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Projet de loi de finances pour 2013 : Sport, jeunesse et vie associative

22 novembre 2012 : Budget - Sport, jeunesse et vie associative ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 23 octobre 2012, sous la présidence de M. Jean-Claude Frécon, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial. - La mission « Sport, jeunesse et vie associative » est de taille modeste : moins de 500 millions d'euros en crédits et aucun emploi depuis le transfert, en 2011, de ses personnels vers la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Il s'agit cependant d'une véritable politique, bien identifiée et qui a retrouvé son unité sous l'actuel Gouvernement, sous la direction de Valérie Fourneyron, ministre des sports, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative.

La nature de ses dépenses prédispose la mission à subir la régulation dans un contexte budgétaire difficile : en effet, elle comporte une forte part de crédits d'intervention, sur lesquels il est possible d'exercer un arbitrage.

Les efforts seront sensibles. Néanmoins les crédits de paiement de la mission augmentent de 1 % à périmètre constant en 2013, pour atteindre 0,46 milliard d'euros. Et le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit une progression tant en 2014 qu'en 2015. Mais cette évolution recouvre des contrastes : après plusieurs années de baisse, les crédits du programme « Sport » se stabiliseront de 2013 à 2015, quand ceux du programme « Jeunesse et vie associative », sous l'effet de la progression du service civique, augmentent.

Le programme « Sport » regroupe 225,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 232,2 millions d'euros de crédits de paiement, soit 50,2 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, les crédits de paiement accusent une nouvelle baisse marquée, de 9,1 %. Mais si l'on tient compte des dotations attribuées en loi de finances initiale pour 2012 à la suite d'initiatives parlementaires, la baisse se limite à 5 % par rapport à l'année en cours. Cela reste très significatif et prolonge la tendance engagée depuis deux ans.

A cela s'ajoute un total de fonds de concours de 19,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 20 millions d'euros en crédits de paiement. Il s'agit presque exclusivement du fonds de concours de 19,5 millions d'euros du Centre national pour le développement du sport (CNDS) en faveur de l'action « Promotion du sport pour le plus grand nombre ».

Sans vouloir polémiquer, je me dois de souligner qu'au-delà de la crise, la ministre doit aussi gérer les impasses budgétaires laissées par le précédent gouvernement. Ainsi pour les primes des médaillés olympiques, aucune provision n'avait été effectuée en 2012 - ce que j'avais dénoncé. En 2013, il faudra également trouver 6,1 millions d'euros pour les cotisations de retraite des sportifs de haut niveau, non financées par la précédente équipe. Et la situation est encore pire pour ce qui concerne le CNDS.

Pour parvenir à boucler le budget dans ces conditions, le Gouvernement propose, au sein du programme « Sport », des efforts conventionnels, comme la baisse de 5 % des subventions aux fédérations sportives, ou l'étalement des travaux de rénovation de l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance (Insep). Mais il prend aussi la décision radicale de n'inscrire aucun crédit au titre de la pénalité à verser au consortium gérant le Stade de France pour absence de club résident, alors que 12 millions d'euros étaient inscrits en loi de finances initiale pour 2012 et que la dépense aurait pu atteindre en 2013 jusqu'à 17 millions d'euros.

En première analyse, ce choix m'a surpris. En effet, une telle absence semble poser un problème de sincérité budgétaire, la pénalité résultant d'une obligation contractuelle de l'Etat qui, bien que dénoncée par de nombreux rapports parlementaires, ne s'en impose pas moins à lui. Or, si la somme en question devait être décaissée, l'exécution de ce budget serait mise à mal. Néanmoins, je partage la conviction de la ministre : la situation présente ne peut plus durer, à la fois parce que le montant de la pénalité connaît une évolution dangereuse et parce que cette pénalité résulte d'un contrat fragile - certains éléments pouvant du reste être qualifiés d'abusifs. Le contrat a été signé par le gouvernement Balladur dans une situation tendue, entre les deux tours de l'élection présidentielle de 1995 et à trois ans d'une Coupe du monde de football que la France avait le devoir d'organiser.

La convention est fragile car le Conseil constitutionnel, par une décision du 11 février 2011, a considéré que la loi du 11 décembre 1996 qui l'avait validée était contraire à la Constitution. Cette censure n'a pas entraîné la nullité du contrat de concession liant l'Etat au consortium Stade de France depuis avril 1995. Mais elle a mis en lumière la fragilité juridique de certaines dispositions du contrat, fragilité qui avait justifié la validation législative de 1996.

Au titre de l'indemnité pour absence de club résident, l'Etat, depuis le début du contrat, a dépensé 115 millions d'euros ; or le consortium aurait été à l'équilibre - au moins - sans cette contribution. Une mission vient d'être confiée conjointement à l'Inspection générale des finances et à l'Inspection générale de la jeunesse et des sports pour assister le Gouvernement dans l'examen de la gestion de la concession ainsi que des conséquences financières d'une éventuelle dénonciation du contrat par l'Etat - lesquelles ne seraient pas insurmontables.

Le Gouvernement a su associer aux négociations les fédérations de football et de rugby, qui assurent la rentabilité du stade et qui ont toutes deux des griefs à l'égard du consortium. Tout le monde pourrait s'entendre sur un accord raisonnable.

De fait, si les négociations aboutissent - ce qui semble dans l'intérêt commun et paraît souhaitable - l'Etat n'aurait rien à régler en 2013 au titre de la pénalité. En tout cas, il est clair que ne pas inscrire de crédits en 2013 a contribué à faire réagir tout le monde et dépasser les blocages.

Tout en étant conscient que l'Etat prend un risque dans cette affaire, j'ai fini par approuver l'absence de ligne de crédits proposée pour 2013 et je salue la volonté du Gouvernement de remettre en cause des dispositions contractuelles contestables et très pénalisantes pour les finances publiques.

Par ailleurs, comme l'ont fait ressortir nos travaux menés sur la base d'une enquête de la Cour des comptes, la situation est encore plus grave pour ce qui concerne le CNDS, financé par des crédits non budgétaires. Cet établissement public normalement dévolu au financement du sport amateur et des installations sportives sur le territoire, a été chargé par l'Etat, au fil des ans, de missions sans lien avec cette vocation et incomplètement financées, voire pas financées du tout.

Je pense à la promesse de l'Etat de participer, à hauteur de 160 millions d'euros, à la rénovation des stades de l'Euro de football, à comparer à une recette de 120 millions d'euros. Je pense à la promesse de financer à hauteur de 50 millions d'euros le programme « Arénas » sans la moindre recette correspondante. Et je pense au fonds de concours de 19,5 millions d'euros en faveur du programme « Sport », qui va finir, dans ce contexte, par étrangler la trésorerie du CNDS - et dont la régularité est remise en question par Cour des comptes.

Si rien n'est fait, l'établissement se dirige vers des difficultés financières d'importance. Dès 2012, le déficit s'élèvera à 32 millions d'euros, le fonds de roulement sera quasi nul, et la dette dépassera 480 millions d'euros. En 2013, le déficit sera de près de 40 millions d'euros, et le fonds de roulement sera négatif à hauteur du même montant. Enfin, à l'horizon 2016, le déficit atteindra 50 millions d'euros et le fonds de roulement sera négatif de 175 millions d'euros. Cette impasse, dont le Gouvernement a hérité, appelle des choix. D'une part, un plan d'économies qui ne manquera pas d'avoir des conséquences sur les territoires mais qui semble indispensable. Les dépenses devraient ainsi être réduites de 5 % dès 2013. D'autre part, à titre provisoire, une augmentation des ressources du CNDS - non prévue par le présent projet de loi de finances. Je l'avais souligné l'an dernier, il convient, quand l'Etat charge le CNDS de mettre en oeuvre ses propres engagements, de lui en donner les moyens. Ce n'a été le cas ni pour les travaux des stades de l'Euro 2016, ni pour les Arénas 2015. Ce débat relève néanmoins de la première partie de la loi de finances et ne peut donc être tranché aujourd'hui.

Le programme « Jeunesse et vie associative » regroupe 230,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, soit 49,8 % des crédits de paiement de la mission, en hausse de 7,4 %. Douze dépenses fiscales - essentiellement des niches destinées à encourager les dons - sont en outre rattachées au programme, pour un coût de 2 430 millions d'euros.

Malgré les apparences, de nombreux acteurs consentent des efforts. Ainsi, le Fonds d'expérimentation pour la jeunesse (FEJ), créé par Martin Hirsch, ne recevra pas de crédits. Il sera au contraire sollicité, au travers d'un fonds de concours de 15 millions d'euros, pour soutenir la montée en puissance du service civique. Les partenaires privés du fonds devraient, eux, maintenir leur concours. Le FEJ va désormais achever l'évaluation des quatorze appels à projets qui ont été lancés et, si les résultats le justifient, assurer la transition vers le droit commun. L'objectif sera de capitaliser les résultats probants des expérimentations en vue de leur essaimage dans les collectivités ou auprès des promoteurs volontaires.

Le soutien direct aux associations agréées baisse également, tout comme d'autres crédits, notamment pour l'information des jeunes. Le maintien du financement par l'Etat de postes Fonjep, à hauteur de 24,9 millions, montre toutefois la volonté du ministère de soutenir l'emploi associatif.

En réalité, la poursuite de la croissance du service civique absorbe l'intégralité de la hausse des crédits du programme, et même de la mission : les moyens qui lui sont dévolus passeront de 130 à 160 millions d'euros. Cette hausse, de 23 %, doit permettre de porter le nombre de volontaires de 25 000 à 30 000. Si l'on peut évidemment se féliciter du succès du service civique, né d'une initiative d'Yvon Collin, le dispositif devra toutefois évoluer, pour deux raisons. D'une part, l'objectif ambitieux fixé par le Président de la République d'ouvrir le service civique à 15 % d'une classe d'âge, soit environ cent mille jeunes, pèsera lourdement sur le budget ; d'autre part, la création des emplois d'avenir risque d'entrer en concurrence avec le service civique. Il faudra donc faire évoluer le modèle, proposer par exemple des missions plus courtes ou étalées dans le temps. Martin Hirsch, actuel président de l'Agence du service civique (ASC), n'y est pas fermé. En tout état de cause, il faudra à la fois maîtriser le coût du service civique, et bien distinguer les objectifs et missions du service civique et des emplois d'avenir.

À l'issue de cet examen, et sous réserve des initiatives que pourrait prendre l'Assemblée nationale, je vous recommande d'adopter sans modification les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». 

M. Francis Delattre. - Je voterai contre ce budget. Le désengagement de l'Etat dans le secteur sportif se répercutera implacablement sur les collectivités territoriales. On réduit les crédits des fédérations de 5 % ? Elles réclameront des financements aux conseils régionaux, aux conseils généraux et aux communes ! L'essentiel des équipements et des dotations est financé par des collectivités, mais tout succès sportif se termine par une visite à l'Elysée : jamais un mot de reconnaissance pour ceux qui font vivre le sport dans notre pays. Certaines fédérations disposent certes d'importants moyens, mais d'autres ont de vrais besoins - notamment dans des sports que l'on ne médiatise que tous les quatre ans, quand ils rapportent des médailles ! Ce sont les communes qui en assurent le fonctionnement au quotidien.

Un mot sur le financement des grands investissements. Après la Coupe du monde, la France accueillera bientôt la Coupe d'Europe. Michel Platini à la tête de l'UEFA, quel symbole ! Mais les stades sont loin d'être prêts : à Lyon, les travaux viennent à peine de commencer. Il faut veiller à ce que l'Etat apporte bien sa contribution, même si elle n'est que de 10 %. À l'heure actuelle, il y a partout un problème de financement.

Je félicite le rapporteur pour son analyse sur le Stade de France. La désignation des opérateurs s'est faite dans des conditions scandaleuses. Mais pourquoi n'être pas revenu sur la convention, pendant les cinq ans durant lesquels vous avez été au pouvoir ? Sans pénalité pour absence de club résident, les opérateurs actuels n'auront aucune peine à équilibrer leur budget, quitte à multiplier les évènements non sportifs - mais l'acceptera-t-on ? La fédération de rugby, qui alimente les caisses du Stade de France, veut son propre stade en région parisienne. L'Equipe de France, deuxième client du Stade, rechigne de plus en plus à y jouer car ses joueurs sont sifflés... Le PSG, seul club résident, préfère agrandir le Parc des Princes. Bref, il faut revoir le fonctionnement du stade mythique de 1998 et refuser le chantage du consortium !

Je partage votre analyse sur le CNDS. Quid du grand bassin olympique annoncé d'abord dans le XVIIème arrondissement de Paris, puis en Seine-Saint-Denis ? Le président de la région Île-de-France a même donné une conférence de presse pour l'annoncer, ce qui n'était pas sans m'étonner, étant donné l'état de nos finances...

François Hollande a annoncé cent mille jeunes en service civique. Cela ne se fera pas sans peine ; il faudra aménager le dispositif tout en en préservant le principe.

Autant de raisons de voter contre ce budget.

M. François Patriat. - M. Delattre vient de découvrir quelque chose que nous savons depuis bien longtemps. La baisse du budget du sport a toujours rejailli sur les collectivités territoriales. J'en dirige une depuis huit ans...

M. Francis Delattre. - Moi, depuis trente ans !

M. François Patriat. - Comme parlementaire, vous avez pourtant toujours voté le budget du sport ! On peut regretter que ce budget soit en baisse, mais celui des collectivités le sera également, si bien que les clubs devront faire preuve de responsabilité : pas les petits clubs amateurs, mais les grands équipements.

Le Grand Prix de France de Formule 1 a été organisé en Bourgogne pendant des années. L'Etat ne nous a jamais accompagnés. Il investit des millions dans les Mondiaux de l'hippisme, mais rien dans la Formule 1, alors que notre circuit est grenello-compatible, et que la course rapporte 30 millions d'euros de retombées !

Vous dites que la baisse des crédits du CNDS affectera le moins possible la part territoriale. Cela signifie-t-il moins de crédits pour les équipements territoriaux ?

Enfin, je m'inquiète du regroupement des Centres d'éducation populaire et de sport (Creps). Quel sera leur avenir ? Je ne manquerai pas d'interroger le ministre, sans doute par écrit.

M. François Trucy. - Le CNDS est en grande fragilité financière. Je le déplore.

Le coup de semonce adressé au Stade de France est opportun. Les désaccords pervers entre le consortium, les fédérations et les clubs susceptibles d'y jouer sont insupportables. La suppression des crédits au titre de la pénalité est une excellente mesure. Il faut forcer ces gens à s'entendre, on ne peut gaspiller un tel équipement ! Il est tout aussi déraisonnable que la fédération de rugby réclame son propre stade.

N'oublions pas que la quasi-totalité des ressources du CNDS proviennent du jeu, via la Française des jeux - qui a été taxée pour contribuer à l'aménagement des stades de l'Euro - et, depuis 2010, via les paris sportifs. Une partie importante de la vie sportive en France repose sur un monopole de l'Etat.

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - Ce budget est un budget de transition, le Gouvernement ayant annoncé une loi cadre de modernisation du sport pour la fin 2013, qui aura sans nul doute des répercussions financières. Certains secteurs sont préservés : le sport pour tous, le sport santé, les aides individuelles aux sportifs de haut niveau. En revanche, l'Etat réduit son apport dans le cadre des conventions passées avec les fédérations sportives. A elles de prendre toutes leurs responsabilités face aux dérives observées en matière de paris ou de dopage. 2013 doit être l'année de la remise à plat des relations entre l'Etat et les fédérations.

La situation du CNDS est très préoccupante, et le moment est venu de prendre des décisions fortes. On a pris l'habitude de demander au CNDS de financer tout et n'importe quoi : son budget dépasse d'ailleurs celui du ministère pour le sport !

Je soutiens la position du Gouvernement vis-à-vis du Stade de France. Le contrat de 1995 a fait la part belle à l'exploitant. Tout le monde a intérêt à trouver un compromis rapidement, car en 2025, l'exploitation du stade revient à l'Etat. Celui-ci n'ayant guère vocation à gérer un équipement sportif, il faudra avoir apuré la situation et que le dossier soit présentable.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial. - Monsieur Delattre, les motifs que vous avez invoqués devraient vous conduire à voter ce budget ! Les collectivités locales ? La réduction de 5 % des subventions aux fédérations que vous avez évoquée ne s'appliquera qu'au soutien au sport de haut niveau, et les fédérations s'attendaient d'ailleurs à une baisse bien plus dramatique. Le Stade de France ? Vous devriez voter pour cette mesure courageuse. Et je ne puis m'empêcher de vous faire remarquer que vous avez été au pouvoir pendant dix ans sans que vous dénonciez la convention ! La France avait besoin de ce stade pour accueillir la Coupe du monde de 1998, d'où la convention. Mais il est évident que l'on ne peut continuer ainsi. Du reste, le consortium et les autres parties prenantes ont eu des réactions très prudentes face à la décision ministérielle.

Mon rapport de l'an dernier évoquait déjà la question d'un stade pour le rugby. L'Etat fait confiance à la négociation, et il a réuni autour de la table les fédérations de rugby et de football. Il est vrai que le PSG réalise des travaux d'urgence au Parc des Princes, mais vu ses ambitions, les recrutements annoncés et les résultats sportifs espérés, on peut penser qu'il y sera bientôt à l'étroit. Bref, il faut avancer sur le dossier du Stade de France.

Le CNDS a été totalement dépouillé. J'ai même volé au secours du ministre UMP l'an dernier en séance publique - en vain - pour demander que l'on puise un peu plus dans les recettes de la Française des jeux pour le financer. On ne donne pas au CNDS les moyens d'investir dans les territoires : cela pénalise les collectivités ! Il faudra trouver des crédits complémentaires pour financer les équipements. Et je ne parle pas des Arenas ni des autorisations de salles décidées à la veille des élections... La « part nationale », qui subventionne notamment le Comité olympique, sera réduite, les investissements dans les territoires aussi, aucun nouveau dossier d'investissement ne sera examiné d'ici la fin de l'année. La ministre avancera des mesures au prochain conseil d'administration du CNDS.

S'agissant du rugby, la fédération a toujours dit qu'elle souhaitait son propre stade.

M. François Patriat. - Qu'elle financera elle-même !

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial. - L'Etat ne peut participer à un équipement autre que le Stade de France en Île-de-France. Il ne faudrait pas que trop de matchs de foot ou de rugby se jouent hors du Stade de France.

Sur le bassin de natation, je n'ai pas d'information particulière.

M. Jean-Pierre Caffet. - Le bassin, ça va et ça vient...

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial. - Je ne doute pas que les stades seront prêts pour la Coupe d'Europe, malgré le retard pris, souvent en raison des nombreux recours. Le CNDS a beaucoup servi à financer les stades, la situation est difficile.

M. Jean-Claude Frécon, président. - Je remercie notre rapporteur spécial, qui a travaillé dans des délais très courts. Les ministères sont tenus de répondre aux questionnaires des rapporteurs spéciaux avant le 10 octobre, or nous n'avons rien reçu, sur ce budget, avant le 15. Il faut laisser à la commission des finances le temps de travailler correctement.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances a procédé à l'examen définitif de la mission. Elle a également examiné un amendement du rapporteur spécial portant article additionnel après l'article 70 ter.

M. François Marc, rapporteur général. - Réunie le 23 octobre, la commission des finances a décidé d'adopter, sans modification, les crédits de la mission.

En deuxième délibération, au titre du gage général, l'Assemblée nationale a minoré de 1,4 million d'euros les crédits de la mission. Cette diminution est notamment portée sur le programme « Sport », pour 1 million d'euros.

Après avoir pris acte des modifications opérées par l'Assemblée nationale, il vous est proposé de confirmer l'adoption, sans modification, des crédits de la mission.

Notre rapporteur spécial va vous proposer un amendement n° A4 portant article additionnel après l'article 70 ter.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial.  - Nous avions adopté un amendement identique l'an passé, finalement repoussé en commission mixte paritaire (CMP). Il s'agit de prolonger d'un an le prélèvement sur la Française des Jeux, pour assurer la santé financière du Centre national pour le développement du sport (CNDS), fragilisée par les dépenses liées aux stades de l'Euro 2016. Vu les charges qui pèsent sur le CNDS, et en dépit des mesures prises à l'initiative de la ministre, les financements territoriaux baisseront de 7 % cette année. Il est bon d'aider le Centre à rebondir. L'Assemblée nationale lui a accordé un prélèvement limité à 120 millions d'euros, alors que les dépenses devraient être de 160 millions. Nous rééquilibrons un peu, même si cela laisse encore le CNDS dans le rouge à l'horizon 2016.

M. Philippe Marini, président. - Vous abondez le prélèvement, en somme, de 24 millions d'euros.

M. François Marc, rapporteur général. - Avis favorable à l'amendement.

L'amendement n° A4 insérant un article additionnel après l'article 70 ter est adopté.

La commission confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission.