble des blocs ? Je voterais les crédits sans état d'âme si nous allions dans ce sens.

M. Jean Germain, rapporteur spécial. - Pour 2013, les fonds de péréquation qui répartissent les moyens en fonction des trois principales dépenses des départements vont entrer en vigueur, les changements du potentiel financier étant neutralisés. D'où l'amendement que nous avons adopté. Viendra aussi une enveloppe de 170 millions d'euros, qui répond à l'urgence. Que représentent 5 millions, à cette aune ? N'oublions pas que le prélèvement de péréquation sur le premier bloc, soit les communes et les EPCI, est de 360 millions d'euros. Dire que l'on égorge les départements, c'est aller un peu loin !

M. Philippe Marini, président. - Quel est le sentiment du rapporteur général ? Faut-il ou non diluer davantage le prélèvement ?

M. François Marc, rapporteur général. - La situation est la même que pour d'autres missions. Il y a eu des prélèvements un peu partout, sans que cela suscite une telle levée de boucliers. Nous avions connaissance de ce gage depuis le vote de l'Assemblée nationale. Aucun amendement n'a pourtant été présenté. Et j'irais proposer un nouveau dispositif ? Ces 5 millions d'euros sont prélevés sur une enveloppe non contrainte, celle de la DGE. Ils représentent 1,8 % des 268 millions d'euros concernés. Si des esprits fertiles veulent proposer des amendements pour la séance plénière, libre à eux.

La commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission et du compte spécial, ainsi que l'adoption des articles 67 et 68 tels que modifiés par ses amendements.

Elle décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 69 tel que modifié par ses amendements.