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Projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral

19 décembre 2012 : Élection et modification du calendrier électoral ( rapport - première lecture )

B. L'ÉLECTION DES CONSEILS MUNICIPAUX : UN PRINCIPE TRENTENAIRE

Le régime électoral communal prend en compte la diversité démographique des collectivités et ses conséquences sur l'organisation du scrutin.

1. Le choix de la proportionnelle dans les milieux plus urbains

Au-delà d'un seuil de population déterminé par la loi, le scrutin est proportionnel.

En 1982, le choix du législateur s'est arrêté aux communes de 3 500 habitants et plus, gouvernées par des conseils municipaux d'au moins 27 membres6(*).

Ce seuil a constitué la voie moyenne entre deux préoccupations :

- d'une part, l'évolution du peuplement territorial et l'émergence croissante d'agglomérations constituées de plusieurs communes plus ou moins peuplées.

Alors, s'interrogeait le rapporteur de la loi à l'Assemblée nationale, Jean Poperen : « pourquoi traiter différemment des communes qui appartiennent aux mêmes regroupements urbains ? »7(*) ;

- d'autre part, le comportement électoral dans les communes rurales où le faible nombre d'habitants conduit à une plus grande personnalisation du scrutin.

a) L'entrée au conseil municipal du pluralisme local

La loi du 19 novembre 1982 a rénové le scrutin municipal en introduisant dans les communes les plus peuplées la représentation proportionnelle pour conforter la représentation de la minorité au sein de l'assemblée délibérante.

Cependant, afin de garantir à la liste arrivée en tête des élections les moyens de gérer la collectivité, le législateur a complété le système proportionnel d'un mécanisme de prime majoritaire.

En conséquence, dans les communes de 3 500 habitants et plus -seuil inchangé depuis lors- les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste à deux tours8(*) :

- au premier tour, la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés est attributaire de la moitié des sièges à pourvoir. L'autre moitié est répartie entre toutes les listes en concurrence, y compris celle arrivée en tête, selon la règle de la proportionnelle à la plus forte moyenne ;

- si un second tour doit être organisé, les sièges sont attribués entre toutes les listes selon les mêmes principes, la prime majoritaire revenant à la liste arrivée en tête sans autre condition de majorité.

Cependant, pour chacun des deux tours, seuls participent à la distribution des sièges les listes qui ont recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés.

Ce dispositif a prouvé son efficacité en permettant l'émergence de majorités municipales de gestion.

b) L'introduction des candidatures « chabada »

La loi du 6 juin 2000 a introduit le principe d'égal accès des femmes et des hommes au mandat municipal : sur chaque liste, l'écart entre le nombre des candidats des deux sexes ne peut être supérieur à un et chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste doit être paritaire.

Puis ce système a été simplifié et renforcé pour assurer l'effectivité de la parité. La loi du 31 janvier 2007 a prescrit la composition des listes de candidats par alternance d'un homme et d'une femme pour chaque tour de scrutin.

Avant la réforme de 2000, les conseils municipaux comptaient 107 979 femmes (municipales de 1995), soit 21,7 % du total. Ce taux a ensuite significativement progressé : au scrutin suivant (2001), 156 393 conseillères entraient dans les assemblées municipales, soit 33 %. Aujourd'hui, elles sont au nombre de 181 608 (34,8 %).

2. Les petites communes sous l'empire du scrutin majoritaire

Le code électoral prend en compte les spécificités des communes rurales et prévoit donc un régime particulier pour les communes de moins de 3 500 habitants, gouvernées par un conseil de 9 à 23 membres9(*).

33 766 communes sont concernées ; elles représentent 21 413 654 habitants, soit 33,20 % de la population totale.

En outre, certaines dispositions s'appliquent spécialement aux communes de moins de 2 500 habitants afin de tenir compte des difficultés parfois rencontrées dans ces localités pour présenter des candidatures aux élections municipales.

Il en résulte un dispositif pragmatique mais parfois complexe.

a) L'application du scrutin majoritaire uninominal

Les conseillers municipaux, dans ces communes, sont élus au scrutin majoritaire de liste :

- à la majorité des suffrages exprimés au premier tour, qui doit être égale au quart des électeurs inscrits ;

- à la majorité relative, au second tour, quel que soit le nombre de votants.

Les suffrages sont comptabilisés individuellement.

En cas d'égalité de suffrages, l'élection est acquise au plus âgé.


· Des modalités de vote assouplies

Si le dépôt de candidatures n'est pas obligatoire, l'encadrement des opérations de vote dans les communes de moins de 3 500 habitants offre une grande latitude à l'électeur pour exprimer son choix.

Sauf dans les communes de 2 500 habitants et moins, les bulletins distribués aux électeurs doivent comporter autant de noms qu'il y a de sièges à pourvoir. En revanche, le panachage est permis. Les bulletins sont valables même s'ils comprennent plus ou moins de noms qu'il y a de conseillers à élire ; si les bulletins glissés dans l'urne comportent plus de noms que de sièges à pourvoir, les surnuméraires ne sont pas comptés.

b) La liberté de candidature dans les plus petites communes

En raison des particularismes liés au faible nombre d'habitants (moins grande prégnance de l'anonymat ; volontariat des candidatures...), le principe du scrutin de liste est non seulement aménagé mais il peut aussi être écarté dans les communes de moins de 2 500 habitants10(*) pour lesquelles ;

- les candidatures isolées sont autorisées ;

- des listes incomplètes peuvent être déposées.


* 6 Paris, Lyon et Marseille sont soumis à un régime spécifique de secteurs municipaux (arrondissements) fixé par la loi n° 82-1170 du 31 décembre 1982.

* 7 Cf. débats Assemblée nationale, 1ère séance du 26 juillet 1982.

* 8 Cf. articles L. 260 et suivants du code électoral.

* 9 Cf. articles L. 252 et suivants du code électoral.

* 10 Cf. art. L. 256 du code électoral.