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Projet de loi de finances pour 2013 : Sécurité (gendarmerie nationale et police nationale)

22 novembre 2012 : Budget - Sécurité (gendarmerie nationale et police nationale) ( rapport général - première lecture )

D. LE TRANSFÈREMENTS DES DÉTENUS : UNE DÉCISION À PRENDRE

Depuis plusieurs années, la question du transfèrement des détenus et du transfert éventuel de cette mission à l'administration pénitentiaire constitue un « serpent de mer » de la mission « Sécurité ». Votre rapporteur spécial renvoie à son précédent rapport pour un exposé précis des enjeux de ce dossier21(*). Il souhaite en revanche ici faire le point sur l'avancement de l'expérimentation engagée et sur le relatif statu quo qui en découle en cette fin d'année 2012.

1. Le principe du transfert à l'administration pénitentiaire

La réunion interministérielle du 30 septembre 2010 a acté la prise en compte par l'administration pénitentiaire de l'intégralité des missions de transfèrements et d'extractions judiciaires, ainsi que d'escorte et de garde des détenus hospitalisés en unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI)22(*). Ce transfert devait s'effectuer progressivement par région sur trois ans, entre 2011 et 201323(*).

Il a alors été décidé que le transfert de la mission au ministère de la justice correspondait à 800 ETP.

La gendarmerie est majoritairement concernée par ce transfert d'emplois, à hauteur de 65 % du volume total des effectifs (soit 519 ETP), selon la programmation suivante :

- en 2011 : le transfert de 25 % des effectifs, soit 130 ETP ;

- en 2012 : le transfert de 31 % des effectifs, soit 162 ETP ;

- en 2013 : le transfert de 44 % des effectifs, soit 227 ETP.

Parallèlement, une bascule des crédits de fonctionnement associés à ces effectifs (tenue, équipement, armement) ainsi que des crédits d'équipement en véhicules est opérée au prorata des ETP transférés. Des véhicules de transport de détenus (VTD) ont aussi été cédés à l'administration pénitentiaire en fonction des besoins exprimés.

2. L'expérimentation depuis 2011

En 2011, la gendarmerie a transféré 130 ETP à l'administration pénitentiaire. Celle-ci a tout d'abord repris les régions Auvergne et Lorraine (au 5 septembre 2011), puis la Basse-Normandie (au 5 décembre 2011).

Au 31 décembre 2012, avec le transfert effectif des 162 ETP prévus en provenance de la gendarmerie, l'administration pénitentiaire n'aura repris que les régions de Picardie et Franche-Comté (10 avril 2012), de Champagne-Ardenne (8 octobre 2012) et de Midi-Pyrénées (26 novembre 2012)24(*). La reprise des missions sur la Cour d'appel de Versailles (soit les départements des Yvelines, des Hauts-de-Seine et du Val d'Oise), prévue avant la fin de l'année 2012, a été reportée unilatéralement par le ministère de la justice au 7 janvier 2013.

Les premiers mois de la reprise ont été marqués par des difficultés liées à l'apprentissage de cette nouvelle mission par l'administration pénitentiaire. Cette situation a eu pour conséquence un décalage du calendrier de reprise, du fait de délais de recrutement et de formation importants et du taux d'inexécution longtemps resté élevé par l'administration pénitentiaire (30 % au début de la reprise).

La gendarmerie et la police accompagnent la réforme, en prenant à leur charge les missions non exécutées par l'administration pénitentiaire et en fournissant, durant les quinze premiers jours de la reprise de chaque région, des accompagnateurs aux escortes pour faciliter la transmission des savoir-faire. En outre, un protocole d'utilisation de moyens de transmission communs et de renfort en cas d'incident a été conclu.

Deux facteurs ont permis de faire évoluer favorablement la situation, sans toutefois permettre à ce jour une véritable rationalisation :

- un renforcement des effectifs de l'administration pénitentiaire dans les régions reprises ;

- une circulaire conjointe entre le ministère de l'intérieur et celui de la justice, en date du 2 septembre 2011, qui a fixé des directives précises aux services judiciaires afin de réduire le nombre des extractions et de rationaliser leur organisation (visioconférence, lissage des audiences sur la semaine...). Dans certains ressorts, les juridictions ont conduit une politique volontariste qui a abouti à des améliorations significatives. Mais cette démarche demeure très inégalement suivie et largement subordonnée à l'adhésion des magistrats. L'administration pénitentiaire a également amélioré ses processus, bien que ceux-ci demeurent perfectibles. La bonne volonté des instances de direction de l'administration pénitentiaire se heurte notamment aux contraintes statutaires et organisationnelles propres à cette institution.

3. L'attente des résultats d'un audit

Au mois de juin 2012, l'administration pénitentiaire n'a exécuté que 86,7 % des transfèrements internes aux régions qui lui incombaient et 74,3 % du total des transfèrements (en incluant les transfèrements hors région).

Il apparait donc manifeste que le respect de l'arbitrage et du calendrier initial est impossible.

Au vu de ces évolutions et du chemin restant à parcourir, le processus de transfert a été suspendu en 2013 à la demande de l'administration pénitentiaire.

Une mission d'inspection interministérielle, réunissant l'Inspection générale de l'administration (IGA), l'Inspection générale des services judiciaires (IGSJ) et l'Inspection générale des finances (IGF), doit évaluer les choix organisationnels effectués par le ministère de la justice et leur impact sur la performance attendue.

Les conclusions de cette mission, dont dépend notamment la renégociation du calendrier des reprises, sont attendues pour la fin de l'année 2012.

Avant de rendre un arbitrage s'agissant de la poursuite (ou pas) du transfert du transfèrement de détenus à l'administration pénitentiaire, votre rapporteur spécial estime nécessaire de disposer d'une vision claire des difficultés rencontrées et des moyens à consentir pour y remédier.

4. La nécessaire vigilance sur les conditions de transfèrements et la visioconférence

Sans préjuger de la décision qui sera finalement prise, votre rapporteur spécial souhaite toutefois rappeler un certain nombre de principes fondamentaux en matière de transfèrements. Leur respect doit aussi orienter les choix qui seront faits.

En premier lieu, la France doit avoir pour objectif premier d'assurer les transfèrements dans des conditions conformes au droit européen et aux exigences élémentaires en matière de dignité et de santé des détenus. Notre pays a été condamné, à plusieurs reprises, par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) s'agissant des conditions dans lesquelles se déroulent les extractions médicales de détenus25(*).

En deuxième lieu, le niveau de sécurisation des transfèrements ne doit pas pâtir d'un transfert de responsabilité de la police et la gendarmerie vers l'administration pénitentiaire.

Cette observation renvoie à une troisième condition : l'accompagnement et la formation des personnels pénitentiaires affectés à cette nouvelle tache.

Enfin, le recours accru à la visioconférence26(*) entre les magistrats et les détenus ou prévenus incarcérés est souvent présenté comme une solution permettant de réduire le nombre de transfèrements27(*).

Toutefois, dans son avis du 14 octobre 2011 relatif à l'emploi de la visioconférence à l'égard de personnes privées de liberté28(*), le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, Jean-Marie Delarue, souligne que « le développement inconsidéré d'une telle technique emporte le risque de porter atteinte aux droits de la défense ». Si dans certains cas la visioconférence peut faciliter la mise en oeuvre des droits de la défense, « dans de nombreux autres cas toutefois, la visioconférence constitue un affaiblissement des droits de la défense en ce qu'elle met fin à la présence physique du comparant qui est aussi un moyen d'expression (d'autant plus que bon nombre de prévenus ont de grandes difficultés à s'exprimer oralement) ».

Aussi, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté estime-t-il nécessaire un encadrement très strict du recours à cette technique (consentement du justiciable, présence d'un conseil auprès de lui...). Il considère en outre que « les économies réalisées sur les coûts des extractions ou les difficultés de réunir les escortes nécessaires ne constituent pas, en principe, des motifs suffisants pour recourir à la visioconférence ».


* 21 Cf. Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012), tome III - annexe 26 : « Sécurité ».

* 22 Jusqu'en 2010, les principales règles de répartition des compétences en matière d'escortes et de gardes des détenus étaient complexes et, au final, elles faisaient peser une charge importante sur la police et la gendarmerie. Les transfèrements administratifs, qui consistent en la conduite d'un détenu d'un établissement pénitentiaire à un autre, étaient réalisés par l'administration pénitentiaire. Dans des cas exceptionnels, lorsqu'un détenu était réputé dangereux, le concours des forces de l'ordre (police ou gendarmerie) pouvait être sollicité. Les extractions consistent à conduire les détenus de l'établissement dans lequel ils sont incarcérés jusqu'au palais de justice où ils doivent être présentés ou comparaître, et à en assurer la garde. Les translations judiciaires sont effectuées à la demande de l'autorité judiciaire. Elles résident dans le transfert des détenus d'un établissement pénitentiaire vers un autre. Les extractions et les translations judiciaires étaient intégralement assurées par la police et la gendarmerie. Le conseil de sécurité intérieur du 6 décembre 1999 avait, par ailleurs, décidé la prise en charge à 100 % par l'administration pénitentiaire des escortes médicales pour consultations. A l'instar des transfèrements administratifs, le concours des forces de l'ordre pouvait être sollicité lorsque le détenu extrait était réputé dangereux.

* 23 L'applicabilité de cet arbitrage à l'outre-mer n'a toutefois pas été formellement tranchée jusqu'à présent.

* 24 Au fur et à mesure des reprises, l'administration pénitentiaire, qui exécute dans un premier temps uniquement les transfèrements internes aux régions, prend progressivement à son compte les transfèrements entre régions limitrophes.

* 25 Cf. par exemple, arrêt Duval c. France (requête n° 19868/08), CEDH.

* 26 Il s'agissait d'ailleurs d'une mesure recommandée par la RGPP.

* 27 L'article 706-71 du code de procédure pénale, modifié par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 dite « loi Perben II », autorise l'usage de la visioconférence en matière pénale pour l'audition ou l'interrogatoire de personnes en cours d'enquête ou d'instruction. La visioconférence peut aussi être utilisée avant la prolongation d'une garde à vue, lorsque la présentation de la personne devant le magistrat est obligatoire. La visioconférence est enfin possible dans le cadre de l'examen d'un contentieux en matière de détention provisoire, dans certaines conditions limitativement énumérées par le texte. A cet égard, il convient de relever que la mise en oeuvre de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue a, par exemple, contribué à accélérer le processus d'équipement des services de la direction de la sécurité de proximité de l'agglomération parisienne.

* 28 Journal officiel du 9 novembre 2011.