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Proposition de loi portant création d'une Haute autorité chargée du contrôle et de la régulation des normes applicables aux collectivités locales

23 janvier 2013 : Haute autorité ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. L. 1212-1 (nouveau), L. 1212-2 (nouveau), L. 1212-3 (nouveau), L. 1212-4 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) : Création d'une Haute autorité d'évaluation des normes

Cet article propose d'insérer, après le chapitre III du titre premier du Livre deuxième de la première partie du code général des collectivités territoriales, un nouveau titre premier bis consacré à la Haute autorité d'évaluation des normes, avec un chapitre unique lui-même composé de trois nouveaux articles.

· La composition de la Haute autorité

Un nouvel article L. 1211-5-1 dispose, dans son I, qu'est créée une Haute autorité chargée du contrôle et de la régulation des normes applicables aux collectivités territoriales, qui disposerait de l'autonomie financière.

Le II décrit la composition de cette nouvelle autorité. Elle serait composée de trente-cinq membres - la CCEN est aujourd'hui composée de vingt-deux membres - répartis entre vingt-six représentants élus et neuf représentants de l'État :

- deux députés ;

- deux sénateurs ;

- trois conseillers régionaux ;

- trois conseillers généraux ;

- six membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- dix conseillers municipaux ;

- neuf représentants de l'État.

Le tableau suivant permet de comparer la composition de la nouvelle Haute autorité avec la composition actuelle de la CCEN. On constate que chaque catégorie d'élus locaux et celle des représentants de l'État ont été sensiblement renforcées, à l'exception des conseils généraux. Toutefois, on relève une différence notable dans les différents collèges des élus locaux : alors qu'a été privilégié, pour la CCEN, la présence des exécutifs (présidents ou maires), la proposition de loi a retenu les élus locaux « de base » comme membres de la nouvelle Haute autorité, ce qui n'exclut nullement la nomination de présidents ou de maires, qui peut d'ailleurs être recommandable pour confirmer l'autorité de la future Haute autorité. En outre, le relèvement du nombre de sénateurs et de députés au sein de la nouvelle instance permettrait d'assurer la nomination de parlementaires de la majorité et de l'opposition politiques de chaque assemblée.

Comparaison entre la composition actuelle de la CCEN et la composition de la Haute autorité d'évaluation des normes

Composition de la CCEN

Composition de la Haute autorité d'évaluation des normes

Un député

Deux députés

Un sénateur

Deux sénateurs

Deux présidents de conseils régionaux

Trois conseillers régionaux

Quatre présidents de conseil général

Trois conseillers généraux

Deux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Six membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Cinq maires

Dix conseillers municipaux

Sept représentants de l'État

Neuf représentants de l'État

La Haute autorité, à l'instar du CFL ou de la CCEN, serait présidée par un représentant des collectivités territoriales. Il serait élu par les membres titulaires d'un mandat électif, ce qui exclurait les représentants de l'État de la participation à l'élection. Le mandat des membres de la nouvelle instance serait fixé à six ans.

En même temps que chaque membre titulaire serait élu un membre suppléant, qui le remplacerait en cas d'empêchement temporaire ou de vacance définitive. Une disposition identique est prévue pour les représentants de l'État qui, en cas d'empêchement, pourraient se faire remplacer par un membre de leur administration.

Sur le modèle de ce qui existe pour la CCEN, la nouvelle Haute autorité pourrait s'adjoindre le concours de personnalités qualifiées, reconnues en raison de leur expertise sur un sujet, en fonction de l'ordre du jour. Bien que la proposition de loi ne le précise pas, ces personnalités qualifiées participeraient aux travaux de l'autorité pour éclairer la réflexion de ses membres mais ne seraient pas appelées à prendre part aux votes.

· Le champ de compétences de la Haute autorité

Le champ de compétences de la future Haute autorité est prévu par un nouvel article L. 1211-5-2 qui distingue, d'une part, les cas où la Haute autorité serait obligatoirement consultée par le Gouvernement (dispositions du I) de ceux où sa saisine est facultative ou liée à l'appréciation des autorités (dispositions du II), et enfin ceux où elle pourrait elle-même se saisir de certaines normes.

Elle serait obligatoirement consultée par le Gouvernement sur :

- d'une part, l'impact technique et financier des projets de règlement créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales ou à leurs groupements. Cette disposition s'inspire des dispositions actuelles du second alinéa de l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales relatif aux missions de la CCEN ;

- d'autre part, sur l'impact technique et financier des projets de loi créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics. La saisine de la CCEN par le Gouvernement des projets de loi est aujourd'hui facultative et n'a été, à ce jour, utilisée qu'une seule fois, comme votre rapporteur l'a précisé précédemment. En revanche, aujourd'hui, la CCEN peut être également saisie de l'examen des amendements du Gouvernement ce que ne prévoit pas la proposition de loi ;

- enfin, sur tout projet de texte communautaire ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales, que cet impact soit positif, négatif ou neutre.

En revanche, comme pour la CCEN, les normes directement justifiées par la protection de la sûreté nationale seraient expressément exclues du champ de compétences de la Haute autorité. Ce choix se justifie par la particularité de ces normes qui, de surcroît, ne s'appliquent pas, ou peu, aux collectivités territoriales.

La Haute autorité pourrait être consultée par plusieurs autorités :

- par le président du Sénat ou de l'Assemblée nationale qui pourrait la saisir sur toute proposition de loi déposée par un de leurs membres, sauf si ce dernier s'y oppose. Cette disposition s'inspire du cinquième alinéa de l'article 39 de la Constitution qui dispose que « Dans les conditions prévues par la loi, le président d'une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d'État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l'un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s'y oppose. » ;

- par le Gouvernement, les présidents des assemblées parlementaires, par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, sur toute norme règlementaire en vigueur. Cette disposition prévoit ainsi que la Haute autorité serait chargée de l'évaluation des normes actuellement applicables, ce qui représente une extension majeure du champ de compétences de la CCEN. Celle-ci n'est compétente que sur le flux de normes, la Haute autorité le serait également sur le stock.

Enfin, la proposition de loi prévoit une possibilité d'auto-saisine sur le stock de normes en vigueur.

Le III du nouvel article L. 1211-5-2 du code général des collectivités territoriales décrit le contrôle opéré par la Haute autorité. Celui-ci viserait à évaluer la mise en oeuvre des normes règlementaires applicables aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi que leur impact technique et financier au regard des objectifs poursuivis. Les travaux de la Haute autorité seraient remis chaque année, sur le modèle du rapport public annuel présenté chaque année par le Premier président de la Cour des comptes, au Premier ministre et aux Présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il s'agit, par cette disposition, de solenniser les travaux de la Haute autorité et de leur assurer une publicité officielle à destination des parlementaires et du Gouvernement.

· Les délais d'examen

Le IV décrit les délais d'examen de la Haute autorité. Elle disposerait de six semaines pour rendre son avis. Ce délai commencerait à compter de la transmission d'un projet de texte réglementaire ou de loi de la part du Gouvernement ou de la demande d'avis de la part du Gouvernement, des Présidents des deux assemblées ou des collectivités territoriales. Ainsi, la Haute autorité disposerait d'un délai supérieur d'une semaine par rapport à celui dont dispose aujourd'hui la CCEN, fixé à cinq semaines par l'article R. 1213-4 du code général des collectivités territoriales.

En revanche, ce délai pourrait être réduit à deux semaines à la demande du Premier ministre et à titre exceptionnel. Il est ainsi prévu une procédure d'urgence différente ce que prévoit l'article R. 1213-4 du code général des collectivités territoriales. En effet, comme votre rapporteur l'a rappelé précédemment, il existe deux procédures d'urgence pour la CCEN : une procédure d'urgence simple, qui ne permet pas au président de la CCEN de demander une deuxième délibération sur un projet règlementaire, et une procédure d'extrême urgence qui conduit la CCEN à rendre son avis soixante-douze heures après sa saisine. La disposition prévue par la proposition de loi représente un équilibre entre les deux procédures d'urgence aujourd'hui existantes.

A défaut de décision rendue dans les délais impartis, l'avis de la Haute autorité serait réputé rendu et favorable. En cas d'avis défavorable sur un projet de texte réglementaire, le ministère concerné devrait, dans un délai de six semaines, élaborer un nouveau projet destiné à prendre en compte les observations et formulations de proposition de la Haute autorité. En d'autres termes, le délai maximal d'examen d'un projet règlementaire ne pourrait dépasser douze semaines, contre dix aujourd'hui devant la CCEN.

Afin d'assurer la publicité des avis de la Haute autorité et de renforcer leur portée, la proposition de loi prévoie que ses décisions seraient publiées au Journal Officiel de la République française. Par ailleurs, les avis rendus sur les projets de loi seraient annexés aux études d'impact, afin de compléter les évaluations de ces dernières et permettre au Parlement de disposer des informations nécessaires pour assurer plus efficacement ses missions législatives et de contrôle.

· La CERFRES : une formation restreinte de la Haute autorité

Le nouvel article L. 1211-5-2 du code général des collectivités territoriales prévoit la création d'une formation restreinte au sein de la Haute autorité, dénommée commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES). Ainsi, cette dernière, qui n'a, à ce jour, qu'une existence règlementaire, bénéficierait d'une existence législative destinée à conforter son existence juridique, et serait codifiée, non plus dans le code du sport, mais dans le code général des collectivités territoriales.

Bien que la proposition de loi reprenne, dans son ensemble, les dispositions des articles R. 142-1, R. 142-2 et R. 142-3 du code du sport, plusieurs modifications sont toutefois prévues par la proposition de loi :

- elle serait composée de représentants des administrations compétentes de l'État, du Parlement et des collectivités territoriales. Seraient donc exclus les représentants du monde sportif. Son président, aujourd'hui nommé par décret du ministre chargé des sports, serait élu par les membres titulaires d'un mandat électif et parmi ses membres. Les élus locaux disposeraient au moins de la moitié des sièges ce qui leur permettrait de disposer d'une minorité de blocage, ce dont ils ne disposent pas aujourd'hui ;

- elle disposerait d'un délai de quatre mois pour rendre ses avis, contre deux mois aujourd'hui, ce qui ne lui permet pas toujours de disposer du temps nécessaire pour trouver un compromis entre les différents acteurs. En cas d'avis défavorable sur un projet de règlement sportif, la fédération compétente disposerait d'un délai de deux mois pour proposer un nouveau règlement tenant compte des formulations de la commission ;

- les avis rendus par la CERFRES seraient publiés au Journal Officiel de la République française, afin de renforcer leur autorité et leur publicité.

· La position de la commission

Votre commission approuve le dispositif proposé par la présente proposition de loi qui permet d'élargir le champ de compétences de la Haute autorité au stock de normes, répondant ainsi aux voeux des élus locaux. L'inclusion de la CERFRES au sein de la Haute autorité permet de conserver le bilan positif de cette commission tout en renforçant ses pouvoirs.

Par ailleurs, votre commission a conservé l'inclusion des dispositions relatives aux délais d'examen dont disposeraient la Haute autorité et la CERFRES, qui relèvent normalement du domaine règlementaire, afin de renforcer leur portée et de protéger la nouvelle institution de toute tentation du pouvoir règlementaire de modifier les délais d'examen.

En revanche, votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a adopté plusieurs amendements. Outre des amendements rédactionnels visant à clarifier et préciser certaines dispositions, ils visent principalement à renforcer les compétences de la nouvelle autorité.

Tout d'abord, face aux interrogations liées à la nature juridique de la Haute autorité - commission administrative consultative classique, autorité administrative indépendante, simple autorité administrative ? - votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a modifié l'appellation de cette nouvelle structure. En effet, les personnes entendues par votre rapporteur ont estimé que le changement de dénomination pouvait conduire à abandonner le bilan positif de la CCEN depuis quatre ans : le travail de concertation avec les élus locaux et l'évolution des méthodes de travail des administrations centrales, qui ont fourni un effort notable en matière d'évaluation et d'impact budgétaire de leurs projets de textes règlementaires. Or, cet acquis apparaît indispensable pour poursuivre le chantier de la simplification normative. Par ailleurs, la CCEN est parvenue à s'inscrire dans le paysage administratif et, grâce à son adossement à la direction générale des collectivités locales (DGCL), bénéficie d'une expertise qui participe à l'autorité de ses décisions.

En outre, les personnes entendues ont estimé que le statut classique de commission consultative administrative paraissait plus adapté aux missions d'évaluation et de contrôle des normes que celui d'autorité administrative indépendante, à laquelle renvoie, sans le dire explicitement, l'appellation de Haute autorité. Votre commission estime essentiel que la nouvelle CCEN demeure adossée aux services de l'État qui disposent de la compétence technique nécessaire pour assurer les missions qui lui sont dévolues.

Par conséquent, votre commission a préféré retenir la dénomination de Conseil national d'évaluation des normes à celle de Haute autorité d'évaluation des normes, ce qui permet d'assurer explicitement un lien avec la commission consultative d'évaluation des normes dont il sera l'héritier. Elle a également précisé, à l'initiative de votre rapporteur, que le futur Conseil prendrait en compte les avis rendus par la CCEN, afin d'assurer la continuité de la doctrine et de l'activité entre les deux institutions. L'activité du futur Conseil, qui serait l'héritier de la CCEN en bénéficiant de pouvoirs et de compétences élargis, reposerait sur celle, très riche, de cette dernière.

Votre commission a également modifié l'insertion des dispositions relatives au Conseil national au sein du code général des collectivités territoriales, qui figureront au sein d'un nouveau chapitre deux au sein du titre premier du Livre deuxième de la première partie du code. En outre, les articles prévus par la proposition de loi - articles L. 1211-5-1, L. 1211-5-2 et L. 1211-5-3 - ont été respectivement remplacés par les références L. 1212-1, L. 1212-2 et L. 1212-3.

Elle a ensuite légèrement modifié la répartition des membres des collèges des élus locaux : ainsi, le Conseil national comprendrait quatre conseillers généraux et conseillers régionaux, au lieu de trois, et cinq représentants des conseils communautaires au lieu de six prévus par la proposition de loi. L'objectif est de ne pas pénaliser la représentation des départements au sein du nouveau conseil alors que les autres niveaux de collectivités ou de leurs groupements bénéficieraient d'une meilleure représentation. Ainsi, le nombre total de membres du futur Conseil s'élèverait à trente-six, au lieu de trente-cinq comme le prévoit la proposition de loi.

Elle a en revanche supprimé les dispositions relatives à la suppléance des représentants de l'État car relevant du domaine réglementaire.

Votre commission a souhaité élargir le champ de compétences du Conseil national : ainsi, ce dernier :

- serait obligatoirement consulté par le Gouvernement sur ses projets d'amendements qui auraient un impact technique et financier sur les collectivités territoriales et leurs groupements. On rappellera qu'aujourd'hui la saisine de la CCEN sur les projets d'amendements du Gouvernement est seulement facultative ;

- serait facultativement consulté sur les amendements déposés par un parlementaire par les présidents de l'assemblée dont il est membre, sauf si ce dernier s'y oppose ;

- serait facultativement consulté, à la suite de l'adoption d'un amendement de notre collègue Éliane Assassi, par les présidents des groupes politiques de l'Assemblée nationale et du Sénat, sur une proposition de loi déposée par l'un de leurs membres et inscrite à l'ordre du jour ;

- pourrait se saisir lui-même de tout projet de norme technique résultant d'activités de normalisation ou de certification ayant un impact technique ou financier pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Ainsi, le Conseil national pourrait examiner tout projet de normes AFNOR ou ISO qu'il jugerait utile en raison de l'impact technique et financier éventuel sur les collectivités.

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a précisé que le Conseil national pourrait recommander une application différenciée de certaines normes règlementaires en vigueur en raison des difficultés qu'elles génèrent qui apparaissent disproportionnées par rapport aux objectifs poursuivis.

En revanche, votre commission a préféré, sur proposition de votre rapporteur, préciser que la saisine du Conseil national sur le stock de normes relèverait, non pas des présidents des deux assemblées, mais de leurs commissions permanentes, sur le modèle de ce qui est prévu pour d'autres organismes administratifs consultatifs.

En matière de délai, votre commission a réintroduit la procédure d'extrême urgence, permettant au Gouvernement de saisir le Conseil national qui disposerait, comme aujourd'hui, d'un délai de soixante-douze heures pour rendre son avis. L'objectif est d'éviter au futur Conseil national d'être considéré, par les autorités réglementaires, comme un frein à leur activité et permettre au Gouvernement, pour des cas qui devront demeurer exceptionnels, d'adopter des projets de textes règlementaires dans des délais contraints lorsque l'urgence le justifie. Lorsque cette procédure serait utilisée, la procédure de deuxième délibération ne s'appliquerait pas.

En revanche, lorsque le Conseil national émettrait un avis défavorable à un projet de texte réglementaire ou de loi du Gouvernement, celui-ci disposerait d'un délai de six semaines pour présenter un projet modifié. Votre commission, sur proposition de votre rapporteur, a précisé qu'un représentant du Premier ministre assisterait à la réunion au cours de laquelle serait organisée cette deuxième délibération. Il s'agit de responsabiliser le ministère porteur et d'assumer les choix qu'il présenterait devant le Conseil national, notamment lorsque le projet ne tiendrait pas compte, ou seulement partiellement, des observations du conseil.

Enfin, afin d'assurer l'autonomie du conseil nécessaire pour la qualité de ses travaux, votre commission a inséré un nouvel article L. 1212-4 dans le code général des collectivités territoriales qui prévoit que le Conseil national bénéficiera, au même titre que le CFL, d'une dotation budgétaire prélevée sur la dotation globale de fonctionnement.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 (art. L. 1211-4-2 et L. 1211-3 du code général des collectivités territoriales, art. L. 131-16 du code du sport) : Coordinations

Cet article prévoit les coordinations imposées par la création d'une Haute autorité d'évaluation des normes, en lieu et place de la CCEN et de la CERFRES.

L'article L. 1211-4-2, qui définit les missions et les modalités de saisine de la commission consultative d'évaluation des normes, est abrogé. Toutefois, cette abrogation ne signifie pas l'abandon des avis et de la doctrine patiemment bâtie par la CCEN. Le futur Conseil prendra en compte les avis de cette dernière dont il en assurera la continuité d'application et la publicité pour exercer les compétences qui lui sont dévolues par la présente proposition de loi. Votre commission veillera à ce que les administrations centrales continuent d'appliquer la doctrine patiemment bâtie par la CCEN.

De même, la dernière phrase du troisième alinéa de l'article L. 1211-3 du même code est également supprimée. Cette disposition prévoit que le Gouvernement peut consulter le comité des finances locales, dont la CCEN est une formation restreinte, lorsqu'un décret à caractère financier concernant les collectivités territoriales crée ou modifie une norme à caractère obligatoire. Le CFL peut se prononcer sur l'aspect financier de la norme. Dans ce cas, la consultation de la CCEN est considérée comme étant satisfaite.

Enfin, le présent article propose l'abrogation de l'article L. 131-16 du code du sport. Or, celui-ci prévoit que les fédérations délégataires édictent, d'une part, les règles propres à leur discipline (règles du jeu applicables, règles d'établissement d'un classement national, régional, départemental ou autres, des sportifs, individuellement ou par équipe, règles d'organisation et de déroulement des compétitions ou épreuves, règles d'accès et de participation des sportifs) et, d'autre part, les règlements relatifs à l'organisation de toute manifestation ouverte à leurs licenciés. Cet article ne concernant pas la CERFRES, votre commission a adopté un amendement de suppression de cette disposition.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 : Gage financier

Cet article vise à compenser à dû concurrence les pertes de recettes éventuelles qui résulteraient pour les collectivités territoriales et l'État de l'application de la présente proposition de loi, par le relèvement de la dotation globale de fonctionnement et une majoration des droits sur les tabacs visés aux articles 575 et 575A du code général des impôts.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

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La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.