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Projet de loi de finances pour 2013 : Travail et emploi (Politique de l'emploi et de l'apprentissage)

22 novembre 2012 : Budget - Travail et emploi (Politique de l'emploi et de l'apprentissage) ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 20 novembre 2012, sous la présidence de M. Roland du Luart, vice-président, la commission a procédé à l'examen des rapports de M. François Patriat, rapporteur spécial, sur les programmes « Accès et retour à l'emploi » et « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi » (et articles 71 et 72) et le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage », et M. Serge Dassault, rapporteur spécial, sur les programmes « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » et « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » de la mission « Travail et emploi ».

M. François Patriat, rapporteur spécial. - Face à la crise et à la dégradation du marché du travail, la nouvelle majorité a une responsabilité : répondre à la confiance que les Français lui ont faite. Les priorités du président de la République sont claires : la croissance et l'emploi. Il l'a réaffirmé le 13 novembre dernier : « toute ma stratégie, toute ma politique, c'est une mobilisation pour l'emploi ». Le Gouvernement tient une première promesse en augmentant ce budget en 2013. Un effort à souligner car, depuis 2008, les crédits de la mission se sont réduits de près de 20 %. En 2012, cette mission subissait même la plus forte baisse de crédits budgétaires, de 11 %, devant la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Ce n'est ni faire un mauvais procès ni méconnaître l'impératif de retour à l'équilibre des finances publiques que de le rappeler : le précédent gouvernement s'est désengagé par principe de la lutte contre le chômage en réduisant les dépenses pendant la crise, ce qui s'est révélé contre-productif. S'il n'a pas été inactif, et nul ne peut le tenir responsable des causes internationales de la crise, la succession de plans de relance pris dans l'urgence en lois de finances rectificatives n'a pas enrayé la progression du chômage de 2009 à 2011. Ce rappel dépourvu de motivation polémique était nécessaire. Par comparaison, ce budget répond en urgence à la crise et prépare l'avenir.

Pour 2013, les crédits de la mission « Travail et emploi » s'établissent à 10,3 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 2 % par rapport à 2012. La priorité donnée par le Gouvernement aux politiques actives de l'emploi se mesure surtout à la hausse des autorisations d'engagement : 2,37 milliards, soit 23,5 % de plus. Elle financera les 100 000 emplois d'avenir souscrits l'an prochain, la mesure phare du programme présidentiel, pour un coût de 467 millions en crédits de paiement et de 2,32 milliards en autorisations d'engagement.

La politique de l'emploi représente 9,4 milliards, soit 91 % des crédits de la mission, dont 5,7 milliards pour le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » et 3,7 milliards pour le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi ». En outre, le compte spécial « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage », qui assure la péréquation de la taxe d'apprentissage entre les régions et le financement des contrats Etat-régions en faveur de l'apprentissage, sera doté de 825 millions, contre 575 millions en 2012.

La priorité pour l'emploi se traduit principalement par 467 millions alloués à la création des emplois d'avenir ; le maintien de 390 000 contrats aidés en 2013 pour un coût de 1,67 milliard ; le renforcement des moyens de Pôle emploi avec 107 millions pour le recrutement de 2 000 CDI et le passage de la subvention pour charges de service public versée par l'Etat de 1 360 millions en 2012 à 1 467 millions en 2013. Il faut également citer le dispositif d'aide au poste des entreprises adaptées ; la dotation pour l'activité partielle qui progresse de 40 millions ; les dispositifs de l'association française pour la formation professionnelle des adultes (Afpa), qui sont abondés de 74 millions ; enfin, les crédits destinés à la rémunération des stagiaires - sujet particulièrement sensible - qui sont réintégrés dans la mission après avoir été débudgétisés l'an passé. Je salue ce retour à la sincérité budgétaire en soulignant que le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels ne subira pas de nouvelle ponction en 2013, par respect pour les partenaires sociaux.

La mission participe également à l'effort de réduction du déficit public avec la non reconduction des contrats d'autonomie, ce qui représentera une économie de 46 millions, sachant qu'ils sont remplacés par les contrats d'avenir ; la réduction de 141 ETPT des moyens humains ; enfin, la suppression de l'exonération de cotisation sociale pour les auto-entrepreneurs, pour une économie de 65 millions, qui bénéficieront dorénavant du régime de droit commun de la micro-entreprise.

L'Assemblée nationale a ajouté des transferts de crédits de dix millions d'euros en faveur des entreprises d'insertion et des entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI), et de 1,4 million d'euros en faveur du fonds d'insertion professionnelle des jeunes (FIPJ), ce qui ne manquera pas de dissiper les insatisfactions suscitées par l'insuffisance des moyens affectés à certains dispositifs. Elle a également adopté un article 72 nouveau limitant le champ de l'exonération de cotisations sociales des organismes d'intérêt général de moins de 500 salariés dans les zones de revitalisation rurale (ZRR). L'économie de 17 millions d'euros servira à abonder les crédits affectés à l'aide à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), outil précieux d'anticipation des mutations économiques et industrielles.

Nous aurons à interroger le ministre en séance sur l'allocation équivalent retraite (AER). Le Premier ministre nous a dit ce matin qu'il corrigerait l'injustice induite par ce dispositif. Il ne s'agit pas d'une politique d'insertion dans l'emploi, mais d'une allocation permettant aux demandeurs d'emploi de moins de soixante ans de percevoir un minimum de 987 euros mensuels. Supprimée au 31 décembre 2008, l'AER a continué à être financée par le fonds de solidarité à hauteur de 129 millions d'euros pour les 10 754 bénéficiaires restants. La crise a conduit à son rétablissement pour les années 2009 et 2010, avec un financement de 110 millions d'euros pour 10 000 bénéficiaires, puis à son remplacement à partir de 2011 par l'allocation transitoire de solidarité (ATS), pour laquelle 10 millions d'euros sont prévus dans le budget 2013. L'ATS ne bénéficiant qu'aux demandeurs d'emploi de plus de 60 ans, les chômeurs en fin de droits mais âgés de moins de 60 ans sont redirigés vers l'allocation spécifique de solidarité (ASS) dont le montant, 460 euros mensuels, est inférieur de moitié.

Le rétablissement de l'AER semble exclu car il coûterait près de 800 millions d'euros. Un amendement de transfert de crédits, nécessairement très limité, ne résoudrait pas davantage le problème. Nous attendons l'éclairage que donnera le Gouvernement en séance publique. Nous en reparlerons aussi dans les discussions à venir sur le financement pérenne des régimes de retraite. Quoi qu'il en soit, si nous renforçons cette pré-retraite, veillons à éviter la contradiction avec l'objectif de maintien dans l'emploi des seniors, objet du contrat de génération.

Le budget 2013 répond à l'urgence de la crise traversée par l'économie française, qui n'a pas retrouvé le niveau d'activité et d'emploi d'avant 2008, avec 10 % de la population active au chômage contre 7,5 % en 2007.

Il relève le défi du redressement productif et de celui de l'emploi ; les crédits de la mission « Travail et emploi » financent des mécanismes auxquels s'ajouteront les mesures issues de la grande conférence avec les partenaires sociaux en juillet dernier, du rapport « Gallois » et du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi.

La loi du 26 octobre 2012 portant création des emplois d'avenir constitue un premier succès juridique et budgétaire et préfigure le lancement des contrats de génération, dont l'objectif est l'insertion professionnelle durable des jeunes et le maintien dans l'emploi des salariés seniors. Un accord est intervenu entre les partenaires sociaux le 19 octobre dernier et un projet de loi devrait être présenté en conseil des ministres le 12 décembre prochain, puis discuté au Parlement en janvier prochain. Cette seconde mesure phare du programme présidentiel, qui prévoit de créer 500 000 contrats en cinq ans, trouvera une traduction budgétaire dès 2013.

La méthode, fondée sur le dialogue et l'accord entre les partenaires, est donc bonne. Elle oriente la politique de l'emploi vers des objectifs partagés et réalistes. Le précédent gouvernement, à l'inverse, s'était fixé pour but d'atteindre le nombre de 600 000 apprentis en 2015, soit une augmentation de 50 % : objectif irréaliste et déconnecté de la situation de l'emploi dans les régions ! Dans ma région, le contrat d'objectifs et de moyens visait 15 000 apprentis, nous n'avons pas atteint 12 000. En réajustant l'objectif à 500 000 en 2017, le Gouvernement actuel a pris une sage décision. Il ne s'agit pas tant d'augmenter le nombre de jeunes en contrat d'alternance, que d'intégrer cette croissance dans une démarche qualitative et de la rendre cohérente avec le développement des autres voies de formation.

Je propose donc à notre commission d'adopter les crédits de la mission « Travail et emploi » et ceux du compte spécial « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Je crains de n'être pas tout à fait d'accord avec mon collègue rapporteur. L'avantage d'être dans l'opposition, c'est qu'on peut exprimer librement son désaccord. En tant que chef d'entreprise et spécialiste des problèmes de l'emploi, je désapprouve ces crédits.

Le Président de la République a exprimé sa volonté de donner la priorité à l'emploi et à la réduction du chômage, et il a raison. Malheureusement, les moyens proposés sont les mêmes, à peu de chose près, que ceux proposés par les gouvernements précédents. Ainsi que je l'avais annoncé année après année, de telles mesures n'ont jamais créé le moindre emploi productif. Il en ira de même cette fois ; le seul résultat sera une aggravation du déficit budgétaire. C'est un budget de maintien de l'emploi bien plus que de création d'emplois nouveaux - comme tous les précédents ! Emplois d'avenir : mais quel avenir ? Un poste temporaire dans une administration, une association, une mairie ? Celles-ci embaucheront des jeunes qui ne sont pas formés. Rien à voir avec des emplois productifs ! Ce sont les entreprises qui créent des emplois qu'il faut aider. Le chômage est dû aux 35 heures, qui coûtent chaque année 21 milliards d'euros en allègements de charges. Les gens ne travaillent pas assez ; les produits ne sont plus compétitifs ; ils ne se vendent pas ; les entreprises n'embauchent plus. Le coût total de la politique de l'emploi qui avoisine les 50 milliards d'euros ne réduira pas le chômage et n'aura aucun effet sur la croissance.

L'absence de formation professionnelle adaptée aux besoins de notre économie a des conséquences nuisibles : 150 000 jeunes sortent chaque année de l'éducation nationale sans être en mesure d'exercer un métier. Qu'ils sortent du collège, du lycée ou de l'université, ils ne parviennent pas à trouver un emploi parce qu'ils n'ont pas appris de métier. Le collège unique est désastreux. Il faudrait apprendre un métier aux jeunes dès l'âge de quatorze ans, au lieu de les forcer à passer un baccalauréat qui ne leur sert à rien. Mais aucun des ministres successifs de l'éducation nationale ne fait quoi que ce soit, pas plus l'actuel que les précédents.

Les missions locales sont beaucoup plus utiles que Pôle emploi, car elles s'occupent concrètement des jeunes qui sortent sans aucun bagage du système scolaire. Or l'État leur accorde trop peu de crédits et ce budget ne contient rien de nouveau à leur égard. Mes amendements tendant à augmenter leurs moyens ont toujours été repoussés. Bref, rien de ce que je propose pour réduire le chômage ne figure dans ce programme. Pourtant, chef d'entreprise et ancien maire de Corbeil-Essonnes, je sais de quoi je parle. Je connais bien, malheureusement, les dérives que cela engendre pour ces jeunes désoeuvrés.

Le programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » a pour objectif d'améliorer les conditions d'emploi et de travail des salariés du secteur concurrentiel, ce qui est louable. Des crédits de 78 millions d'euros sont prévus pour renforcer la sécurité et la santé au travail, pour assurer des droits effectifs, pour développer le dialogue et la démocratie sociale. Mais il ne suffit pas de comparer les budgets successifs, il faut se demander si celui de l'année précédente a été efficace...

Le seul moyen d'améliorer les relations sociales dans le monde du travail, c'est d'appliquer la gestion participative, c'est-à-dire le dialogue direct, dans l'entreprise, entre l'employeur et les salariés qui veulent travailler, et non seulement entre l'entreprise et les syndicats. J'appelle aussi de mes voeux une nouvelle proposition de loi prévoyant de diviser les bénéfices nets après autofinancement en deux parts égales, pour les actionnaires et pour les salariés : cela règlerait bien des problèmes.

Le programme 155 assure la « conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ». Il s'agit du programme support de la mission « travail et emploi ». Il en regroupe les moyens de soutien, c'est-à-dire essentiellement le personnel. Sur les 782 millions d'euros de crédits de paiement de ce programme, 638 sont consacrés aux dépenses de personnel et 137 aux dépenses de fonctionnement.

M. Patriat déclarait l'an dernier : « ce budget ne sera pas de nature à influer activement sur la conjoncture, et à faire face à la dégradation du marché de l'emploi ». Il proposait à votre commission de rejeter ces crédits - il avait entièrement raison. Il vous propose aujourd'hui d'adopter le même budget, à quelques millions d'euros près ! Moi qui suis à présent dans l'opposition, je vous propose de le rejeter.

M. François Patriat, rapporteur spécial. - J'écoute toujours M. Dassault avec intérêt. Cependant, revenons un peu à la réalité. Il n'y a pas, dans notre pays, seulement des emplois industriels et commerciaux. Je rencontre des salariés qui travaillent dans des associations qui luttent contre les maladies orphelines, ou contre l'enfance en difficulté : ce sont des emplois tout aussi respectables que les emplois marchands !

Vous avez évoqué les missions locales. Dans ma région, le taux de réussite des jeunes est faible parce qu'on les a orientés trop tôt vers des formations sans débouchés, au lieu de les laisser aller à l'université pour occuper ensuite des emplois qualifiés comme cela se voit dans d'autres régions comme la Bretagne, la région Midi-Pyrénées ou la région Centre. Quoi qu'il en soit, les missions locales reçoivent 30 millions d'euros supplémentaires dans ce budget. Nous les avons créées, j'ai même été président de la première mission locale de Bourgogne dans les années quatre-vingt dix. J'ai rejeté les crédits l'an dernier parce qu'ils étaient en baisse, dans une conjoncture difficile ; je recommande de les voter cette année parce qu'ils sont en nette hausse dans une conjoncture toujours aussi difficile.

M. Roland du Luart, président. - Je salue la présence du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Peut-être a-t-il des éléments à nous apporter ?

M. Claude Jeannerot, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Je suis surtout à l'écoute des rapporteurs. Je me retrouve dans les questions qu'ils ont soulevées, et sur lesquelles nous aurons à revenir dans notre dialogue avec le Gouvernement, afin de nous assurer que le projet de loi de finances apporte l'ensemble des réponses que nous attendons sur l'AER et l'Afpa... Je suis étonné que M. Dassault condamne conjointement les emplois d'avenir et les contrats de génération. Un certain nombre de jeunes ne sont ni employés, ni apprentis. Les emplois d'avenir sont un tremplin vers un emploi durable, pas seulement dans le secteur associatif. L'obligation de formation et de tutorat sera un des facteurs principaux du succès. La durée du contrat en est un autre : ce sont des CDI ou des CDD de trois ans minimum. Et je m'attendais à ce que vous soyez favorable aux contrats de génération, qui sont assez conformes à ce que vous défendez : la transmission aux jeunes du savoir capitalisé dans l'entreprise.

M. Albéric de Montgolfier. - Quel est le nombre de contrats d'avenir prévus pour 2013 ? Seuls 466 millions d'euros de crédits de paiement sont inscrits, sur 2,32 milliards de crédits d'engagement, soit le quart...

M. Éric Doligé. - La région Centre a été citée à propos du nombre de jeunes poursuivant des études supérieures. Mais elle est à cet égard la 21ème sur 22 !

M. François Patriat, rapporteur spécial. - Mes chiffres m'ont été donnés par le ministère...

Les 100 000 emplois d'avenir ne seront pas tous signés au 1er janvier : la montée en puissance du dispositif sera progressive, le but est d'en avoir 100 000 à la fin de l'année. C'est pourquoi le budget ne comporte pas un montant de crédits plus important.

La région Bourgogne côtoie la région Centre, et la première regarde parfois la deuxième avec envie - j'avais le sentiment d'une force centrifuge qui attirait les jeunes de Nevers à Orléans ou Clermont-Ferrand...

M. Éric Doligé. - Le nombre de jeunes de la région qui poursuivent des études est un des plus faibles en France, ce qui n'est pas très satisfaisant. Cela ne veut pas dire que nos établissements n'attirent pas des jeunes d'autres régions.

M. Jean Arthuis. - Nos rapporteurs nous ont apporté deux éclairages très complémentaires !

Dans mon département, j'ai remarqué que de plus en plus de postes sont occupés par des agents dont l'intervention prend la forme d'une prestation de service internationale. Dans les travaux publics par exemple, des collaborateurs viennent de pays de l'Est de l'Europe. Des gîtes ruraux, qui ont vocation à accueillir des touristes, sont loués à l'année par des sociétés polonaises qui mettent des collaborateurs à disposition des entreprises, soumis au droit polonais, plus souple. Le ministère du travail avait commandé un rapport sur ce phénomène en 2010, mais il ne l'a jamais publié. Les prestataires étrangers doivent déposer une déclaration lorsqu'ils interviennent sur le territoire national : ils s'engagent à respecter le Smic. Mais il est impossible de vérifier s'ils le font vraiment ! En 2010, le phénomène représentait environ 100 000 postes. Mais comme seul un agent sur trois environ est déclaré, on peut considérer qu'il y avait 300 000 travailleurs de ce type. C'est notre compétitivité qui est en cause.

Je sollicite des rapporteurs spéciaux qu'ils obtiennent du ministère du travail la publication du rapport remis au ministre il y a quelques mois. Il sera un élément supplémentaire d'éclairage. Hier on délocalisait les activités et les emplois ; aujourd'hui, dans les activités non délocalisables, on embauche des employés, moins bien rémunérés, venus de l'extérieur. C'est une tendance lourde, qui mériterait d'être révélée au grand jour.

M. Roland du Luart, président. - J'ai constaté le même phénomène dans la Sarthe, par exemple sur le chantier du grand ouvrage d'intérêt général, le TGV Le Mans-Rennes. Les gîtes sont loués par des entreprises pour loger des travailleurs étrangers.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Certes, tous les emplois sont respectables. Mais certains sont productifs, d'autres non. Dans les régimes communistes, tout le monde était employé, mais personne ne travaillait et il n'y avait pas de croissance ! L'important est d'améliorer l'emploi productif, dans les entreprises qui produisent, et dont les produits sont consommés en France ou exportés. Les emplois d'avenir ne sont pas marchands. Or pour pouvoir trouver un emploi productif, les jeunes doivent suivre une formation, ne serait-ce que pour passer le permis de conduire. Hélas, il n'y a pas de crédits ! J'avais proposé que le contrat d'avenir puisse servir à financer des contrats d'apprentissage, car les entreprises hésitent devant le coût.

M. François Patriat, rapporteur spécial. - Ce qu'a dit Jean Arthuis est important mais sort du cadre de l'examen des crédits. Nous connaissons tous cette réalité, et la responsabilité est partagée, y compris par les collectivités, qui passent des marchés publics avec des entreprises nationales qui font appel à ce genre de main d'oeuvre dans des conditions peu éthiques. Il faut réfléchir à la manière de mettre un terme à ces pratiques.

L'article 71 vise à abroger les exonérations de cotisations sociales pour les créateurs d'entreprises sur les revenus perçus à compter du 1er janvier 2013. Avis favorable.

L'article 72, introduit par l'Assemblée nationale, vise à limiter le champ des exonérations de cotisations sociales dont bénéficient les organismes d'intérêt général ayant leur siège social dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) en les ciblant sur les structures de moins de cinq cents salariés. L'économie engendrée est estimée à 20 millions d'euros, ne concerne que peu de structures et permet d'abonder les crédits de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Avis favorable.

M. Jean-Paul Emorine. - J'ai été rapporteur de la loi sur le développement des territoires ruraux. Toutes les entreprises en-dessous de 500 salariés continuent à bénéficier de l'exonération dans les ZRR où la densité est inférieure à 30 habitants par kilomètre carré, tout comme les quartiers défavorisés.

A l'issue de ce débat la commission décide de proposer au Sénat de rejeter les crédits de la mission « Travail et emploi » ainsi que ceux du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».

Elle décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des articles 71 et 72 (nouveau) du projet de loi de finances pour 2013.

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances a procédé à l'examen définitif de la mission, du compte spécial et des articles 71 et 72 (nouveau) du projet de loi de finances pour 2013.

M. François Marc, rapporteur général. - Je regrette le rejet de ces crédits par la commission, lors de sa réunion du 20 novembre.

M. François Patriat, rapporteur spécial.  - Je n'ai pas eu le sentiment, lors de cet examen, que la commission fût hostile à l'adoption de ces crédits. Je souhaiterais une nouvelle délibération.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission et du compte spécial.

Elle confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des articles 71 et 72.