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Proposition de loi portant amnistie des faits commis à l'occasion de mouvements sociaux et d'activités syndicales et revendicatives

13 février 2013 : Mouvements sociaux ( rapport - première lecture )

N° 355

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 février 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de Mmes Annie DAVID, Éliane ASSASSI et plusieurs de leurs collègues portant amnistie des faits commis à l'occasion de mouvements sociaux et d'activités syndicales et revendicatives,

Par Mme Éliane ASSASSI,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

169 rect. bis et 356 (2012-2013)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des lois, réunie le mercredi 13 février 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, a examiné le rapport de Mme Eliane Assassi sur la proposition de loi 169 (2012-2013), présentée par Mme Annie David, Mme Éliane Assassi et plusieurs de leurs collègues, portant amnistie des faits commis à l'occasion de mouvements sociaux et d'activités syndicales et revendicatives.

La commission des lois a adopté 13 amendements sur proposition de sa rapporteure.

A l'issue de ses travaux, votre commission n'a pas adopté de texte.

En conséquence, et en application de l'article 42, alinéa premier, de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

L'amnistie est une tradition ancienne et vénérable que d'aucuns font remonter à l'Athènes du Vème siècle avant notre ère. Dans notre pays et dans sa forme actuelle, c'est-à-dire comme loi d'oubli et d'apaisement votée par le Parlement, elle existe depuis l'adoption des lois constitutionnelles de 1875.

Outre l'adoption de lois d'amnistie consécutives à des événements exceptionnels tels que la guerre d'Algérie ou les troubles en Nouvelle-Calédonie, chaque élection présidentielle de la cinquième République a été, jusqu'en 2002, suivie du vote, par le Parlement, d'une loi d'amnistie. Au fil du temps, ces lois d'amnistie ont été de plus en plus critiquées, d'une part, en ce qu'elles pouvaient constituer des incitations à enfreindre le code de la route au cours de la période précédent l'élection présidentielle, d'autre part, parce que l'amnistie en fonction du quantum de la peine bénéficie de manière inégale aux prévenus en fonction de la plus ou moins grande sévérité des tribunaux.

La présente proposition de loi a cependant un objet beaucoup plus limité que celui des précédentes lois d'amnistie présidentielles. En effet, elle ne concerne que les infractions commises lors de conflits du travail, à l'occasion d'activités syndicales ou revendicatives ou encore à l'occasion de mouvements collectifs. Comme le fait valoir l'exposé des motifs, il s'agit d'événements au cours desquels nos concitoyens se sont engagés pour faire respecter leurs droits fondamentaux, protéger leurs conditions de travail, préserver l'emploi, les services publics, un système de protection sociale efficace et solidaire ou encore pour préserver l'environnement.

A. LE RÉGIME TRADITIONNEL DES LOIS D'AMNISTIE

L'amnistie, qui figure parmi les matières que l'article 34 de la Constitution réserve au Parlement, consiste à effacer le caractère d'infraction de certains faits accomplis dans le passé en interdisant toutes poursuites pénales, en interrompant l'exécution des peines et en effaçant les condamnations prononcées, qui sont alors réputées n'avoir jamais existé. Toutefois, l'amnistie est un oubli de l'infraction, non un oubli des faits eux-mêmes : elle ne réécrit pas l'histoire. Elle constitue ainsi une forme très ancienne du pardon pénal. Elle se distingue de la grâce, qui demeure une prérogative et un acte de clémence individuelle du Président de la République et qui met seulement un terme à la peine infligée, sans effacer les mentions correspondantes au casier judiciaire.

Au total, vingt-cinq lois d'amnistie ont été votées sous la Vème République ; une trentaine depuis la Libération. Certaines amnisties furent de portée générale, d'autres plus directement liés à des situations particulières, comme la guerre d'Algérie ou les troubles en Nouvelle-Calédonie.

En particulier, chaque élection présidentielle, depuis le début de la cinquième République jusqu'en 2002, a donné lieu à l'adoption d'une loi d'amnistie. C'est ainsi qu'ont été adoptées les lois d'amnistie des 3 juillet 1959, 18 juin 1966, 30 juin 1969, 16 juillet 1974, 4 août 1981, 20 juillet 1988, 3 août 1995 et enfin la loi du 6 août 2002.

Il existe en réalité trois types d'amnistie dans les lois d'amnistie présidentielles :

-l'amnistie de droit, elle-même, en raison soit des circonstances de commission des infractions (en général à l'occasion des conflits du travail), soit du quantum (par exemple l'amnistie des peines inférieure à 6 mois avec sursis) ou de la nature de la peine (amnistie des contraventions de police) ;

-l'amnistie par mesure individuelle (par renvoi de la loi à un décret du Président de la République) ;

-l'amnistie des sanctions disciplinaires ou professionnelles.

Enfin, bien qu'il n'existe pas de règles strictes en la matière, chaque loi d'amnistie déterminant son champ et ses conditions d'application, deux caractéristiques communes, figurant désormais dans le code pénal (article 133-9 et suivants), viennent traditionnellement limiter l'amnistie :

-en premier lieu, l'amnistie ne peut donner lieu à restitution : ainsi, elle n'implique pas le remboursement des amendes déjà payées ou l'indemnisation pour une période de privation de liberté.

-en second lieu, l'amnistie ne doit pas porter préjudice aux droits des tiers. Ainsi, elle ne peut faire obstacles aux actions civiles en dommages et intérêts.

Depuis une vingtaine d'années, les lois d'amnistie présidentielles, dont le principe a été de plus en plus contesté, ont visé un nombre d'infractions toujours plus restreint. Ainsi, 50 % des condamnations pénales avaient disparu à la suite de la loi d'amnistie de 1988, 30 % à la suite de la loi de 1995 et seulement 16 % des condamnations après la loi du 6 août 20021(*). Il était en effet de plus en plus reproché aux lois d'amnistie présidentielle de se rattacher à une tradition de type monarchique plus que républicaine. En outre, la montée du « sentiment d'insécurité » et, parallèlement, le durcissement de la législation pénale, ont formé un contexte défavorable à l'oubli des condamnations. La lutte contre l'insécurité routière rendait également l'amnistie des contraventions et délits routiers moins populaire, le caractère prévisible de l'amnistie pouvant constituer une incitation à des comportements inacceptables en matière de conduite automobile. Enfin, la réduction de sept à cinq ans de la durée du mandat présidentiel pouvait susciter des interrogations sur l'opportunité de continuer à adopter des lois d'amnistie après chaque élection présidentielle. Aussi, en 2007, puis en 2012, les principaux candidats à l'élection présidentielle ont-ils annoncé qu'il n'y aurait pas de nouvelle loi d'amnistie à la suite de leur investiture.


* 1 Données fournies par le ministère de la justice.