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Projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral

19 décembre 2012 : Élection et modification du calendrier électoral ( rapport - première lecture )

Rapport n° 250 (2012-2013) de M. Michel DELEBARRE, fait au nom de la commission des lois, déposé le 19 décembre 2012

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N° 250

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 décembre 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique relatif à l'élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des conseillers départementaux et sur le projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral,

Par M. Michel DELEBARRE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

165, 251 et 252 (2012-2013)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 19 décembre 2012 sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, la commission a examiné le rapport de M. Michel Delebarre et établi son texte sur les projets de loi n° 166 rectifié (2012-2013) relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires et modifiant le calendrier électoral et n° 165 rectifié (2012-2013) relatif à l'élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des conseillers départementaux.

La commission a adopté les principaux mécanismes proposés par ces projets sous réserve d'assouplissements et de clarification.

Elle a constaté que le conseiller général bénéficiait, depuis son origine, d'un ancrage territorial qui lui permettait une certaine proximité avec ses électeurs. Elle a cependant regretté le faible nombre de femmes dans les conseils généraux ainsi que le creusement des écarts démographiques entre cantons ce qui nécessite un redécoupage de la carte cantonale.

La commission a adopté :

- le changement de dénomination de conseil général et de conseiller général en respectivement conseil départemental et conseiller départemental ;

- le principe de l'élection de deux conseillers départementaux par canton et leur solidarité devant le suffrage au sein d'un binôme homme-femme, garantissant la parité, ainsi que les adaptations nécessaires à ce nouveau mode de scrutin. Parallèlement, elle a donc abrogé le conseiller territorial ;

- le principe selon lequel, en cas d'égalité de suffrages entre deux binômes, l'élection est acquise à celui comportant le candidat le plus jeune. Le même critère est retenu pour l'attribution de sièges en cas d'égalité des suffrages au scrutin majoritaire ;

- la réduction de deux membres de l'effectif des conseils municipaux des communes de moins de 500 habitants ;

- l'obligation d'une déclaration de candidature pour l'élection municipale dans les communes de moins de 1 000 habitants ;

- l'harmonisation du régime de limitation des cumuls de mandats par voie de conséquence de l'abaissement du seuil du scrutin proportionnel à 1 000 habitants ;

- l'assouplissement des modalités du fléchage des candidats communautaires dont elle a adopté le principe ;

- le report des prochaines élections départementales et régionales et des conseillers à l'assemblée de Guyane et de Martinique en mars 2015 et la prolongation des mandats des conseillers généraux élus en 2008 et 2011 et ceux des conseillers régionaux et de l'Assemblée de Corse élus en 2011.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La démocratie locale est à l'aube d'une nouvelle évolution, une révolution pour les départements ?

Le Parlement est aujourd'hui appelé à renforcer la parité politique, introduite il y a plus de dix ans par le Constituant au rang des fondements de notre République, et à concrétiser le principe, adopté en 2010, de l'élection directe par les citoyens des délégués communautaires.

Une plus grande féminisation des assemblées délibérantes locales est un des objectifs de la réforme soumise à l'examen du Sénat. La gestion des affaires départementales et intercommunales, compétences de proximité par excellence sera désormais placée sur le regard croisé d'élus de l'un et l'autre sexe.

Loin d'être un adjuvant cosmétique, convenons que la parité politique, reflet de la société civile, enrichit et équilibre le choix et la mise en oeuvre des politiques publiques pour mieux répondre aux besoins et aux attentes des administrés.

Parallèlement, la coopération intercommunale, encore balbutiante il y a deux décennies, s'est affermie tout au long de ces dernières années. Elle regroupera dans quelques mois l'ensemble des 36 700 communes de France, hormis Paris, pour conduire des projets communs dans l'intérêt d'une meilleure administration des territoires.

L'élection au suffrage universel direct des membres des organes délibérants des communautés de communes, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles s'inscrit dans cette voie et accompagne ce mouvement. Elle permettra aux citoyens de choisir désormais, en même temps que leurs conseillers municipaux, les élus qui se consacrent en plus à l'exercice des compétences communales exercées en commun par les collectivités regroupées.

Le législateur est donc appelé à fixer les principes qui régiront demain l'élection des élus municipaux, intercommunaux et départementaux pour régler l'administration des collectivités et services publics locaux.

I. LE CADRE LÉGISLATIF EN VIGUEUR : ENTRE TRADITION ET MODERNISATION

La désignation des assemblées délibérantes locales repose sur des principes stables, lesquels, cependant, se sont adaptés aux évolutions intervenues ces dernières années.

A. LE SCRUTIN CANTONAL : UN DISPOSITIF EN SURSIS

La relative stabilité de l'existence du département - malgré les nombreux débats récurrents portant sur son utilité - des limites des cantons et du mode de scrutin des conseillers généraux, en font une collectivité territoriale ancrée dans le paysage territorial de notre pays. Pour autant, la loi de réforme des collectivités territoriales a fortement entamé sa pérennité, en raison de la mise en place du conseiller territorial, en lieu et place des conseillers généraux et des conseillers régionaux.

1. Une collectivité territoriale ancienne

Le département, en tant que collectivité territoriale de plein exercice, a une existence relativement récente.

Il a d'abord été institué, sous la Révolution, en tant que circonscription administrative : le décret du 26 février 1790 a retenu un découpage en quatre-vingt-trois entités, selon un critère spatial, le chef-lieu devant être accessible en une journée de cheval. L'existence des départements a pris effet le 4 mars 1790. Chaque département possédait alors son assemblée, constituée de trente-six membres élus. Étaient ensuite désignés un président et un directoire exécutif permanent. Les départements étaient divisés en districts, cantons et communes.

Dès 1795, sont supprimés les districts et créées les municipalités de cantons. La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) découpe les départements en arrondissements, en remplacement des districts, en cantons et en communes. Cette loi met également en place les préfectures, les sous-préfectures ainsi que les conseils généraux.

Le département n'est devenu une collectivité territoriale qu'avec la loi fondatrice du 10 août 18711(*), bien que, dès 1833, il avait été doté d'une assemblée délibérante élue au niveau cantonal. Il faudra encore attendre plus d'un siècle, avec la loi du 2 mars 19822(*), pour faire du département la collectivité territoriale que nous connaissons aujourd'hui, avec le transfert de l'exécutif du département du préfet au président du conseil général ce qui en a fait une collectivité territoriale de plein exercice.

Une brève histoire des cantons

Les cantons ont été créés en 1790 par le Comité de division du territoire, en même temps que les départements et les districts. On compte alors 4 600 circonscriptions cantonales en France, regroupées en districts jusqu'en 1795, puis en arrondissements à partir de 1800.

A l'origine, les cantons n'ont que de faibles prérogatives. Ils sont essentiellement le ressort de la justice de paix et le lieu de réunion des assemblées primaires d'électeurs.

En 1795, la Constitution du 5 fructidor an III supprime les districts mais conserve les cantons en les dotant d'une municipalité qui réunit des représentants des communes, que les cantons sont chargés de gérer. Un commissaire appelé « agent national » est placé à la tête de chaque canton. C'est, pendant cette période, une circonscription importante, une loi de 1798 disposant par exemple que les mariages sont célébrés dans le chef-lieu de canton et non plus dans les communes.

Au début du XIXème siècle, les attributions des cantons sont nettement reconsidérées, notamment au profit des arrondissements, créés en 1800. Le nombre des cantons est considérablement diminué, puisqu'environ 1 600 d'entre eux sont supprimés. Ce redécoupage d'un maillage cantonal modifie fortement l'équilibre et la hiérarchie entre les anciens chefs-lieux de cantons. En deux siècles, le nombre de cantons a augmenté d'environ 20 %, puisqu'on en compte aujourd'hui 3 971 sur le territoire métropolitain.

La question actuelle porte sur les écarts démographiques existants entre cantons d'un même département. En effet, environ deux cinquièmes des cantons actuels ont connu une modification ponctuelle afin de remédier à un écart démographique trop important par rapport à la moyenne de la population du département concerné. Toutefois, depuis 1801, date à laquelle ont été définies les limites actuelles des cantons, aucun remodelage n'a été engagé si bien que, en raison de la croissance démographique que connaît notre pays, les écarts démographiques se sont renforcés ce qui nécessite aujourd'hui une modification territoriale d'ensemble.

2. Un mode de scrutin aux atouts majeurs
a) Une élection basée sur le canton

Les conseillers généraux sont élus dans le cadre d'un canton pour un mandat de six ans. Ils sont renouvelés par moitié tous les trois ans, les cantons étant répartis, par le conseil général, en deux séries.

Un conseiller général est élu au scrutin majoritaire à deux tours. Pour être élu au premier tour de scrutin, un candidat doit réunir cumulativement à la fois la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix égal au quart des électeurs inscrits. Au second tour, la majorité relative suffit. Peuvent toutefois se présenter au second tour les seuls candidats présents au premier tour, ayant obtenu un nombre de voix au moins égal à 12,5 % du nombre des électeurs inscrits dans le canton. Ce seuil était auparavant fixé à 10 % avant la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales3(*).

Si un seul candidat remplit cette condition, le candidat ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages après lui peut se maintenir au second tour. Si aucun candidat ne remplit cette condition, seuls les deux candidats arrivés en tête peuvent maintenir leur candidature au second tour.

En cas d'égalité de suffrages, le plus âgé des candidats est élu.

b) Des élus ancrés dans leur territoire

Le scrutin cantonal se caractérise par une grande stabilité, contrairement au scrutin régional qui, depuis la création de la région en tant que collectivité territoriale en 1986, a connu deux réformes de son mode de scrutin en moins de vingt ans (1986 et 1999, modifiée en 2003).

Un atout majeur est reconnu au mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours des conseillers généraux. Il permet incontestablement un ancrage territorial des élus dans leur canton, particulièrement en milieu rural, ce qui permet à chaque élu de bénéficier de relations directes avec ses électeurs. Le constat est différent dans les zones urbaines, le conseiller général n'étant pas connu par les électeurs et ses missions souvent ignorées.

3. Le respect difficile de la parité

Les élections cantonales se caractérisent en revanche par la présence limitée des femmes élues au conseil général. En 1998, ces dernières ne représentaient que 8,6 % des élues et 10,9 % en 2006. Malgré les dispositions de l'article 3 de la Constitution selon lequel la loi « favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives », aucune disposition législative n'était, jusqu'en 2007, prévue pour favoriser l'accès des femmes aux mandats départementaux.

Face à ce constat et afin de favoriser un « vivier » de femmes élues au conseil général, la loi du 31 janvier 20074(*) a institué des suppléants, de sexe opposé, aux conseillers généraux. Cette mesure s'est accompagnée de la présence accrue des femmes au sein des conseils généraux, leur part représentant, en 2009, 13,5 % des assemblées délibérantes départementales. Pourtant, force est de constater que leur nombre est encore modeste, en comparaison de la place des femmes élues dans les conseils régionaux ou municipaux dans lesquels s'appliquent le scrutin proportionnel. Par ailleurs, en 2011, on ne dénombrait que cinq femmes présidant un conseil général, sur cent départements. Dans trois départements, on peut déplorer l'absence totale de femmes élues conseillères générales.

4. La disparition programmée des conseils généraux

Nos collègues Yves Krattinger et Jacqueline Gourault5(*) estimaient que « la diversité du territoire français, forgée par notre histoire et notre géographie, est un fait qui s'impose : c'est à la fois un élément de notre identité et un acquis incontournable à prendre en compte dans la réflexion sur l'organisation institutionnelle locale de la France. » Ainsi, la mission temporaire sur l'évolution et l'organisation des collectivités territoriales considérait que la diversité des structures territoriales que connaît notre pays trouvait son origine dans les réalités historiques et géographiques de nos territoires.

Pourtant, le « mille-feuille » territorial a également été pointé comme source de dysfonctionnements, de lourdeurs et d'incompréhensions de nos concitoyens. Pour y faire face, la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a institué le conseiller territorial, destiné à remplacer à la fois le conseiller général et le conseiller régional et, in fine, à siéger au conseil général et au conseil régional. L'objectif du conseiller territorial était de simplifier le paysage territorial tout en favorisant une meilleure articulation des missions exercées par les régions avec celles relevant des départements.

Les conseillers territoriaux devraient être mis en place à compter de mars 2014, date prévue pour le renouvellement de l'ensemble des conseillers généraux et des conseillers régionaux.

Le Sénat a adopté une proposition de loi relative à l'abrogation du conseiller territorial, déposée par notre ancienne collègue Nicole Borvo Cohen-Seat, le 16 novembre 2011. Cette proposition de loi a également été adoptée par l'Assemblée nationale le 20 octobre 2012.

B. L'ÉLECTION DES CONSEILS MUNICIPAUX : UN PRINCIPE TRENTENAIRE

Le régime électoral communal prend en compte la diversité démographique des collectivités et ses conséquences sur l'organisation du scrutin.

1. Le choix de la proportionnelle dans les milieux plus urbains

Au-delà d'un seuil de population déterminé par la loi, le scrutin est proportionnel.

En 1982, le choix du législateur s'est arrêté aux communes de 3 500 habitants et plus, gouvernées par des conseils municipaux d'au moins 27 membres6(*).

Ce seuil a constitué la voie moyenne entre deux préoccupations :

- d'une part, l'évolution du peuplement territorial et l'émergence croissante d'agglomérations constituées de plusieurs communes plus ou moins peuplées.

Alors, s'interrogeait le rapporteur de la loi à l'Assemblée nationale, Jean Poperen : « pourquoi traiter différemment des communes qui appartiennent aux mêmes regroupements urbains ? »7(*) ;

- d'autre part, le comportement électoral dans les communes rurales où le faible nombre d'habitants conduit à une plus grande personnalisation du scrutin.

a) L'entrée au conseil municipal du pluralisme local

La loi du 19 novembre 1982 a rénové le scrutin municipal en introduisant dans les communes les plus peuplées la représentation proportionnelle pour conforter la représentation de la minorité au sein de l'assemblée délibérante.

Cependant, afin de garantir à la liste arrivée en tête des élections les moyens de gérer la collectivité, le législateur a complété le système proportionnel d'un mécanisme de prime majoritaire.

En conséquence, dans les communes de 3 500 habitants et plus -seuil inchangé depuis lors- les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste à deux tours8(*) :

- au premier tour, la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés est attributaire de la moitié des sièges à pourvoir. L'autre moitié est répartie entre toutes les listes en concurrence, y compris celle arrivée en tête, selon la règle de la proportionnelle à la plus forte moyenne ;

- si un second tour doit être organisé, les sièges sont attribués entre toutes les listes selon les mêmes principes, la prime majoritaire revenant à la liste arrivée en tête sans autre condition de majorité.

Cependant, pour chacun des deux tours, seuls participent à la distribution des sièges les listes qui ont recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés.

Ce dispositif a prouvé son efficacité en permettant l'émergence de majorités municipales de gestion.

b) L'introduction des candidatures « chabada »

La loi du 6 juin 2000 a introduit le principe d'égal accès des femmes et des hommes au mandat municipal : sur chaque liste, l'écart entre le nombre des candidats des deux sexes ne peut être supérieur à un et chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste doit être paritaire.

Puis ce système a été simplifié et renforcé pour assurer l'effectivité de la parité. La loi du 31 janvier 2007 a prescrit la composition des listes de candidats par alternance d'un homme et d'une femme pour chaque tour de scrutin.

Avant la réforme de 2000, les conseils municipaux comptaient 107 979 femmes (municipales de 1995), soit 21,7 % du total. Ce taux a ensuite significativement progressé : au scrutin suivant (2001), 156 393 conseillères entraient dans les assemblées municipales, soit 33 %. Aujourd'hui, elles sont au nombre de 181 608 (34,8 %).

2. Les petites communes sous l'empire du scrutin majoritaire

Le code électoral prend en compte les spécificités des communes rurales et prévoit donc un régime particulier pour les communes de moins de 3 500 habitants, gouvernées par un conseil de 9 à 23 membres9(*).

33 766 communes sont concernées ; elles représentent 21 413 654 habitants, soit 33,20 % de la population totale.

En outre, certaines dispositions s'appliquent spécialement aux communes de moins de 2 500 habitants afin de tenir compte des difficultés parfois rencontrées dans ces localités pour présenter des candidatures aux élections municipales.

Il en résulte un dispositif pragmatique mais parfois complexe.

a) L'application du scrutin majoritaire uninominal

Les conseillers municipaux, dans ces communes, sont élus au scrutin majoritaire de liste :

- à la majorité des suffrages exprimés au premier tour, qui doit être égale au quart des électeurs inscrits ;

- à la majorité relative, au second tour, quel que soit le nombre de votants.

Les suffrages sont comptabilisés individuellement.

En cas d'égalité de suffrages, l'élection est acquise au plus âgé.


· Des modalités de vote assouplies

Si le dépôt de candidatures n'est pas obligatoire, l'encadrement des opérations de vote dans les communes de moins de 3 500 habitants offre une grande latitude à l'électeur pour exprimer son choix.

Sauf dans les communes de 2 500 habitants et moins, les bulletins distribués aux électeurs doivent comporter autant de noms qu'il y a de sièges à pourvoir. En revanche, le panachage est permis. Les bulletins sont valables même s'ils comprennent plus ou moins de noms qu'il y a de conseillers à élire ; si les bulletins glissés dans l'urne comportent plus de noms que de sièges à pourvoir, les surnuméraires ne sont pas comptés.

b) La liberté de candidature dans les plus petites communes

En raison des particularismes liés au faible nombre d'habitants (moins grande prégnance de l'anonymat ; volontariat des candidatures...), le principe du scrutin de liste est non seulement aménagé mais il peut aussi être écarté dans les communes de moins de 2 500 habitants10(*) pour lesquelles ;

- les candidatures isolées sont autorisées ;

- des listes incomplètes peuvent être déposées.

C. LA COMPOSITION DES ORGANES INTERCOMMUNAUX PAR LA DÉCISION DE LEURS MEMBRES

A ce jour, les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont composés de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres (cf. article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales). La durée du mandat des délégués est alignée sur celle des conseillers municipaux.

Ce principe résulte de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.

Les modalités de vote diffèrent selon les établissements à fiscalité propre dont la création est, pour certains d'entre eux, soumise à effectif démographique11(*) :

- dans les communautés de communes et d'agglomération (ces dernières forment un ensemble de plus de 50 000 habitants) les délégués sont élus au scrutin uninominal majoritaire à trois tours (la majorité absolue est requise aux deux premiers tours, la majorité relative au troisième) ;

- dans les communautés urbaines et les métropoles qui constituent respectivement des agglomérations de 450 000 et 500 000 habitants au moins, la règle est -sauf pour les communes qui ne disposent que d'un siège à l'intercommunalité- le scrutin de liste à un tour selon la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation des candidats.


· Une représentation spécifique aux communes associées

La commune associée issue d'une fusion « Marcellin » est représentée par le maire délégué ou le représentant qu'il désigne au sein du conseil ou de la commission consultative. Ce régime particulier résulte de la loi du 13 août 2004 qui confère à ce délégué « spécial » une voix consultative.

La composition des organes délibérants des EPCI

Les règles de représentation des communes au sein de l'assemblée intercommunale diffèrent selon la catégorie considérée.

1- Pour les communautés urbaines et les métropoles :

Le nombre de sièges accordé à chaque commune membre (qui dispose de droit d'un siège minimum) est fixé par le tableau prévu par la loi, en fonction de la population de la commune.

2- Dans les communautés d'agglomération et les communautés de communes :

La règle commune réside dans l'accord local sous la réserve que chaque commune dispose au moins d'un siège et qu'aucune ne dispose de plus de la moitié des sièges. A défaut, le régime des communautés urbaines et des métropoles s'applique.

II. LES PROJETS DE LOI : LE PROLONGEMENT DE RÉFORMES ANTÉRIEURES, L'ABOUTISSEMENT DE RÉFLEXIONS ANCIENNES

Les deux textes déposés sur le bureau du Sénat reprennent des dispositions déjà proposées mais jamais discutées.

A. LA MODERNISATION DU SCRUTIN CANTONAL

Le présent projet de loi propose de moderniser le mode de scrutin des conseillers généraux. Pour parvenir à cet objectif, il est tout d'abord proposé d'abroger les conseillers territoriaux, institués par la loi précitée du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Puis le présent projet de loi prévoit de modifier l'appellation actuelle des conseils généraux et des conseillers généraux en conseils départementaux et en conseillers départementaux. L'objectif de cette mesure symbolique est de clarifier le lien entre l'élu cantonal et la collectivité territoriale qu'il représente. Cette disposition a été, à plusieurs reprises, déposée lors de l'examen de nombreux projets de loi, mais n'a pas pu, jusqu'à présent, prospérer.

La troisième innovation apportée par le projet de loi est l'élection d'un binôme de candidats, un homme et une femme au conseil départemental. Les deux candidatures seraient solidaires l'une de l'autre pendant le scrutin. En d'autres termes, l'élection de l'un entraînerait obligatoirement l'élection du second. Cette mesure vise à garantir la parité au sein des futurs conseils départementaux, qui s'accompagnerait également d'une meilleure représentation des femmes au sein des organes exécutifs des départements et - votre rapporteur l'espère - une part plus importante de femmes à la tête des futurs conseils départementaux. Toutefois, la solidarité prendrait fin à l'issue de la phase contentieuse qui suit l'élection : ainsi, chaque membre du binôme exercerait son mandat indépendamment de l'autre. Par ailleurs, afin de respecter la parité, chaque conseiller départemental aurait un remplaçant de même sexe.

Le canton, en tant que circonscription électorale des conseillers départementaux, est conservé afin de préserver le lien de proximité territoriale existant entre les élus et leurs électeurs.

Toutefois, afin de ne pas augmenter l'effectif des conseillers généraux, le nombre de cantons actuellement existant serait divisé par deux. Le remodelage de la carte cantonale reposerait sur le respect des principes dégagés par le Conseil d'État, que seules des exceptions justifiées par des impératifs d'intérêt général et des considérations géographiques pourraient atténuer. Ces principes renvoient à des règles de continuité territoriale et au respect de critères démographiques interdisant que la population d'un canton soit supérieure ou inférieure de 20 % à la population moyenne du département.

La majorité des règles applicables à l'élection et au mandat des conseillers généraux serait adaptée au binôme de conseillers départementaux, en particulier les règles portant sur les déclarations de candidature, les conditions de remplacement d'un conseiller départemental, le mécanisme de démission d'office prononcé par le préfet, l'élection des membres de la commission permanente et la désignation des vice-présidents pour laquelle les listes de candidats devraient être paritaires. Le principe de solidarité des deux candidats est proclamé en matière de financement des campagnes électorales. Les conseillers départementaux seraient élus pour un mandat de six ans. Les conseils départementaux seraient renouvelés intégralement tous les six ans afin de renforcer la mise en place de politiques locales ambitieuses, de préférence à une gestion administrative liée à l'absence de majorité politique, en raison d'un renouvellement par moitié tous les trois ans, qui peut conduire à une réorientation fréquente des projets. Il est également proposé d'abaisser le seuil permettant à un candidat de se maintenir au second tour à 10 %.

Enfin, le renouvellement général des futurs conseils départementaux serait organisé en mars 2015 et serait désormais concomitant avec celui des conseils régionaux. Cette mesure implique la prolongation d'une année des mandats des conseillers généraux élus en 2008 et 2011 ainsi que ceux des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse élus en 2011. Par coordination, les élections permettant la mise en place des assemblées de Guyane et de Martinique, en lieu et place des conseils généraux et des conseils régionaux de Guyane et de Martinique, seraient reportées d'une année, la loi du 27 juillet 201112(*) ayant calé les élections à l'assemblée des deux futures collectivités uniques sur celles des conseils régionaux.

Parallèlement, l'article 25 abroge le conseiller territorial, une institution créée par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 pour remplacer par un élu unique siégeant dans les deux assemblées le conseiller général et le conseiller régional. Sa première élection devait intervenir lors du prochain renouvellement des conseils généraux et régionaux en 2014 par l'effet de la loi du 16 février 2010 qui a modifié la durée du mandat des conseillers généraux et des conseillers régionaux, respectivement élus en mars 2011 et 2010, afin de permettre cette concomitance.

Le Sénat a déjà voté l'abrogation du conseiller territorial il y a plus d'un an, le 16 novembre 2011.

B. L'ÉLARGISSEMENT DU CHAMP DE LA PROPORTIONNELLE POUR L'ÉLECTION DES CONSEILLERS MUNICIPAUX

La principale modification apportée au régime électoral des conseils municipaux s'inscrit dans l'extension aux communes de 1 000 à 3 500 habitants du mode de scrutin proportionnel.

1. Le recul du scrutin majoritaire

L'abaissement du seuil de la proportionnelle, déjà présenté en 2009, fait aussi l'objet de débats parfois contradictoires même si son principe n'est généralement pas ou peu contesté.

Au cours des Etats généraux de la démocratie territoriale organisés par le président du Sénat les 4 et 5 octobre dernier, le point a été abordé.

Si le statu quo est rejeté, la question est débattue par des tenants de toutes les strates, ceux qui privilégient le plancher de 500 habitants, ceux qui plaident pour l'adoption des strates de 2 000 ou 2 500 habitants...

L'Association des maires de France (AMF) s'inscrit dans ce débat en préconisant d'abaisser le seuil à 1 000 ou 1 500 habitants.

En revanche, l'Association des maires ruraux de France (AMRF) demande aujourd'hui la suppression de tout seuil ou à tout le moins de l'abaisser « au maximum ».

L'abaissement du seuil de la proportionnelle, par l'article 16 du projet de loi, repose sur un double motif :

1- appliquer le plus largement possible l'élection au suffrage universel direct des délégués communautaires (cf. infra) ;

2- améliorer la représentation des femmes au sein des conseils municipaux.

Le choix du seuil démographique à 1 000 habitants résulte d'une double appréciation. Le Gouvernement a voulu « renforcer significativement la parité », sans méconnaître les difficultés de la mise en oeuvre du scrutin proportionnel de liste avec ses corollaires (déclaration de candidatures obligatoire, listes complètes...).

Le tableau ci-après indique les conséquences sur la féminisation des conseils municipaux des trois options le plus souvent évoquées : le seuil à 500 habitants, 1 000 habitants et 1 500 habitants.

Strate de population

Nombre de femmes CM (2008)

Proportion de femmes au sein des CM (2008)

Proportion de femmes maires (2008)

Nombre futur de femmes CM

Augmentation du nombre de femmes CM

500-3 500

70 984

34 %

12,5 %

103 558

32 474

1 000-3 499

38 333

35 %

11,4 %

54 337

16 004

1 500-3 499

24 778

36 %

11,3 %

34 387

9 609

Source : étude d'impact du projet de loi.

En proposant le seuil de 1 000 habitants, le Gouvernement prévoit d'étendre la proportionnelle à 6 550 communes ; 16 000 conseillères supplémentaires siégeront désormais dans les assemblées municipales qui accueilleront au total 87 000 élues.


· L'adaptation de la mesure au sectionnement électoral

L'article 18 du projet de loi harmonise, par suite de l'abaissement du seuil d'application de la proportionnelle, le régime des sections de communes applicable dans les communes de 30 000 habitants au plus.

Le scrutin majoritaire s'appliquera demain aux communes associées comptant moins de 1 000 habitants au lieu de 2 000 habitants aujourd'hui.


· Les conséquences de l'élargissement de la proportionnelle pour les ressortissants communautaires

L'article 1er du projet de loi organique élargit aux communes de 1 000 habitants et plus qui relèveraient désormais du champ de la proportionnelle, l'indication, à peine de nullité, sur les bulletins de vote, de la nationalité des citoyens d'un pays membre de l'Union européenne autre que la France.

Aujourd'hui, cette obligation est applicable dans les communes d'au moins 2 500 habitants.

2. La simplification du régime électoral des petites communes

La réduction du champ d'application du scrutin majoritaire aux communes de moins de 1 000 habitants permet d'unifier les opérations de vote dans cette catégorie sur celles aujourd'hui en vigueur dans les communes de moins de 2 500 habitants.

En conséquence, aux termes de l'article 17, y seront autorisées les candidatures isolées, les listes incomplètes et le panachage que le Gouvernement a souhaité maintenir dans ces collectivités pour faciliter l'élection des conseillers municipaux.

3. La prise en compte des évolutions démographiques des arrondissements parisiens sur leur représentation à l'assemblée délibérante de la capitale

Inchangé depuis son établissement il y a trente ans, le tableau du nombre des conseillers au Conseil de Paris par secteurs (un arrondissement par secteur) est modifié par l'article 19 du projet de loi pour tenir compte des évolutions contrastées de la population parisienne intervenues depuis.

Le projet de loi conserve les principes retenus par le législateur de 1982 pour répartir les sièges au sein de l'assemblée parisienne entre les vingt arrondissements : proportionnelle à la population sous la réserve d'un minimum de trois sièges de droit à chaque secteur.

Par ailleurs, l'effectif du Conseil de Paris est inchangé à 163 membres.

Dans ce cadre, trois secteurs (les VIIème, XVIème et XVIIème arrondissements) dont la population a diminué au cours de ces trente dernières années perdent chacun un siège au profit des 10ème, 19ème et 20ème secteurs qui ont connu, au cours de la même période, la plus forte progression démographique.

C. LA DÉSIGNATION DES DÉLÉGUÉS COMMUNAUTAIRES OU LA MISE EN oeUVRE D'UN PRINCIPE DÉJÀ VOTÉ PAR LE LÉGISLATEUR

En vingt ans, l'intercommunalité intégrée est devenue une réalité très présente en appui des communes qui demeurent les collectivités de la plus grande proximité.

Certaines compétences sont mieux exercées à l'échelle supracommunale comme les transports publics ou l'urbanisme de projet ; certains équipements sont réalisés à moindre coût dans un périmètre plus vaste tel l'assainissement ; des services sont mieux assurées dans un cadre intercommunal -c'est le cas de la collecte des déchets ménagers ...

La mise en commun de leurs moyens s'est progressivement imposée aux communes tant pour des motifs d'efficience que de coût. Parallèlement, le législateur a encouragé la création d'EPCI à fiscalité propre -les intercommunalités les plus intégrées- en structurant le transfert des compétences communales désormais exercées à leur niveau.

La loi de réforme des collectivités territoriales a parachevé cette évolution en adoptant le principe de l'achèvement et de la rationalisation de la carte intercommunale : ce processus, entamé au cours du premier trimestre 2010, doit s'achever le 1er juin 2013.

L'élargissement des compétences au niveau intercommunal a conduit le législateur à renforcer la légitimité démocratique des organes délibérants des communautés.

Diverses propositions ont été formulées au cours des années 2000, notamment par la mission sénatoriale sur l'évolution des collectivités territoriales présidée par notre collègue Claude Belot en 2009. Pour ses rapporteurs, nos collègues Jacqueline Gourault et Yves Krattinger, le fléchage permettrait aux électeurs « d'évaluer, en votant à l'élection municipale, les conséquences de leur choix sur la composition du conseil de la communauté. De plus, les enjeux propres à l'intercommunalité trouveraient ainsi un écho dans le débat électoral »13(*).

Ces propositions se sont concrétisées dans l'article 8 de la loi du 16 décembre 2010 qui prévoit, à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux en 2014, l'élection au suffrage universel direct des délégués intercommunaux dans le cadre de l'élection municipale : ce « rattachement » permet de ne pas dissocier les établissements intercommunaux -qui ne constituent pas une catégorie de collectivités territoriales-, de leurs communes membres et, ce faisant, de ne pas créer un niveau d'administration distinct.

Sont concernées les communautés de communes, d'agglomération et urbaines ainsi que les métropoles.

1. Un dispositif dual

Reprenant les dispositions proposées en 2009 dans le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale14(*) qui complétait le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, l'article 20 distingue le sort des délégués selon qu'ils représentent une commune régie par le scrutin proportionnel ou par le scrutin majoritaire :

1 - dans les communes de 1 000 habitants et plus, les délégués des communes sont élus en même temps que les conseillers municipaux et selon les mêmes règles : représentation proportionnelle à la plus forte moyenne après attribution de la prime majoritaire à la liste arrivée en tête ;

2 - dans les communes de moins de 1 000 habitants, pour lesquelles le mode de scrutin ne permet pas d'élire les délégués des communes au suffrage universel direct, ces derniers seront désignés dans l'ordre du tableau établi lors de l'élection de la municipalité : le maire puis les adjoints puis les autres conseillers municipaux.

2. La participation des citoyens européens à la désignation des délégués intercommunaux

L'article 1er du projet de loi organique ouvre l'élection des représentants des communes dans les communautés au suffrage universel direct aux ressortissants des autres Etats membres de l'Union européenne, qui détiennent le droit de vote et d'éligibilité aux municipales aux termes de l'article 88-3 de la Constitution révisée pour la mise en oeuvre du Traité de Maastricht.

A l'avenir, les citoyens européens participeront aussi à la désignation des délégués intercommunaux puisque ce scrutin intervient dans le cadre de l'élection municipale dont il n'est pas distinct : les candidats à la communauté sont aussi et d'abord candidats au mandat de conseiller municipal ; tous figurent sur la même liste.

III. L'ADOPTION, PAR VOTRE COMMISSION DES LOIS, DES MÉCANISMES ÉLECTORAUX PROPOSÉS, SOUS RÉSERVE D'ASSOUPLISSEMENTS

Le texte adopté par votre commission vise à clarifier et à conforter les dispositions des présents projets de loi.

A. CONFORTER LA MODERNISATION DU NOUVEAU SCRUTIN DÉPARTEMENTAL

Votre commission approuve la modernisation du conseil départemental et du mode de scrutin qui s'appliquerait à compter de mars 2015. Les dispositions prévues par le présent projet de loi concourent à une clarification du rôle du conseiller départemental auprès de nos concitoyens. Par ailleurs, l'élection de deux conseillers de sexe différent et leur solidarité devant l'élection puis, dans un second temps, leur indépendance pour assumer leur mandat, représentent une innovation électorale, qui ne possède aucune comparaison au niveau international, dont il faudra mesurer les apports à la suite des premières élections qui seront organisées en 2015.

En revanche, votre commission s'est attachée, à l'initiative de votre rapporteur, à apporter des clarifications rédactionnelles et à préciser les cas de recours au suppléant d'un conseiller départemental.

Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue Pierre-Yves Collombat, votre commission a adopté le principe selon lequel, en cas d'égalité de suffrages entre deux binômes, l'élection est acquise par celui comportant le candidat le plus jeune. Le renversement de ce principe traditionnel vise à favoriser le renouvellement des élus et de ne pas conforter une prime électorale aux candidats sortants.

Toutefois, votre commission sera très attentive au respect, par le pouvoir réglementaire, des principes régissant le remodelage de la carte cantonale, afin d'éviter la constitution de cantons à la superficie démesurée. L'objectif est de préserver le principe constitutionnel d'égalité des suffrages aux élections cantonales. Elle s'inquiète en revanche des conséquences liées à un effectif pair des futures assemblées départementales, lié, quel que soit le nombre de cantons par département, à l'existence d'un binôme par circonscription cantonale. En effet, la probabilité d'une instabilité des assemblées départementales est plus élevée et ne doit pas être occultée.

De surcroît, votre commission estime que la future carte cantonale ne doit pas être calée sur celle des circonscriptions législatives et intercommunales, chacune de ces cartes reposant sur des légitimités démocratiques et de projet qui leur sont propres et qui ne doivent pas s'interpénétrer. Par ailleurs, à ce jour, la carte intercommunale n'est pas totalement stabilisée et pourrait être amenée à être modifiée plus fréquemment, ce qui conduirait à réformer la carte cantonale. Or, votre commission estime que toute circonscription électorale doit répondre à une certaine stabilité de ses limites, afin d'éviter le développement, parmi les électeurs, de soupçon de manoeuvres politiciennes à visée électoraliste.

Enfin, votre commission s'est déclarée favorable au report des futures élections départementales et régionales à 2015 ainsi que la prolongation nécessaire des mandats actuels des conseillers généraux et régionaux actuels. Elle a précisé que cette modification respecte les principes posés par le juge constitutionnel selon lequel seul un intérêt général peut justifier, à titre exceptionnel et transitoire, une cessation anticipée ou une prolongation de mandats électifs en cours.

B. RETENIR UN CHOIX ÉQUILIBRÉ POUR LE SCRUTIN MUNICIPAL

La commission a adopté l'économie du cadre proposé pour amender le régime électoral communal.

Elle l'a cependant complétée pour en préserver la cohérence.


· 1 000 habitants : un étiage raisonnable

Suivant son rapporteur, la commission des lois s'en est tenue au seuil proposé par le Gouvernement.

Elle a examiné les divers avis versés au débat à l'aune des souplesses et des contraintes présentées par les deux modes de scrutin -proportionnel et majoritaire- rapportées aux particularismes communaux.

Le seuil de 1 000 habitants lui est ainsi apparu équilibré au regard de ces différents éléments : d'une part, il autorise pleinement l'application de la proportionnelle et partant de la parité dans les conseils municipaux comptant au moins 15 membres ; d'autre part, la population des communes considérées doit permettre, sans grande difficulté, la constitution des listes de candidats.

C'est pourquoi la commission a adopté l'article 16 sans modification et ses corollaires, les articles 17 et 18, en prévoyant aussi une déclaration de candidature obligatoire dans les communes de 500 à 999 habitants avant le premier tour pour favoriser la constitution de majorités municipales cohérentes (un nouvel article A régit les communes de moins de 500 habitants).

Par ailleurs, la commission a inversé le principe d'attribution du siège en cas d'égalité des suffrages au scrutin majoritaire en retenant le critère du plus jeune.


· Favoriser la constitution des plus petits conseils municipaux

Pour faciliter et clarifier l'élection des conseillers municipaux dans les plus petites communes, la commission des lois a réduit de deux le nombre des membres des assemblées délibérantes dans les plus petites communes.

Ainsi, l'effectif du conseil municipal serait abaissé de neuf à sept dans les communes de moins de 100 habitants et de onze à neuf dans celles de moins de 499 habitants.


· Une adaptation mécanique de la répartition des conseillers de Paris

La commission a retenu l'article 19 modifiant la répartition des conseillers de Paris entre les secteurs dans le texte proposé par le Gouvernement : le nouveau tableau demeure fondé sur les principes adoptés par le Parlement en 1982 ; les modifications qui y sont portées découlent logiquement de l'examen de l'évolution démographique de chacun des vingt arrondissements de Paris.


· La nécessité d'harmoniser le régime du cumul de mandats

En revanche, la commission des lois a introduit, dans le projet de loi organique, une disposition nouvelle de coordination pour aligner le mandat municipal pris en compte au titre de la limitation du cumul des mandats : aujourd'hui, le conseiller municipal y figure pour les communes d'au moins 3 500 habitants par référence au critère objectif du seuil du changement de mode de scrutin.

L'article L.O. 141 est, en conséquence, modifié pour l'harmoniser avec le choix de l'abaissement du seuil à 1 000 habitants, condition nécessaire pour conforter son fondement.

C. ASSOUPLIR LES MODALITÉS DU FLÉCHAGE

La commission des lois, sur la proposition de son rapporteur et de notre collègue Alain Richard, a supprimé du dispositif gouvernemental le « stockage » en tête de liste des candidats fléchés pour le conseil de l'intercommunalité.

Votre rapporteur a, d'ailleurs, constaté au cours des auditions des représentants des collectivités, qu'il a rencontrés, que ce fléchage figé suscitait une opposition unanime.

Il compliquerait singulièrement la composition des listes dans la perspective d'une ventilation des fonctions.

Généralement, en effet, les premiers de liste deviennent, en cas de victoire, maire et adjoints. Si l'équipe candidate souhaite réserver les sièges au conseil de la communauté à ceux qui ne sont pas membres de l'exécutif municipal, elle doit pouvoir flécher les candidats sur la liste au-delà de la limite résultant du nombre de sièges revenant à la commune au sein de la communauté.

Sur cette base, le texte adopté par la commission des lois s'efforce de concilier d'une part, la liberté du choix des candidatures fléchées selon des modalités clairement déterminées et d'autre part, la sincérité du scrutin. C'est pourquoi il limite la faculté de « flécher » à une partie de la liste :

- le nombre de candidats fléchés excèderait de 30 % le nombre de sièges à pourvoir ;

- leur liste serait alternativement composée d'une femme et d'un homme dans l'ordre de présentation retenu pour les candidats au conseil municipal ;

- le premier quart des candidats communautaires devrait s'inscrire dans le premier cinquième des candidats municipaux et la totalité des candidats communautaire figurer parmi les trois premiers cinquièmes des candidats au conseil municipal sauf si le nombre majoré des sièges revenant à la commune dans l'intercommunalité était supérieur ;

- les sièges qui ne pourraient pas être pourvus par des candidats fléchés, seraient attribués aux conseillers municipaux élus dans l'ordre de présentation sur la liste à condition de respecter la parité.

Ces modalités ont été étendues aux secteurs municipaux ou sections électorales de 1 000 habitants et plus (en-deçà, les sièges au conseil communautaire seraient attribués par priorité au maire délégué puis aux conseillers élus selon le nombre de suffrages de chacun).

Les modalités de remplacement d'un délégué dont le siège est devenu vacant ont été modifiées en conséquence.

La commission des lois a adopté le projet de loi organique et le projet de loi ainsi rédigés.

EXAMEN DES ARTICLES U PROJET DE LOI
TITRE 1ER ISPOSITIONS RELATIVES
AU CONSEIL DÉPARTEMENTAL

Article 1er : Changement de dénomination du conseil général et du conseiller général en conseil départemental et en conseiller départemental

Le présent article propose un changement de dénomination du « conseil général » et du « conseiller général » respectivement en « conseil départemental » et « conseiller départemental » dans l'ensemble des dispositions législatives actuellement en vigueur.

Cette disposition a été adoptée à diverses reprises sans qu'elle ait eu l'occasion de prospérer. Ainsi, à titre d'exemple, elle avait été adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale lors de la discussion parlementaire sur la loi « démocratie de proximité » 15(*).

La dénomination « conseil général » est issue des « conseils généraux de département » créés, non par la loi de référence du 10 août 187116(*), mais par l'article 2 de la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), dite loi concernant la division du territoire de la République et l'administration. Cet article dispose en effet qu' « Il y aura dans chaque département un préfet, un conseil de préfecture et un conseil général de département lesquels rempliront les fonctions exercées maintenant par les administrations et commissaires de département. » C'est également durant cette période qu'ont été utilisés, à d'autres échelons territoriaux, les termes de « conseils généraux de commune » ou encore de « conseils généraux de district ». La précision « de département » a par la suite disparu et n'est jamais réapparue, malgré la création ultérieure des conseils régionaux. Les lois du 29 janvier 1833, du 18 juillet 1866 et du 10 août 1871 ont défini les principales caractéristiques du conseil général tel que nous le connaissons aujourd'hui.

Malgré son assise institutionnelle datant de plus de deux cents ans, force est de constater que la majorité de nos concitoyens n'établit pas toujours le lien entre le département, le conseil général, le conseiller général et les compétences exercées, notamment en matière d'aide et d'action sociale. En effet, contrairement aux conseillers régionaux dont l'appellation renvoie directement à la région dont ils sont les élus, le terme de « conseiller général » ne rappelle pas, auprès des électeurs, le département qu'ils représentent.

Face à ce constat qui représente certainement l'une des raisons expliquant la méconnaissance de l'action des départements, dont les compétences rythment pourtant notre vie quotidienne, et afin de moderniser le mode d'élection des conseils généraux prévu par le projet de loi, le présent article propose de renforcer et clarifier le lien entre le département et ses élus auprès des citoyens en procédant à ce changement d'appellation. Votre commission approuve, sous réserve d'un amendement rédactionnel, ce changement d'appellation des conseils généraux et des conseillers généraux en conseils départementaux et en conseillers départementaux.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

CHAPITRE IER DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉLECTION DES CONSEILLERS DÉPARTEMENTAUX

Article 2 (art. L. 191 du code électoral) : Mode de scrutin des élections départementales

Cet article modifie le mode de scrutin aujourd'hui applicable aux conseillers généraux. Il pose le principe d'un binôme de candidats de sexes différents aux futures élections départementales. Ces dispositions reprennent une proposition formulée par notre collègue Michèle André, alors présidente de la Délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, qui constatait que « Les dispositions législatives destinées à favoriser l'accès des femmes aux mandats électoraux et aux fonctions électives ont obtenu des résultats contrastés, en fonction des modes de scrutin. » 17(*).

I. Le mode de scrutin actuel des conseils généraux

Le mode de scrutin aujourd'hui en vigueur pour les élections cantonales a été défini par la loi du 10 août 187118(*). Peu modifié depuis cette date, il repose sur les principes suivants, prévus à l'article L. 191 du code électoral :

- la circonscription électorale est le canton qui est, depuis 1801, une subdivision du département, au sein duquel est élu un conseiller général ;

- les conseillers généraux sont élus au scrutin majoritaire uninominal à deux tours, sur le modèle des élections présidentielles et législatives. La majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix au moins égal au quart de celui des électeurs inscrits sont nécessaires pour être élu au premier tour. Pour le second tour, réservé aux candidats qui se sont présentés au premier tour et ont recueilli un nombre de voix au moins égal à 12,5 % des électeurs inscrits ou, si ce seuil n'est pas atteint, aux deux candidats ayant recueilli le maximum de voix, la majorité relative est suffisante.

L'effectif de chaque conseil général dépend donc aujourd'hui du nombre de cantons. Il varie entre quinze pour le Territoire de Belfort et soixante-dix-neuf pour le département du Nord. D'après l'exposé des motifs, sont recensés 3 971 cantons et il est précisé que « Il n'y a aucune relation entre la population d'un département et le nombre de ses conseillers généraux : des départements dont la population diffère sensiblement peuvent avoir le même nombre de conseillers. »

Le mode de scrutin actuel soulève deux observations.

D'une part, l'élection des conseillers généraux dans un cadre cantonal a incontestablement permis un ancrage territorial des élus au sein de leur circonscription, à l'origine d'un lien de proximité entre ces derniers et leurs électeurs.

D'autre part, le mode de scrutin uninominal majoritaire n'a pas favorisé le développement de la parité. Alors que la loi constitutionnelle du 8 juillet 199919(*) a modifié l'article 3 de la Constitution pour prévoir que la loi « favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives », la part des femmes dans les conseils généraux est passée de 8,6 % en 1998 à 10,9 % en 2006. Comme le constatait notre collègue Patrice Gélard20(*), « Aucune disposition législative contraignante n'a, en effet, été prévue pour favoriser l'accès des femmes aux mandats de conseillers généraux ». Cette situation résulte, pour partie, du mode de scrutin majoritaire qui apparaît peu compatible avec la mise en oeuvre d'obligations paritaires. Si on peut se féliciter de la progression, au cours de la dernière décennie, du nombre de femmes élues conseiller général, force est de constater que leur nombre demeure encore modeste.

C'est pourquoi l'article 4 de la loi du 31 janvier 200721(*) a institué des suppléants des conseillers généraux, de sexe opposé. L'objectif de cette disposition est de favoriser l'émergence d'un « vivier » de femmes dans les conseils généraux, « tout en alliant simplicité et respect d'un mode de scrutin garant de la proximité entre les électeurs et leur conseiller général et adapté pour la constitution d'une majorité stable de gestion au conseil général. » Cette disposition s'est accompagnée d'un relèvement constaté du nombre de femmes au sein des conseils généraux : celles-ci représentaient, en 2009, 13,5 % de l'effectif des assemblées délibérantes départementales par l'effet combiné des choix de candidats et du vote des électeurs.

Toutefois, en 2010, dans le cadre des discussions parlementaires sur le mode de scrutin des conseillers territoriaux, notre collègue Michèle André regrettait, malgré cette avancée, que « Les femmes sont, dans 79 % des cas, restées cantonnées dans les postes de remplaçants, témoignant de la réticence des appareils politiques à s'ouvrir à la parité. ». Elle constatait par ailleurs que « Les conseils généraux restent les assemblées les plus fermées aux femmes. [...] Trois conseils généraux ne comportent actuellement aucune femme élue : l'Ariège, la Haute-Corse et le Tarn-et-Garonne et, dans quinze d'entre eux, la proportion de femmes est inférieure à 5 % ». L'observatoire de la parité entre les femmes et les hommes a enfin évalué à 5 % la part de femmes présidentes de conseil général en 2011.

II. Le dispositif proposé

Le présent article propose de modifier les dispositions de l'article L. 191 du code électoral afin de rénover le mode de scrutin des conseillers généraux, devenant, en raison de l'article 1er, des conseillers départementaux.

Est ainsi introduit un nouveau mode de scrutin, avec la présentation de deux candidats, en binôme, de sexe opposé, aux élections au conseil départemental. Cette innovation électorale en droit français permet l'introduction d'un scrutin binominal, puisque l'électeur serait amené à élire deux conseillers départementaux, mais qui serait également un scrutin binomial, les deux candidatures étant solidaires l'une de l'autre, conformément aux dispositions des articles suivants du projet de loi. En d'autres termes, par ce mode de scrutin, les électeurs voteraient pour une « liste de deux candidats », sans possibilité de panachage, ni de vote préférentiel. Ainsi, ce nouveau mode de scrutin se différencie des élections sénatoriales pour les départements où s'applique le scrutin majoritaire à deux tours, c'est-à-dire ceux où sont élus au plus trois sénateurs. En effet, dans ce cas, les grands électeurs élisent deux ou trois sénateurs, chaque candidature étant indépendante des autres. C'est pourquoi l'innovation principale de ce nouveau mode de scrutin ne réside pas dans l'élection de deux élus mais dans leur solidarité devant le scrutin. L'élection de l'un entraîne obligatoirement l'élection de l'autre.

Ce nouveau mode de scrutin binominal ne dispose d'aucun équivalent dans les scrutins électoraux applicables dans d'autres pays. En effet, les élections législatives du Chili, souvent citées en exemple, représentent un exemple de candidatures binominales mais pas binomiales : l'élection de l'un des candidats de la liste n'entraîne pas, ipso facto, celle du deuxième candidat, comme le présente l'encadré ci-dessous.

Les particularités des élections législatives au Chili

Les 120 députés de la chambre des députés du Chili sont élus au suffrage universel direct, au scrutin de liste, dans le cadre de 60 circonscriptions au sein de chacune desquelles sont désignés deux députés.

Dans chaque circonscription, les électeurs doivent choisir entre les différentes listes qui comportent chacune deux candidats. Ils indiquent une préférence pour l'un des candidats de la liste qu'ils ont choisie. Le premier siège est attribué au candidat le plus populaire de la liste ayant obtenu le plus grand nombre de votes.

On divise ensuite le nombre total des votes de cette liste par deux. Si ce nombre est toujours plus élevé que le total des votes de toute autre liste, le deuxième candidat de ladite liste obtient le deuxième siège. A défaut, le deuxième siège est attribué au candidat ayant le plus grand nombre de voix à son crédit sur la liste qui s'est classée deuxième.

Ce système rend la tâche difficile aux formations politiques de moindre importance qui tentent d'obtenir au moins un siège : les formations politiques ne peuvent espérer être représentés à la Chambre des députés que s'ils font partie de l'une des deux plus grandes listes dans une circonscription électorale donnée, et à la condition que l'écart avec la liste arrivée en tête ne soit pas trop important.

Peuvent être candidats les chiliens, âgés de 21 ans révolus, résidant depuis au moins deux ans à la date de l'élection dans la circonscription où ils sont candidats et ayant au moins atteint un niveau scolaire de fin d'études secondaires. En revanche, aucune règle de parité n'est prévue : d'ailleurs seules 17 femmes sur 120 députés siègent actuellement (soit 14 %).

L'objectif recherché par la mise en place de ce binôme est de garantir la parité au sein des futurs conseils départementaux. Comme l'a rappelé votre rapporteur précédemment, le scrutin majoritaire n'a pas permis une représentation satisfaisante des femmes dans les conseils généraux, contrairement aux autres niveaux de collectivités territoriales où la parité a progressé, comme le présente le tableau suivant. En permettant la candidature de deux personnes de sexe opposé qui, en raison de leur solidarité devant le suffrage, seront élus ensembles, la part des femmes au sein des conseils départementaux progressera fortement pour atteindre, mathématiquement, 50 % de l'effectif total. Votre rapporteur espère que la hausse de la part des femmes dans les conseils départementaux s'accompagnera d'une augmentation du nombre de départements à la tête desquels sera élue une présidente.

Les pourcentages d'élus selon la contrainte paritaire

Mandat électoral
ou fonction élective

Avant la réforme
constitutionnelle de 1999

Derniers renouvellements (*)

 

Date

Total

H

% H

Date

Total

H

% H

         

Élections et fonctions
sans contrainte paritaire

Président Conseil Général

2001

99

98

99

2011

100

95

95,0

Président d'EPCI

2001

2001

1 893

94,6

2009

2 601

2 414

92,8

Président Conseil Régional

1998

26

23

88,5

2010

26

24

92,3

Maire

1995

36 555

33 804

92,5

2008

36 568

31 522

86,2

Municipales dont la population est inférieure à 3 500 habitants

1995

497 208

389 232

78,3

2008

431 675

292 603

67,8

         

Élections
avec incitation paritaire

Cantonales

2001

3 977

3 613

90,8

2011

4 035

3 476

86,1

Législatives

1997

577

514

89,1

2012

577

422

73,1

Sénatoriales

1998

321

304

94,4

2011

348

271

77,9

         

Élections
avec contrainte paritaire

Européennes

1999

87

52

59,8

2009

72

40

55,6

Vice-président Conseil régional

1998

265

225

84,9

2010

353

194

55,0

Régionales

1998

1 880

1 363

72,5

2010

1 880

985

52,4

Adjoints au maire = 3 500 habitants

1995

497 208

389 232

78,3

2008

20 116

10 420

51,8

Municipales = 3 500 habitants

1995

497 208

389 232

78,3

2008

87 742

45 206

51,5

Source : Observatoire de la parité entre les hommes et les femmes, 2011.

En revanche, le canton, en tant que circonscription électorale des conseillers départementaux, est conservé afin de préserver le lien de proximité existant entre les élus et leurs électeurs. Les nouvelles modalités de scrutin préservent ainsi l'un des atouts essentiels du mode de scrutin actuel des conseillers généraux, à savoir leur ancrage territorial.

La mise en place de binômes de candidats pourra enfin favoriser les alliances politiques a priori, c'est-à-dire avant le premier tour du scrutin, ce qui permettra à deux formations politiques de définir un projet local commun et aux électeurs de choisir ses élus non sur des tractations politiciennes mais sur un dessein clair et sans ambiguïté. Ces nouvelles modalités devraient fortement atténuer les coalitions politiques créées entre les deux tours, souvent au profit de stratégies électorales peu propices au développement de projets locaux structurants et peu lisibles pour les électeurs.

III. La position de la commission

Votre commission partage les objectifs du présent article qui vise à la fois à préserver l'ancrage territorial des conseillers départementaux et à favoriser la parité dans les conseils départementaux, avec la présentation de binômes de candidats.

Elle représente également une innovation électorale dont il faudra mesurer les résultats au regard, non seulement des objectifs affichés par le Gouvernement, mais également de la participation électorale et de la connaissance des élus départementaux par leurs électeurs. Elle estime que le nouveau mode de scrutin devrait encourager la mise en place d'alliances politiques entre différentes formations politiques destinées à définir un projet local rigoureux, préférable à toute alliance stratégique politicienne.

Notre collègue Bruno Sido, par ailleurs président du groupe de la droite, du centre et des indépendants (DCI) de l'Assemblée des Départements de France, s'est interrogé sur les conséquences politiques de binômes de candidats qui ne serait pas de la même tendance politique, sur la majorité du conseil départemental.

En revanche, notre collègue Yves Krattinger a estimé qu'un nombre pair de conseillers départementaux dans les futurs conseils, consécutif à la présence de deux conseillers par canton, pourrait conduire à des situations de blocage dans leur fonctionnement, et multiplier les situations où il reviendrait au doyen d'âge de présider, ce qu'il considère insatisfaisant. Toutefois, il convient de ne pas exagérer cette probabilité, les binômes pouvant être constitués de candidats aux tendances politiques différentes, afin d'assurer une participation électorale plus importante.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3 (art. L. 191-1 (nouveau) du code électoral) : Nombre de cantons

Le présent article propose de diviser par deux le nombre de cantons existants au 1er janvier 2013 pour les prochaines élections départementales. Il fixe ainsi le nouvel effectif des futurs conseils départementaux à partir de 2015, date de leur prochain renouvellement général.

I. Un nombre stable des cantons depuis 1789

D'après l'exposé des motifs, sont recensés 3 971 cantons dans l'ensemble des départements hexagonaux et d'outre-mer et, par voie de conséquence, autant de conseillers généraux.

Depuis 1801, année de leur création, les cantons ont fait l'objet de peu de modifications territoriales : en effet, seuls deux cinquièmes d'entre eux ont connu un remodelage de leurs limites. Cette relative stabilité dans le temps a conduit à un renforcement des écarts de représentativité démographique entre les cantons d'un même département. D'après l'exposé des motifs, « Le rapport entre le canton le plus peuplé et le canton le moins peuplé, au sein d'un même département, atteint 1 pour 47 dans le département de l'Hérault. Dans 88 départements, ce ratio est supérieur à 1 pour 5 ; dans 49 départements, il est supérieur à 1 pour 10 et dans 18 départements, il est supérieur à 1 pour 20. » Par ailleurs, « dans 72 départements, [l'écart à la moyenne de la population départementale] est supérieur à 100 % pour le canton le plus peuplé. Les cantons les moins peuplés comptent entre 39 % et 95 % d'habitants de moins que la population moyenne cantonale de leur département. »

C'est pourquoi le pouvoir réglementaire a été amené, au cas par cas, à opérer des modifications territoriales de cantons pour atténuer certaines disparités démographiques. Toutefois, ces aménagements ponctuels n'ont pas permis de remédier à certains écarts démographiques, qui sont pourtant contraires au principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage, ce qui nécessite aujourd'hui un remodelage d'ensemble.

Ces redécoupages ponctuels sont à l'origine d'une jurisprudence abondante, ancienne et constante du Conseil d'État ainsi que du Conseil constitutionnel que votre rapporteur abordera dans le cadre de l'article 23 du présent projet de loi.

On rappellera en outre, pour mémoire, que l'article 3 de la loi de réforme des collectivités territoriales22(*) soumet la délimitation des cantons, dans le cadre de l'élection des conseillers territoriaux, à une double contrainte :

- d'une part, le respect des limites des circonscriptions législatives, telles qu'elles sont déterminées par le tableau n° 1 annexé au cadre électoral, en application de l'ordonnance du 29 juillet 200923(*) ;

- d'autre part, le respect des limites des communes de moins de 3 500 habitants.

Ainsi que l'a constaté notre collègue députée Nathalie Appéré24(*), ces précisions - et plus particulièrement celle relative aux circonscriptions législatives - ont rendu plus difficile la mission du pouvoir réglementaire : « le respect de cette obligation de coïncidence pourrait avoir comme conséquence d'obliger soit à prévoir un redécoupage simultané des deux circonscriptions législatives, soit à conserver un découpage potentiellement obsolète et inégalitaire. » Ainsi, les projets de décret procédant à la délimitation des nouveaux cantons n'ont jamais été présentés.

II. Le dispositif proposé

Les dispositions du présent article prévoient que le nombre de cantons prévu pour les prochaines élections générales des conseils départementaux, en mars 2015, s'élèverait, dans chaque département, à la moitié de celui existant au 1er janvier 2013. Ce nombre serait arrondi à l'entier supérieur pour les départements disposant d'un nombre impair de cantons.

Par conséquent, le nombre de cantons devrait s'élever, pour les prochaines élections générales des conseillers départementaux, à 1986, alors que l'étude d'impact précise que le nombre de cantons s'élèverait à 1959. Toutefois, d'après les informations fournies à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur, le nombre de cantons s'élèvera en réalité à 2012.

Ainsi, la coordination des dispositions de l'article 2, qui prévoit l'élection d'un binôme de candidats par canton, et du présent article, qui propose de diviser par deux le nombre de cantons actuels, permet à la fois de conserver le nombre actuel de conseillers généraux tout en modernisant la carte territoriale des cantons.

Les nouveaux cantons, issus de cette refonte, seront ainsi d'une taille plus grande mais ils permettront surtout de remédier aux écarts démographiques que connaissent la majorité des départements.

A cet égard, votre rapporteur s'est également interrogé sur le maintien de la dénomination du canton. Il a pensé que le terme de district, qui a d'ailleurs été utilisé lors de la création des départements, serait plus adapté pour désigner la circonscription électorale dans laquelle seront élus les conseillers départementaux.

III. La position de la commission

Votre commission partage l'objectif du présent article de concilier le maintien de l'effectif historique des conseils généraux tout en modernisant la carte cantonale, afin d'atténuer les écarts démographiques liés à la relative stabilité des limites territoriales des cantons depuis l'origine et à la poussée démographique que connaissent, depuis plusieurs décennies, certains territoires. Il s'agit de moderniser les cantons de chaque département, en définissant de nouvelles limites territoriales qui satisfassent le principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage, en diminuant les écarts démographiques entre cantons d'un même département.

Elle se félicite également que certaines dispositions de l'article 3 de la loi de réforme des collectivités territoriales soient abrogées, en raison des difficultés qu'elles soulèvent pour le pouvoir réglementaire en matière de refonte de la carte cantonale.

Par ailleurs, elle considère que la combinaison des dispositions des articles 2 et 3 du projet de loi permet d'éviter tout débat sur le nombre de conseillers qui devraient être prévus pour chaque département, à la différence des longs débats sur la répartition des conseillers territoriaux à l'occasion de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.

Toutefois, votre commission estime inutile de codifier cette disposition au sein du code électoral. C'est pourquoi elle propose d'en faire une disposition simple du présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (art. L. 192 du code électoral) : Élections des conseillers départementaux

Le présent article propose d'adapter les dispositions actuelles de l'article L. 192 du code électoral à l'élection des conseillers départementaux, en prévoyant notamment la suppression d'un renouvellement des conseils départementaux par moitié tous les trois ans au profit d'un renouvellement intégral tous les six ans.

Les conseillers généraux sont, conformément aux dispositions de l'article L. 192 du code électoral, élus pour un mandat de six ans. Ils sont renouvelés par moitié tous les trois ans et sont indéfiniment rééligibles. Les élections ont lieu au mois de mars.

La répartition des cantons en deux séries relève du conseil général qui répartit, dans la mesure du possible dans une proportion égale, les cantons de chaque arrondissement dans chacune des deux séries. Il procède ensuite à un tirage au sort afin de régler l'ordre de renouvellement des séries.

De même, lors de la création d'un nouveau canton issu de la fusion de deux cantons n'appartenant pas à la même série de renouvellement, le cinquième alinéa de l'article L. 192 prévoit l'organisation d'élections à la date du plus proche renouvellement afin de pourvoir le siège de conseiller général du nouveau canton. En revanche, le conseiller général élu dans l'ancien canton qui appartient à la série renouvelée à la date la plus lointaine peut continuer à exercer son mandat jusqu'à son terme.

La nouvelle rédaction de l'article L. 192 proposée par le présent article vise à adapter le mode de renouvellement à l'élection de deux conseillers départementaux par canton, présentés en binôme de candidats.

Les conseillers départementaux, au même titre que les conseillers généraux, seraient élus pour six ans et seraient indéfiniment rééligibles. Les élections départementales seraient également organisées au mois de mars. Les collèges électoraux seraient convoqués le même jour.

La différence notable avec les dispositions actuelles réside dans la suppression du renouvellement par moitié, tous les trois ans, des conseils départementaux et donc, de la répartition des cantons en deux séries de renouvellement, au profit d'un renouvellement intégral tous les six ans. L'Assemblée des départements de France s'est déclarée en faveur de renouvellement intégral, ce qui favorisera la mise en place de projets locaux ambitieux, sur une période relativement longue.

Votre commission estime que le renouvellement par moitié ne permet pas au conseil général d'assumer ses compétences dans la durée. Au contraire, le renouvellement intégral tous les six ans permettrait la conduite de politiques locales pendant une durée suffisamment longue, ce qui mettrait un terme aux réorientations fréquentes que celles-ci peuvent connaître dans certains départements en raison des changements de majorité politique liés à des renouvellements par moitié.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5 (art. L. 193 du code électoral) : Mode de scrutin des élections départementales

Cet article prévoit une coordination légistique imposée par les dispositions de l'article 2 en matière de scrutin applicable aux élections des conseillers départementaux.

Les conseillers généraux sont élus au scrutin majoritaire uninominal à deux tours. L'article L. 193 du code électoral prévoit que tout candidat aux élections cantonales est élu au premier tour de scrutin s'il a obtenu :

- la majorité absolue des suffrages exprimés ;

- un nombre de suffrages égal au quart de celui des électeurs inscrits.

Un second tour de scrutin est organisé si aucun candidat ne répond à ces deux conditions cumulatives. La majorité relative est alors suffisante, quel que soit le nombre de votants. Toutefois, conformément à l'article L. 210-1 du code électoral, seuls les candidats s'étant présentés au premier tour et ayant au moins obtenu un nombre de suffrages au moins égal à 12,5 % du nombre des électeurs inscrits peuvent se maintenir au second tour. A défaut, les deux candidats ayant recueilli le plus de suffrages peuvent maintenir leur candidature.

L'élection est acquise, en cas d'égalité des suffrages entre deux ou plusieurs candidats, au plus âgé d'entre eux.

Le présent article propose d'adapter les conditions actuelles permettant à un candidat de gagner l'élection au premier tour au binôme de candidats dans le cadre des élections départementales. Dans le cas où, à l'issue du second tour, plusieurs binômes ont obtenu le même nombre de suffrages, l'élection serait acquise au binôme qui comporterait le candidat le plus âgé.

Toutefois, à l'initiative de notre collègue Pierre-Yves Collombat, votre commission a adopté le principe selon lequel, en cas d'égalité des suffrages, l'élection serait acquise par le plus jeune des candidats en lice. Il s'agit de favoriser, par cette mesure, le renouvellement des élus et de ne pas conforter une prime aux sortants.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 (art. L. 205 du code électoral) : Extension du mécanisme de la déclaration de démission par le représentant de l'État

Le présent article propose d'étendre le mécanisme de la déclaration de démission d'office par le représentant de l'État, aujourd'hui applicable aux conseillers généraux, aux conseillers départementaux.

I. Le dispositif actuel

Nul ne peut exercer un mandat électoral s'il est inéligible. Lorsque l'éligibilité d'un candidat est contestée à l'occasion d'une élection, il revient au juge de l'élection d'examiner les moyens tirés de l'inéligibilité d'un candidat. Si l'inéligibilité est antérieure à l'élection et si cette dernière n'est pas contestée pendant le délai de recours, elle ne peut plus l'être avant l'expiration du mandat.

En revanche, si la cause de l'inéligibilité est postérieure à l'élection, la démission d'office de l'élu doit alors être déclarée par un arrêté préfectoral. Ainsi, tout conseiller général qui, par une cause postérieure à son élection, se trouve dans l'une des situations d'inéligibilité prévues par l'article L. 205 du code électoral, est déclaré démissionnaire d'office par le préfet du département.

Les situations d'inéligibilité sont celles énoncées par les articles L. 195, L. 199 et L. 200 du code électoral.

L'article L. 195 énumère dix-neuf catégories de fonctionnaires qui ne peuvent être élus membres d'un conseil général, en raison des fonctions passées qu'ils ont exercées depuis moins de six mois ou, pour les membres du corps préfectoral, depuis moins d'une année, avant l'élection dans le département concerné. Est également inéligible et donc, au titre de l'article L. 205 du code électoral, démissionnaire d'office, le président d'un conseil général ou tout conseiller général qui, conformément aux dispositions de l'article 2 de la loi du 11 mars 198825(*), n'aurait pas déposé sa déclaration de situation patrimoniale dans les délais impartis.

Article L. 195 du code électoral

Ne peuvent être élus membres du conseil général :

1° Les préfets dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de trois ans ; les sous-préfets, secrétaires généraux, directeurs de cabinet de préfet ou sous-préfets chargés de mission auprès d'un préfet, ainsi que les secrétaires en chef de sous-préfecture, dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins d'une année ;

2° Les magistrats du siège et du parquet des cours d'appel, dans le ressort de la juridiction où ils exercent ou ont exercé depuis moins de six mois ;

3° Les membres des tribunaux administratifs ainsi que les magistrats et les secrétaires généraux des chambres régionales des comptes, dans le ressort de la juridiction où ils exercent ou ont exercé depuis moins de six mois ;

4° Les magistrats des tribunaux de grande instance et d'instance, dans le ressort de la juridiction où ils exercent ou ont exercé depuis moins de six mois ;

5° Les officiers des armées de terre, de mer et de l'air dans l'étendue de toute circonscription comprise dans le ressort où, dotés d'un commandement territorial, ils ont exercé leur autorité depuis moins de six mois ;

6° Les fonctionnaires des corps actifs de police dans les cantons où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ;

7° Dans les départements où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois: les ingénieurs en chef, ingénieurs en chef adjoints et ingénieurs des ponts et chaussées ;

8° Les ingénieurs du service ordinaire des mines, dans les cantons où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ;

9° Les recteurs d'académie, dans tous les départements compris dans l'académie où ils exercent ou ont exercé depuis moins de six mois ;

10° Les inspecteurs d'académie et les inspecteurs de l'enseignement primaire dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ;

11° Les agents et comptables de tout ordre agissant en qualité de fonctionnaire, employés à l'assiette, à la perception et au recouvrement des contributions directes ou indirectes, et au paiement des dépenses publiques de toute nature, dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ;

12° Les directeurs départementaux et inspecteurs principaux des postes et télécommunications, dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ;

13° Les ingénieurs en chef chargés de la direction d'un établissement du service des manufactures de tabac, les inspecteurs des manufactures de tabac et les directeurs du service de la culture et des magasins de tabac, dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ;

14° Les ingénieurs en chef, ingénieurs principaux, ingénieurs des travaux et autres agents du génie rural, des eaux et des forêts dans les cantons où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ;

15° Les inspecteurs des instruments de mesure dans les cantons où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ;

16° Les directeurs départementaux et inspecteurs de l'action sanitaire et sociale dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ;

17° Les directeurs et chefs de service régionaux des administrations civiles de l'Etat dans les départements où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ;

18° Les membres du cabinet du président du conseil général et du président du conseil régional, les directeurs généraux, les directeurs, les directeurs adjoints, les chefs de service et les chefs de bureau de conseil général et de conseil régional dans la circonscription où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois ;

19° Les membres du cabinet du président de l'Assemblée et les membres du cabinet du président du conseil exécutif de Corse, les directeurs généraux, les directeurs, directeurs adjoints, chefs de service et chefs de bureau de la collectivité territoriale de Corse et de ses établissements publics dans les départements de la Corse-du-Sud et de la Haute-Corse, s'ils y exercent leurs fonctions ou les ont exercées depuis moins de six mois.

Les délais mentionnés aux troisième (2°) à vingtième (19°) alinéas ci-dessus ne sont pas opposables aux candidats qui, au jour de l'élection, auront été admis à faire valoir leurs droits à la retraite.

Sont également inéligibles, pendant un an, le président du conseil général ou le conseiller général visé au deuxième alinéa de l'article 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, qui n'a pas déposé l'une des déclarations prévues par ce même article.

Ensuite, en vertu des dispositions de l'article L. 199 du code électoral, ne peuvent être électeurs les personnes dont les tribunaux ont interdit le droit de vote et d'élection (article L. 6 du code électoral), les individus condamnés définitivement pour certaines infractions pénales entraînant une radiation, pendant cinq ans, des listes électorales (article L. 7 du code électoral) ainsi que les personnes privées de leur droit d'éligibilité en raison d'une décision judiciaire.

Enfin, l'article L. 200 du code électoral dispose que sont inéligibles les majeurs placés sous tutelle ou sous curatelle.

II. Le dispositif proposé

Le présent article propose d'élargir les situations d'inéligibilité pouvant entrainer une démission d'office en insérant, au sein de l'article L. 205, un renvoi à l'article L. 196 du code électoral.

Cet article dispose que les vétérinaires inspecteurs en chef, les vétérinaires inspecteurs principaux et les vétérinaires inspecteurs chargés des fonctions de directeur des services vétérinaires ne peuvent être élus conseiller général qu'un an après la cessation de leurs fonctions au sein du département dans lequel ils sont candidats. Par ailleurs, les ingénieurs en chef et les ingénieurs des services agricoles affectés à une direction des services agricoles ou à une inspection de la protection des végétaux ne peuvent être éligibles aux élections départementales.

Ainsi, tout candidat qui serait inéligible en vertu des dispositions de l'article L. 196 du code électoral pourrait dès lors être déclaré démissionnaire d'office par le préfet, conformément à l'article L. 205 du même code.

III. La position de la commission

Votre commission approuve ce renvoi aux fonctions visées à l'article L. 196 pour l'application du mécanisme de la déclaration de démission d'office, à celles qui y sont aujourd'hui soustraites.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7 (art. L. 209 du code électoral) : Coordination

Le présent article procède à une coordination légistique imposée par l'article 2 du présent projet de loi.

I. Le dispositif actuel

En vertu des dispositions des premier et deuxième alinéas de l'article L. 209 du code électoral, tout conseiller général élu dans plusieurs cantons d'un même département est tenu de déclarer celui dans lequel il souhaite demeurer élu, dans les trois jours qui suivent la plus proche réunion du conseil général organisée après les élections. Si son élection est contestée, il fait connaître sa déclaration d'option auprès du président du conseil général soit :

- à partir de la date à laquelle la décision du tribunal administratif est devenue définitive ;

- en cas d'appel, à partir de la notification de la décision du Conseil d'État.

Si le conseiller général en question ne procède pas à une option au cours des délais ainsi imposés, il revient alors au conseil général de déterminer, en séance publique, à quel canton le conseiller appartiendra, par tirage au sort.

Le troisième alinéa de l'article L. 209 prévoit que, lorsque le nombre de conseillers généraux élus dans un département est supérieur au quart de l'effectif total du conseil général, celui-ci procède, par tirage au sort, à la désignation de celui ou ceux dont le mandat prend fin. Lorsqu'une question préjudicielle est soulevée sur le domicile d'un des conseillers généraux, le conseil général sursoit et « le tirage au sort a alors lieu par le bureau du conseil général réuni à cet effet ».

Enfin, le quatrième et dernier alinéa dispose qu'en cas de division d'un canton en plusieurs nouveaux cantons, le conseiller général représentant le canton divisé bénéficie d'un droit d'option pour l'une des nouvelles circonscriptions dont il souhaite être le conseiller général, dans les dix jours qui suivent la promulgation du décret entérinant la nouvelle délimitation.

II. Le dispositif proposé

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 209 du code électoral.

Il supprime notamment les dispositions relatives au droit d'option d'un conseiller général élu dans plusieurs cantons. Par conséquent, aucun candidat aux élections départementales ne disposera de la faculté de se présenter dans plusieurs cantons au sein d'un même département, ce que prévoit l'article 8 du présent projet de loi. Cette suppression se justifie par la solidarité qui unit, au moment de l'élection, le binôme de candidats. Si un candidat appartenait à plusieurs binômes de candidats, son droit d'option conduirait à l'annulation de l'élection de son ou ses binôme(s) avec lesquels il aurait été élu dans d'autres cantons.

Le présent article supprime également le quatrième alinéa de l'article L. 209 prévoyant le droit d'option pour un conseiller général dont le canton a fait l'objet d'un redécoupage conduisant à la création de plusieurs nouveaux cantons.

Seule la disposition relative au tirage au sort organisé par le Conseil général lorsque les conseillers départementaux domiciliés hors du département représentent plus du quart de l'effectif du conseil est conservée et adaptée au principe d'un binôme de conseillers départementaux.

III. La position de la commission

Le nouvel article L. 209 ne prévoit aucune disposition sur ce qu'il advient du binôme d'un canton dont le mandat de l'un des conseillers départementaux prend fin en raison du tirage au sort effectué par le conseil départemental. C'est pourquoi votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a précisé que le conseiller départemental dont le mandat prend fin en raison des nouvelles dispositions de l'article L. 209 du code électoral serait remplacé par son suppléant.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 8 (art. L. 210-1 du code électoral) : Déclaration de candidature

Le présent article modifie les dispositions actuelles en matière de déclaration de candidature applicables aux conseillers généraux pour les adapter au binôme de candidats pour les élections départementales.

I. Le dispositif actuel

La déclaration de candidature est établie par tout candidat à une élection au scrutin uninominal (élections législatives, sénatoriales et cantonales) ou par tout candidat tête de liste en cas de scrutin de liste (élections municipales et régionales). Elle doit comporter la signature du ou des candidats, avec l'indication des noms, prénoms, sexes, dates et lieux de naissance, domiciles et professions. Elle doit également mentionner, s'il y a lieu, les mêmes informations pour les suppléants, avec leur acceptation écrite. Elle doit enfin être accompagnée de toutes les pièces justifiant de l'éligibilité du candidat et de son suppléant, dont les conditions sont énoncées à l'article L. 194 du code électoral :

- avoir dix-huit ans révolus ;

- être inscrit sur une liste électorale ;

- être domicilié dans le département ou être inscrit au rôle d'une des contributions directes au 1er janvier de l'année au cours de laquelle est organisée l'élection ;

- avoir hérité d'une propriété foncière dans le département.

La déclaration de candidature doit être déposée pour chaque tour de scrutin.

L'article L. 210-1 du code électoral dispose que le suppléant d'un conseiller général doit être de sexe opposé.

Pour les élections cantonales, le lieu et le délai de dépôt de la déclaration ne sont pas déterminés par la loi mais par décret en Conseil d'État. L'article R. 109-1 du code électoral précise que les candidatures pour le premier tour sont déposées à la préfecture « dans le délai fixé par arrêté préfectoral ». Quant au dépôt de la déclaration de candidature pour le second tour, il est fixé le mardi entre les deux tours avant 16 heures.

Lorsque la déclaration de candidature pour l'élection ne remplit pas les conditions prévues par le code électoral ou s'il apparaît que le candidat est inéligible, la candidature n'est pas enregistrée. Il appartient alors au candidat de saisir le tribunal administratif dans les vingt-quatre heures afin de demander son enregistrement. Le tribunal dispose alors de trois jours pour statuer, faute de quoi la candidature doit être enregistrée.

L'article L. 210-1 prévoit également, pour les cantons d'au moins 9 000 habitants qui représentent aujourd'hui près de 37 % de l'ensemble des cantons, que tout candidat à l'élection cantonale doit joindre toute pièce prouvant qu'il a procédé à la déclaration d'un mandataire financier. Cette disposition a été introduite par l'article 12 de la loi du 14 avril 201126(*) qui a fait de la désignation d'un mandataire financier aux élections cantonales une obligation opposable aux candidats et une condition de la recevabilité de leurs candidatures.

Le code électoral dispose également qu'un candidat ne peut se présenter dans plusieurs cantons, afin d'empêcher les candidatures multiples.

Il précise enfin que les candidats qui peuvent se présenter au second tour sont ceux qui ont obtenu un nombre de suffrages au moins égal à 12,5 % du nombre électeurs inscrits. Si un seul candidat remplit ces conditions, le deuxième candidat ayant recueilli le maximum de suffrages peut se maintenir au second tour. Dans le cas où aucun candidat n'a obtenu 12,5 % des suffrages au premier tour, les deux candidats ayant recueilli le maximum de voix peuvent maintenir leur candidature au second tour. On rappellera, pour mémoire, que ce seuil était auparavant fixé à 10 %. Il a été relevé par l'article 2 de la loi précitée de réforme des collectivités territoriales à l'initiative de Dominique Perben, alors rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale. L'Assemblée des Départements de France avait marqué son accord avec le relèvement du seuil de passage au second tour, qui lui semblait de nature à assurer la totale légitimité des élus locaux. L'abaissement nouveau de ce seuil a été adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, lors de la discussion de la proposition de loi relative à l'abrogation du conseiller territorial.

II. Le dispositif proposé

Le présent article propose de coordonner, en vertu des modifications apportées par l'article 2 du présent projet de loi, les dispositions actuelles de l'article L. 210-1 du code électoral en les appliquant au binôme de candidats.

Outre des modifications rédactionnelles, quatre modifications majeures sont proposées au régime des futurs conseillers départementaux.

Tout d'abord, chaque candidat du binôme et son remplaçant sont de même sexe. Il s'agit de conserver, lorsque les dispositions de l'article L. 221 sont appliquées, la parité du binôme de conseiller départemental d'un même canton. Si le principe actuel selon lequel le remplaçant est de sexe opposé du candidat titulaire était maintenu, le recours au remplaçant conduirait à avoir deux conseillers de même sexe au sein d'un canton.

Ensuite, le binôme de candidats est tenu d'indiquer, sur une déclaration conjointe, les références du compte bancaire sur lequel devront être opérés le remboursement des frais d'impression et d'affichage des documents de propagande et le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne. Ces deux remboursements sont opérés, conformément aux articles L. 216 et L. 52-11-1 du code électoral, si le binôme de candidats a obtenu 5 % des suffrages à l'un des deux tours de scrutin. Le remboursement forfaitaire de la part de l'État est égal à 47,5 % du plafond de dépenses et « ne peux excéder le montant des dépenses réglées sur l'apport personnel des candidats et retracées dans leur compte de campagne. »

Par ailleurs, le refus d'enregistrement d'un binôme de candidats aux élections départementales doit être motivé.

Enfin, le seuil de passage au second tour est abaissé à 10 %, seuil déjà en vigueur avant l'adoption de la loi de réforme des collectivités territoriales.

III. La position de la commission

Votre commission est favorable aux nouvelles dispositions introduites à l'article L. 210-1 du code électoral, sous réserve cependant de quelques améliorations rédactionnelles.

Notre collègue Bruno Sido en tant que représentant du groupe Droite Centre et Indépendants (DCI) de l'Assemblée des départements de France a estimé que l'abaissement du seuil à 10 % pour le passage d'un candidat au second tour conduirait inévitablement à la multiplication de triangulaires, ce qui ne favoriserait pas une meilleure lisibilité du scrutin pour les électeurs. Toutefois, votre commission a conservé le seuil proposé par le projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9 (art. L. 221 du code électoral) : Remplacement des conseillers départementaux

Le présent article définit les conditions de remplacement d'un conseiller départemental ainsi que les causes qui peuvent conduire à l'organisation d'élections partielles.

I. Le dispositif actuel

L'article L. 221 du code électoral prévoit les causes qui peuvent conduire au remplacement d'un conseiller général par son suppléant. Ces causes recouvrent les cas suivants :

- le décès du conseiller général ;

- la démission de l'élu pour respecter les règles relatives au cumul des mandats locaux ou parlementaire ;

- la présomption d'absence prévue à l'article 112 du code civil ;

- l'acceptation de la fonction de membre du Conseil constitutionnel ou de Défenseur des Droits ;

L'article 4 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a élargi les cas de suppléance, en disposant que la démission d'un conseiller général pour « tout autre motif » entraîne automatiquement son remplacement par son suppléant.

Si le mandat d'un conseiller général prend fin en raison de l'un des cas énoncés précédemment, il est alors remplacé par son suppléant, élu en même temps que lui, jusqu'au plus proche renouvellement électoral de la série à laquelle appartient le canton.

En cas de vacance pour toute autre cause, notamment la démission d'office d'un conseiller général, ou lorsque le remplacement d'un conseiller général ne peut être appliqué, une élection partielle est alors organisée dans les trois mois qui suivent la vacance du siège de conseiller. L'élection partielle est organisée en même temps qu'un renouvellement d'une série de cantons, même s'il s'agit de la série à laquelle n'appartient pas le canton, si celui-ci a lieu moins de trois mois après la vacance.

Enfin, on rappellera que la loi précitée du 31 janvier 2007 prévoit que tout candidat aux élections cantonales doit se présenter avec un remplaçant de sexe opposé. L'objectif d'une telle mesure était de favoriser la parité au sein des conseils généraux, dont le mode de scrutin uninominal est difficilement conciliable avec cet objectif constitutionnel.

II. Le dispositif proposé

Le présent article propose d'apporter les modifications imposées par les nouvelles modalités du scrutin aux élections départementales en matière de vacance et d'organisation d'élections partielles.

Toute cause de vacance d'un conseiller départemental autre que l'annulation de l'élection par le juge des élections ou la démission d'office prévue à l'article L. 118-3 - selon lequel lorsqu'un juge de l'élection a déclaré inéligible un candidat proclamé élu, il le déclare démissionnaire d'office si l'élection n'a pas été contestée pendant le délai contentieux - permet le remplacement du conseiller en question par son suppléant.

En revanche, si le siège est vacant en raison de l'impossibilité de recourir à la suppléance du conseiller départemental, le siège de ce dernier est vacant jusqu'aux prochaines élections départementales. Ainsi, le deuxième conseiller départemental élu en même temps que celui qui, pour une cause quelconque, a dû abandonner son siège, continue d'exercer son mandat. La solidarité entre les deux candidats du binôme au moment de l'élection prend fin après celle-ci car chaque conseiller exerce son mandat indépendamment de l'autre.

Une élection partielle ne pourrait alors être organisée que dans trois cas :

- lors de l'annulation de l'élection des deux conseillers départementaux, l'annulation de l'élection de l'un entraînant, de fait, celle de son binôme ;

- lors de la démission d'office en vertu des dispositions de l'article L. 118-3 du code électoral rappelées précédemment ;

- lorsque les deux sièges d'un même canton sont vacants et que le remplacement ne peut être appliqué.

Toutefois, aucune élection partielle ne pourrait avoir lieu à moins de six mois précédant le renouvellement des conseils départementaux.

III. La position de la commission

Votre commission est favorable au dispositif de cet article qui élargit les causes pouvant conduire au remplacement d'un conseiller départemental par son suppléant élu en même temps que lui.

Par ailleurs, cet article précise les conditions qui permettent l'organisation d'élections partielles, à savoir la démission d'office prévue à l'article L. 118-3 du code électoral, l'annulation de l'élection et enfin, la vacance des deux sièges de conseillers départementaux, si cette organisation a lieu plus de six mois avant le renouvellement général du conseil départemental.

Votre commission rappelle que, en vertu des modifications qu'elle a apportées à l'article 7, le recours à la suppléance serait également possible lorsque la vacance est liée au tirage au sort d'un conseiller départemental élu mais domicilié en dehors du département, en vertu des dispositions de l'article L. 209 du code électoral.

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10 (art. L. 223 du code électoral) : Solidarité du binôme de candidats en matière de contentieux électoral

Cet article tire la conséquence de la solidarité du binôme posée par l'article 2 du présent projet de loi en matière contentieuse.

I. Le dispositif actuel

Dans le cadre d'un contentieux électoral à son encontre, un conseiller général conserve son mandat « jusqu'à ce qu'il ait été définitivement statué sur la réclamation », en vertu de l'article L. 223 du code électoral.

On rappellera que, quelle que soit la décision prise en première instance, celle-ci n'est appliquée qu'à l'issue du jugement définitif, y compris le recours devant le Conseil d'État. En d'autres termes, si le jugement en première instance du tribunal administratif décide l'annulation de l'élection et qu'un recours est formé en Conseil d'État, la décision ne s'appliquera que si ce dernier la confirme. En d'autres termes, l'appel devant le Conseil d'État a un effet suspensif sur la décision du tribunal administratif, sauf pour des exceptions prévues par le code électoral pour les élections municipales27(*).

Toutefois, l'article L. 223 dispose, par dérogation, que l'appel d'une décision du tribunal administratif devant le Conseil d'État n'a pas d'effet suspensif lorsque « l'élection du même conseiller a déjà été annulée sur un précédent pourvoi dirigé contre des opérations électorales antérieures, pour la même cause d'inéligibilité, par une décision du tribunal administratif devenue définitive ou confirmée en appel par le Conseil d'État ». Dans ce cas d'espèce, il appartient au tribunal administratif de préciser que l'appel contre sa décision n'aura pas d'effet suspensif. En d'autres termes, si celui-ci annule l'élection d'un conseiller général qui dépose un recours en Conseil d'État, l'élection est effectivement annulée, même si, en appel, le Conseil d'État annule la décision du tribunal administratif et, in fine, l'annulation de l'élection du conseiller général.

II. Le dispositif proposé

Le présent article propose que les deux conseillers départementaux élus en binôme demeurent élus jusqu'à ce qu'il ait été définitivement statué sur la réclamation à l'encontre de leur élection.

En revanche, les dispositions relatives à l'absence d'effet suspensif de l'appel en Conseil d'État de la décision du tribunal administratif dans le cas où celui-ci aurait déjà rendu une décision devenue définitive pour l'élection d'un conseiller général et pour les mêmes causes d'inéligibilité sont supprimées.

III. La position de la commission

Votre commission approuve la suppression des dispositions de l'article L. 223 du code électoral relatives à l'absence d'effet suspensif des décisions du tribunal administratif, qui pouvait conduire à des situations particulières : l'annulation de l'élection d'un élu elle-même annulée par le Conseil d'État qui confirme les résultats de l'élection d'un élu qui n'a pu exercer son mandat pendant quelques semaines. L'intégration du contentieux des élections départementales dans le droit commun permettra d'éviter ces situations.

Cet article permet également de prendre acte de la solidarité du binôme des candidats en matière contentieuse. La contestation de l'élection de l'un des deux candidats pourra entraîner l'annulation de l'élection des deux conseillers et conduire, conformément aux dispositions de l'article 9 du présent projet de loi, à l'organisation d'une élection partielle.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification.

CHAPITRE II DISPOSITION RELATIVES AU FINANCEMENT DES CAMPAGNES ÉLECTORALES

Article 11 (art. L. 52-3-1 [nouveau], L. 52-4, L. 52-5, L. 52-6, L. 52-7, L. 52-9, L. 52-12, L. 52-13 et L. 52-15 du code électoral) : Solidarité du binôme en matière de financement et de plafonnement des dépenses électorales

Les candidats aux élections cantonales28(*) sont aujourd'hui soumis à la législation sur le financement et le plafonnement des dépenses électorales (articles L. 52-4 et suivants du code électoral). En conséquence :

- ils doivent déclarer un mandataire -association de financement électoral ou personne physique- chargé de recueillir les fonds et de régler les dépenses en vue de l'élection ;

- les dons en leur faveur sont réglementés (notamment par l'interdiction du financement par une personne morale à l'exception des partis et groupements politiques et la limitation à 4 600 euros des dons des personnes physiques) ;

- un plafond des dépenses électorales est fixé en fonction du nombre d'habitants de la circonscription électorale ;

- les candidats doivent établir un compte de campagne et le déposer à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) dans les dix semaines suivant le premier tour de scrutin.


· Les adaptations proposées pour le nouveau scrutin départemental

L'article 11 tire les conséquences de l'instauration, proposée par l'article 2, d'un scrutin binominal pour les élections à l'assemblée départementale pour l'application, en ce qui les concerne, de la législation sur le financement des campagnes électorales.

La solidarité des deux candidats est posée en principe.

Un « chapeau » est inséré en tête de la division correspondante du code électoral pour prévoir l'indissociabilité de droits et d'obligations des deux membres du binôme.

En conséquence, un mandataire financier unique serait déclaré par le duo de candidats qui déposerait un seul compte de campagne.

Cette disposition de principe est complétée par diverses adaptations du droit en vigueur à l'existence du binôme :

- aucun de ses membres non plus que leurs remplaçants ne pourraient être membres de l'association de financement comme le prévoit déjà l'article L. 52-5 pour les scrutins de liste ;

- ils ne peuvent, de même, être désignés mandataire financier du binôme ;

- les dépenses exposées par chacun des deux candidats avant la constitution du binôme obéissent au régime établi pour les scrutins de liste : elles sont totalisées et décomptées comme faites au profit du binôme ;

- en cas de dépassement du plafond autorisé, le montant correspondant qu'est tenu de verser le candidat au Trésor public, constitue une dette solidaire des deux membres du binôme.


· Des modifications au régime général du financement des campagnes électorales

L'article 11 prévoit deux modifications dont l'application n'est pas limitée aux élections départementales et qui s'imposent à l'ensemble des scrutins concernés, c'est-à-dire aussi aux élections législatives, régionales (et à l'Assemblée de Corse) et municipales29(*) :

- d'une part, pour la déclaration, à la préfecture, du mandataire financier choisi par le candidat, la préfecture de la circonscription électorale dans laquelle il se présente est substituée à celle de son domicile ;

- d'autre part, il reviendrait, selon la même logique, au préfet du département d'élection de saisir le président du tribunal de grande instance pour déterminer les établissements reconnus d'utilité publique attributaires de l'actif net du compte de campagne ne provenant pas de l'apport du candidat lorsque celui-ci n'en a pas décidé le destinataire -association de financement d'un parti politique ou établissement reconnu d'utilité publique- ou si le bénéficiaire ne l'a pas accepté.

Cette modification répond à une recommandation de la CNCCFP.

Elle correspond logiquement à la localisation des opérations concernant le financement de la campagne électorale au lieu de tenue de celle-ci : la circonscription dans laquelle sera organisé le scrutin.


· Des aménagements opportuns

Votre rapporteur approuve le principe de l'indissociabilité des deux candidats au scrutin départemental en matière de financement des campagnes électorales, qui s'inscrit dans la logique du mécanisme de binôme : la solidarité des deux candidatures au sein du binôme ; le sort des deux candidats est lié.

Cette « communauté de destin » doit donc s'élargir au respect des règles régissant le financement des campagnes électorales au regard desquelles ils forment une seule entité. Elle commande donc la nomination d'un mandataire unique pour les deux candidats, leur responsabilité à l'égard du sort des dépenses électorales exposées par l'un et l'autre ainsi qu'au regard du règlement des sommes résultant du dépassement du plafond autorisé.

Par ailleurs, le choix de la préfecture du lieu de l'élection pour enregistrer la déclaration du mandataire financier et régler le sort de l'actif net du compte de campagne, constitue une mesure de bonne administration. La modification proposée permettra, pour toutes les élections, de centraliser ces différentes opérations au chef-lieu de la circonscription électorale. Elle se présente aussi comme une mesure de nature à contribuer à la transparence des opérations électorales.

C'est pourquoi votre commission des lois a approuvé les modifications portées par l'article 11.

Cependant, à l'initiative de son rapporteur, elle a procédé à quelques aménagements et coordinations rédactionnels destinés à simplifier et clarifier le texte des dispositions correspondantes du code électoral.

Puis, elle a adopté l'article 11 ainsi modifié.

Article 12 (art. L. 118-3 du code électoral) : Contentieux des comptes de campagne

L'article 12 adapte l'article L. 118-3 du code électoral au nouveau mode de scrutin pour l'élection des membres de l'assemblée départementale.

L'article L. 118-3 fixe les conditions dans lesquelles l'inéligibilité du candidat peut être prononcée en cas de non-respect des règles de financement des campagnes.

Le juge de l'élection, saisi par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, peut déclarer l'inéligibilité d'un candidat :

- soit pour dépassement du plafond des dépenses électorales ;

- soit pour non-dépôt du compte de campagne dans les conditions et délais prescrits par la loi.

Le même article prévoit, par ailleurs, l'inéligibilité du candidat en cas de rejet du compte en raison d'une volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité à la législation sur le financement des campagnes.

L'article 12 s'appuyant sur la solidarité qui unit le duo de candidats aux élections départementales, prévoit que l'inéligibilité prononcée par le juge s'applique aux deux membres du binôme, comme l'annulation de l'élection. Il en est de même lorsque l'élection n'ayant pas été contestée, le juge déclare le candidat démissionnaire d'office.


· La logique du destin indissociable du binôme

La communauté de sort des deux membres du binôme jusqu'à l'élection découle, là aussi, logiquement du fondement du mécanisme du scrutin binominal départemental ainsi que de leur indissociabilité en matière de droits et d'obligations au regard de la législation sur le financement des campagnes électorales (cf. supra article 11).

Pour ces motifs, suivant son rapporteur, la commission des lois a adopté l'article 12 sans modification.

CHAPITRE III DISPOSITIONS DE COORDINATION

Article 13 (art. L. 51, L. 52-3, L. 56-1 (nouveau), L. 57-1, L. 65, L. 113-1, L. 118-4, L. 208, L. 212, L. 216, L. 223-1 du code électoral et L. 1111-9, L. 3121-9, L. 3121-22-1, L. 3122-1, L. 3122-1, L. 3123-9-2 du code général des collectivités territoriales) : Dispositions de coordination

A l'exception de l'abrogation prévue au 7° du paragraphe I, cet article prévoit une coordination résultant des modifications introduites par les dispositions du chapitre Ier du présent projet de loi.

En premier lieu, le paragraphe I tire les conséquences du mode de scrutin binominal, introduit par l'article 2, pour l'élection des membres du conseil départemental en apportant des modifications au code électoral.

Il introduit ainsi la mention du binôme de candidats :

- à l'article L. 51 du code électoral qui prévoit l'égalité des surfaces entre candidats pour les emplacements d'affiches électorales ;

- à l'article L. 52-3 du même code qui autorise les candidats à imprimer un emblème sur les bulletins de vote ;

- à l'article L. 57-1 du même code qui exige que les machines à voter soient en mesure de faire figurer les scores de chaque candidat ou liste de candidats et à l'article L. 65 qui oblige le président du bureau de vote à rendre visibles, aux termes des opérations électorales, les résultats des candidats ou listes de candidats sur les compteurs ;

- à l'article L. 65 du même code qui dispose que plusieurs bulletins identiques au sein d'une même enveloppe constituent un vote valable au profit du ou des candidats désigné(s) sur ces mêmes bulletins ;

- à l'article L. 212 du même code qui assure la représentation des candidats à la commission chargée d'assurer l'envoi et la distribution des documents de propagande électorale et à l'article L. 216 qui régit la prise en charge par l'État des dépenses de propagande électorale ;

En outre, il est proposé de mentionner le scrutin binominal, introduit par le présent projet de loi, à l'article L. 118-4 du code électoral qui énonce les sanctions pénales applicables en cas de méconnaissance de certaines règles électorales. De même, est introduit à l'article L. 118-4 du même code une disposition prévoyant explicitement que l'annulation de l'élection d'un membre du binôme de candidats pour un motif d'inéligibilité entraîne de plein droit l'annulation de l'élection de l'autre membre du binôme. Le caractère binomial du scrutin est ainsi affirmé puisque l'effet d'une inéligibilité d'un membre du binôme rejaillit automatiquement sur l'élection de l'autre membre sans qu'il ne soit directement atteint par l'inéligibilité.

L'article L. 223-1 du code électoral est également modifié pour que le pouvoir de suspension des mandats, laissé à la discrétion du juge de l'élection, malgré l'effet suspensif de l'appel, en cas d'annulation de l'élection pour des manoeuvres dans l'établissement de la liste électorale ou une irrégularité dans le déroulement du scrutin, s'applique aux deux élus du canton qui constitueraient le binôme.

Ensuite, un article L. 56-1 est inséré au sein du code électoral afin d'étendre aux membres du binôme les droits reconnus aux candidats pour l'application des dispositions du chapitre VI du titre Ier du livre Ier du code électoral.

En second lieu, le paragraphe II du présent article modifie le code général des collectivités territoriales pour prendre en compte les innovations introduites par le projet de loi.

La fin du renouvellement partiel au profit d'un renouvellement intégral, instauré par l'article 4 du projet de loi, implique :

- le remplacement de la mention de « renouvellement triennal » par celle de « renouvellement général » aux articles L. 3121-9, L. 3121-22-1 et L. 3122-1 du code général des collectivités territoriales ;

- l'allongement du mandat du président du conseil général à six ans au lieu des trois ans actuels du fait du renouvellement partiel ;

- la suppression d'une référence au « renouvellement d'une série sortante » à l'article L. 3123-9-2 du même code.

En outre, l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales est modifié pour prendre en compte la suppression, par l'article 25 du projet de loi, du conseiller territorial créé par la loi précitée du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Cet article prévoit en effet que les schémas d'organisation des compétences et de mutualisation des services entre la région et les départements qui la composent peuvent être élaborés dans le délai de six mois suivant l'élection des conseillers territoriaux. Il est proposé de remplacer, pour fixer ce délai, la référence à l'élection des conseillers territoriaux par celle à l'élection des conseillers régionaux.

Enfin, il convient de relever l'abrogation de l'article L. 208 du code électoral. Reprenant l'article 11 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux, cet article prévoit une incompatibilité en disposant que « nul ne peut être membre de plusieurs conseils généraux ».

Votre commission a adopté l'article 13 sans modification.

CHAPITRE IV DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉLECTION DE LA COMMISSION PERMANENTE ET DES VICE-PRÉSIDENTS

Article 14 (art. L. 3122-5 du code général des collectivités territoriales) : Introduction de la parité pour l'élection des membres de la commission permanente et des vice-présidents

L'article 14 modifie les modalités d'élection de la commission permanente et des vice-présidents du conseil départemental afin de favoriser la parité au sein de l'exécutif de la collectivité.

Le dispositif proposé reprend le régime adopté en 2007 pour les conseils régionaux30(*), qui a prouvé son efficacité puisque le taux de féminisation des vice-présidents des conseils régionaux a progressé de 37,4 % en 2004 à 45,4 % en 2010, première année d'application de la loi du 31 juillet 200731(*).

Composition actuelle de la commission permanente

(art. L. 3122-4 et suivants du code général des collectivités territoriales)

La commission permanente, élue par le conseil général, est composée :

- de son président ;

- de quatre à quinze vice-présidents dans la limite de 30 % de l'effectif du conseil ;

- d'un ou plusieurs autres membres, le cas échéant, dont le nombre est fixé par l'assemblée départementale aussitôt après l'élection de son président.

Si une seule candidature a été déposée pour chaque poste à pourvoir, il n'est pas procédé à un scrutin.

Dans le cas contraire, les membres de la commission autres que le président sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.

Les sièges sont attribués aux candidats dans l'ordre de présentation sur chaque liste.

Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages. En cas d'égalité de suffrages, le siège est attribué au plus âgé des candidats susceptibles d'être proclamés élus.

Si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes.

Après répartition des sièges, le conseil général affecte les élus à chacun des postes de la commission permanente au scrutin uninominal : aux deux premiers tours, la majorité absolue des membres de l'assemblée départementale est requise ; au troisième tour, la majorité relative suffit. En cas d'égalité des voix, l'élection est acquise au bénéfice de l'âge.


· Les novations proposées

L'article 14 introduit la parité d'abord dans la composition des listes de candidats à la commission permanente puis aux postes de vice-président :

- chaque liste de candidats à la commission est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe.

Cependant, si un groupe de conseillers ne dispose pas d'un nombre suffisant de membres de chaque sexe, il peut compléter sa liste par des candidats de même sexe ;

- les vice-présidents sont désormais élus au scrutin de liste, sans panachage ni vote préférentiel, pour permettre l'application de la parité à cette désignation. L'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe sur chacune des listes ne peut être supérieur à un.

L'élection obéit aux mêmes conditions que celles aujourd'hui en vigueur : la majorité absolue aux deux premiers tours sans, cependant, que soit indiqué l'effectif auquel s'applique cette majorité (l'article L. 4133-5 ne le prévoit pas davantage pour le conseil régional) ; au troisième tour, la majorité relative suffit.

Si le code général des collectivités territoriales ne précise pas expressément les modalités de calcul de la majorité absolue, celle-ci, dans la pratique, s'applique au nombre de suffrages exprimés comme le Conseil d'Etat l'a confirmé pour l'élection du maire : « Considérant que la majorité absolue requise pour être élu maire (...) se calcule, non par rapport à l'effectif légal du conseil municipal, mais en fonction du nombre des suffrages exprimés »32(*).


· Vers un exécutif plus équilibré

Votre rapporteur approuve les mécanismes proposés pour permettre un accès égal des hommes et des femmes aux postes de la commission permanente et de vice-président du conseil départemental. La féminisation de l'exécutif départemental introduira un autre regard sur les affaires de sa compétence, favorable au processus décisionnel. En outre, alors que le législateur a imposé une représentation équilibrée pour la gouvernance des grandes entreprises, pour les postes supérieurs de la fonction publique, comment comprendre que les exécutifs locaux soient exemptés du principe constitutionnel de l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives33(*) ?

Pour ces motifs, la commission des lois a adopté l'article 14 sans modification.

Article 15 (art. L. 3122-6 du code général des collectivités territoriales) : Vacance de sièges au sein de la commission permanente

L'article 15 reproduit pour l'assemblée départementale le dispositif prévu, en 2007, pour pourvoir des vacances de sièges autre que le président au sein de l'exécutif régional.

Aujourd'hui, si le conseil général décide de compléter la commission permanente devenue incomplète, l'accord est privilégié, comme le prévoit l'article L. 3122-5 du code général des collectivités territoriales pour le renouvellement complet de l'instance : si une seule candidature a été déposée pour chaque poste vacant, les nominations prennent effet immédiatement. En revanche, à défaut, il est procédé au renouvellement intégral de la commission permanente selon la procédure de droit commun.

L'article 15 maintient cette procédure en deux temps en adaptant l'article L. 3122-6 du code général des collectivités territoriales au nouveau texte proposé par l'article 14.

Votre commission, et son rapporteur, approuvent ce dispositif qui s'inscrit logiquement dans la voie du paritarisme voulu au sein de l'exécutif départemental.

Aussi, la commission des lois a adopté l'article 15 sans modification.

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉLECTION DES CONSEILLERS MUNICIPAUX, DES DÉLÉGUÉS COMMUNAUTAIRES ET DES MEMBRES DU CONSEIL DE PARIS
CHAPITRE IER ÉLECTION DES CONSEILLERS MUNICIPAUX

Article 16 (art. L. 252 du code électoral) : Abaissement du plafond d'application du scrutin majoritaire

Cet article abaisse de 3 499 habitants à 999 habitants le plafond de l'application du scrutin majoritaire. Il modifie en conséquence l'intitulé des chapitres II et III du titre IV du livre Ier du code électoral ainsi que son article L. 252.


· Mieux diversifier la composition des conseils municipaux

Il s'agit, ce faisant, de favoriser la parité en élargissant son champ d'application. Parallèlement, les minorités seront représentées au sein de ces conseils municipaux.

6 655 communes seraient concernées par ce changement du mode de scrutin qui permettra aussi l'élection d'environ 16 000 conseillères supplémentaires en portant l'effectif global de femmes élues dans ces assemblées à 80 500. La féminisation des conseils municipaux progressera ainsi de 22,5 % en s'élargissant aux assemblées délibérantes de 23 membres (communes de 2 500 à 3 499 habitants), de 19 membres (communes de 1 500 à 2 499 habitants) et de 15 membres (communes de 500 à 1 499 habitants).

Au total, 9 593 des 36 700 communes relèveraient du scrutin proportionnel de liste.

Le Gouvernement indique que le choix du seuil démographique qu'il propose a été commandé par les conséquences résultant de l'instauration du scrutin de liste qui lui apparait « peu adapté aux plus petites communes. En effet, les exigences qu'il comporte (obligation de dépôt de candidatures, dépôt de listes complètes, absence de panachage) pourraient être en effet complexes à (y) mettre en oeuvre »34(*).

Rappel des modalités applicables aux communes de moins de 3 500 habitants
(art. L. 252 et suivants du code électoral)

1 - Pour être élu au conseil municipal, il faut obtenir au premier tour la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix égal au quart des inscrits.

Au second tour, la majorité relative suffit quel que soit le nombre des votants.

2 - L'élection a lieu au scrutin de liste.

Les candidatures isolées ainsi que les listes incomplètes sont autorisées dans les communes de moins de 2 500 habitants.

Dans tous les cas, les bulletins de vote incomplets sont valides ; s'ils comportent plus de noms qu'il n'y a de conseillers à élire, les noms supplémentaires ne sont pas comptés.

L'abaissement du seuil à 1 000 habitants a pour effet d'unifier le régime applicable à l'ensemble des communes relevant du scrutin majoritaire.

En revanche, dorénavant, une partie des communes soumises au scrutin proportionnel seront l'objet d'un régime spécifique en matière de propagande électorale.

Le projet de loi, en effet, ne propose pas de modifier l'article L. 241 qui confie à une commission de propagande le soin d'assurer l'envoi et la distribution aux électeurs des documents électoraux pour les communes de 2 500 habitants et plus.

L'étude d'impact évalue à 5,1 millions d'euros la dépense -à la charge de l'Etat35(*)- pour les 5 500 communes concernées par un abaissement du seuil à 1 000 habitants (2,3 millions d'euros pour la mise sous pli et 2,8 millions d'euros pour l'envoi postal).

Cependant, les candidats dans ces mêmes communes -à condition qu'ils recueillent au moins 5 % des suffrages exprimés- bénéficieront du remboursement de leurs frais de propagande : coût du papier, impression des bulletins de vote, affiches, circulaires et frais d'affichage (art. L. 242, al. 2, du code électoral).

Il convient de rappeler que le précédent Gouvernement avait proposé, dans le projet de loi n° 61 (2009-2010) de descendre le seuil de la proportionnelle à 500 habitants, auquel cas 13 360 communes auraient alors été affectées par la réforme.


· Un principe incontesté, l'indécision sur le niveau

Si chacun s'accorde généralement à approuver le principe de l'abaissement du seuil, les avis sont cependant plus partagés sur l'effectif démographique à retenir. Les auditions de votre rapporteur l'ont amplement prouvé.

Pour l'Association des communautés urbaines de France (ACUF) comme pour l'Assemblée des communautés de France (AdCF), plus le seuil sera bas, mieux ce sera pour l'organisation du scrutin avec notamment la suppression de ce fait des effets pervers du panachage.

La fédération des villes moyennes de France (FVMF) par la voix de notre collègue Caroline Cayeux et de l'ancien ministre Pierre Méhaignerie a plaidé pour un relèvement du seuil soit pour ne pas politiser le scrutin dans les petites communes, soit pour préserver la liberté de choix de leurs électeurs.

Pour sa part, l'Association des maires de France (AMF) préconise de retenir 1 000 ou 1 500 habitants.


· Adapter le mode de scrutin à la réalité socio-politique des collectivités

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a décidé de ne pas modifier le seuil proposé par le projet de loi et donc d'élargir l'application de la proportionnelle aux communes de 1 000 habitants et plus.

Votre rapporteur considère tout d'abord que ce mode de scrutin peut pleinement fonctionner dans ces collectivités gouvernées par un organe délibérant d'au moins 15 membres.

Par ailleurs, leur taille démographique permettra de constituer les listes de candidats -qui devront dorénavant être complètes et paritaires- sans se heurter aux difficultés rencontrées dans certaines petites communes qui peinent à réunir suffisamment d'aspirants aux fonctions électives.

Enfin, l'obligation du dépôt de candidatures et de listes complètes, la suppression du panachage, corollaires de l'introduction de ce mode de scrutin permettront de simplifier et de clarifier les opérations de vote dans les communes considérées.

Pour ces motifs, la commission des lois a adopté l'article 16 sans modification.

Article 16 bis (nouveau) (art. L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales) : Effectif des conseils municipaux

A l'initiative de nos collègues Pierre-Yves Collombat et Yves Détraigne, la commission des lois a modifié le tableau fixant le nombre des membres du conseil municipal en fonction de la population communale.

Les assemblées délibérantes des deux premières strates voient leur effectif diminué de deux unités. En conséquence, le conseil municipal des communes de moins de 100 habitants comprendra sept membres au lieu de neuf aujourd'hui, celui des communes de 100 à 499 habitants, neuf au lieu de onze.

Cette réduction du format de l'assemblée communale devrait permettre d'atténuer les difficultés de candidatures rencontrées dans certaines communes.

Elle rejoint la réflexion ouverte par l'Association des maires de France (AMF).

La commission des lois a adopté l'article 16 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 17 A (nouveau) (art. L. 252 du code électoral) : Déclaration de candidature dans les communes de moins de 500 habitants

Sur la proposition de notre collègue Yves Détraigne, la commission des lois a adopté le principe d'une déclaration de candidature obligatoire pour l'élection des conseillers municipaux, quelle que soit la population de la commune. L'article 17 A complétant la modification apportée à l'article 17 pour les communes de 500 à 999 habitants concerne celles de moins de 500 habitants.

Ce formalisme vise tout à la fois à éviter qu'une personne puisse être élue sans qu'elle ait déposé sa candidature, voire même contre son gré et à clarifier le choix de l'électeur.

L'AMF s'est prononcé en ce sens en demandant expressément l'obligation de dépôt de candidature « dès le premier habitant et dès le premier tour ».

La commission des lois a adopté l'article 17 A (nouveau) ainsi rédigé.

Article 17 (art. L. 256 du code électoral) : Candidatures et expression du suffrage dans les communes de moins de 1 000 habitants

L'article 17 précise le régime électoral des communes soumises au scrutin majoritaire en l'alignant sur celui aujourd'hui en vigueur dans les communes de moins de 2 500 habitants.

En conséquence, il autorise :

- les candidatures isolées ;

- les listes incomplètes ;

- le panachage.

Il convient, en effet, de maintenir ces souplesses pour faciliter l'élection des conseillers municipaux dans les communes les moins peuplées qui souffrent parfois d'un déficit de candidature ou de difficultés à établir des listes complètes.

Votre commission, sur la proposition de son rapporteur, a précisé la rédaction du dernier alinéa de l'article 17, qui prévoit le droit pour l'électeur de panacher son bulletin de vote en y retranchant ou en y ajoutant des noms.

Puis, à l'initiative de notre collègue Alain Richard, elle a retenu l'obligation d'une déclaration de candidature dans les communes de 500 à 999 habitants avant le premier tour de scrutin. Son dépôt en préfecture ou en sous-préfecture devrait intervenir au plus tard le troisième jeudi précédant le jour du scrutin, à 18 heures.

La commission, enfin, suivant notre collègue Pierre-Yves Collombat, a inversé le principe d'attribution du siège au conseil municipal, en cas d'égalité des suffrages, au candidat le plus jeune. Aujourd'hui, l'élection est acquise au plus âgé.

Elle a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 17 bis (nouveau) (art. L. 253 du code électoral) : Attribution du siège en cas d'égalité des suffrages

A l'initiative de notre collègue Pierre-Yves Collombat, la commission des lois a inversé le principe qui préside traditionnellement à l'attribution d'un siège en cas d'égalité des suffrages : désormais, dans cette situation, l'élection au conseil municipal dans les communes régies par le scrutin majoritaire sera acquise au plus jeune.

La commission a adopté l'article 17 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 18 (art. L. 261 du code électoral) : Conséquences de l'abaissement du seuil d'application du scrutin proportionnel pour les sections électorales et les communes associées

Cet article tire les conséquences de l'élargissement du scrutin proportionnel aux communes de 1 000 habitants et plus sur le régime des sections électorales qu'il maintient.

1) Le sectionnement électoral

« Conçu à l'origine pour garantir, dans les communes rurales, la représentation au conseil municipal de hameaux isolés »36(*), le sectionnement électoral trouve également à s'appliquer dans les communes fusionnées « Marcellin ».

Il est régi par les articles L. 254, L. 255 et L. 255-1 du code électoral et, aux termes de l'article L. 261 du code électoral, peut être mis en place dans les communes de 30 000 habitants et moins :

- la commune, si elle est constituée « de plusieurs agglomérations d'habitations distinctes et séparées »37(*), peut être divisée en sections électorales dont chacune est composée de territoires contigus ;

- le nombre de conseillers élus dans chaque section, qui ne peut être inférieur à deux, est proportionné au nombre des électeurs inscrits ;

- en cas de fusion de communes, chacune des anciennes communes constitue de plein droit, sur sa demande, une section électorale élisant au moins un conseiller.

Pour les communes associées dont la création entraîne de plein droit le sectionnement sauf s'il y est institué un conseil consultatif, le nombre de conseillers est proportionnel à la population des sections.

En revanche, en rénovant le régime des fusions de communes par l'institution des communes nouvelles, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales en a supprimé le sectionnement électoral.

Dans les communes dont la population est comprise entre 3.500 et 30.000 habitants et relève donc du scrutin proportionnel, par dérogation, le scrutin majoritaire s'applique aux communes associées comptant moins de 2.000 habitants, d'une part, et dans les sections qui ne correspondent pas à une commune associée et comptent moins de 1.000 électeurs, d'autre part.

2) Les adaptations proposées

En conséquence de l'abaissement du seuil d'application de la proportionnelle aux élections municipales opéré par l'article 16 du projet de loi, l'article 18 modifie l'article L. 261 du code électoral pour prévoir qu'il s'appliquera désormais aux communes de 1 000 à 30 000 habitants.

Les conseillers municipaux sont élus au scrutin majoritaire dans les communes associées comptant moins de 1 000 habitants (au lieu de 2 000 habitants aujourd'hui). Dans les autres sections électorales, le droit en vigueur prévoit déjà l'application du scrutin majoritaire dans celles qui comptent moins de 1 000 électeurs, référence retenue dans ces entités.

L'article 18 tire les conséquences de l'élargissement du scrutin proportionnel aux communes de 1 000 habitants sur le régime du sectionnement électoral dont il unifie par ailleurs les seuils démographiques pour en conforter la cohérence.

Aussi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois l'a adopté sans modification.

Article 19 (tableau n° 2 annexé au code électoral) : Modification de la répartition des conseillers de Paris par secteurs

L'article 19 adapte le nombre de conseillers de Paris de chaque secteur aux évolutions démographiques intervenues ces trente dernières années.

1) Un tableau adapté au mode de scrutin avec un correctif démographique

La répartition des 163 conseillers de Paris repose sur la population de chacun des vingt arrondissements en 1982.

Elle résulte de l'adoption d'un amendement du groupe socialiste par l'Assemblée nationale lors de l'examen de la loi PLM du 31 décembre 198238(*). La modification adoptée a relevé de 159 à 163 l'effectif proposé par le gouvernement pour attribuer trois sièges au moins à chaque secteur afin de permettre l'application du correctif proportionnel. Parce que la répartition des sièges « doit se rapprocher le plus possible d'une répartition proportionnelle à la population », les 103 sièges restant sont attribués aux « arrondissements proportionnellement à leur population résiduelle avec application de la plus forte moyenne » : la population de chaque secteur, expliquait à l'appui de l'amendement, le député Alain Billon, était diminuée du nombre d'habitants correspondant au préciput des trois sièges minimum, c'est-à-dire trois fois le quotient obtenu en divisant la population parisienne par le nombre total de conseillers de Paris. Les 103 sièges restants avaient ensuite été répartis entre les arrondissements les plus peuplés selon la règle de la plus forte moyenne39(*).

Telles sont les modalités sur lesquelles repose encore aujourd'hui le tableau pour l'élection des membres du Conseil de Paris.

2) La prise en compte des évolutions de la population parisienne

L'article 19 vise à adapter aux mouvements démographiques de chacun des secteurs la ventilation des sièges au Conseil de Paris.

En trente ans, la capitale a attiré 57 862 nouveaux habitants. Cependant, les arrondissements n'en ont pas tous bénéficié et leur peuplement a connu, pour certains d'entre eux, des évolutions opposées : si le XXè arrondissement a bénéficié de 43,37 % de cet accroissement démographique (+ 25 096 habitants), les IVème, VIIème et VIIIème arrondissements ont vu leur population diminuer respectivement de 17,1 %, 14,9 % et 13,2 %.

L'actualisation du tableau des secteurs s'imposait donc. Le Conseil constitutionnel a rappelé, à de nombreuses reprises, que le principe constitutionnel d'égalité du suffrage impose l'élection de l'organe délibérant d'une collectivité territoriale « sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges (...) respectant au mieux l'égalité devant le suffrage » ; le législateur peut tenir compte « d'autres impératifs d'intérêt général (qui) ne peuvent toutefois intervenir que dans une mesure limitée »40(*).

Le gouvernement propose d'actualiser le tableau selon la même méthode que celle retenue par le législateur en 198241(*).

Sur cette base, les VIIè, XVIè et XVIIè arrondissements, dont la population a respectivement diminué de 14,9 %, 5,6 % et 0,6 % ces trente dernières années, perdent chacun un siège. En revanche, les 10ème, 19ème et 20ème secteurs dont le poids démographique s'est accru de 10,3 %, 13,6 % et 14,6 % éliront un conseiller de plus.

La répartition ainsi retenue vise donc à mieux prendre en compte « le principe d'égalité du suffrage et conduit à homogénéiser dans les arrondissements les plus peuplés le nombre d'élus par habitants »42(*).

Le tableau ci-après, élaboré à partir des éléments contenus dans l'étude d'impact, illustre la difficulté de l'exercice qui ne consiste pas à s'appuyer sur les seules données brutes.

Variations entre la répartition actuelle et celle qui est annexée au projet de loi

 

Répartition actuelle

Répartition proposée par le Gouvernement

 

PARIS

Population 1982

Population 2012

Évolution
en %

Répartition actuelle

Nombre d'habitants par élu en 2012

Répartition

proposée

Nombre d'habitants par élu en 2012

Variation nombre
de sièges

1er arrondissement

18.509

17.614

-4,8

3

5.871

3

5.871

0

2ème arrondissement

21.203

22.400

5,6

3

7.467

3

7.467

0

3ème arrondissement

36.094

35.655

-1,2

3

11.885

3

11.885

0

4ème arrondissement

33.990

28.192

-17,1

3

9.397

3

9.397

0

5ème arrondissement

62.173

61.531

-1,0

4

15.383

4

15.383

0

6ème arrondissement

48.905

43.143

-11,8

3

14.381

3

14.381

- 67 -

0

7ème arrondissement

67.461

57.442

-14,9

5

11.488

4

14.361

-1

8ème arrondissement

46.403

40.278

-13,2

3

13.426

3

13.426

0

9ème arrondissement

64.134

60.275

-6,0

4

15.069

4

15.069

0

10ème arrondissement

86.970

95.911

10,3

6

15.985

7

13.702

+1

11ème arrondissement

146.931

152.744

4,0

11

13.886

11

13.886

0

12ème arrondissement

138.015

142.897

3,5

10

14.290

10

14.290

0

13ème arrondissement

170.818

182.032

6,6

13

14.002

13

14.002

0

14ème arrondissement

138.596

137.189

-1,0

10

13.719

10

13.719

0

15ème arrondissement

225.596

236.491

4,8

17

13.911

17

13.911

0

16ème arrondissement

179.446

169.372

-5,6

13

13.029

12

14.114

-1

17ème arrondissement

169.513

168.454

-0,6

13

12.958

12

14.038

-1

18ème arrondissement

186.866

200.631

7,4

14

14.331

14

14.331

0

19ème arrondissement

162.649

184.787

13,6

12

15.399

13

14.214

+ 1

20ème arrondissement

171.971

197.067

14,6

13

15.159

14

14.076

+ 1

TOTAL

2.176.243

2.234.105

2,7

163

13.706

163

13.706

0

Source : à partir d'éléments de l'étude d'impact du projet de loi n° 166 (2012-2013) - Élection des conseillers départementaux, municipaux, communautaires et calendrier électoral.

L'attribution de sièges supplémentaires obéit mécaniquement aux croissances démographiques les plus élevées.

C'est pourquoi les 10ème, 19ème et 20ème secteurs qui figurent aux trois premières places des arrondissements dont la population a crû depuis trente ans, se voient chacun attribuer un siège supplémentaire.

Parallèlement, ces trois sièges supplémentaires sont, à effectif total inchangé, respectivement retirés aux VIIème, XVIème et XVIIème arrondissements. Leur choix peut apparaître arbitraire puisque leur population a diminué respectivement de 14,9 %, 5,6 % et 0,6 % alors que celle des IVème, VIème et VIIIème arrondissements a chuté de 17,1 %, 11,8 % et 13,2 %. Mais ces trois territoires élisent chacun trois conseillers de Paris, l'effectif minimum pour permettre l'application du scrutin proportionnel. Il n'est pas possible, en conséquence, de le réduire.

Pour sa part, le IXème arrondissement qui compte 4 sièges a subi la perte de 6 % de ses habitants. Mais le passage à 3 conseillers conduirait à élever le quotient du nombre d'habitants par siège de 15 069 à 20 091 habitants alors que le quotient maximal est aujourd'hui de 15 985 (15 069 par application du tableau modifié par l'article 19) et le quotient moyen sur l'ensemble de l'agglomération parisienne de 13 706 habitants.

Enfin, si la population du XIVème arrondissement a perdu 1 % de son effectif depuis 1982, le passage de 10 sièges aujourd'hui à 9 conduirait le quotient à s'élever de 13 719 à 15 243 habitants. Le choix retenu, le retrait d'un conseiller dans le XVIIème, est plus proche du quotient moyen (14 038 habitants) et respecte donc mieux le principe de l'égalité des suffrages.


· L'article 19 se contente d'adapter aux évolutions démographiques intervenues depuis 30 ans, la répartition des conseillers de Paris entre les vingt secteurs électoraux sur la base des principes adoptés par le législateur dans le texte fondateur du régime électoral de la capitale.

C'est pourquoi, suivant son rapporteur, votre commission des lois l'a adopté sans modification.

CHAPITRE II ÉLECTION DES DÉLÉGUÉS COMMUNAUTAIRES

Article 20 (art. L. 273-2 à L. 273-7 [nouveaux] du code électoral) : Modalités de désignation des délégués communautaires

L'article 20 met en oeuvre le principe du fléchage pour l'élection des représentants des communes au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre : communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles.

Aujourd'hui, ces délégués sont élus en leur sein par les conseils municipaux des communes membres de l'intercommunalité (cf. article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales).

1) La novation adoptée en 2010

L'article 8 de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 bouleverse le droit existant en prévoyant l'élection au suffrage universel direct dans le cadre de l'élection municipale des délégués des communes pour renforcer leur légitimité démocratique.

Cependant, ainsi que le relevait le rapporteur de la loi du 16 décembre, notre collègue Jean-Patrick Courtois, « afin de ne pas briser les liens entre l'intercommunalité et les communes, et d'éviter de faire des EPCI -qui ne constituent pas, aux termes de l'article 72 de la Constitution, une catégorie de collectivités territoriales- un niveau d'administration distinct du niveau communal »43(*), l'élection a lieu dans le cadre du scrutin municipal.

Aux termes de l'article 83-I de la loi du 16 décembre 2010, cette réforme entrera en vigueur à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, prévu en 2014.

2) La mise en oeuvre du fléchage

Les modalités de l'élection directe des conseillers communautaires étaient prévues à l'article 4 du projet de loi n° 61 (2009-2010)44(*) déposé sur le bureau du Sénat, le 21 octobre 2009, en même temps que le projet de loi de réforme des collectivités locales. Mais ce texte n'a jamais été examiné.

Le projet de loi aujourd'hui soumis à l'examen du Sénat en reprend les principes au sein d'un titre V nouveau créé au sein du livre premier du code électoral.

a) Dans les communes d'application du scrutin proportionnel de liste

Dans les communes de 1 000 habitants et plus -seuil proposé par les articles 16 et 18 du projet de loi pour le déclenchement du scrutin municipal proportionnel-, les délégués « fléchés » sont élus en même temps que les conseillers municipaux (article L. 273-3 nouveau) selon les règles présidant à l'élection des conseillers municipaux : représentation proportionnelle à la plus forte moyenne après attribution préalable de la moitié des sièges à la liste arrivée en tête.

Le projet de loi précise que « les candidats au mandat de délégué communautaire et de conseiller municipal figureront sur une seule et même liste, les premiers de la liste ayant vocation à siéger au conseil municipal et au conseil communautaire, les suivants de liste ne siégeant qu'au conseil municipal de la commune » (cf. exposé des motifs).

Règles de répartition des sièges entre les listes
(art. L. 262 du code électoral)

Au premier tour du scrutin,

- un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur lorsqu'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur dans le cas contraire, est attribué à la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés (sinon un second tour est organisé) ;

- les sièges restants sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

Au second tour du scrutin,

- la liste qui a obtenu le plus de voix reçoit un nombre de sièges égal à la moitié du nombre de sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, selon la règle déjà prévue pour le premier tour ;

- en cas d'égalité de suffrages entre les listes arrivées en tête, ces sièges sont attribués à la liste dont les candidats ont la moyenne d'âge la plus élevée ;

- les sièges restant sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

Dans tous les cas,

- seules les listes qui ont obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés sont admises à répartition des sièges ;

- ceux-ci sont attribués aux candidats dans l'ordre de présentation sur chaque liste ;

- si plusieurs listes ont la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, celui-ci revient à celle qui a obtenu le plus de suffrages ;

- en cas d'égalité du nombre de voix, le siège est attribué au plus âgé des candidats.

Une fois effectuée l'attribution des sièges de conseillers municipaux, les sièges de délégués sont répartis dans ces mêmes conditions entre les listes. Pour chacune d'elles, ils sont aussi attribués dans l'ordre de présentation des candidats sur les listes.

Le conseiller municipal venant sur une liste immédiatement après le dernier élu délégué de la commune est appelé à remplacer le délégué de la commune élu sur cette liste dont le siège devient vacant pour quelque cause que ce soit.

Ce dispositif permettra naturellement une représentation plus équilibrée des deux sexes au sein des intercommunalités -par le double effet du fléchage et de l'abaissement du seuil de la proportionnelle.

Les autres dispositions régissant les élections municipales (durée du mandat, droit de vote des ressortissants communautaires, conditions d'éligibilité et inéligibilité, incompatibilités, propagande, opérations préparatoires au scrutin et de vote, contentieux, déclarations de candidature, remplacement des conseillers, régime spécifique à Lyon et Marseille45(*)) sont applicables à l'élection des délégués communautaires46(*).


· Modalités spécifiques à certaines communes et EPCI

1 - L'article 20 envisage le cas des communes divisées en secteurs municipaux -c'est le cas de Lyon et de Marseille- ou en sections électorales.

Dans ce cas, le nouvel article L. 273-3 précise que le préfet répartit entre les secteurs ou les sections les sièges attribués à la commune au sein de l'assemblée intercommunale, en fonction de leurs populations respectives, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

2 - Si le sectionnement électoral conduit à l'application du scrutin majoritaire, par l'effet de l'article 18 du présent projet de loi (dans les communes associées peuplées de moins de 1 000 habitants ou, c'est déjà le cas aujourd'hui, dans les sections comptant moins de 1 000 électeurs), les délégués communautaires sont désignés dans l'ordre du tableau (cf. infra).

b) La désignation des délégués dans les communes de moins de 1 000 habitants

Dans les communes relevant du scrutin majoritaire -aujourd'hui celles de moins de 3 500 habitants, seuil que les articles 16 et 18 du projet de loi proposent d'abaisser à moins de 1 000 habitants-, la désignation des délégués communautaires s'inspire du fléchage : aux termes de l'article 20, les conseillers seraient désignés dans l'ordre du tableau établi lors de l'élection de la municipalité.

Composition du tableau
(art. R. 2121-2 à R. 2121-4 du code général des collectivités territoriales)

Le tableau s'ordonne comme suit :

1- le maire

2- les adjoints

3- les conseillers municipaux.

Les adjoints sont classés par l'ordre de nomination et, s'ils sont élus sur la même liste, par l'ordre de présentation sur la liste.

Les conseillers s'ordonnent par la date la plus ancienne de nomination intervenue depuis le dernier renouvellement intégral du conseil municipal et, pour les conseillers élus le même jour, par le plus grand nombre de suffrages obtenus. En cas d'égalité de voix, priorité est à l'âge.

Le système proposé permet ainsi de prendre en compte le choix exprimé par les électeurs lors de l'élection municipale qui se traduit dans l'établissement du tableau.

Il trouvera encore à s'appliquer en cas de vacance pour quelque cause que ce soit puisque le nouvel article L. 273-7 prévoit que, dans ce cas, le remplaçant est le conseiller municipal suivant celui dont le siège est vacant dans l'ordre du tableau.


· Assouplir les modalités du fléchage

Les auditions auxquelles votre rapporteur, a procédé, ont traduit une opposition générale à la rigidité du dispositif du fléchage tel qu'il est proposé par l'article 20.

A l'instar de notre collègue Raymond Couderc pour la FMVM, notre ancien collègue Dominique Braye, au nom de l'AdCF, souhaite pouvoir « marquer » les candidats à l'intercommunalité sur l'ensemble de la liste afin de répartir les fonctions au sein des deux exécutifs municipal et communautaire.

Or, le bureau de l'AMF note que tel que le fléchage est organisé dans le projet de loi, « ce seront, en principe, les élus de la municipalité, maire et adjoints traditionnellement premiers de liste, qui siègeront à l'intercommunalité ».

C'est aussi la position de l'APVF, portée par notre collègue Virginie Klès qui relève que le projet de loi organise du fait de ce « stockage » des candidats communautaires en tête de liste un cumul des mandats. La sénatrice souligne le poids des fonctions d'adjoint au maire. Elles laisseront peu de disponibilités à leurs titulaires pour siéger à l'organe délibérant de la communauté. A l'inverse, l'AdCF note que « certains élus municipaux ne souhaitent pas disposer d'un mandat d'adjoint mais s'impliquer fortement dans l'exercice d'une compétence communautaire ».

Pour « ouvrir » la composition des listes des candidats, la commission des lois a modifié les modalités du fléchage, sur la proposition de son rapporteur et de notre collègue Alain Richard.

Les candidats communautaires pourraient être désignés au-delà des premiers de liste, selon un ordre encadré pour préserver la sincérité du choix offert aux électeurs :

- la liste des candidats aux sièges de délégué communautaire comporterait un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, majoré de 30 %, ce dernier nombre étant le cas échéant arrondi à l'unité supérieure ;

- elle serait composée alternativement d'un homme et d'une femme dans l'ordre de présentation de ces candidats sur la liste des candidats au conseil municipal ;

- le premier quart des candidats aux sièges de délégué communautaire devrait être compris parmi le premier cinquième des candidats au conseil municipal et la totalité des candidats comprise dans les trois premiers cinquièmes des candidats au conseil municipal à l'intercommunalité, sauf si le nombre des sièges attribué à la commune était supérieur.

Si un siège de délégué ne pouvait être pourvu dans ces conditions, il serait attribué au conseiller municipal élu sur la même liste, dans l'ordre de présentation, sous réserve que la parité soit respectée.

Ce dispositif serait applicable aux secteurs municipaux et aux sections électorales comptant 1 000 habitants et plus. Toutefois, à Lyon et Marseille, le fléchage des candidats pourrait s'effectuer sur l'ensemble des candidats au conseil municipal et au conseil d'arrondissement.

Dans les secteurs municipaux ou sections électorales de moins de 1 000 habitants, les sièges seraient attribués en priorité au maire délégué puis aux conseillers élus selon le nombre de suffrages recueillis par chacun.

En cas de vacance d'un siège, celui-ci serait pourvu dans l'ordre de la liste ainsi composée et, à défaut, dans celui de la liste générale à condition de respecter la parité. Cependant, en cas de renoncement express d'un délégué à sa fonction, son remplaçant serait élu par le conseil municipal.

La commission des lois a adopté l'article 20 ainsi modifié.

TITRE III DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 21 (art. L. 336 du code électoral) : Concomitance des élections régionales et départementales

L'article 21 organise la concomitance des élections départementales et régionales.

La durée des mandats dans les deux assemblées est, rappelons-le, identique et fixée à six ans.

Le conseil régional se renouvelle intégralement. Le conseil départemental, aujourd'hui renouvelable par moitié, devrait voir son régime aligné sur celui de l'assemblée régionale par l'adoption de l'article 4 du projet de loi.

Les conditions seraient donc réunies pour permettre la concomitance des deux élections alors que, par ailleurs, l'article 24 propose de modifier le calendrier électoral pour mettre fin simultanément aux mandats en cours des conseillers généraux et régionaux et des membres de l'assemblée de Corse. Le mandat de ces derniers est aligné sur celui des précédents par l'article L. 364 du code électoral qui prévoit le renouvellement intégral de l'Assemblée le même jour que les conseils régionaux.

Le Gouvernement motive l'article 21 par l'analyse des résultats de participation obtenus depuis 25 ans au second tour des élections cantonales47(*). « Quand les élections cantonales sont organisées isolément, le taux de participation est plus faible » : 49,9 % en 1988, 55 % en 1998, 55,4 % en 2008 et 44,8 % en 2011 à titre d'exemple. Il souligne en revanche que l'organisation, le même jour, des régionales et des cantonales en 1992 a conduit à une chute significative du taux d'abstention48(*) (29,8 % au premier tour mais 38 % au second tour) ; en 2004, la participation s'est élevée à 66,5 % au second tour.

Acceptons-en l'augure ! Il est vrai que la convocation simultanée du corps électoral pour deux scrutins est de nature à stimuler l'électeur.


·
La commission des lois, sur la proposition de son rapporteur, a adopté l'article 21 sans modification.

Article 22 (art. L. 558-1, L. 558-1-1 (nouveau) du code électoral) : Application des dispositions communes des élections des députés, des conseillers départementaux et des conseillers municipaux à l'élection des conseillers de l'assemblée de Guyane et de l'assemblée de Martinique

Cet article insère un nouvel article L. 558-1, avant le titre Ier du livre sixième bis du code électoral, qui fixe le mode d'élection spécifique des futurs conseillers des assemblées de Guyane et de Martinique.

A l'initiative de votre commission et dans un souci de lisibilité des dispositions propres à cette catégorie d'élections, la loi du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique49(*) comporte les dispositions applicables intégralement à ces deux nouvelles collectivités, en procédant le moins possible par renvoi à d'autres dispositions du code, en particulier aux dispositions relatives à l'élection des conseillers régionaux. Votre commission considérait en effet qu'il ne s'agissait pas d'élire des élus assimilables à des conseillers régionaux comme peuvent l'être les conseillers à l'Assemblée de Corse, mais des élus de deux nouvelles collectivités qui seront à la fois département et région.

Le renvoi explicite aux dispositions au titre Ier du livre premier du code électoral permettrait d'appliquer, aux élections des futurs conseillers à l'assemblée de Guyane et à celle de Martinique, les dispositions communes applicables aux élections des députés, des conseillers départementaux et des conseillers municipaux, pour les dispositions relatives aux listes électorales (chapitre II), aux modalités de financement des dépenses électorales (chapitre V bis) et aux opérations de vote (chapitre VI).

Par coordination, l'actuel article L. 558-1 du code électoral, qui dispose que « Les conseillers à l'assemblée de Guyane sont élus pour six ans en même temps que les conseillers régionaux. Ils sont rééligibles. » deviendrait l'article L. 558-1-1 du même code.

Si votre commission approuve le principe de l'extension des dispositions générales applicables aux futures élections des conseillers des assemblées de Guyane et de Martinique, elle estime qu'un renvoi ciblé aux seuls chapitres concernés permettrait d'éviter une éventuelle contradiction entre les dispositions prévues au titre Ier du livre premier avec celles prévues au titre Ier du livre sixième bis. Les dispositions concernées sont celles relatives aux conditions requises pour être électeur (chapitre I), aux listes électorales (chapitre II), au financement et au plafonnement des dépenses électorales (chapitre V bis), aux opérations de vote (sections III et V du chapitre VI) et aux dispositions pénales (chapitre VII).

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 23 (art. L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales) : Remodelage de la carte cantonale

Les nouvelles modalités régissant l'élection des conseillers départementaux et les dispositions de l'article 3 du présent projet de loi qui prévoient la diminution de moitié du nombre actuel des cantons impliquent le remodelage de la carte cantonale. Le présent article précise les dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, qui définit la procédure suivie pour toute modification des limites territoriales des cantons, sur le fondement de l'article 3 de l'ordonnance n° 45-2604 du 2 novembre 194550(*).

On soulignera que la carte cantonale repose encore largement sur le premier découpage cantonal issu de la loi du 8 Pluviôse an IX (28 janvier 1801).

I. Le dispositif actuel du remodelage des cantons

Les disparités démographiques entre cantons d'un même département s'élèvent, d'après l'étude d'impact du projet de loi, à un rapport de un à quarante-sept.

A. Les dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales

Aux termes de cet article, la délimitation des cantons est une compétence réglementaire. Il prévoit que « Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'État après consultation du conseil général. »

Seule la consultation du conseil général est requise, le gouvernement n'étant toutefois pas lié par l'avis de celui-ci51(*). En revanche, celle des conseils municipaux demeure facultative52(*) bien qu'en pratique, le Conseil d'État exige, avant de se prononcer sur un projet, la production de l'avis des conseils municipaux de toutes les communes dont le territoire est compris dans le périmètre des cantons remodelés.

Par ailleurs, le deuxième alinéa de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales permet aux communes qui la possédaient avant la promulgation de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, de conserver leur qualité de « chef-lieu de canton ». Cette disposition vise à permettre aux communes qui perdraient cette qualité et les avantages qui lui sont attachés, en raison de la modification territoriale de leur canton, de conserver ce statut.

Ainsi, dans le cadre d'une fusion de cantons, le nouveau canton qui en serait issu disposerait de plusieurs chefs-lieux. On rappellera qu'à l'origine, le chef-lieu de canton était le siège d'une brigade de gendarmerie, d'une recette-perception des impôts et d'une justice de paix, c'est-à-dire d'une institution juridique de proximité. Si cette règle est depuis longtemps dépassée, la qualité de chef-lieu de canton permet à une commune de bénéficier des dispositions suivantes :

- le conseil municipal peut voter des majorations d'indemnités de fonction, en vertu de l'article L. 2123-22 du code général des collectivités territoriales ;

- la commune est éligible à la première fraction de la dotation de solidarité rurale, comme le prévoit l'article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales ;

- la communauté de communes à laquelle appartient la commune peut bénéficier d'une majoration de la dotation globale de fonctionnement, en particulier si elle est intégrée, conformément aux dispositions de l'article L. 5214-23-1 du même code.

B. Le découpage des cantons : une compétence réglementaire contestée

Cette compétence du pouvoir réglementaire peut, a priori, sembler entrer en conflit avec l'article 34 de la Constitution, qui dispose que « la loi fixe les règles concernant [...] le régime électoral [...] des assemblées locales ». Elle a toutefois été validée par le Conseil constitutionnel, ce dernier estimant qu'il ne lui appartenait pas « de rechercher si les dispositions de portée générale de l'article 34 de la Constitution définissant le domaine de la loi [avaient] eu une incidence sur les habilitations consenties au profit du Gouvernement par des lois spéciales antérieures et si, en conséquence, l'article 3 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 [avait] été abrogé »53(*).

Il ressort des termes de cette décision que le découpage des cantons, s'il peut valablement être confié au pouvoir réglementaire, peut également être confié au législateur. Le Conseil affirme d'ailleurs, à cette occasion, que « la délimitation des circonscriptions électorales est une composante » du régime électoral des assemblées parlementaires, visé par l'article 3454(*).

C. La jurisprudence du Conseil d'État

1°) Un contrôle restreint sensiblement plus exigeant que celui du Conseil constitutionnel

En matière de délimitation des circonscriptions électorales, le Conseil d'État exerce un contrôle similaire à celui du Conseil constitutionnel : ainsi, dès 1977, le juge administratif a affirmé sa volonté de se limiter à un contrôle restreint, visant à « censurer des découpages manifestement inégalitaires ou délibérément arbitraires » et à « sanctionner des pratiques systématiquement électoralistes »55(*).

Malgré ce cadre commun, le contrôle du Conseil d'État est sensiblement plus exigeant que celui du Conseil constitutionnel.

Le Conseil d'État considère ainsi que :

- le redécoupage des cantons ne saurait en principe avoir pour effet d'accroître les disparités existant auparavant entre les cantons les plus peuplés et les cantons les moins peuplés56(*) ;

- un découpage réduisant la disparité démographique entre les cantons d'un département par rapport à la moyenne départementale, mais qui a pour effet d'accroître l'écart entre la population du canton le plus peuplé et celle du canton le moins peuplé, est illégal57(*).

Cependant, le juge administratif refuse de censurer un découpage cantonal au motif que le gouvernement a procédé à un remodelage partiel et, ce faisant, a laissé subsister des disparités démographiques dans d'autres cantons du département58(*) ;

- le découpage des cantons doit en principe respecter la carte communale et celle des arrondissements départementaux, « dans la mesure nécessaire à la bonne organisation et au bon fonctionnement des pouvoirs publics et des services publics ». Cependant, il peut y déroger pour des motifs d'intérêt général59(*) ; 

- de même, des motifs d'intérêt général (c'est-à-dire des considérations d'ordre historique, géographique ou économique) peuvent conduire le pouvoir réglementaire à adopter un découpage cantonal qui accroît les inégalités démographiques60(*).

Toutefois, dans ce dernier cas, la réalité des motifs d'intérêt général invoqués et la proportionnalité des choix du gouvernement sont alors strictement contrôlées : par exemple, selon la jurisprudence du Conseil d'État, le Premier ministre ne peut refuser de modifier la délimitation de cantons affectés par de fortes disparités démographiques que si les motifs d'intérêt général sur lesquels il s'appuie font obstacle, de manière insurmontable, à ce que la carte cantonale soit remodelée61(*).

La jurisprudence du Conseil d'État, bien que très similaire à celle du Conseil constitutionnel, est donc particulièrement exigeante. Dès lors, le maintien du découpage des cantons dans le domaine de compétence du réglement permet d'assurer une application plus effective du principe d'égalité des citoyens devant le suffrage.

En d'autres termes, le contrôle du Conseil d'État s'effectue par référence à la population moyenne des cantons du département concerné. L'objectif prioritaire d'un remodelage de la carte cantonale est de diminuer la population du ou des cantons les plus peuplés, afin de resserrer les écarts démographiques autour de la moyenne départementale. Les modifications ne doivent pas conduire à diminuer la population d'un canton déjà insuffisamment peuplé par rapport à la moyenne départementale62(*). Enfin, même si les écarts extrêmes au sein d'un même département sont réduits, le remodelage ne doit pas accroître les écarts de population entre les cantons de la zone remodelée63(*). Le Conseil d'État a également décidé que « Le Premier ministre saisi sur le fondement du principe d'égalité des citoyens devant le suffrage d'une demande de remodelage de circonscriptions cantonales d'un département est tenu d'y faire droit si une transformation profonde de la répartition de la population de ce département a conduit à des écarts de population manifestement excessifs entre ces cantons et sous réserve que des motifs d'intérêt général ne justifient pas le maintien du découpage existant. »64(*)

2°) Un contrôle diffus et fréquent du découpage des cantons

Par ailleurs, le juge administratif est largement plus accessible que le juge constitutionnel, malgré la mise en place d'une saisine du Conseil constitutionnel par voie d'exception.

En effet, le Conseil d'État contrôle le découpage des cantons à chaque fois qu'un électeur conteste le refus du Premier ministre de procéder à un nouveau découpage par le biais d'un recours en excès de pouvoir. Ainsi, selon la jurisprudence administrative65(*), le pouvoir réglementaire est tenu d'opérer un remodelage des cantons dès lors que trois conditions sont réunies :

- aucun motif d'intérêt général ne justifie le maintien du découpage existant, cette condition étant d'ailleurs interprétée strictement (cf. supra) ;

- la répartition de la population a connu des modifications profondes depuis le dernier découpage ;

- les écarts démographiques constatés sont « manifestement excessifs ».

On notera que le refus du Premier ministre peut être implicite et que tout électeur cantonal a intérêt à agir pour mettre en cause la légalité de la carte cantonale, ce qui rend le prétoire du juge particulièrement facile d'accès.

À l'inverse, si la carte cantonale était fixée dans la loi, il serait plus difficile de contester sa constitutionnalité par le biais de l'article 61-1 de la Constitution, dans la mesure où il n'existerait que deux contentieux « supports » à cette contestation : la mise en cause de la légalité du décret de convocation des électeurs pour les élections territoriales et un recours contre la légalité des opérations électorales dans un département donné, le Conseil constitutionnel devant alors être saisi d'une question préjudicielle par le Conseil d'État.

Or, dans ces deux cas, la contestation aurait lieu à quelques semaines seulement des élections (légèrement avant les élections pour le décret de convocation des électeurs, et peu après la tenue des élections pour le contentieux électoral proprement dit), ce qui pourrait perturber fortement la vie politique locale.

3°) Le juge administratif est doté d'un pouvoir d'injonction dont ne dispose pas le Conseil constitutionnel

Enfin, le juge administratif dispose d'outils puissants pour contraindre le pouvoir réglementaire à opérer un remodelage des cantons : ainsi, il a déjà fait usage de son pouvoir d'injonction pour imposer au Premier ministre de modifier la carte cantonale66(*).

Le Conseil constitutionnel ne dispose pas de pouvoirs similaires et, en tout état de cause, il ne saurait enjoindre au législateur de modifier le découpage des cantons sans porter atteinte au principe de séparation des pouvoirs.

II. Le dispositif proposé

Le présent article précise les dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales.

Tout d'abord, les 1° et 2° visent à préciser la période laissée au conseil général pour rendre son avis sur le projet de remodelage des cantons de son territoire : chaque département disposerait d'un délai de six semaines pour rendre son avis. A défaut de décision, le présent article prévoit que l'avis serait réputé rendu.

Ensuite, les 3° et 4° limitent le maintien, dans le temps, de la qualité de « chef-lieu » de canton pour les communes qui, après un remodelage de la carte cantonale, l'avait conservé. Alors que les dispositions actuelles permettent à ces communes de bénéficier sans restriction de cette qualité, le présent article limite cette possibilité jusqu'au renouvellement général des conseils municipaux qui suivront la publication du décret en Conseil d'État de remodelage de la carte des cantons dans chaque département. Cette disposition a été adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, notre collègue députée Nathalie Appéré, sur la proposition de loi relative à l'abrogation du conseiller territorial. Comme l'avait souligné notre collègue à cette occasion, « la multiplication des chefs-lieux et le caractère fossilisant de ces dispositions les rendront rapidement intenables. »

Enfin, le 5° du présent article propose d'introduire un III et un IV nouveaux à l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales selon lesquels toute modification des délimitations territoriales des cantons doit respecter un certain nombre de critères, rejoignant ceux posés par la jurisprudence concordante du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État en la matière :

- le territoire de chaque canton doit être continu, afin d'éviter toute enclave ou toute discontinuité ;

- toute commune de moins de 3 500 habitants doit appartenir à un seul canton. Seules les communes d'au moins 3 500 habitants pourront être réparties en plusieurs cantons ;

- la population doit être comprise entre plus ou moins 20 % de la population moyenne des cantons du département. Il s'agit de respecter un critère démographique qui évite tout écart disproportionné pouvant méconnaître le principe constitutionnel d'égalité des suffrages.

Comme votre rapporteur l'a rappelé lors de l'examen de l'article 3, la loi de réforme des collectivités territoriales avait été fixé les principes auquel le pouvoir réglementaire devait se conformer lors d'une délimitation des cantons, dans le cadre des élections des conseillers territoriaux : ainsi, d'une part, les futurs cantons devaient être compris dans les limites des circonscriptions législatives, afin que tout canton soit constitué par un territoire continu et, d'autre part, toute commune dont la population est inférieure à 3 500 habitants devait être incluse dans un seul canton. La difficulté de respecter la première disposition n'a pas permis au pouvoir réglementaire de présenter les décrets de modification des limites territoriales. Les dispositions proposées par le présent article s'inspirent de ces dispositions et des principes jurisprudentiels, maintes fois énoncés par le Conseil d'État, en matière de critère démographique.

Des exceptions pourraient être portées à ces trois principes, si elles sont de portée limitée et justifiées par des considérations géographiques ou par tout autre motif d'intérêt général. Ces exceptions pourraient concerner principalement les zones de montagne, les zones rurales à faible densité ainsi que les zones insulaires.

III. La position de la commission

Votre commission se félicite des dispositions de cet article et du choix laissé au pouvoir réglementaire pour fixer les nouvelles limites territoriales des cantons. Les dispositions de la loi de réforme des collectivités territoriales qui visaient à caler la carte cantonale sur celle des circonscriptions législatives ne paraissent pas adaptées pour clarifier le rôle et les missions des futurs conseillers départementaux. En effet, les deux cartes ne procèdent pas de la même légitimité démocratique, l'une permettant l'élection de représentants nationaux et l'autre conduisant à l'élection d'élus locaux.

Par ailleurs, à l'exception de la Fédération des Maires des Villes Moyennes (FMVM), les personnes entendues par votre rapporteur ont rejeté la coïncidence de la carte cantonale avec celle des intercommunalités, au motif que les deux cartes ne procèdent pas de la même légitimité démocratique et ne relèvent pas de la même autorité réglementaire. Notre ancien collègue Dominique Braye, entendu par votre rapporteur au nom de l'Assemblée des Communautés de France (ADCF), a considéré indispensable de dissocier les deux cartes, afin d'éviter « tout téléscopage de deux légitimités différentes ». Par ailleurs, la carte intercommunale n'est pas complètement stabilisée et la modification de l'une des cartes devrait, par concordance, conduire au remodelage de la seconde. Or, la carte intercommunale pourrait être amenée à évoluer plus fréquemment que la carte cantonale, ce qui entraînerait des modifications fréquentes, qui ne seraient alors pas toujours compréhensibles pour les électeurs. Votre rapporteur estime qu'une certaine stabilité territoriale doit caractériser les limites cantonales.

En revanche, nos collègues Bruno Sido, au titre de l'ADF, et Caroline Cayeux, Raymond Couderc et notre ancien collègue député Pierre Méhaignerie au titre de la FMVM, ont estimé que le pourcentage de 20 % était insuffisant, notamment pour les zones à faible densité de population, pour lesquelles le respect de ce seuil pourrait conduire à la constitution de cantons trop étendus. Ils ont proposé un relèvement de ce seuil, afin de conserver la proximité et l'ancrage des conseillers départementaux dans leur canton. Votre rapporteur estime que les dispositions proposées, qui reprennent les critères dégagés par les jurisprudences concordantes du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat, permettent déjà de satisfaire cette demande. En effet, le IV de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, tel que proposé par le présent article, prévoit que des exceptions pourraient être apportées aux règles que devrait respecter tout découpage cantonal, si elles sont justifiées par des considérations géographiques ou par tout autre motif d'intérêt général. Par conséquent, le pouvoir réglementaire pourra ne pas respecter le seuil de plus ou moins 20 % dans les départements qui le nécessiteront.

Votre commission a adopté l'article 23 sans modification.

Article 24 Prolongation du mandat des conseillers généraux élus en 2008 et 2011, des conseillers régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse élus en 2010

L'organisation simultanée des prochaines élections régionales et départementales, prévue en mars 2015 conformément à l'article 21 du présent projet de loi, implique que le mandat de tous les conseillers généraux, les conseillers régionaux et les membres de l'Assemblée de Corse prennent fin simultanément.

Pour répondre à cette exigence, le présent article prévoit de prolonger le mandat des conseillers généraux élus en mars 2008 et en mars 2011 ainsi que celui des conseillers régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse élus en mars 2010 jusqu'à mars 2015.

On rappellera que l'article L. 192 du code électoral prévoit que « les conseillers généraux sont élus pour six ans ». La même disposition est prévue pour les conseillers régionaux (article L. 336 du code électoral) et les membres de l'Assemblée de Corse (article L. 364 du même code). Toutefois, la loi du 16 février 201067(*) a dérogé à cette disposition en réduisant le mandat des conseillers généraux élus en mars 2011 à trois ans ainsi que celui des conseillers régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse élus en mars 2010 à quatre ans. L'objectif de la cessation anticipée des mandats était de permettre la concomitance des élections cantonales des deux séries et des élections régionales en mars 2014, date initialement prévue pour l'entrée en vigueur des conseillers territoriaux, qui devaient remplacer les conseillers généraux et les conseillers régionaux.

En revanche, les conseillers généraux élus en mars 2008 n'étaient pas concernés par cette dérogation, leur mandat devant normalement prendre fin en 2014.

La prorogation des mandats des conseillers généraux élus en mars 2008 et en mars 2011 et des conseillers régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse, élus en mars 2010 - dont la durée des mandats s'élèvera respectivement à 7 ans, 4 ans et 5 ans - s'inscrit dans les principes dégagés par la jurisprudence ancienne, abondante et constante du Conseil constitutionnel sur cette question. Ce dernier estime que seul un intérêt général peut justifier, à titre exceptionnel et transitoire, une cessation anticipée ou une prolongation de mandats électifs en cours. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel ne dispose pas, en la matière, d'un pouvoir général d'appréciation de même nature que celui du Parlement ; sa compétence se limite seulement à un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation68(*). Ainsi, la prolongation ponctuelle du mandat des conseillers généraux et des conseillers régionaux s'inscrit dans les principes dégagés par le Conseil constitutionnel en la matière.

Par cohérence, le présent article propose également de reporter de 2014 à 2015 la mise en place de l'assemblée de Guyane et de l'assemblée de Martinique. En effet, l'article 21 de la loi précitée du 27 juillet 2011 prévoit que les élections des conseillers de ces deux assemblées sont organisées concomitamment au renouvellement des conseils régionaux, soit, conformément à l'article 21 du présent projet de loi, en mars 2015. Lors de la discussion de cette loi, votre commission avait été soucieuse de caler l'organisation de ces élections sur le calendrier de droit commun.

D'après les informations fournies à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur, les conseils généraux et régionaux de Guyane et de Martinique ont été consultés sur ces dispositions, conformément aux dispositions des articles L. 3441-1 et L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales, afin d'apprécier les positions de ces collectivités sur cette modification du calendrier électoral. Toutefois, dans le délai qui leur était imparti, ces collectivités n'ont pas émis d'avis qui ont donc été considérés comme « rendus ».

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification.

Article 25 (loi n° 2010-145 du 16 février 2010 ; art. 1er, 3, 5, 6, 81 et 82 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) : Abrogation du conseiller territorial

La Haute assemblée est saisie, une nouvelle fois, de la question du conseiller territorial, la sixième depuis sa création par l'article premier de la loi du 16 février 2010 alors même que cet élu local d'un nouveau type n'a pas vu le jour !


· La suppression d'une institution contestée dès l'origine

Concrétisation de la proposition n° 3 du comité pour la réforme des collectivités locales présidé par l'ancien Premier ministre, M. Edouard Balladur, le conseiller territorial devait « garantir la bonne articulation des compétences » régionales et départementales et constituer « un vecteur de clarification et de simplification des structures locales » comme le rappelait le rapporteur de la réforme des collectivités territoriales au Sénat, notre collègue Jean-Patrick Courtois69(*).

Cependant, la mise en place d'un même élu pour siéger simultanément au conseil général et au conseil régional fit l'objet de débats passionnés et de franches oppositions.

Les objections formulées à l'encontre de cette institution ont été rappelées par notre collègue Gaëtan Gorce lors de l'examen de la proposition de loi déposée par les présidents des trois groupes de la majorité sénatoriale, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. François Rebsamen et Jacques Mézard, pour l'abroger70(*) :

- l'absence de concertation avec les élus locaux ;

- le décalage entre deux échelons territoriaux -le département, responsable des politiques de proximité et la région, collectivité de mission « pour favoriser et organiser le développement économique du territoire » ;

- le risque de tutelle d'une collectivité sur l'autre ;

- un cumul « institutionnalisé » des mandats, peu propice à « une présence effective (de l'élu) auprès de ses mandants » ;

- le risque d'assemblées ingouvernables résultant de leurs effectifs pléthoriques dans plusieurs régions et parallèlement d'un faible nombre de conseillers dans certains départements ;

- un mode de scrutin -uninominal majoritaire à deux tours- défavorable au pluralisme et à la parité ;

- des économies surévaluées sans tenir compte des indemnités nécessairement versées aux remplaçants des conseillers territoriaux et des coûts des travaux qui devront inévitablement être conduits dans les conseils régionaux pour loger les nouveaux élus.

Selon une étude de l'Association des régions de France citée par l'étude d'impact du présent projet de loi, une quinzaine de conseils régionaux devraient « construire un nouvel hémicycle pour un coût unitaire estimé entre 15 et 20 millions d'euros ». En y ajoutant les frais d'aménagements complémentaires (bureaux), le montant total des « dépenses d'investissement incontournables pour les conseils régionaux a été estimé entre 500 et 800 millions d'euros ».

L'ensemble de ces critiques a conduit le Sénat, le 16 novembre 2011, à abroger le conseiller territorial, « une mesure qui n'a su ni faire la preuve de sa pertinence, ni susciter le soutien ou l'adhésion des acteurs de terrain »71(*).

Un an plus tard, le 20 novembre 2012, l'Assemblée nationale adoptait à son tour la proposition de loi en la modifiant. Celle-ci est donc en instance au Sénat72(*).

Entre-temps, le Président de la République, M. François Hollande, confirmait, le 5 octobre 2012 à la Sorbonne, lors des Etats généraux de la démocratie territoriale organisés par le Président du Sénat, M. Jean-Pierre Bel, la suppression du conseiller territorial. Le Président notait à l'appui de cette décision : « incomprise, elle (cette réforme) n'a pas été acceptée. Personne ne saisissait s'il s'agissait de changer un mode de scrutin par opportunité ou, à travers cette élection, de fusionner deux assemblées tout en maintenant deux collectivités ».

L'article 25 du projet de loi vient concrétiser cet engagement en reprenant les principes de la proposition de loi votée par le Sénat et en développant ses modalités.


· Des coordinations nécessaires

L'abrogation du conseiller territorial ne se limite pas à la suppression des dispositions qui l'ont institué mais aussi à celles rendues nécessaires par sa mise en place.

En conséquence, sont abrogés :

1. dans la loi de réforme des collectivités territoriales :

- l'article premier qui fixe le mode de scrutin de l'élection des conseillers territoriaux ;

- l'article 3 encadrant la délimitation des cantons ;

- l'article 5 qui institue les conseillers territoriaux, membres des assemblées départementales et régionales ;

- l'article 6 qui fixe le nombre de conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région (et le tableau annexé) ;

- l'article 81 modifiant les modalités de répartition de l'aide publique aux partis et groupements politiques.

Cette dernière disposition a prévu la prise en compte des résultats aux élections territoriales, y compris les scrutins aux assemblées des collectivités d'outre-mer et au Congrès de Nouvelle-Calédonie, parallèlement à ceux des législatives qui en constituaient l'unique fondement jusque là, ainsi que des pénalités financières pour les partis qui n'auraient pas respecté l'objectif de parité des candidatures (le suppléant du conseiller territorial devait être, comme l'exige la loi du 31 janvier 2007 pour les cantonales, de sexe opposé à celui du titulaire).

Parallèlement, tirant les conséquences de l'abrogation du conseiller territorial, l'article 7 de la loi du 16 décembre est modifié par coordination avec la suppression des articles 5 et 81 et pour tenir compte du report des élections régionales en mars 2015 tel que le prévoit l'article 24.

2. la loi du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.

Pour permettre l'élection en 2014 des nouveaux conseillers territoriaux, ce texte avait, d'une part, réduit de trois ans le mandat des conseillers généraux élus en mars 2011 et, d'autre part, abrégé de deux ans le mandat des conseillers régionaux élus en mars 2010. Elle n'a plus lieu d'être, la nouvelle durée des mandats étant fixée à l'article 24.

Sous réserve de la correction d'une erreur de référence et d'une précision, la commission des lois a adopté l'article 25.

Article 26 : Entrée en vigueur

L'article 26 fixe les modalités d'entrée en vigueur des modifications proposées par le projet de loi.

1. Le volet relatif à l'élection des conseillers départementaux (art 1er à 15) prendra effet au prochain renouvellement général des conseils départementaux, fixé au mois de mars 2015 par l'article 24.

Cependant, l'article 26 modifie, avec application immédiate, l'article L. 210-1 du code électoral pour ramener de 12,5 % à 10 % le seuil des suffrages requis des candidats aux élections cantonales pour se maintenir au second tour du scrutin. Ce même critère est retenu par l'article 8 du projet de loi pour les élections départementales.

Ce taux de 12,5 % résulte de l'article 2 de la loi du 16 décembre 2010 par l'adoption, à l'Assemblée nationale, d'un amendement présenté en séance par son rapporteur, M. Dominique Perben ; celui-ci entendait harmoniser ce seuil avec celui retenu pour les législatives malgré l'objection émise par l'ancien député Bernard Derosier qui notait que la participation aux cantonales et aux régionales est inférieure à celle constatée pour l'élection des députés73(*).

Cependant, le Sénat, en deuxième lecture, adoptait cette disposition sans modification.

Le rapporteur, notre collègue Jean-Patrick Courtois, avait recueilli l'avis de l'Assemblée des départements de France (ADF) pour qui ce relèvement « a semblé de nature à assurer la totale légitimité des élus locaux ».74(*)

Cette modalité a été mise en oeuvre lors des élections cantonales de 2011 ; elle est applicable aux partielles organisées depuis.

Il convient de souligner que l'Assemblée nationale a repris l'initiative en votant avec l'abrogation du conseiller territorial dans le texte transmis par le Sénat, le retour au taux de 10 % pour l'admission au second tour des cantonales.

Cette même disposition est donc reprise, avec effet immédiat, par l'article 26 du projet de loi.

2. Les dispositions abaissant le seuil d'application du scrutin proportionnel aux élections municipales et la mise en oeuvre du fléchage pour la désignation des délégués communaux au sein des intercommunalités, s'appliqueront à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux, prévu -rappelons-le- en mars 2014.


· Sous réserve de la rectification d'un décompte d'alinéas
, la commission des lois a adopté l'article 26.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1er A (nouveau) (art. L.O. 141 du code électoral) : Conséquence de l'abaissement du seuil du scrutin municipal proportionnel de liste sur la limitation du cumul des mandats

L'article L.O. 141 du code électoral fixe le régime d'incompatibilité du mandat parlementaire en en limitant le cumul avec l'exercice au plus d'un des mandats électifs locaux suivants : conseiller régional, conseiller à l'assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller des assemblées de Guyane ou de Martinique, conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants.

Ce dernier seuil résulte d'un amendement présenté par l'ancien président de votre commission des lois, M. Jacques Larché, au projet de loi devenu la loi organique 2000-294 du 5 avril 2000, par référence au seuil du changement de mode de scrutin.

Mais parallèlement, l'Assemblée nationale abaissait de 3.500 à 2.500 habitants le seuil d'application du scrutin proportionnel dans le projet de loi tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives75(*).

Cette disposition était censurée par le Conseil constitutionnel saisi de la loi.

Si le Conseil reconnaît au législateur organique la possibilité de ne retenir « le mandat de conseiller municipal qu'à partir d'un certain seuil de population », c'est à la condition « que le seuil retenu ne soit pas arbitraire ; que cette condition est remplie en l'espèce (dans la loi organique), dès lors que le seuil de 3 500 habitants détermine (...) un changement de mode de scrutin pour l'élection des membres des conseils municipaux »76(*). Il ajoute : « ce motif est le soutien nécessaire du dispositif de cette décision ».

Or, par l'effet de l'abaissement du seuil du scrutin proportionnel à 1 000 habitants résultant de l'article 16 du projet de loi ordinaire, l'article LO 141 perdrait, sur ce point précis, son fondement objectif.

C'est pourquoi, à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a aligné, par coordination, le mandat municipal pris en compte au titre de la limitation des mandats sur le nouveau seuil de 1.000 habitants.

Puis elle a adopté l'article 1er A (nouveau) ainsi rédigé.

Article 1er (art. L.O. 247-1 et L.O. 273-1 [nouveau] du code électoral) : Adaptation de la participation des ressortissants de l'Union européenne aux nouvelles modalités de l'élection des conseillers municipaux et des délégués communautaires

L'article premier adapte la partie organique du code électoral concernant le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales reconnu, sous réserve de réciprocité, aux citoyens communautaires résidant en France, par l'article 88-3 de la Constitution.

A cette fin, l'article premier, d'une part, modifie le seuil à partir duquel l'indication de la nationalité du candidat non Français sur les bulletins de vote est obligatoire et, d'autre part, prévoit la participation des citoyens des Etats membres à l'élection des délégués communautaires.

1) L'indication de la nationalité pour assurer l'information de l'électeur

Le seuil à partir duquel les bulletins de vote comportent, à peine de nullité, l'indication de la nationalité des candidats ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne autre que la France, est abaissé de 2 500 à 1 000 habitants (art. L.O. 247-1).

Il s'agit du seuil retenu par l'article 16 du projet de loi ordinaire pour déclencher l'application du scrutin proportionnel à l'élection des conseillers municipaux.

Pour assurer l'information de l'électeur, le seuil de 2 500 habitants -initialement fixé à 3 500- avait été retenu dans la loi organique du 25 mai 1998 qui a déterminé les modalités d'exercice par les ressortissants communautaires de leur droit de vote et d'éligibilité, à l'initiative de votre commission des lois. Son rapporteur, notre ancien collègue Pierre Fauchon, notait que dans ces communes, les candidatures isolées sont interdites et les bulletins doivent comporter une liste complète de candidats77(*).

2) La participation des citoyens européens à la désignation des membres des assemblées intercommunales

Un nouvel article L.O. 273-1 prévoit la participation des citoyens de l'Union européenne à l'élection des représentants des communes au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines, métropoles).

L'article premier met donc en oeuvre pour ces électeurs les dispositions de l'article 8 de la loi de réforme des collectivités territoriales qui a prévu l'élection des délégués intercommunaux au suffrage universel direct dans le cadre de l'élection municipale.

Le projet de loi organique n° 62 (2009-2010), déposé sur le bureau du Sénat en même temps que la loi du 16 décembre 2010, proposait un dispositif similaire dans son article premier.


· Le cadre constitutionnel de la participation des citoyens européens aux élections locales

Le droit de vote et d'éligibilité des ressortissants communautaires dans leur Etat de résidence prolonge l'institution d'une citoyenneté de l'Union et le principe d'égalité et de non-discrimination entre citoyens nationaux et non nationaux, consacrés par le Traité de Maastricht du 7 février 1992.

Destiné à permettre son application, l'article 88-3 de la Constitution encadre le droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'Union résidant en France aux élections municipales.

Il renvoie à une loi organique le soin d'en préciser les conditions d'application.

La loi du 25 mai 1998 transpose à cet effet les dispositions de la directive n° 94/80/CE du 19 décembre 1994 fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un Etat membre dont ils n'ont pas la nationalité.

Ce texte définit la notion d'élection municipale forcément différente selon les Etats-membres : « élections au suffrage universel et direct au niveau des collectivités locales de base et de leurs subdivisions ».

Aux termes de son article 2, la collectivité locale de base vise les entités administratives « qui, selon la législation de chaque Etat membre, ont des organes élus au suffrage universel direct et sont compétentes pour administrer, au niveau de base de l'organisation politique et administrative, sous leur propre responsabilité, certaines affaires locales ».

Une annexe de la directive liste, pour chaque Etat, ces collectivités. Pour la France, y sont mentionnés : la commune, l'arrondissement dans les villes déterminées par la législation interne, la section de commune.

Ces entités étaient les seules, à l'époque, à élire des représentants au suffrage universel direct.

En 2010, le législateur a complété cette liste par les intercommunalités à fiscalité propre qui, rappelons-le, exercent des compétences dont les communes se dessaisissent à leur profit.

La loi du 16 décembre ne prévoit pas, par ailleurs, de scrutin distinct de l'élection municipale qui constitue le support de la désignation des délégués communautaires. Ces élus seront désignés par le corps électoral des conseillers municipaux.

Par ailleurs, en ce qui concerne l'éligibilité des citoyens de l'Union aux assemblées intercommunales, il convient de souligner qu'il est le corollaire de leur droit à devenir membres des conseils municipaux. Pas plus que la consultation qui permet son élection, le délégué communautaire n'est une nouvelle espèce d'élu : il est d'abord un conseiller municipal, condition sine qua non pour pouvoir siéger au sein de l'organe délibérant de l'EPCI. C'est l'élection en cette qualité qui détermine son appartenance au conseil communautaire : certains conseillers municipaux exerceront, en plus de leur mandat au sein de l'assemblée communale, la fonction de représenter la commune à l'organe délibérant de l'EPCI.

C'est pourquoi le gouvernement, après avoir noté que « la Constitution n'a pas prévu de restriction portant sur l'éventuelle appartenance des citoyens européens aux conseils intercommunaux », proclame que ceux-ci « ont, de plein droit, vocation à prendre part à l'élection des délégués à un double titre, soit en participant au scrutin lui-même, soit en se portant candidats sur une liste dans les communes concernées par le scrutin de liste. »78(*).


· La mise en cohérence du droit de vote et d'éligibilité des ressortissants communautaires avec le principe du fléchage

L'article premier tire logiquement les conséquences de l'élection au suffrage universel direct des délégués communautaires dans le cadre de l'élection municipale prévue par l'article 8 de la loi du 16 décembre 2010 sur la participation des citoyens membres des pays de l'Union européenne.

Aussi, suivant son rapporteur, la commission des lois a adopté l'article 1er sous réserve d'une clarification rédactionnelle.

Article 2 (art. L.O. 1112-10, L.O. 3445-1, L.O. 3445-2, L.O. 3445-6, L.O. 3445-6-1, L.O. 3445-7, L.O. 3445-9, L.O. 3445-10, L.O. 4437-2, L.O. 6161-22, L.O. 6161-24, L.O. 6175-2, L.O. 6175-3, L.O. 6175-6, L.O. 6213-6, L.O. 6224-1, L.O. 6251-11, L.O. 6253-2, L.O. 6313-6, L.O. 6325-1, L.O. 6351-11, L.O. 6353-2, L.O. 6434-1, L.O. 6461-11 et L.O. 6463-2 du code général des collectivités territoriales ; art. L.O. 145, L.O. 148, L.O. 194-2, L.O. 493, L.O. 520 et L.O. 548 du code électoral ; art. 9 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 ; art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 ; art. 112, 138-1 et 196 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 ; art. 111 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ; art. 13-1-1 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961) : Coordinations

L'article 2 procède, par coordination avec la modernisation du scrutin pour l'élection des membres de l'assemblée départementale résultant du titre Ier du projet de loi ordinaire, aux substitutions d'appellation en découlant. Désormais, en effet, le « conseil général » devrait prendre le nom de « conseil départemental » et ses membres devenir des conseillers départementaux.

Les articles intéressés du code électoral et du code général des collectivités territoriales sont modifiés en conséquence, de même que plusieurs textes particuliers relatifs au statut de la magistrature, à l'élection du président de la République au suffrage universel, aux statuts de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et de Wallis-et-Futuna qui y font référence.

Dans la même logique, l'article L.O. 1112-10 du code général des collectivités territoriales, relatif au référendum local, est modifié pour se conformer au principe du renouvellement intégral des conseils départementaux.


· Sous réserve de clarifications rédactionnelles
, votre commission des lois a adopté l'article 2.

Article 3 : Entrée en vigueur

L'article 3 fixe le calendrier d'entrée en vigueur des articles 1er et 2 :

- les dispositions concernant les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne prendront effet lors du premier renouvellement général des conseils municipaux suivant la publication du présent projet de loi organique.

Cette élection interviendra en mars 2014, date à laquelle sera également organisé le premier scrutin pour la désignation des conseillers communautaires dans le cadre du fléchage au suffrage universel direct ;

- les modifications terminologiques seront effectives en mars 2015 lors du prochain renouvellement général des assemblées départementales.


· L'article 3 aligne l'entrée en vigueur des dispositions de nature organique avec le nouveau calendrier électoral fixé par l'article 26 du projet de loi ordinaire.


· Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois a intégré dans ce dispositif l'article premier A (nouveau) modifiant par coordination le régime de limitation du cumul d'un mandat parlementaire avec un mandat local qui doit prendre effet simultanément avec l'abaissement à 1 000 habitants de l'application du scrutin proportionnel.

Puis, elle a adopté l'article 3 ainsi modifié.

*

* *

La commission a adopté le projet de loi et le projet de loi organique ainsi modifiés.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 19 DÉCEMBRE 2012

_______

La commission procède à l'examen du rapport de M. Patrice Gélard sur la proposition de loi organique n° 697 (2009-2010), présentée par M. Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste et apparentés, visant à interdire le cumul du mandat de parlementaire avec l'exercice d'une fonction exécutive locale.

La commission examine le rapport et les textes qu'elle propose pour le projet de loi organique n° 165 rectifié (2012-2013) relatif à l'élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des conseillers départementaux et pour le projet de loi n° 166 rectifié (2012-2013) relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Ces deux projets de loi visent à modifier le mode d'élection des conseillers généraux, à élargir le champ du scrutin proportionnel mixte pour les municipales et à instaurer le fléchage pour l'élection des délégués communautaires. Ils modifient également le calendrier électoral du prochain renouvellement des assemblées régionales et départementales.

Les départements sont une collectivité ancienne et bien ancrée territorialement. Créés en 1790, ils ont connu une certaine pérennité dans leur organisation. La loi du 10 août 1871 a esquissé les contours du département tel que nous le connaissons aujourd'hui, mais c'est la loi du 2 mars 1982 qui a transféré l'exécutif du préfet au président du conseil général.

Les conseillers généraux sont élus pour un mandat de six ans. Les cantons sont répartis en deux séries, renouvelables tous les six ans mais en alternance, afin d'atténuer les renversements de majorité politique. Les conseillers généraux sont élus au scrutin majoritaire uninominal à deux tours, dans le cadre du canton. Pour être élu au premier tour, un candidat doit réunir à la fois la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix au moins égal au quart de celui des électeurs inscrits. Si aucun candidat ne réunit ces deux conditions, un second tour est organisé. Celui-ci est réservé aux candidats qui se sont présentés au premier tour et qui ont recueilli un nombre de voix au moins égal à 12,5 % des inscrits. Si ce seuil n'est atteint que par un candidat ou par aucun candidat, peuvent alors se présenter les deux candidats arrivés en tête. La majorité relative est alors suffisante.

Ce mode d'élection a incontestablement favorisé un ancrage territorial des élus au sein de leur circonscription, un lien de proximité avec les électeurs. Cet aspect positif est malheureusement contrebalancé par le faible taux de féminisation des conseils généraux. En 1998, les femmes ne représentaient que 8,6 % des effectifs ; elles sont aujourd'hui 13,5 %. C'est mieux mais encore insuffisant. La loi du 31 janvier 2007 a imposé, pour chaque candidat titulaire au conseil général, un suppléant de sexe différent. L'objectif était de constituer un vivier de femmes pour le conseil général. Si la part des femmes au sein des conseils généraux a légèrement augmenté grâce à cette mesure, les présidentes de conseil général ne sont que cinq, sur cent départements !

En outre, les 3 971 cantons existants datent, pour la plupart, du découpage de 1801-1802. Seuls deux cinquièmes d'entre eux ont vu leur limite territoriale évoluer ponctuellement pour remédier à un écart démographique. En deux cents ans, la carte cantonale n'a connu aucun remodelage général, d'où d'importants écarts démographiques. Dans l'Hérault, le rapport entre la population du canton le plus peuplé et celle du canton le moins peuplé est de 1 à 47 ! Difficile, dans ces conditions, de respecter le principe constitutionnel d'égalité des électeurs devant le suffrage.

La loi du 19 novembre 1982 a rénové le scrutin municipal en introduisant, dans les communes de 3 500 habitants et plus, une représentation proportionnelle assortie d'une prime majoritaire. Les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste à deux tours. Au premier tour, la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés se voit attribuer la moitié des sièges à pourvoir. L'autre moitié est répartie entre toutes les listes en concurrence, y compris celle arrivée en tête, selon la règle de la proportionnelle à la plus forte moyenne. En cas de second tour, les sièges sont attribués entre toutes les listes selon les mêmes principes, la prime majoritaire revenant à la liste arrivée en tête sans autre condition de majorité. Pour chacun des deux tours, seules participent à la distribution des sièges les listes qui ont recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés. Ce dispositif a prouvé son efficacité en permettant l'émergence de majorités municipales.

La parité a été introduite par la loi du 6 juin 2000 et renforcée par la loi du 31 janvier 2007. Depuis les municipales de 2008, les listes sont composées alternativement d'un homme et d'une femme pour chaque tour de scrutin.

Parallèlement, le code électoral prévoit un régime particulier pour les communes de moins de 3 500 habitants, gouvernées par un conseil municipal de 9 à 23 membres. Les conseillers municipaux y sont élus au scrutin majoritaire de liste : à la majorité des suffrages exprimés au premier tour, qui doit être égale au quart des électeurs inscrits ; à la majorité relative au second, quel que soit le nombre de votants. Les suffrages sont comptabilisés individuellement. En cas d'égalité de suffrages, l'élection est acquise au plus âgé. Les candidatures isolées sont autorisées et des listes incomplètes peuvent être déposées. Dans les communes de moins de 3 500 habitants, l'électeur a une grande latitude pour exprimer son choix. Sauf dans les communes de 2 500 habitants et moins, les bulletins doivent comporter autant de noms qu'il y a de sièges à pourvoir. En revanche, le panachage est permis. Les bulletins sont valables même s'ils comprennent plus ou moins de noms qu'il y a de conseillers à élire, les surnuméraires n'étant pas comptés.

Les organes délibérants des EPCI sont composés de délégués élus par les conseils municipaux. La durée de leur mandat est alignée sur celle des conseillers municipaux. Dans les communautés de communes et d'agglomération, les délégués sont élus au scrutin uninominal majoritaire à trois tours. Dans les communautés urbaines et les métropoles, la règle est - sauf pour les communes qui ne disposent que d'un siège - le scrutin de liste à un tour selon la proportionnelle à la plus forte moyenne, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation des candidats.

Le projet de loi ordinaire, dans son titre 1er, modifie en profondeur les dispositions applicables aux conseils généraux. Mesure symbolique, l'article 1er substitue les appellations de conseil départemental et conseiller départemental à celles de conseil général et conseiller général, afin de clarifier le lien entre l'élu et la collectivité qu'il représente, sur le modèle du conseiller régional.

L'article 2 prévoit l'élection, dans la circonscription cantonale, d'un binôme de candidats, un homme et une femme. Sa particularité réside dans la solidarité des deux candidats devant l'électeur : l'élection de l'un entraîne celle du second. Toutefois, une fois élu, chaque conseiller départemental exerce son mandat indépendamment de son binôme.

L'article 4 reprend largement les modalités d'élection des actuels conseillers généraux. Les conseillers départementaux seraient élus pour six ans et seraient indéfiniment rééligibles. En revanche, le renouvellement triennal serait supprimé au profit d'un renouvellement intégral tous les six ans. L'accès au deuxième tour répondrait aux mêmes conditions qu'aujourd'hui. En cas d'égalité, l'élection serait acquise au binôme comportant le candidat le plus âgé, comme le prévoit l'article 5.

L'article 8 prévoit que la déclaration de candidature comporte la signature et les informations concernant les deux candidats ainsi que leur suppléant - de même sexe que le titulaire, pour conserver la parité en cas de recours au remplaçant.

L'article 9 prévoit l'organisation d'une élection partielle en cas d'annulation de l'élection ou de démission d'office, ou quand les deux sièges d'un même canton sont vacants. Je vous proposerai par amendement d'organiser également une partielle dans le cas où un seul siège est vacant et que le recours au remplaçant n'est pas possible.

L'institution de deux sièges par canton implique de diviser par deux le nombre de cantons. C'est ce que prévoit l'article 3, complété par l'article 23 qui encadre le remodelage par le pouvoir réglementaire de la carte cantonale, selon les principes définis par la jurisprudence du Conseil d'État et du Conseil constitutionnel : le territoire de chaque canton doit être continu ; toute commune de moins de 3 500 habitants doit appartenir au même canton ; la population d'un canton ne peut être ni supérieure ni inférieure à 20 % de la population moyenne des cantons du département.

L'article 23 prévoit des dérogations limitées, justifiées par des considérations d'intérêt général ou d'ordre géographique, pour les territoires peu peuplés, à savoir les territoires ruraux, montagnards et insulaires, afin de délimiter des cantons à taille humaine et respecter le principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant le suffrage.

Autre disposition importante, le report à mars 2015 des prochaines élections départementales et régionales, qui seront désormais concomitantes. L'article 24 prolonge donc d'une année le mandat des conseillers généraux élus en 2008 et en 2011 ainsi que des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse élus en 2011. Cette mesure s'inscrit dans la jurisprudence du Conseil Constitutionnel qui a jugé que seul un intérêt général peut justifier, à titre exceptionnel et transitoire, la prolongation de mandats en cours. Par coordination, les premières élections prévues pour la mise en place de la collectivité unique en Guyane et en Martinique, que notre commission avait calées sur les élections régionales, sont également reportées à mars 2015.

La principale modification apportée au régime électoral des conseils municipaux est l'extension du scrutin proportionnel aux communes de 1 000 habitants. Avec ce seuil, le Gouvernement étend la proportionnelle à 6 500 communes ; 16 000 conseillères supplémentaires siégeront dans les assemblées municipales, qui accueilleront 87 000 élues.

L'article 1er du projet de loi organique élargit en conséquence aux communes de 1 000 habitants et plus l'obligation d'indiquer sur les bulletins de vote, à peine de nullité, la nationalité des ressortissants communautaires.

Le champ d'application du scrutin majoritaire sera réduit aux communes de moins de 1 000 habitants. En conséquence, aux termes de l'article 17, y seront autorisées les candidatures isolées, les listes incomplètes et le panachage, que le Gouvernement a souhaité maintenir pour faciliter l'élection des conseillers municipaux.

Par ailleurs, l'article 19 modifie le tableau du nombre des conseillers au Conseil de Paris par secteurs, inchangé depuis trente ans, pour tenir compte des évolutions démographiques de la population parisienne depuis cette date. Le projet de loi conserve les principes de 1982 pour répartir des sièges entre les vingt arrondissements, à savoir une répartition proportionnelle à la population avec un minimum de trois sièges de droit à chaque secteur. Les VIIème, XVIème et XVIIème arrondissements, dont la population a diminué ces trente dernières années, perdent chacun un siège au profit des Xème, XIXème et XXème secteurs qui ont connu la plus forte progression démographique.

Le seuil de 1 000 habitants m'apparaît équilibré : d'une part, il autorise l'application de la proportionnelle et favorise la parité dans des conseils municipaux d'au moins quinze membres ; d'autre part, la population des communes considérées doit permettre, sans grande difficulté, la constitution de listes.

Il en est de même de la modification de la répartition des conseillers de Paris : le nouveau tableau demeure fondé sur les principes adoptés en 1982 ; les modifications qui y sont portées découlent de l'évolution démographique des vingt arrondissements parisiens.

En revanche, je vous proposerai d'aligner le mandat municipal pris en compte au titre de la limitation du cumul de mandats : aujourd'hui, le conseiller municipal y figure pour les communes d'au moins 3 500 habitants, seuil du changement de mode de scrutin.

Le principe du fléchage pour l'élection au suffrage universel des délégués communautaires résulte de l'article 8 de la loi du 16 décembre 2010. Reprenant les dispositions proposées en 2009, l'article 20 prend en compte le double mode de scrutin municipal. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, les délégués sont élus en même temps que les conseillers municipaux et selon les mêmes règles: représentation proportionnelle à la plus forte moyenne avec prime majoritaire. Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les délégués seront désignés dans l'ordre du tableau : le maire puis les adjoints puis les autres conseillers municipaux.

L'article 1er du projet de loi organique ouvre l'élection des délégués communautaires aux ressortissants communautaires qui détiennent le droit de vote et d'éligibilité aux municipales. À l'avenir, ils participeront également à la désignation des délégués intercommunaux puisque ce scrutin n'est pas distinct de l'élection municipale.

Je vous proposerai de supprimer le principe du regroupement en tête de liste des candidats fléchés pour l'intercommunalité. Si l'équipe candidate souhaite réserver les sièges au conseil de la communauté à ceux qui ne sont pas membres de l'exécutif municipal, elle doit pouvoir flécher les candidats sur la liste au-delà de la limite résultant du nombre de sièges revenant à la commune au sein de la communauté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le Gouvernement souhaitait que le Sénat examine ces textes en séance publique le mardi 15 janvier 2013. Après moult discussions, nous avons jugé préférable que la Conférence des présidents - je lance un appel à ceux qui en sont membres ! - n'inscrive que la discussion générale le mardi 15 au soir, ce qui nous donnera tout le mercredi matin pour examiner les amendements extérieurs en commission et nous évitera de devoir fixer un délai limite de dépôt des amendements au 4 ou 5 janvier.

Pour notre débat de ce matin, préférez-vous une discussion générale globale ou un débat spécifique sur chacun des titres -département, commune et intercommunalité, calendrier- suivi à chaque fois de l'examen des amendements ? Cette deuxième solution parait recueillir l'assentiment général. Commençons donc par un débat sur le titre I, relatif au conseiller départemental.

M. François Zocchetto. - Merci de nous laisser plus de temps pour travailler sur ce texte. Un délai limite de dépôt des amendements début janvier aurait posé bien des difficultés. Pour ceux qui n'ont pas été associés en amont à l'élaboration de ces textes, le délai de seize jours ouvrables entre leur dépôt au Sénat et notre réunion paraît bien bref. Comment le rapporteur a-t-il pu, dans un délai aussi court, travailler sur un texte aussi lourd de conséquences ? Il aurait fallu organiser de nombreuses auditions, à commencer par celle du ministre de l'Intérieur. Nous regrettons cette précipitation, qui pose des problèmes matériels. Ainsi, nous n'avons pas pu déposer d'amendements à temps pour la réunion d'aujourd'hui.

Notre mode de scrutin départemental n'est pas sans faille : faible représentation des femmes dans les conseils généraux, grands déséquilibres démographiques, incapacité à faire émerger des politiques départementales - autant de raisons légitimes de le modifier. La solution proposée, celle du scrutin binominal, est baroque et pittoresque : je suis curieux de voir ce que cela donnera dans les faits. Une solidarité entre les deux candidats qui s'évanouirait une fois ceux-ci élus, voilà qui devrait réserver bien des surprises !

M. Patrice Gélard. - Ce n'est pas un mariage, c'est un Pacs !

M. François Zocchetto. - Les amendements de M. Collombat ont le mérite de faire le tour de la question. Conjuguée avec le redécoupage des cantons, cette innovation va écraser la représentation des territoires ruraux.

Réduire le seuil des inscrits pour se maintenir au second tour de 12,5 % à 10 % conduira à une multiplication des triangulaires : nous n'y sommes pas favorables.

Comment à la fois favoriser l'égal accès des hommes et des femmes aux fonctions électives - impératif constitutionnel qui ne signifie pas une parité stricte - et assurer une juste représentation des territoires ? Nous avons quelques idées, et ferons des propositions d'amendements début janvier.

M. Jean-René Lecerf. - Je partage l'inquiétude de M. Zocchetto sur la représentation de la ruralité. Dans mon département, les plus petits cantons dépasseront 52 000 habitants, cela supposera de fusionner quatre ou cinq cantons. La parité est un souci légitime, mais elle ne doit pas devenir une obsession. En prévoyant des suppléants de même sexe, on confine au ridicule. Comment fera-t-on avec un candidat transsexuel ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce texte a le mérite de nous débarrasser du conseiller territorial.

M. Jean-Jacques Hyest. - C'est regrettable !

M. Pierre-Yves Collombat. - Autre point positif, le renouvellement complet des conseils généraux. Pour le reste, je crains que l'originalité du mode de scrutin retenu -inédit à ma connaissance- ne compense pas ses inconvénients. Les circonscriptions choisies pour l'élection des binômes n'auront plus aucune signification, et la représentation des cantons ruraux s'affaiblira inéluctablement. L'article 3 va multiplier les cas où il y aura un nombre pair de cantons, ce qui facilitera la promotion des vieux ! Est-ce le but de la manoeuvre ?

Enfin, il y aura un vrai risque de confusion en cas de désaccord au sein du binôme. Faudra-t-il instaurer une Cocoe départementale ? Cela risque d'être sportif ! Je proposerai dans mes amendements de modifier ce mode de scrutin.

M. Jean-Jacques Hyest. - La vraie modernisation des institutions locales, c'était le conseiller territorial. Vous n'en voulez pas, donc vous ne changez rien aux conseils régionaux. On comprend les présidents de conseils généraux, qui ne voulaient à aucun prix de la proportionnelle : la dose devient inéluctablement la proportionnelle intégrale !

Comment assurer dès lors la parité ? La solution, c'est le système étrange du binôme , qui n'existe nulle part ailleurs, sinon peut-être en Ecosse...

M. Patrice Gélard. - Et en Islande, pays de 300 000 habitants.

M. Jean-Jacques Hyest. - Bref, dans des pays exotiques !

M. Zocchetto l'a dit, abaisser à 10 % le seuil pour se maintenir au second tour favorisera les triangulaires. On comprend très bien les motivations d'une telle mesure... Raison de plus pour s'y opposer !

Sur le redécoupage cantonal, on a beaucoup trop trainé. Certains départements ont connu une forte expansion démographique, il y a eu des déplacements de population. Mon département est passé de 700 000 habitants en 1968 à 1,3 million en 2012, mais le nombre de conseillers généraux n'a pas évolué. Avec des cantons de 50 000 habitants au minimum et de 80 000 habitants au maximum, on fait totalement disparaître les zones rurales ! Il faudra regrouper jusqu'à six cantons !

Selon l'ancienne règle du Conseil d'État, on créait des cantons en découpant ceux dont la population dépassait le double de la moyenne départementale. Certains départements de 300 000 habitants comptent plus de 60 conseillers généraux ! Nous avions essayé de régler la question en créant le conseiller territorial. Peut-être faudrait-il se la poser à nouveau.

Mme Éliane Assassi. - Je salue les avancées de ce texte en matière de parité, mais le mode d'élection par binôme risque de faire reculer le pluralisme, d'autant qu'il sera doublé d'un redécoupage électoral. Les études montrent que sur le nouveau territoire, les deux élus seront de facto de la même sensibilité politique, alors que deux élus de sensibilités différentes peuvent exister dans le même périmètre.

On accroit la part de proportionnelle pour toutes les élections - sauf les départementales. Ce mode de scrutin favoriserait un parti à l'extrême de la droite, entend-on. L'argument ne tient pas : un tel parti ne se combat pas par la loi, mais par les idées ! Nous ne demandons pas la proportionnelle intégrale, mais l'injection d'une part de proportionnelle dans les élections départementales. Enfin, nous plébiscitons le retour au seuil de 10 % pour se maintenir au second tour.

M. Philippe Kaltenbach. - Un point fait l'unanimité : le renouvellement complet tous les six ans. (M. Mercier le conteste). Le mode d'élection par binôme n'est ni baroque ni pittoresque, mais ingénieux. Il répond à l'exigence de proximité entre les élus et les citoyens (M. Gélard le conteste), et à celle d'équité au sein d'un même département. Dans le Val d'Oise, par exemple, un canton compte 1 000 habitants, un autre, 60 000 ! On ne règle pas le problème de l'équité entre départements, mais c'est un premier pas pour rebattre les cartes, sans ouvrir la boîte de Pandore.

Seuls 13 % des élus départementaux sont des femmes. Avec le scrutin binominal, elles seront 50 %, ce qui entraînera un important renouvellement des assemblées départementales. Bref, sur la proximité, sur la parité, sur l'équité intra-départementale, c'est une réponse adaptée aux souhaits du Gouvernement et du groupe socialiste.

Mme Cécile Cukierman. - Je regrette que nous ayons eu si peu de temps pour travailler sur ce projet de loi, qu'il n'y ait pas eu davantage d'auditions, notamment des associations d'élus, d'autant que la loi aura des conséquences sur la vie politique des départements. Je pense particulièrement aux élus de montagne.

Renforcer la lisibilité de la politique départementale, favoriser la parité et la diversité politique sont des objectifs partagés. La proportionnelle pouvait y répondre, quitte à l'encadrer en prévoyant une représentation par arrondissement. Ingéniosité n'est pas raison ! Le mandat de conseiller général est, dans la pratique, un mandat de proximité ; ceux qui ont fait campagne pendant l'été 2011 ont entendu l'inquiétude des élus de petites communes, qui craignaient de perdre, avec le conseiller territorial, ce lien de proximité.

Les inquiétudes demeurent. L'obligation de redécouper le nombre de cantons divisé par deux va poser problème. La possibilité d'adaptation en fonction de la situation géographique est beaucoup trop vague. Faut-il conserver le seuil des 20 % ? Si l'on vise une vraie ambition départementale, il faut la proportionnelle. Si l'on vise la proximité, on ne peut se satisfaire d'un redécoupage inégalitaire. Certains élus devront couvrir un territoire immense ! Bref, on ne répond pas à l'objectif de moderniser le département et de lui donner une autre dimension politique.

M. Philippe Bas. - La commission sur la rénovation et la déontologie de la vie publique prétend modifier l'intégralité des modes de scrutin : c'est absolument sans précédent. Je ne crois guère au désintéressement en la matière.

Je suis surpris par la faiblesse des conditions posées au redécoupage. On laisse totale liberté au Gouvernement pour agir par décret, sans tenir aucun compte des cantons, qui ont pourtant deux siècles d'existence ! On pourra regrouper jusqu'à quatre ou cinq cantons ! Dans le monde rural, de vastes superficies ne seront plus correctement représentées. Pire, aucune procédure n'est prévue pour garantir un peu d'indépendance dans ce travail politique de découpage des nouvelles circonscriptions d'élection des binômes. C'est très grave et sans précédent. On fait table rase de l'existant. La nature même du binôme pose problème. Comment faire si les deux élus ont des positions différentes au fil des ans ? Enfin, abaisser le seuil requis pour se maintenir au second tour va favoriser les triangulaires et l'instabilité dans l'expression du suffrage universel. Nous abordons donc avec une grande circonspection cette réforme qui nous parait dangereuse sur le plan de l'équité.

M. Alain Richard. - D'autres choix étaient envisageables pour le mode de scrutin. Nos collègues de l'opposition feront certainement des propositions alternatives, ce qui nous permettra de discuter des avantages et des inconvénients du présent projet.

Le canton est chargé de connotations historiques et littéraires : on imagine un espace immanent avec un clocher... Mais c'est d'abord une notion de droit électoral : le canton est le lieu d'expression du suffrage à l'intérieur d'une collectivité plus vaste. Ni la circonscription législative, ni le canton n'ont de personnalité : ce ne sont que des outils de respect du principe d'égalité du suffrage.

L'égalité du suffrage telle qu'elle s'applique aujourd'hui résulte d'un compromis. Après s'y être opposé, le Conseil constitutionnel a finalement admis que la représentativité des élus locaux puisse varier de plus ou moins un tiers par rapport à la moyenne régionale. Grâce aux efforts des membres de l'actuelle opposition, le juge constitutionnel a restreint la marge d'écart à plus ou moins 20%. Rappelons que les décisions du Conseil s'imposent à tous. L'opposition déposera un recours contre ce projet de loi, et évoquera le problème de la ruralité pour déroger à l'égalité devant le suffrage. Elle en aura le droit, mais je ne doute aucunement de la réponse que lui fera le Conseil constitutionnel : l'affaire sera classée !

A propos des dérogations, mettez-vous à la place du pouvoir réglementaire et du juge administratif. Le Conseil d'État conseillera le Gouvernement sur les décrets de découpage des circonscriptions, qui feront tous l'objet d'un recours examiné par le même Conseil d'État ! Nul doute que cela ne le poussera guère à faire preuve d'aventurisme, et que les écarts à la moyenne seront soigneusement calculés.

S'agissant du nombre de cantons par département, il n'y a que des mauvaises solutions. Il faudrait faire en sorte que le nombre de cantons soit toujours impair. Dans ce cas néanmoins, la porte sera ouverte à la création de nouveaux cantons...

Un mot sur le seuil de 10 % ou 12,5 %. Tout le monde sait que le taux de participation aux élections départementales est de loin inférieur à celui des élections législatives, qui lui-même diminue. Le seuil étant fonction des inscrits, il est logique de le fixer à un niveau plus bas pour les élections qui attirent un moindre nombre de votants. La majorité précédente avait pris le temps de la réflexion, puisqu'elle avait fait passer le seuil à 12,5 % au dernier moment, juste avant les élections cantonales...

Le droit régit également les relations avec le canton et la circonscription législative, mais il est flou. Les lois d'habilitation à légiférer par ordonnance de 1986 et de 2010 disposent que les circonscriptions sont composées de cantons entiers, sous réserve des dérogations accordées par le juge constitutionnel. Se prononçant sur un décret de découpage du département des Bouches-du-Rhône, l'assemblée du contentieux du Conseil d'État a toutefois estimé que le Gouvernement disposait d'un large pouvoir d'appréciation dans le redécoupage électoral.

Mme Hélène Lipietz. - A quoi sert au juste la modification d'un mode de scrutin ? S'agit-il de permettre aux citoyens de se retrouver dans les assemblées qui les représentent, ou de les en empêcher ? Notre mode de scrutin est trop complexe, et certains votes - ceux exprimés en faveur du Front national, pour ne pas le nommer - ne sont pas pris en compte. Ne nous étonnons pas, dès lors, que les gens se désintéressent des élections et que la participation baisse ! J'ai compté huit modes de scrutin différents en France : pourquoi y en a-t-il autant ? Ne pourrions-nous pas organiser de façon semblable au moins deux types de scrutins équivalents, comme ceux des élections régionales et départementales ? J'ai déposé un amendement qui instaure un scrutin proportionnel par section de départements, analogue à ce qui se fait pour les élections régionales. Je ne crois pas que la proportionnelle multipliera les sièges obtenus par le Front national. Et quand ce serait le cas, il ne serait pas moins légitime, avec ses 20 % d'électeurs, à les occuper lorsque les Verts, auxquels j'appartiens, ne représentent que 2,5 % des suffrages exprimés. Ma conviction, c'est qu'on ne lutte pas contre le Front national en l'empêchant de participer à la vie politique, mais en combattant ses idées.

La parité ne consiste pas à couper les représentants en parts strictement égales. D'un point de vue statistique, il faudrait d'ailleurs obtenir un partage 52% - 48% en faveur des femmes puisque nous sommes majoritaires dans la population !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Bien sûr.

Mme Hélène Lipietz. - L'écart est même plus grand après 18 ans, puisque plus de garçons meurent avant. En outre, je vais sans doute me faire des ennemis, mais nous savons très bien qui travaille le plus dans les assemblées : ce sont les femmes ! En vingt ans de vie politique, je l'ai toujours vérifié. Si certains hommes nous recrutent, c'est qu'ils en sont bien conscients. C'est pourquoi la proposition du binôme ne me semble pas pertinente. Elle donne l'illusion de la parité, mais ne modifie en rien la répartition du travail et du pouvoir au sein du personnel politique. Il ne s'agit que d'un nouveau mode d'élection des représentants du peuple auquel ce dernier risque de ne rien comprendre.

M. Michel Mercier. - Les jeux semblent largement faits, mais je tiens à éclaircir quelques points.

Il fallait renommer les conseils généraux, et il valait mieux que ce soit vous plutôt que nous qui vous en chargiez.

S'agissant du mode de scrutin, le choix de garder les cantons et le scrutin majoritaire emporte un certain nombre de conséquences. Les critiques portent essentiellement sur les inégalités entre cantons et sur la parité, objectif à valeur constitutionnelle dont je conviens et déplore qu'il ne soit pas atteint. Un collègue a dit que le mode de scrutin était ingénieux : dans ce cas, je ne doute pas que vous l'étendrez à l'Assemblée nationale, nous vous soutiendrions... Mais en élisant deux représentants par canton, nous instaurerions la zizanie sur l'ensemble du territoire. Plutôt que de l'empêcher de fonctionner, mieux vaudrait supprimer le département !

Vous avez aussi fait le choix de ne pas augmenter le nombre de conseillers généraux. Vous auriez du mieux répartir le nombre de conseillers existants. Dans le Rhône par exemple, chacun représenterait 80 000 habitants au minimum. Autant supprimer la ruralité... Avec Gérard Collomb, nous soutenons un projet intelligent, qui va permettre de pallier les insuffisances du vôtre.

M. Hugues Portelli. - Je vais prolonger la réflexion de Michel Mercier. Nous savons qu'il s'agit là d'un texte de circonstances : il fallait le voter avant mars ; soit : c'est une tradition française que chaque nouvelle majorité modifie le mode de scrutin à sa convenance.

La réforme territoriale d'il y a un an et demi  prévoyait de favoriser l'intercommunalité, de départementaliser la vie politique et de régionaliser les politiques publiques. Vous avez gardé la première idée et abandonné les deux autres. Je vous reproche en outre d'inventer avec ce texte un système électoral baroque. Vous ne posez nullement la question de l'utilité du département. Or, cette collectivité n'a plus de financement et son budget est composé à 90 % de dépenses obligatoires : c'est un guichet, il ne sert plus à rien ! Pourquoi ne le supprimez-vous pas ?

En outre, si vous voulez la parité et ne voulez plus représenter les territoires, instaurez la proportionnelle ! Mais ne perdons pas de temps à discuter d'un texte qui ne règle aucun problème de fond.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Voilà des interventions fort constructives, et même radicales - mot qui autorise deux acceptions.

M. Patrice Gélard. - Vous parlez de scrutin fondé sur un binôme : non, cela reste un scrutin majoritaire de liste, vieille formule qui rend possible la parité au même titre que le scrutin proportionnel. Seulement voilà : c'est une liste très limitée puisqu'elle ne comporte que deux noms. Or, un scrutin proportionnel à deux n'est plus proportionnel... Mais ce qui me gêne le plus, c'est que, sous couvert de défendre la parité, il attaque en réalité le scrutin majoritaire uninominal à deux tours, censé l'empêcher. C'est faux : personne n'empêche les femmes de se présenter et d'être élues au scrutin majoritaire uninominal à un ou deux tours.

Mme Hélène Lipietz. - Allons !

M. Patrice Gélard. - Ce qui manque, c'est le vivier de femmes candidates. Heureusement, il apparaît petit à petit au sein des conseillers généraux, des conseillers régionaux, des maires... car effectivement elles travaillent beaucoup, madame Lipietz !

Je rappelle à Alain Richard que la règle de 20 % a été adoptée au moment de l'adoption du conseiller territorial. Elle peut parfaitement être remise en cause si la loi remplaçait 20 % par 30 %, et le Conseil constitutionnel accepterait un tel changement motivé par l'impératif de représentation des territoires.

A M. Kaltenbach, je signale que le nouveau découpage électoral ne favorise pas la proximité, et éloigne au contraire le citoyen de son conseiller général. Il y avait déjà une différence notable entre le conseiller général urbain et le conseiller général rural : celui-ci tient des permanences et parcourt le terrain, tandis que le premier existe à peine en dehors du conseil général, surtout s'il n'est pas membre d'une commission permanente ou vice-président. Nous risquons là de généraliser le modèle urbain au détriment du conseiller général actif sur le terrain. Peut-être que le système qui faisait élire les conseillers généraux urbains au scrutin proportionnel et les ruraux au scrutin majoritaire était une meilleure solution que ce que l'on nous propose aujourd'hui.

M. André Reichardt. - Nous perdons avec ce texte une occasion de réconcilier les Français avec les conseillers généraux et les conseillers régionaux. Nous savons que le taux de participation aux élections locales est particulièrement faible. Il ne s'améliorera pas avec ce nouveau dispositif : c'est parce que la participation est déjà faible que nous faisons passer à 10% des inscrits le seuil permettant aux candidats de se maintenir au second tour... Dès lors, à quoi sert de voter ce texte ? Si le but est d'améliorer le taux de participation des citoyens, regardons les possibilités d'y parvenir ! Les Français doivent savoir à quoi sert l'échelon local, avoir le sentiment que leurs représentants à ce niveau leur sont proches, et répondre à leur exigence d'efficacité.

Le fonctionnement ultérieur de ces binômes m'inquiète : je crains la zizanie, comme Michel Mercier, ainsi qu'un creusement du fossé entre les Français et leurs élus. Aujourd'hui, qui connaît son conseiller général ou son conseiller régional, surtout en ville ? Sans plaider pour une suppression du département, je propose que nous nous inspirions du modèle alsacien, qui expérimentera un système véritablement révolutionnaire pour faire gagner en efficacité et en proximité le conseil général et le conseil régional. Je crains que ce binôme majoritaire n'aille pas dans le bon sens. La messe n'est certes pas dite, et nous n'avons guère le temps d'approfondir la réflexion dans les délais qui nous sont impartis, mais nous devrions malgré tout nous inspirer du modèle alsacien pour tout le territoire national.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Le champ de ce débat est immense. Je suis d'accord : nous manquons de temps pour en faire le tour, mais en aurions-nous eu davantage, nous aurions tourné quatre fois autour des mêmes thèmes. J'ignore si de vrais désaccords nous séparent. Il n'en reste pas moins que nos positions ne sont pas toujours conciliables.

Quoi qu'il en soit, cette réforme modernisera le département et le conseil général. Je n'affirmerai pas qu'il s'agit là de la dernière, mais le département en sortira dans une configuration entièrement nouvelle. Que les électeurs votent pour un binôme, ou un trinôme - j'ai cru comprendre que Mme Lipietz n'y était pas hostile - importe peu. Essayons d'abord le binôme. J'ai dans mon territoire des conseillers régionaux qui défendent le même territoire : ils travaillent très bien ensemble. La situation est ici la même, et sera aussi bien gérée, à cette différence près que la moitié seront des femmes. Nous ne perdrons rien, et gagnerons parfois en efficacité et en audience auprès de nos concitoyens.

Examen des amendements sur le projet de loi ordinaire

Article 1er

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n°54 est purement rédactionnel : il s'agit de remplacer les mots « conseil général » et « conseiller général » respectivement par « conseil départemental » et « conseil départemental ».

L'amendement n°54 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 23 instaure un scrutin de liste à la proportionnelle pour les élections des conseillers départementaux, avec des listes constituées par section, à l'instar de ce qui se fait pour les conseillers régionaux. Quatre grandes sections - le terme rompt volontairement avec l'ancien canton - sont définies afin de territorialiser le scrutin au niveau départemental et de représenter l'ensemble des sensibilités qui doivent s'y exprimer.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Je ne peux suivre cette proposition. Mme Lipietz a son idée sur l'élection des conseillers départementaux, qui s'inspire des élections régionales. Mais dans le Nord par exemple, qui compte 2,6 millions d'habitants, chaque section compterait 600 000 habitants. Cela dépasse de trop loin les anciens cantons. Avis défavorable.

L'amendement n° 23 est rejeté.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement n° 6 que je défends instaure le moins mauvais système possible. En organisant les élections sur la base d'un scrutin de liste à la proportionnelle à l'échelle des intercommunalités telles qu'elles existent selon les schémas départementaux, cet amendement répond au besoin fondamental d'un scrutin qui corresponde à une réalité démographique. Le nombre de sièges n'est certes pas proportionnel à la population, car il varie selon les intercommunalités. Mais dans les faits, un tel mode de scrutin a les mêmes effets que le scrutin majoritaire dans les territoires ruraux, et que le système proportionnel en ville. Il apporte en outre des éléments de réponse aux difficultés que rencontrent les représentants des territoires ruraux en posant le principe d'un représentant par intercommunalité. Enfin, il fournit une meilleure représentation des opinions et de leur diversité, compte tenu du fait qu'il s'organise sur deux tours.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Pierre-Yves Collombat a raison : son amendement est une prime à l'intelligence. Toutefois, il intervient trop tôt : la carte de l'intercommunalité évolue encore, et semble loin d'être achevée. Un jour viendra où l'intercommunalité sera le lieu d'une nouvelle forme de représentation locale. En attendant, cet amendement apporte une importante contribution à la réflexion.

L'amendement n° 6 est rejeté.

L'amendement n° 7 est retiré.

L'article 2 est adopté sans modification.

Article 3

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n° 55 vise à ne pas codifier la division par deux du nombre de cantons.

M. Pierre-Yves Collombat. - Cela généralise le nombre pair de cantons...

M. Alain Richard. - Non, de conseillers !

M. Pierre-Yves Collombat. - Oui, de conseillers, donc de cantons. C'est automatique.

M. Alain Richard. - Non, ce ne serait le cas qu'une fois sur deux.

L'amendement n° 55 est adopté.

Les amendements nos 8, 24, 9 sont retirés.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

M. Yves Détraigne. - L'amendement n° 2 conserve le renouvellement partiel des conseils départementaux en répartissant les cantons du département en deux groupes égaux.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Je ne peux suivre M. Détraigne dans son rétropédalage...

L'amendement n° 2 est rejeté.

L'article 4 est adopté sans modification.

Article 5

L'amendement n° 25 est retiré.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement n° 10 est moderniste.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Comme tout à l'heure, j'admire l'intelligence de M. Collombat, et ne doute pas que nous retrouverons ses propositions dans un texte ultérieur.

L'amendement n°10 est adopté.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Cette disposition ne pose-t-elle pas de problème de coordination avec l'ensemble des autres dispositions électorales dans lesquelles nous avons retenu le mot « âgé » ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. Richard, vous avez voté cet amendement : vous nous proposerez les coordinations nécessaires.

M. Alain Richard. - Laissez-moi le temps d'y réfléchir !

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 6 est adopté sans modification.

Article 7

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n°56 étend le recours au remplaçant en cas de démission d'un conseiller départemental pour les conseillers départementaux élus mais domiciliés au dehors du département.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est une mesure de bon sens.

L'amendement n° 56 est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n° 57 est purement rédactionnel.

M. Alain Richard. - Il est bien entendu que le binôme ne doit pas changer entre les deux tours de l'élection.

M. Michel Mercier. - Il y a obligation de fidélité !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cela semble évident : les couples du premier tour sont aussi ceux du second tour. Le rapporteur le confirmera en séance.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Le texte le prévoit déjà, en disposant que nul binôme ne peut être candidat au second tour s'il ne l'a pas été au premier.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La préoccupation est donc déjà satisfaite.

L'amendement n° 57 est retiré.

L'amendement n° 26 est retiré.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 9

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n° 62 étend l'organisation d'une élection partielle au cas de vacance d'un siège de l'un des membres du binôme. Le texte ne prévoit d'élection partielle que lorsque les deux membres sont empêchés.

M. Alain Anziani. - Ne faut-il pas préciser que l'élection partielle vise à pourvoir le siège vacant ? La rédaction actuelle vise le binôme.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Le texte dispose pour l'heure qu'une élection partielle est organisée soit lorsque les deux membres du binôme sont empêchés, soit lorsque l'un seulement l'est, et que son suppléant ne peut le remplacer.

M. Michel Mercier. - Je comprends le but poursuivi. Mais l'auteur de cet amendement revient sur la logique qu'il défendait il y a quelques instants : le binôme suppose un accord entre deux candidats. Si l'un des deux est empêché, c'est la fin du binôme. Tout mode de scrutin a des inconvénients, monsieur le rapporteur. Aller au bout de votre logique consisterait à prévoir que le candidat restant serait amené à choisir le nouveau binôme remplaçant. S'il en allait autrement, le bien-fondé de ce mode de scrutin serait contesté.

Mme Catherine Troendle. - Si la femme du binôme devait être remplacée, seules des femmes auraient-elles alors le droit de se présenter ? Est-ce constitutionnel ?

M. Alain Richard. - Je suis désolé que cet amendement risque de nous faire perdre la voix de Michel Mercier... Nous avons là le choix entre deux inconvénients : le Gouvernement propose que l'empêchement d'un conseiller ainsi que de son suppléant laisse le siège vacant. Notre rapporteur propose d'organiser une élection partielle pour un seul siège. Les autres hypothèses sont impossibles : il n'existe pas de base légale permettant de raccourcir la durée du mandat de l'autre membre du binôme. Il me paraît tout aussi aventureux d'instaurer une limite fondée sur le sexe au droit d'être candidat. Il faut admettre que l'on fasse une entorse à la parité entre la fin du mandat d'un membre du binôme et l'élection qui pourvoira à nouveau les deux sièges.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons une longue séance mercredi 16 janvier prochain, consacrée aux amendements sur le texte de cette commission. Chacun réfléchira d'ici là.

M. Michel Mercier. - Nous avons voté il y a quelques instants le fait qu'un binôme se présente en tant que tel au suffrage des citoyens. Nous sommes en train de discuter du contraire !

M. Michel Delebarre, rapporteur. - A ce stade, je propose le retrait de cet amendement. Nous expertiserons davantage, d'ici à la mi-janvier, cette disposition.

L'amendement n° 62 est retiré.

L'amendement n° 27 est retiré.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement n° 11 procède à une modernisation qui s'impose, dans le cas où l'un des membres du binôme change de sexe.

Mme Hélène Lipietz. - Le changement de sexe peut durer des années...

M. René Vandierendonck. - Il suffit de s'assurer ab initio du sexe du candidat.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Faut-il un certificat médical pour être candidat  ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Ne prenez pas ce problème à la légère, c'est l'état civil qui fait foi. Si changement il y a, il faut refaire l'élection. La logique me paraît implacable.

M. Alain Richard. - Il y a deux solutions : soit le binôme élu interrompt son mandat, soit on autorise une dérogation temporaire jusqu'à la fin du mandat.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est avant tout un être humain que l'on élit, et ce jusqu'à la fin de son mandat. Il faut un article pour fixer cela.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - J'étais enclin à suivre la sagesse de cette commission, mais le présent débat ne la garantit pas totalement... La solution raisonnable consisterait pour la personne concernée à terminer son mandat. On ne va pas peser systématiquement ces subtilités au trébuchet, ni contraindre l'autre membre du binôme à changer de sexe...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il est porté au crédit de M. Collombat d'avoir posé le problème. Je partage l'avis du rapporteur. Toutefois, aucun amendement ne la défend : un collègue pourra le déposer à la rentrée.

M. Alain Anziani. - Ce qui compte, c'est le sexe du candidat au moment du dépôt de sa déclaration de candidature...

M. Pierre-Yves Collombat. - Il y a des incompatibilités qui interviennent en cours de mandat : si les conditions de son exercice ne sont plus remplies, une nouvelle élection s'impose, cela n'a rien de compliqué.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Deux possibilités sont ouvertes : celle d'un amendement à cet instant, et celle d'un amendement plus tard.

M. Alain Richard. - Le droit électoral détermine précisément les cas d'inéligibilité en cours de mandat. Dans les autres cas, le mandat se poursuit.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Par exemple, le déménagement ou le changement de foyer fiscal n'interrompent pas le mandat.

L'amendement n° 11 est rejeté.

L'article 9 est adopté sans modification.

Article additionnel après l'article 9

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Les préoccupations exprimées par cet amendement de Mme Lipietz trouvent une réponse dans le texte même de la loi, et en particulier en haut de la page 18.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Puisque vous avez satisfaction, vous pouvez retirer l'amendement.

L'amendement n° 28 est retiré.

Article 10

L'amendement n° 29 est retiré.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 11

Les amendements rédactionnels n° 46, 48, 49, 50 et 47 sont adoptés.

L'amendement n° 30 est retiré.

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 12

L'amendement n° 31 est retiré.

L'article 12 est adopté sans modification.

Article 13

L'amendement n° 32 est retiré.

L'article 13 est adopté sans modification.

Article 14

M. Pierre-Yves Collombat. - Il s'agit, avec l'amendement 12, d'ajouter un peu de liberté à cette procédure contrainte en autorisant un vote préférentiel pour l'élection des vice-présidents du conseil départemental.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - J'ai du mal à vous suivre. Cela remettrait en cause la parité qui est l'un des objectifs de la loi.

L'amendement n°12 est rejeté.

L'article 14 est adopté sans modification.

Article 15

L'article 15 est adopté sans modification.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons terminé l'examen du titre 1er, dont les différents articles ont été adoptés par notre commission. Nous reprenons donc la discussion générale, sur les deux points du titre 2 que notre rapporteur a évoqués : l'élection des conseillers municipaux dans les petites communes, avec la question du seuil, et le fléchage pour l'intercommunalité.

M. François Pillet. - Mon opinion n'est pas arrêtée, et j'ai surtout, à ce stade, des interrogations. La question du nombre d'habitants déterminant l'obligation de présenter une liste divise les maires de France : certains pensent que cette obligation doit concerner toutes les communes, d'autres - et en particulier l'association des maires ruraux - qu'il ne faut pas changer le système actuel... Un élément, toutefois, doit être pris en compte : plus on abaisse le seuil, plus on aura de difficultés à présenter au moins deux listes, voire même à en constituer une seule. Il est déjà parfois difficile, dans les communes de cent, deux cents ou trois cents habitants, de trouver des candidats à la gestion des affaires de la municipalité. Il le sera d'autant plus de constituer une liste complète ! Par ailleurs, le chiffre de deux mille habitants aurait comme avantage d'être en harmonie avec le seuil retenu par l'INSEE pour définir une commune rurale. Je comprends qu'on veuille abaisser le seuil, car dans le système actuel ce sont les maires qui en font le plus qui sont les plus mal élus, ce qui est aberrant. Mais cela me paraît délicat, d'autant plus qu'on nous annonce pour 2014 une baisse sensible des vocations...

Le fléchage proposé risque de tromper ceux qui auront voté : les premiers de la liste ont déjà vocation à être adjoints.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Les amendements que nous allons examiner abordent ce problème.

M. François Pillet. - Des candidats pourront accepter d'avoir des fléchages tout en anticipant leur démission - même si ce sera à la marge. Il faut aussi songer que la préparation d'une loi sur le cumul des mandats nous imposera de débattre aussi des mandats non parlementaires : certains sont maires, et conseiller général ou régional, et président d'agglomération, et président d'intercommunalité, et président d'un syndicat, d'un hôpital local... Nous devrons tout mettre sur la table. A cet égard, le fléchage risque de poser un problème de cumul dès le lendemain des élections municipales.

M. Pierre-Yves Collombat. - Mes amendements répondent à une vraie attente : vu l'importance que prennent les intercommunalités, il est normal d'essayer de réduire le déficit démocratique qui les caractérise, ou au moins de faire en sorte qu'elles soient évoquées lors des débats qui précèdent les élections municipales. Il n'y a pas d'autre mode de scrutin possible que celui qui est proposé, sauf à céder aux sirènes d'un mode de scrutin séparé - mais alors cela reviendrait à en faire des collectivités locales supplémentaires.

Le fléchage est donc la seule solution. Dès lors, pourquoi ne pas l'appliquer à toutes les communes ? On nous dit que ce serait trop complexe. Pourtant, de nombreux maires ruraux souhaitent être débarrassés de la pratique du panachage, qui revient en fait à de petits assassinats entre amis, qui peuvent paraître folkloriques et amusants vus du dehors, mais ne le sont guère pour les personnes concernées. Il n'y a pas de raison de les croire incapables de constituer des listes et de s'y tenir.

Si toutefois la majorité ne veut pas aller aussi loin, alors un seuil à 500 habitants vaudrait mieux qu'un seuil à 1000. Et pour les communes de moins de 500 habitants, deux améliorations pourraient être apportées au système actuel : rendre obligatoire les déclarations de candidature, et restreindre les conditions qui entourent la création d'une liste. Nous pourrions, par exemple, atténuer un peu l'exigence de parité, ou bien, comme le suggèrent M. Détraigne et Mme Gourault, réduire le nombre des conseillers municipaux pour les petites communes.

M. René Vandierendonck. - Je voudrais apporter un témoignage qui expliquera le sens de l'amendement que j'ai déposé. La métropole lilloise comprend un million d'habitants, répartis entre 85 communes, dont la moitié sont des communes rurales, aussi surprenant que cela puisse paraître. Je puis témoigner que ceux qui travaillent le plus dans les intercommunalités ne sont pas les élus des plus grandes communes, mais ceux des petites et moyennes communes. Et je suis choqué de la manière dont ils sont envoyés au casse-pipe dans les consultations électorales municipales. Je pense par ailleurs que plus on abaisse le seuil, mieux ce sera. Cela fera, de plus, progresser la parité. Mais il faut en finir avec le panachage, qui est arbitraire et cruel.

Mme Cécile Cukierman. - Je partage, ainsi que mon groupe, les observations formulées par les deux orateurs précédents. Nous acceptons la nécessité d'étendre le même mode de scrutin au plus grand nombre possible de communes. Pour l'élection des délégués communautaires, en revanche, le fléchage, qui imposerait de suivre l'ordre du tableau dans les communes de moins de mille habitants, aboutirait à ce que les représentants de la commune ne soient plus choisis à l'issue d'une délibération de l'équipe municipale. Cela pose la question de la liberté de chaque commune d'élire ses représentants au sein de l'intercommunalité - et cela ne manquera pas de soulever des problèmes de cumul des mandats.

M. Jean-René Lecerf. - Chacun s'accorde à souligner l'importance croissante de l'intercommunalité, qui rend nécessaire l'élection de ses instances dirigeantes au suffrage universel direct. Le fléchage est une manière d'y répondre. S'il n'est pas mis en oeuvre de manière sérieuse, les démissions se multiplieront, et on en tirera les conséquences en instaurant le scrutin universel direct sur l'ensemble du territoire communautaire, ce qui serait une façon de signer l'acte de mort des communes. Je suis donc extrêmement favorable à l'amendement 61 qui me semble être une condition de survie du fléchage.

M. Gérard Collomb. - Le fléchage est une excellente idée, à condition d'y apporter une certaine souplesse, et que les premiers sur la liste ne soient pas les seuls à pouvoir être fléchés. Je soutiens donc l'amendement que M. Richard proposera, en demandant qu'il soit rectifié pour tenir compte des cas particuliers de Marseille et de Lyon, où les conseillers d'arrondissement ou de secteur devront pouvoir faire l'objet d'un fléchage, faute de quoi seuls les premiers de liste pourront l'être.

M. Yves Détraigne. - Le scrutin de liste, qui s'applique actuellement aux communes de plus de 3500 habitants, a des avantages : il permet d'avoir une majorité cohérente, et d'assurer la parité. Mais il faut être prudent dans l'abaissement du seuil, car la constitution d'une liste complète et paritaire est complexe. Dans les petites communes, on risque de n'en avoir qu'une, ce qui ferait perdre à nos concitoyens leur intérêt pour le scrutin municipal, qui est aujourd'hui le scrutin préféré des Français. C'est en tout cas ce que m'ont dit les maires de la Marne, avec lesquels j'ai beaucoup échangé pour préparer les États généraux de la démocratie territoriale.

Dans les petites communes, les équipes sont parfois hétérogènes, certaines personnes sont même élues sans même avoir été candidates, ce qui n'est pas sans poser problème. Nous avons donc déposé un amendement pour imposer la déclaration de candidature quelle que soit la taille de la commune, et pour réduire la taille des conseils municipaux - nous savons bien qu'on s'appuie souvent sur une partie seulement du conseil municipal pour travailler, et que ce sont toujours les mêmes qui participent, ou qui sont absents. Cela devrait faciliter le fonctionnement de la démocratie locale.

M. Pierre-Yves Collombat. - Dès lors que l'on conserve le mode de scrutin actuel, sans fléchage, il n'y a aucune raison d'imposer que ce soit le maire et les conseillers municipaux dans l'ordre du tableau qui représentent la commune au sein de l'intercommunalité.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Les avis sont très partagés... Certains veulent abaisser le seuil, d'autres non, d'autres encore veulent l'abaisser considérablement. J'avais pour ma part retenu le seuil de 1000, qui n'est pas parfait, mais répond à plusieurs objections. Je maintiens ma position ; je pense également qu'il faut généraliser la déclaration de candidature, qui favorise la transparence et la cohérence politique. Quant au nombre de membres des conseils municipaux, je suis d'accord pour l'abaisser dans les deux premières strates, en passant de 9 à 7 pour les communes de moins de 100 habitants, et de 11 à 9 pour celles comprenant entre 100 et 499 habitants. Nous pourrions le faire en modifiant les amendements proposés en ce sens.

Article additionnel avant l'article 16

M. Yves Détraigne. - L'amendement n° 1 vise à réduire le nombre des conseillers municipaux dans chaque strate.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - M. Collombat a déposé un amendement qui va dans le même sens. Si nous sommes d'accord pour réduire de deux unités le nombre de conseillers municipaux dans les deux premières strates, nous pourrions peut-être adopter cette position comme celle de la commission ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. Détraigne pourrait donc retirer son amendement, quitte à le représenter en séance si c'est nécessaire. Et M. Collombat pourrait rectifier son amendement de manière à ne retenir que les deux premières strates.

L'amendement n°15 rectifié est adopté et devient un article additionnel.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Je dois demander mandat à la commission pour rectifier les conséquences de ce vote sur les délégués sénatoriaux. (Assentiment)

M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. le rapporteur est mandaté pour présenter des amendements de conséquence portant sur les élections sénatoriales lors de la prochaine réunion où nous examinerons les amendements au texte de la commission.

Article 16

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Avis défavorable sur les amendements n°s 13, 22, et 14.

Les amendements n°s 13, 22 et 14 sont rejetés.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Je comprends la préoccupation exprimée par M. Vandierendonck dans l'amendement n° 36, mais je maintiens ma position en faveur d'un seuil à 1000 habitants. L'obligation de déclaration de candidature peut du reste en partie satisfaire cette préoccupation.

L'amendement n°36 est rejeté.

L'amendement n°33 est retiré.

L'article 16 est adopté sans modification.

Article additionnel avant l'article 17

M. Yves Détraigne. - L'amendement n° 3 impose la déclaration de candidature quelle que soit la taille de la commune.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il correspond au souhait de nombreux collègues.

M. Alain Richard. - Je n'ai pas eu le temps de prendre les contacts que je souhaitais, mais nous ne pouvons pas improviser sur un tel sujet, qui touchera quelque trente-six mille communes. Or, l'amendement conduirait à créer, pour la première fois, une situation dans laquelle le destinataire d'un dépôt de candidature serait lui-même candidat ! Mieux vaudrait prévoir un dépôt de candidature dans les formes actuelles, c'est-à-dire en préfecture. Mais il faut pour cela consulter le service des élections sur le réalisme d'un tel projet. Bien sûr, cela se passerait bien dans 98 % des cas. Mais on entendrait sans doute parler des 2 % restant...

M. Alain Anziani. - Cela pourrait en effet générer d'importants contentieux... Mais le service des élections de la préfecture de Gironde m'a alerté sur le fait que les préfectures n'auront pas les moyens humains et matériels pour enregistrer autant de candidatures. La véritable solution me semble plutôt un dépôt en sous-préfecture.

M. Michel Delebarre, rapporteur.- Le code électoral prévoit, quand la déclaration de candidature est obligatoire, un dépôt en préfecture ou en sous-préfecture.

M. Yves Détraigne. - Je propose de sous-amender mon amendement en ne conservant que la première phrase.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'amendement de M. Détraigne est ainsi rectifié.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je vais dans le même sens.

Mme Catherine Troendle. - Je suis entièrement d'accord avec M. Richard, et je pense comme M. Anziani que le dépôt en sous-préfecture est la bonne solution.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Il n'est pas question, en effet, de prévoir les dépôts de candidature à la mairie : il suffit d'imaginer le président Mercier allant déposer sa candidature à l'Hôtel de Ville de Lyon...

M. Jean-Pierre Michel. - Puisque nous sommes d'accord sur l'amendement de M. Détraigne, M. Richard pourrait sous-amender le sien en précisant qu'il s'applique aux communes de moins de 1000 habitants.

Article 17

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'amendement n° 41 de M. Richard est moins contraignant que celui de M. Détraigne.

M. Alain Richard. - L'amendement n° 41 est une tentative de réponse à l'hésitation entre un seuil de 500 et un seuil de 1000. Il faut prendre en considération les arguments des élus municipaux qui ont dit, notamment lors des États généraux de la démocratie territoriale, qu'il n'est pas facile de constituer deux listes complètes de quinze personnes dans de petites communes. Il y a un risque sérieux de limiter le débat démocratique. Pour tenir compte de l'objectif, qui est de favoriser des élections par équipes, je propose que, dans cette strate seulement, nous imposions la déclaration de candidature selon les formes existantes, c'est-à-dire en préfecture ou sous-préfecture, avec les mentions usuelles, et que pour le premier tour, ne puisse être déposées que des candidatures comportant au moins huit candidats. C'est une position intermédiaire. Mais à la réflexion, il me semble impossible de maintenir cette exigence pour le deuxième tour, car il faut qu'après celui-ci un conseil municipal émerge. Si les candidatures présentées sous cette forme au premier tour ne suffisent pas, il faut bien admettre au deuxième tour des candidatures libres et des listes incomplètes. Cela constituera au moins une incitation forte à la constitution de listes solidaires.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il me paraîtrait sage de consulter la commission d'abord sur l'amendement n° 41, car il présente des contraintes moindres que celles portées par l'amendement 3.

M. Michel Mercier. - Effectivement, l'article 41 s'adresse aux communes de 500 à 1000 habitants, et met en place un système particulièrement complexe, avec une règle pour le premier tour, une règle pour le deuxième tour, des candidats sur des listes, des candidats individuels... C'est intellectuellement très satisfaisant, mais en pratique cela ne sera pas facile à mettre en application : on a déjà du mal aujourd'hui dans les petites communes ! Limiter à 1000 le scrutin de liste ne signifie pas la fin du débat démocratique en-dessous de ce seuil : il y a le panachage. Je suis donc favorable à l'amendement de M. Détraigne plutôt qu'à un système si compliqué.

M. Pierre-Yves Collombat. - On tourne autour du pot. C'est très simple : pour les communes qui ne sont pas soumises au mode de scrutin général, il suffit que les candidats déposent leur candidature. En quoi cela pose-t-il un problème ?

Mme Catherine Troendle. - Nous allons bousculer les habitudes de nos électeurs, qui se sont vraiment fait plaisir, il faut le dire : on se donnait le mot sur le nom de personnes qui n'avaient rien demandé et devaient dénoncer le procédé le matin même devant la mairie, ce qui décrédibilisait la démarche de ceux qui se présentaient vraiment. Cela va ajouter des contraintes, mais le problème se pose de la plus petite commune jusqu'à celles de 1000 habitants : il ne faut donc pas instaurer un seuil à 500 habitants, mais veiller à une continuité pour toutes les petites communes. Cela sera pour clair pour les candidats comme pour les électeurs.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Je ne reviens pas sur le seuil de 1000. Je vois bien la complexité de l'amendement de M. Richard. Je le soutiens sur un point : la déclaration de candidature pour les communes de 500 à 999 habitants. Il faut aller dans le sens de la transparence et de la clarification des intentions politiques. Le changement de règle entre les deux tours me semble en revanche hasardeux.

M. Alain Richard. - J'entends vos arguments sur la nécessité de ne pas ajouter de complexité au système. Mais j'attire votre attention sur le fait que même dans les communes de 500 à 999 habitants, si l'on impose la déclaration de candidature, il n'est pas sûr que l'ensemble des sièges puissent être pourvus. S'il y a moins de candidats que de sièges, que fera-t-on ? Car les bulletins pour des candidats non déclarés seront considérés comme nuls. Actuellement, même avec trois voix, quelqu'un peut être élu pour compléter le conseil municipal. Mais si on aboutit à des conseils municipaux incomplets, cela aura de nombreuses conséquences, en particulier sur la validité de l'élection du maire, et sur la nécessité d'organiser de nombreuses élections complémentaires... Par comparaison, l'inconvénient avec lequel nous vivons aujourd'hui semble acceptable.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'amendement n°41 est ainsi modifié : la phrase « la liste déposée doit comporter au moins un nombre de candidats égal à la majorité des sièges de conseillers à pourvoir » est retirée. J'attire votre attention sur le fait que l'amendement n° 41 est plus restrictif dans les obligations qu'il impose que l'amendement n° 3. C'est pourquoi nous l'examinons en premier. L'amendement n° 3 est rectifié sur deux points : le seuil de 500 se substitue au seuil de 1 000 et les deux dernières phrases de l'amendement sont supprimées. Nous pourrons reprendre cette réflexion lors de notre réunion du 16 janvier 2013.

L'amendement n° 41 rectifié est adopté.

L'amendement n° 3 rectifié bis est adopté et devient un article additionnel avant l'article 17.

L'amendement n° 43 est adopté.

L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 17

L'amendement n° 17 est retiré.

L'amendement n° 16 est adopté et devient un article additionnel.

Article 18

L'amendement n° 34 est retiré.

L'amendement n° 37 est retiré.

L'article 18 est adopté sans modification.

Article 19

L'article 19 est adopté sans modification.

Article 20

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous en arrivons à l'élection des délégués communautaires. Je propose à M. Richard de défendre l'ensemble de ses amendements jusqu'à l'amendement 38.

L'amendement n° 44 rédactionnel est adopté.

L'amendement n° 45 de précision est adopté.

L'amendement n° 61 est adopté.

M. Alain Richard. - Il y a des inconvénients à ce que les candidats à l'instance communautaire soient nécessairement des candidats placés en tête de liste municipale. Il faut tenir compte d'un impératif : que seuls les élus municipaux siègent à l'instance communautaire. Si on veut donner une marge de liberté dans la composition de la liste municipale et communautaire, il faut mettre en place un dispositif permettant de calculer le nombre de candidats à l'instance communautaire, de prévoir leurs futurs remplaçants, et de flécher dans le premier cinquième de la liste le quart de ce nombre. Si la liste est minoritaire et obtient des sièges, on doit s'assurer que même si elle ne fait pas figurer ses candidats communautaires en première ou deuxième place elle puisse pourvoir ses postes. L'ensemble des candidats communautaires doivent être dans les trois premiers cinquièmes de la liste : si une liste est élue au second tour dans un contexte de grande dispersion, elle peut obtenir moins de deux tiers des sièges. En se fixant un quota minimum de 60%, on est sûr que tous les candidats aux conseils communautaires seront des élus municipaux. Cela donne une marge de liberté pour composer la liste, qui dépend bien sûr du rapport entre le nombre de conseillers communautaires et celui des conseillers municipaux. Dans la majorité des cas, le premier nombre est inférieur au quart du second. Cela donne alors à la tête de liste la possibilité d'avoir moins de la moitié de ses candidats communautaires parmi les premiers conseillers municipaux. Mais si le nombre de conseillers communautaires est très élevé, il faut pouvoir déborder. C'est ce que prévoit l'amendement. On arrive, dans la grande majorité des cas, à ce que tous les candidats soient assurés d'être en même temps conseillers municipaux. L'amendement 42 apporte toutefois une soupape de sécurité, puisqu'il prévoit qu'à l'issue des élections, si un siège de conseiller communautaire n'était pas pourvu, on aille chercher le premier de la liste qui n'était pas sur la liste communautaire. Par exemple, si les candidats communautaires sont en première et quatrième position, et qu'il n'y a que deux élus, on prend le deuxième élu. L'amendement 61 prévoit les cas de remplacement en cours de mandat, si l'on a épuisé tous les remplaçants. On reprend alors dans l'ordre du conseil municipal. L'amendement 38 prévoit enfin qu'on applique ce système aux sections électorales ou secteurs municipaux. Dans le cas de grandes communes, l'usage actuel permet de faire élire à la communauté des conseillers d'arrondissement.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - De deux choses l'une : ou bien l'on veut que les délégués à l'intercommunalité soient les premiers de la liste dans tous les cas, et il faut voter le texte en l'état, ou bien l'on souhaite que ces délégués puissent figurer à toutes les places de la liste, et que ce ne soient pas nécessairement les premiers qui cumulent la possibilité d'être adjoint et celle d'être délégué à l'intercommunalité, et alors il faut adopter ce système. Il arrivera inévitablement qu'une personne fléchée à l'intercommunalité ne soit pas élue au conseil municipal : il faut donc bien prévoir un système de rattrapage, afin que la commune dispose de ses délégués à l'intercommunalité. Je pense qu'il n'y a pas d'autre système possible.

M. Gérard Collomb. - Je me rallie à la proposition de M. Richard, qui peut paraître complexe, mais qui est nécessaire si l'on ne veut pas que ce soient nécessairement les premiers du tableau qui soient délégués communautaires. Il peut arriver qu'il y ait cinq listes au deuxième tour !

M. André Reichardt. - Je rends hommage à l'intelligence manifestée par cet amendement, mais ce n'est pas assez lisible. Si l'objectif est de rendre plus démocratique l'élection des délégués communautaires, il faut un dispositif clair. Celui-ci ne l'est pas assez pour que je puisse le voter.

Mme Hélène Lipietz. - Mon amendement n° 20 n'a rien à voir avec ceux-ci, car je propose que les conseillers communautaires soient élus sur un suffrage de liste distinct. Peut-être aurait-il fallu l'étudier avant ceux-ci ?

M. Jean-Pierre Michel. - Nous sommes d'accord sur un certain nombre de points. Renforcer l'intercommunalité, d'abord. Ensuite, nous ne sommes pas tous favorables à ce que l'élection des conseillers communautaires soit faite au suffrage universel direct concurremment avec celle des conseillers municipaux : cela rabaisserait le rôle de ces derniers, et les intercommunalités ne sont pas des collectivités territoriales. Dans ces conditions, si nous voulons néanmoins rendre l'intercommunalité plus visible, le système qu'a présenté M. Richard est bon. Il pourrait d'ailleurs être mieux présenté sur les bulletins de vote - c'est du domaine réglementaire - qui devront manifester aux électeurs l'existence distincte des municipalités et de l'intercommunalité. Les têtes de liste ont d'ailleurs souvent intérêt à ce que leur premier ou deuxième adjoint ne soit pas délégué communautaire, et à pouvoir choisir d'autres membres de la liste pour leur donner une délégation.

M. Michel Mercier. - Je reconnais volontiers qu'il y a des problèmes à régler. Mais ce système est un peu compliqué.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il nous faut poursuivre notre réflexion dans les prochaines semaines.

M. Alain Richard. - Je vous rappelle que le sujet est sur la table depuis octobre 2009, puisqu'un système exactement identique avait été déposé par le Gouvernement précédent, qui, sans même le préciser explicitement, prévoyait l'élection des conseillers communautaires dans l'ordre de la liste. Nous avons donc eu trois ans pour y réfléchir ! Il n'y a que deux solutions : ou bien l'on s'oblige à ce que ce soient automatiquement les premiers de liste, ou bien on crée deux zones dans la liste, ce qui me semble parfaitement compréhensible par tous les sénateurs. Je voudrais évoquer un souvenir : j'ai participé aux débats de la commission des lois de l'Assemblée nationale en 1982 lorsque fut adopté le mode de scrutin actuel des élections municipales. Nous avons commencé par une discussion comparable à celle-ci, mais au bout de la troisième séance, nous avons tous retroussé nos manches. Et les conditions de fusion de liste entre les deux tours que nous avons élaborées étaient d'une autre complexité que ce dont nous débattons aujourd'hui : par miracle, même le plus modeste des candidats les a parfaitement comprises ! Tant l'intérêt politique stimule les facultés de compréhension...

M. Philippe Bas. - Cette solution est certes mathématiquement impeccable, et elle apporte un correctif à un schéma dont l'actuel Gouvernement n'est pas l'inventeur, puisque le précédent avait fait la même chose. Nous réglerions bien mieux le problème en apportant un tempérament au principe de la désignation directe par les électeurs des délégués communautaires : quand un délégué communautaire désigné directement ne souhaite pas siéger, on pourrait prendre son suivant de liste. La simplicité et la transparence de cette solution sont réelles. On ne peut pas à la fois vouloir accroître la transparence avec le fléchage et inventer des systèmes aussi alambiqués.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Notre objectif initial était de ne plus être condamnés à stocker en début de liste ceux qui vont devenir à la fois adjoints, délégués à la communauté, vice-présidents à la communauté... Il faut donc trouver des modalités pour pouvoir répartir par fléchage, sur une part importante de la liste, ceux qui vont siéger à la communauté. Il s'agit d'une sorte de lutte contre le cumul.

La proposition de M. Richard est compliquée sur le papier, mais sera aisée à mettre en pratique et je ne doute pas qu'elle rentrera rapidement dans les moeurs. Avis favorable. Je suis prêt à retirer mon amendement n° 45 pour y retravailler d'ici janvier.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il faudra supprimer cette mention au moment du vote sur l'article 20.

L'amendement n° 39 est adopté, ainsi que les amendements n°s 42 et 63.

M. Alain Richard. - Je rectifie mon amendement n° 38 pour appliquer ce système à l'intégralité des listes des arrondissements de Lyon et Marseille.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il faut donc lire : Au premier alinéa de l'article L. 273-4-1 (nouveau), ajouter la phrase suivante : « Toutefois, dans les communes de Marseille et Lyon, la répartition des candidats prévue à cet article s'effectue sur l'ensemble des candidats au conseil municipal et au conseil d'arrondissement ».

M. Alain Richard. - L'amendement couvre deux cas de figure : les grands secteurs de plus de 1000 habitants, où s'applique le système de liste complète, et les secteurs de moins de 1000 habitants, où s'applique le système village. Le texte du Gouvernement ne prévoyait pas l'ordre de priorité si une commune de 800 habitants associée à une commune plus grande avait droit à un conseiller. Je propose d'appliquer aux communes associées le système qui prévaut pour les petites communes : la priorité va au maire délégué, puis on passe aux conseillers élus, dans l'ordre de la section.

L'amendement n° 38 rectifié est adopté.

L'amendement n° 64 devient sans objet, ainsi que l'amendement n° 65, l'amendement n° 18 et l'amendement n° 35.

L'amendement n° 40 est adopté

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je mets aux voix l'article 20 dans le texte résultant des délibérations de la commission, dont ont été ôtés les mots « et sur la même liste ».

L'article 20 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 21 est adopté sans modification.

Article 22

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n° 58 limite le renvoi prévu à l'article 2 aux seules dispositions ne figurant pas au livre sixième bis du code électoral pour l'élection des conseillers aux futures assemblées de Guyane et de Martinique.

L'amendement n° 58 est adopté.

L'article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 23

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Outre des précisions rédactionnelles, l'amendement n° 59 prévoit que les communes chefs-lieux de canton qui perdraient cette qualité dans le cadre d'un découpage cantonal la conservent jusqu'au renouvellement général des conseils départementaux qui suit ce redécoupage.

M. Alain Richard. - J'y vois une petite difficulté : la mention de commune chef-lieu de canton n'a plus aucun effet, sinon sur les indemnités des élus municipaux des communes concernées. Comment pourraient-elles décider, avant les municipales, une rallonge d'indemnités pour six ans ?

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Je ne suis pas sûr que nous soyons en contradiction. Par ailleurs, la commune chef-lieu de canton peut également bénéficier d'une majoration de la dotation de solidarité rurale.

M. Patrice Gélard. - L'article 40 devrait s'appliquer !

M. Michel Mercier. - La loi de 2010 avait conservé la qualité de chef-lieu de canton aux communes qui en bénéficiaient pour ne pas tout bouleverser en même temps. Le statut de chef-lieu de canton a encore un sens en termes d'organisation administrative de l'État : c'est généralement là que l'on trouve la gendarmerie et le juge de paix.

M. Jean-Pierre Michel. - Depuis votre RGPP, c'est terminé !

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Je retire mon amendement, et préciserai les choses d'ici le 15 janvier.

L'amendement n° 59 est retiré.

L'amendement n° 19 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° 20.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 21. Je ne sais pas ce que signifie la « viabilité administrative »...

M. André Reichardt. - Cet alinéa est bien trop flou. Il faudrait préciser ce qu'on entend par « considérations géographiques » ou « impératif d'intérêt général ». Le redécoupage devrait au moins se faire sous la houlette d'une autorité indépendante. Nous déposerons des amendements sur ce point.

L'amendement n° 21 n'est pas adopté.

L'article 23 est adopté sans modification.

L'amendement n° 60 est retiré.

Article 24

M. François Zocchetto. - L'amendement n° 4 supprime l'article. Nous sommes traditionnellement opposés, par principe, à toute modification du calendrier électoral. Jouer avec le calendrier électoral est une mauvaise chose dans une démocratie - difficile de ne pas être suspecté de quelque intention cachée...

Pour modifier le calendrier électoral, il faut des motifs valables. Quels sont ceux qui motivent le report des régionales ? L'argument selon lequel personne ne se déplacerait pour les seules élections départementales est un peu mince. N'oublions pas que le résultat de ces élections aura des conséquences sur le collège des grands électeurs, et donc sur les élections sénatoriales de septembre 2014... Raison de plus pour être fermement opposés à cette modification du calendrier.

M. Philippe Kaltenbach. - Le redécoupage des circonscriptions pour les élections départementales va prendre du temps, ce qui impose de décaler les élections d'un an. S'agissant des régionales, la durée du mandat a été ramenée de six à quatre ans précisément pour rendre les deux élections concomitantes.

Mme Catherine Troendle. - C'était pour le conseiller territorial, vous n'étiez pas d'accord !

M. Philippe Kaltenbach. - Il est donc logique de décaler les régionales, du moment que l'on décale les départementales. Enfin, tenir les deux élections le même jour encouragera la participation électorale. Quant aux élections sénatoriales, aucune modification n'est prévue pour l'instant. Ne tirons pas de plans sur la comète !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - À titre personnel, je rappelle qu'il serait extrêmement compliqué, voire ingérable, d'organiser autant d'élections la même année : européennes, sénatoriales, municipales, régionales et départementales !

M. Gaëtan Gorce. - Impossible pour une petite commune d'organiser trois scrutins différents le même jour, ne serait-ce que sur le plan matériel.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Tenir les élections le même jour favorise la participation, c'est important, en particulier pour les départementales. Et pensez au nombre de conseillers généraux que l'on va libérer pour être candidats aux sénatoriales !

L'amendement n° 4 n'est pas adopté.

L'article 24 est adopté sans modification.

Article 25

L'amendement n° 51, rectifiant une erreur de référence, est adopté.

L'amendement de précision n° 52 est adopté.

L'amendement n° 5 est devenu sans objet.

L'article 25 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 26

L'article 26 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Examen des amendements sur le projet de loi organique

Article additionnel avant l'article 1er

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n° 1 tire les conséquences de l'abaissement du seuil d'application du scrutin proportionnel pour les municipales sur la limitation du cumul du mandat de parlementaire et du mandat municipal.

M. Philippe Kaltenbach. - Cet amendement a une réelle incidence. On peut actuellement être à la fois parlementaire, maire d'une commune de 1000 à 3500 habitants et conseiller général.

L'amendement n° 53, rectifiant une erreur de référence, est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Vous pourrez déposer des amendements.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - C'est la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

M. Alain Richard. - L'article du code électoral qui limite la possibilité d'exercer un second mandat local précise qu'il s'agit de communes de moins de 3 500 habitants. C'est en outre un article organique.

M. Philippe Kaltenbach. - Je pensais que la possibilité d'exercer trois mandats était liée à la taille de la commune, non au mode de scrutin.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Selon le Conseil constitutionnel, « il était loisible à la loi organique de ne faire figurer, dans le dispositif de limitation de cumul du mandat de parlementaire et de mandats électoraux locaux, le mandat de conseiller municipal qu'à partir d'un certain seuil de population, à condition que le seuil retenu ne soit pas arbitraire ; cette condition est remplie en l'espèce, dès lors que le seuil de 3 500 habitants détermine un changement de mode de scrutin pour l'élection des membres des conseils municipaux ». Dès lors que l'on passe de 3500 à 1000, ne perd-on pas le motif qui était le soutien nécessaire selon la décision du Conseil constitutionnel ?

M. Alain Richard. - Il y a matière à débat. La règle doit dépendre d'un critère numérique justifié, dit le Conseil constitutionnel. Si le législateur ordinaire change le mode électoral au-delà d'un certain seuil, le Conseil constitutionnel va-t-il estimer que le seuil organique de 3500 est devenu arbitraire ? Ce n'est pas sûr.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - En 2000, nous avions fixé ce seuil à 2500 habitants. Le Conseil constitutionnel l'a censuré.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vais mettre aux voix l'amendement en l'état, en vous invitant à y réfléchir d'ici notre prochaine réunion.

L'amendement n° 1 est adopté et devient un article additionnel.

Article 1er

L'amendement rédactionnel n° 3 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

L'amendement rédactionnel n° 4 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

L'amendement de coordination et de précision rédactionnelle n°2 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

PROJET DE LOI ORDINAIRE

Article 1er : Changement de dénomination du conseil général et du conseiller général en conseil départemental et en conseiller départemental

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. DELEBARRE, rapporteur

54

Rédactionnel

Adopté

Article 2
Mode de scrutin des élections départementales

Mme LIPIETZ

23

Application d'un scrutin de
liste proportionnel à deux tours

Rejeté

M. COLLOMBAT

6

Application d'un scrutin de
liste proportionnel à deux tours

Rejeté

M. COLLOMBAT

7

Remplacement du terme « canton » par celui de « section »

Retiré

Article 3
Nombre de cantons

M. DELEBARRE, rapporteur

55

Rédactionnel

Adopté

M. COLLOMBAT

8

Suppression de l'article

Retiré

Mme LIPIETZ

24

Fixation à 4 du nombre de cantons par département

Retiré

M. COLLOMBAT

9

Rédactionnel

Retiré

Article 4
Élections des conseillers départementaux

M. DÉTRAIGNE

2

Renouvellement par moitié tous les trois ans des conseils départementaux

Rejeté

Article 5
Mode de scrutin des élections départementales

Mme LIPIETZ

25

Modalités d'élection des conseillers départementaux au scrutin de liste à deux tours

Retiré

M. COLLOMBAT

10

Election acquise, en cas d'égalité, par le plus jeune des candidats

Adopté

Article 7
Coordination

M. DELEBARRE, rapporteur

56

Extension du recours au suppléant

Adopté

Article 8
Déclaration de candidature

M. DELEBARRE, rapporteur

57

Rédactionnel

Adopté

Mme LIPIETZ

26

Harmonisation des modalités de candidature avec le scrutin de liste

Retiré

Article 9
Remplacement des conseillers départementaux

M. DELEBARRE, rapporteur

62

Organisation d'une élection partielle lors de la vacance d'un siège de conseiller départemental

Retiré

Mme LIPIETZ

27

Harmonisation des cas de vacances avec le scrutin de liste

Retiré

M. COLLOMBAT

11

Conséquence sur le binôme lié au changement de sexe

Rejeté

Article(s) additionnel(s) après Article 9

Mme LIPIETZ

28

Harmonisation des règles de contestation avec le scrutin de liste

Retiré

Article 10
Solidarité du binôme de candidats en matière de contentieux électoral

Mme LIPIETZ

29

Coordination

Retiré

Article 11
Solidarité du binôme en matière de financement
et de plafonnement des dépenses électorales

M. DELEBARRE, rapporteur

46

Cohérence rédactionnelle

Adopté

M. DELEBARRE, rapporteur

48

Simplification rédactionnelle

Adopté

M. DELEBARRE, rapporteur

49

Rédactionnel

Adopté

M. DELEBARRE, rapporteur

50

Amendement de conséquence

Adopté

M. DELEBARRE, rapporteur

47

Coordination

Adopté

Mme LIPIETZ

30

Coordination

Retiré

Article 12
Contentieux des comptes de campagne

Mme LIPIETZ

31

Suppression de l'article

Retiré

Article 13
Dispositions de coordination

Mme LIPIETZ

32

Coordination

Retiré

Article 14
Introduction de la parité pour l'élection des membres
de la commission permanente et des vice-présidents

M. COLLOMBAT

12

Institution d'un vote préférentiel pour l'élection des vice-présidents

Rejeté

Article 15
Vacance de sièges au sein de la commission permanente

Article(s) additionnel(s) avant Article 16

M. DÉTRAIGNE

1

Diminution de l'effectif des conseils municipaux

Retiré

Article 16
Abaissement du plafond d'application du scrutin majoritaire

M. COLLOMBAT

13

Suppression de l'article

Rejeté

M. COLLOMBAT

14

Extension de la proportionnelle à l'ensemble des communes en écartant l'application de la parité dans les communes de moins de 1.000 habitants

Rejeté

M. COLLOMBAT

22

Extension de la proportionnelle à l'ensemble des communes en écartant l'application de la parité dans les communes de moins de 500 habitants

Rejeté

Mme LIPIETZ

33

Fixation du plafond à 500 habitants

Rejeté

M. VANDIERENDONCK

36

Fixation du plafond à 500 habitants

Rejeté

Article(s) additionnel(s) après Article 16

M. COLLOMBAT

15

Diminution de l'effectif des conseils municipaux

Adopté avec modification

Article(s) additionnel(s) avant Article 17

M. DÉTRAIGNE

3

Obligation de déclaration de candidature dans les communes de moins de 1000 habitants

Adopté avec modification

Article 17
Candidatures et expression du suffrage
dans les communes de moins de 1 000 habitants

M. DELEBARRE, rapporteur

43

Clarification rédactionnelle

Adopté

M. RICHARD

41

Obligation de déclaration de candidature dans les communes de 500 à 999 habitants

Adopté avec modification

Article(s) additionnel(s) après Article 17

M. COLLOMBAT

16

Attribution du siège au plus jeune en cas d'égalité des suffrages

Adopté

M. COLLOMBAT

17

Obligation de déclaration de candidature dans les communes relevant du scrutin majoritaire

Retiré

Article 18
Conséquences de l'abaissement du seuil d'application
du scrutin proportionnel pour les sections électorales
et les communes associées

Mme LIPIETZ

34

Abaissement à 500 habitants

Retiré

M. VANDIERENDONCK

37

Abaissement à 500 habitants

Retiré

Article 20
Modalités de désignation des délégués communautaires

M. DELEBARRE, rapporteur

44

Clarification rédactionnelle

Adopté

M. DELEBARRE, rapporteur

45

Précision rédactionnelle

Retiré

M. DELEBARRE, rapporteur

61

Fléchage des candidats dans l'ordre de désignation sur la liste

Adopté

Mme LIPIETZ

35

Election des délégués communautaires à l'échelle de l'intercommunalité dans le cadre d'une élection distincte

Retiré

M. COLLOMB

64

Répartition des sièges dans les secteurs municipaux

Retiré

M. COLLOMB

65

Répartition des sièges dans les secteurs municipaux

Retiré

M. RICHARD

39

Modalités du fléchage sur la liste

Adopté

M. COLLOMBAT

18

Election des délégués par le conseil municipal dans les communes associées
et sections électorales de moins de
1.000 habitants ou électeurs

Rejeté

M. RICHARD

42

Dispositif subsidiaire pour la désignation des délégués communautaires

Adopté

M. RICHARD

38

Attribution des sièges dans les secteurs municipaux et les sections électorales

Adopté avec modification

M. RICHARD

63

Vacances de siège dans les communes de 1.000 habitants et plus

Adopté

M. RICHARD

40

Remplacement des délégués communautaires en cas de renoncement exprès à sa fonction

Adopté

Article 22
Application des dispositions communes des élections des députés,
des conseillers départementaux et des conseillers municipaux
à l'élection des conseillers de l'assemblée
de Guyane et de l'assemblée de Martinique

M. DELEBARRE, rapporteur

58

Précision

Adopté

Article 23
Remodelage de la carte cantonale

M. DELEBARRE, rapporteur

59

Perte de la qualité de chef-lieu de canton

Retiré

M. COLLOMBAT

19

Rédactionnel

Rejeté

M. COLLOMBAT

20

Relèvement du pourcentage de population moyenne dans le cadre du remodelage de la carte cantonale

Rejeté

M. COLLOMBAT

21

Extension des dérogations aux principes du redécoupage cantonal

Rejeté

Article(s) additionnel(s) après Article 23

M. DELEBARRE, rapporteur

60

Perte de la qualité de chef-lieu de canton

Retiré

Article 24
Prolongation du mandat des conseillers généraux élus en 2008 et 2011,
des conseillers régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse
élus en 2010

M. ZOCCHETTO

4

Suppression de l'article

Rejeté

Article 25
Abrogation du conseiller territorial

M. DELEBARRE, rapporteur

51

Rectification d'une erreur de référence

Adopté

M. DELEBARRE, rapporteur

52

Précision

Adopté

M. ZOCCHETTO

5

Abrogation de la loi du 16 février 2010

 

Article 26
Entrée en vigueur

M. DELEBARRE, rapporteur

53

Rectification d'une erreur de référence

Adopté

PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article(s) additionnel(s) avant Article 1er

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. DELEBARRE, rapporteur

1

Coordination avec l'abaissement du seuil
de la proportionnelle dans le régime de limitation du cumul de mandats

Adopté

Article 1er
Changement de dénomination du conseil général et du conseiller général
en conseil départemental et en conseiller départemental

M. DELEBARRE, rapporteur

3

Clarification rédactionnelle

Adopté

Article 2
Mode de scrutin des élections départementales

M. DELEBARRE, rapporteur

4

Cohérence rédactionnelle

Adopté

Article 3
Nombre de cantons

M. DELEBARRE, rapporteur

2

Coordination et précision rédactionnelles

Adopté

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

_______

Assemblée des départements de France (ADF)

M. Yves Krattinger, sénateur, vice-président, président du Conseil général de la Haute-Saône, président de la commission de l'aménagement du territoire et des TIC

M. Bruno Sido, sénateur, président du Conseil général de la Haute-Marne, secrétaire général

Mme Frédérique Cadet, conseiller du secrétaire général

M. Baptiste Maurin, conseiller du groupe majoritaire

Mme Marylène Jouvien, chef de service « Relations et actualités parlementaires »

Assemblée des Communautés de France (AdCF)

M. Dominique Braye, secrétaire national chargé des relations avec le Parlement, délégué à l'habitat et au logement, président de la communauté d'agglomération de Mantes-en-Yvelines

M. Nicolas Portier, délégué général

Mme Floriane Boulay, responsable des affaires juridiques et des relations institutionnelles

Association des Communautés Urbaines de France (ACUF)

M. Olivier Landel, délégué général

Fédération des Villes Moyennes (FVM)

Mme Caroline Cayeux, présidente déléguée, sénateur-maire de Beauvais

M. Raymond Couderc, vice-président, sénateur-maire de Béziers

M. Pierre Méhaignerie, maire de Vitré

Association des petites villes de France (APVF)

Mme Virginie Klès, membre du bureau, sénateur-maire de Châteaubourg

M. André Robert, délégué général

Direction générale des collectivités locales (DGCL)

M. Stanislas Bourron, sous-directeur des compétences et des institutions locales

Bureau des élections et études politiques

M. Yves Le Breton, adjoint au directeur de la modernisation et de l'action territoriale

M. Marc Tschiggfrey, chef du bureau des élections et des études politiques

Mme Sylvie Calves, adjointe au chef du bureau des élections et des études politiques

Mme Tiphaine Pinault, adjointe au chef du bureau des élections et des études politiques

Contributions écrites

Association des Maires de France (AMF)

Association des Maires Ruraux de France (AMRF)

Association des Régions de France (ARF)


* 1 Loi n° 1871-08-10. du 10 août 1871 relative aux conseils généraux.

* 2 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

* 3 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

* 4 Loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

* 5 Rapport d'information n° 264 (2008-2009) de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, fait au nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/notice-rapport/2008/r08-264-1-notice.html. .

* 6 Paris, Lyon et Marseille sont soumis à un régime spécifique de secteurs municipaux (arrondissements) fixé par la loi n° 82-1170 du 31 décembre 1982.

* 7 Cf. débats Assemblée nationale, 1ère séance du 26 juillet 1982.

* 8 Cf. articles L. 260 et suivants du code électoral.

* 9 Cf. articles L. 252 et suivants du code électoral.

* 10 Cf. art. L. 256 du code électoral.

* 11 Les EPCI sont les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les métropoles, ces quatre dernières catégories étant des EPCI à fiscalité propre.

* 12 Loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.

* 13 Cf. rapport d'étape n° 264 (2008-2009), précité.

* 14 Cf. projet de loi n° 61 (2009-2010).

* 15 Article 15 quinvicies du projet de loi relatif à la démocratie de proximité (devenue la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité).

* 16 Loi n° 1871-08-10, du 10 août 1871 relative aux conseils généraux.

* 17 Rapport d'information n° 552 (2009-2010) de Mme Michèle André, « Il faut sauver la parité », fait au nom de la Délégation aux droits des femmes, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2009/r09-552-notice.html. .

* 18 Loi n°1871-08-10 du 10 août 1871 relative aux conseils généraux.

* 19 Loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 constitutionnelle relative à l'égalité entre les femmes et les hommes.

* 20 Rapport n° 96 (2006-2007) de M. Patrice Gélard, sur le projet de loi tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l06-096/l06-096.html .

* 21 Loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

* 22 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

* 23 Ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés.

* 24 Rapport n° 345 (XIIIème législature) sur la proposition de loi n° 57, adoptée par le Sénat, relative à l'abrogation du conseiller territorial, par Mme Nathalie Appéré.

* 25 Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

* 26 Loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.

* 27 Articles L. 250 et L. 250-1 du code électoral.

* 28 A l'exception des candidats dans les cantons de moins de 9 000 habitants (cf. article L. 52-4, dernier alinéa, du code électoral).

* 29 Sauf pour les communes de moins 9 000 habitants (cf. article L. 52-4, dernier alinéa, du code électoral).

* 30 Cf. loi n° 2007-128 du 31 juillet 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

* 31 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 32 Cf. Conseil d'Etat - 10 décembre 2001, élection du maire et des adjoints au maire de Santeau (req. N° 235 027).

* 33 Cf. art. 1er de la Constitution.

* 34 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 35 Cf. article L. 242, al. 1, du code électoral.

* 36 Cf. réponse du ministère de l'intérieur à la question écrite n° 07240 de M. Jean-Louis Masson (JO Sénat du 25 juin 2009, p. 1611).

* 37 Cf. art. L. 254 du code électoral.

* 38 Cf. loi n° 82-1170 du 31 décembre 1982 portant modification de certaines dispositions du code électoral relatives à l'élection des membres du Conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et de Marseille.

* 39 Débats AN, 2è séance du 23 octobre 1982 - JO p. 6284.

* 40 Cf. décision n° 2011-634 DC du 21 juillet 2011.

* 41 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 42 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 43 Rapport n° 169 (2009-2010), consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l09-169/l09-169.html.

* 44 Projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

* 45 Paris, qui n'appartient pas à une intercommunalité à fiscalité propre, n'est pas concernée par l'article 20 du projet de loi.

* 46 Cf. chapitres I, III et IV du livre premier du code électoral.

* 47 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 48 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 49 Loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.

* 50 Ordonnance n° 45-2604 du 2 novembre 1945 relative à la procédure de modification des circonscriptions administratives territoriales.

* 51 CE, 28 janvier 1987, Tanguy et Guillou, req. N° 66485.

* 52 CE, 27 juin 1986, Lise, Valcin, req. N° 66485.

* 53 Décision constitutionnelle n° 86-208 DC du 2 juillet 1986, considérant 18.

* 54 Considérant n° 7 de la décision du 2 juillet 1986.

* 55 Conclusions du commissaire du gouvernement Franc sur CE, Commune de Fontenay-sous-Bois, 18 novembre 1977.

* 56 CE, 12 juillet 1978, Commune de Sarcelles.

* 57 CE, Ass., 13 décembre 1991, Département du Loir-et-Cher.

* 58 CE, 29 janvier 1992, Roussel et Adam.

* 59 CE, Ass., 18 novembre 1977, Commune de Fontenay-sous-Bois.

* 60 CE, Ass., 13 novembre 1998, Le Déaut et autres.

* 61 CE, Ass., 21 janvier 2004, Mme Boulanger. Cette décision censure en effet le refus du Premier ministre de procéder à un remodelage des cantons, dans la mesure où « les raisons d'intérêt général invoquées par le ministre de l'intérieur et tirées des caractéristiques spécifiques de la Camargue, ne font pas obstacle à ce qu'il soit procédé à un nouveau découpage tenant compte des nécessités de représentation de la Camargue mais plus conforme au principe de l'égalité du suffrage ».

* 62 CE, 12 juillet 1978, commune de Sarcelles et autres ; CE, 23 octobre 1985, Pierratte et autres.

* 63 CE, 13 décembre 1991, département de Loir-et-Cher.

* 64 CE, 21 janvier 2004, Mme Boulanger, req. n° 254645.

* 65 CE, Sect., 30 novembre 1990, Association Les Verts.

* 66 V. par exemple CE, 6 janvier 1999, Lavaurs ; Sect., 21 janvier 2004, Boulanger. Toutefois, dans ces deux cas, l'injonction n'était pas assortie d'une astreinte.

* 67 Loi n° 2010-145 du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.

* 68Dans sa décision n° 2010-619 DC du 2 décembre 2010 sur la loi organique relative au Département de Mayotte, le Conseil constitutionnel a considéré que l'organisation de la prochaine élection du conseil général de Mayotte, en 2014, c'est-à-dire concomitamment aux élections de droit commun, et bien que réduisant la durée des mandats des conseillers généraux à élire en 2011, ne portait « atteinte à la durée d'aucun mandat en cours » et tendait à « permettre le même renouvellement intégral du conseil général de Mayotte en 2014 que celui des conseils généraux et régionaux de métropole et d'outre-mer ».

* 69 Cf. rapport n° 131 (2009-2010) sur le projet de loi organique organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l09-131/l09-131.html.

* 70 Cf. rapport n° 87 (2011-2012) sur la proposition de loi n° 800 (2010-2011) relative à l'abrogation du conseiller territorial, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl10-800.html.

* 71 Cf. rapport. n° 87 (2011-2012) sur la proposition relative à l'abrogation du conseiller territorial, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l11-087/l11-087.html.

* 72 . Proposition de loi n° 139 (2012-2013) relative à l'abrogation du conseiller territorial, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl10-800.html.

* 73 Cf. débat Assemblée nationale, première séance du 28 mai 2010.

* 74 Cf. rapport n° 559 (2009-2010), consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l09-559/l09-559.html.

* 75 Cf. Projet de loi n° 503 adopté le 3 mai 2000.

* 76 Décisions n° 2000-427 DC du 30 mars 2000 et n° 2000-429 DC du 30 mai 2000.

* 77 Cf. rapport n° 415 (1996-1997). Ce document est consultable à l'adresse suivante : http://senat.fr/rap/l96-415/l96-415.html

* 78 Cf. étude d'impact du projet de loi organique n° 165 (2012-2013).