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Proposition de loi portant amnistie des faits commis à l'occasion de mouvements sociaux et d'activités syndicales et revendicatives

13 février 2013 : Mouvements sociaux ( rapport - première lecture )

Rapport n° 355 (2012-2013) de Mme Éliane ASSASSI, fait au nom de la commission des lois, déposé le 13 février 2013

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N° 355

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 février 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de Mmes Annie DAVID, Éliane ASSASSI et plusieurs de leurs collègues portant amnistie des faits commis à l'occasion de mouvements sociaux et d'activités syndicales et revendicatives,

Par Mme Éliane ASSASSI,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

169 rect. bis et 356 (2012-2013)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des lois, réunie le mercredi 13 février 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, a examiné le rapport de Mme Eliane Assassi sur la proposition de loi 169 (2012-2013), présentée par Mme Annie David, Mme Éliane Assassi et plusieurs de leurs collègues, portant amnistie des faits commis à l'occasion de mouvements sociaux et d'activités syndicales et revendicatives.

La commission des lois a adopté 13 amendements sur proposition de sa rapporteure.

A l'issue de ses travaux, votre commission n'a pas adopté de texte.

En conséquence, et en application de l'article 42, alinéa premier, de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

L'amnistie est une tradition ancienne et vénérable que d'aucuns font remonter à l'Athènes du Vème siècle avant notre ère. Dans notre pays et dans sa forme actuelle, c'est-à-dire comme loi d'oubli et d'apaisement votée par le Parlement, elle existe depuis l'adoption des lois constitutionnelles de 1875.

Outre l'adoption de lois d'amnistie consécutives à des événements exceptionnels tels que la guerre d'Algérie ou les troubles en Nouvelle-Calédonie, chaque élection présidentielle de la cinquième République a été, jusqu'en 2002, suivie du vote, par le Parlement, d'une loi d'amnistie. Au fil du temps, ces lois d'amnistie ont été de plus en plus critiquées, d'une part, en ce qu'elles pouvaient constituer des incitations à enfreindre le code de la route au cours de la période précédent l'élection présidentielle, d'autre part, parce que l'amnistie en fonction du quantum de la peine bénéficie de manière inégale aux prévenus en fonction de la plus ou moins grande sévérité des tribunaux.

La présente proposition de loi a cependant un objet beaucoup plus limité que celui des précédentes lois d'amnistie présidentielles. En effet, elle ne concerne que les infractions commises lors de conflits du travail, à l'occasion d'activités syndicales ou revendicatives ou encore à l'occasion de mouvements collectifs. Comme le fait valoir l'exposé des motifs, il s'agit d'événements au cours desquels nos concitoyens se sont engagés pour faire respecter leurs droits fondamentaux, protéger leurs conditions de travail, préserver l'emploi, les services publics, un système de protection sociale efficace et solidaire ou encore pour préserver l'environnement.

A. LE RÉGIME TRADITIONNEL DES LOIS D'AMNISTIE

L'amnistie, qui figure parmi les matières que l'article 34 de la Constitution réserve au Parlement, consiste à effacer le caractère d'infraction de certains faits accomplis dans le passé en interdisant toutes poursuites pénales, en interrompant l'exécution des peines et en effaçant les condamnations prononcées, qui sont alors réputées n'avoir jamais existé. Toutefois, l'amnistie est un oubli de l'infraction, non un oubli des faits eux-mêmes : elle ne réécrit pas l'histoire. Elle constitue ainsi une forme très ancienne du pardon pénal. Elle se distingue de la grâce, qui demeure une prérogative et un acte de clémence individuelle du Président de la République et qui met seulement un terme à la peine infligée, sans effacer les mentions correspondantes au casier judiciaire.

Au total, vingt-cinq lois d'amnistie ont été votées sous la Vème République ; une trentaine depuis la Libération. Certaines amnisties furent de portée générale, d'autres plus directement liés à des situations particulières, comme la guerre d'Algérie ou les troubles en Nouvelle-Calédonie.

En particulier, chaque élection présidentielle, depuis le début de la cinquième République jusqu'en 2002, a donné lieu à l'adoption d'une loi d'amnistie. C'est ainsi qu'ont été adoptées les lois d'amnistie des 3 juillet 1959, 18 juin 1966, 30 juin 1969, 16 juillet 1974, 4 août 1981, 20 juillet 1988, 3 août 1995 et enfin la loi du 6 août 2002.

Il existe en réalité trois types d'amnistie dans les lois d'amnistie présidentielles :

-l'amnistie de droit, elle-même, en raison soit des circonstances de commission des infractions (en général à l'occasion des conflits du travail), soit du quantum (par exemple l'amnistie des peines inférieure à 6 mois avec sursis) ou de la nature de la peine (amnistie des contraventions de police) ;

-l'amnistie par mesure individuelle (par renvoi de la loi à un décret du Président de la République) ;

-l'amnistie des sanctions disciplinaires ou professionnelles.

Enfin, bien qu'il n'existe pas de règles strictes en la matière, chaque loi d'amnistie déterminant son champ et ses conditions d'application, deux caractéristiques communes, figurant désormais dans le code pénal (article 133-9 et suivants), viennent traditionnellement limiter l'amnistie :

-en premier lieu, l'amnistie ne peut donner lieu à restitution : ainsi, elle n'implique pas le remboursement des amendes déjà payées ou l'indemnisation pour une période de privation de liberté.

-en second lieu, l'amnistie ne doit pas porter préjudice aux droits des tiers. Ainsi, elle ne peut faire obstacles aux actions civiles en dommages et intérêts.

Depuis une vingtaine d'années, les lois d'amnistie présidentielles, dont le principe a été de plus en plus contesté, ont visé un nombre d'infractions toujours plus restreint. Ainsi, 50 % des condamnations pénales avaient disparu à la suite de la loi d'amnistie de 1988, 30 % à la suite de la loi de 1995 et seulement 16 % des condamnations après la loi du 6 août 20021(*). Il était en effet de plus en plus reproché aux lois d'amnistie présidentielle de se rattacher à une tradition de type monarchique plus que républicaine. En outre, la montée du « sentiment d'insécurité » et, parallèlement, le durcissement de la législation pénale, ont formé un contexte défavorable à l'oubli des condamnations. La lutte contre l'insécurité routière rendait également l'amnistie des contraventions et délits routiers moins populaire, le caractère prévisible de l'amnistie pouvant constituer une incitation à des comportements inacceptables en matière de conduite automobile. Enfin, la réduction de sept à cinq ans de la durée du mandat présidentiel pouvait susciter des interrogations sur l'opportunité de continuer à adopter des lois d'amnistie après chaque élection présidentielle. Aussi, en 2007, puis en 2012, les principaux candidats à l'élection présidentielle ont-ils annoncé qu'il n'y aurait pas de nouvelle loi d'amnistie à la suite de leur investiture.

B. UNE PROPOSITION DE LOI À L'OBJET PLUS LIMITÉ

La présente proposition de loi, contrairement aux précédentes lois d'amnistie, ne comporte qu'une amnistie en raison des circonstances dans lesquelles les faits ont été commis et une amnistie des sanctions disciplinaires et professionnelles elles-mêmes liées aux mêmes circonstances.

Sa portée se limite ainsi aux infractions commises dans les deux circonstances suivantes :

- à l'occasion de conflits du travail ou à l'occasion d'activités syndicales ou revendicatives de salariés, d'agents publics, de professions libérales ou d'exploitants agricoles, y compris au cours de manifestations sur la voie publique ou dans des lieux publics ;

- à l'occasion de mouvements collectifs revendicatifs, associatifs ou syndicaux, relatifs aux problèmes liés à l'éducation, au logement, à la santé, à l'environnement et aux droits des migrants, y compris au cours de manifestations sur la voie publique ou dans des lieux publics.

La première hypothèse figurait déjà à quelques différences près, dans la loi du 6 août 2002. La seconde est nouvelle, même si les précédentes lois d'amnistie permettaient déjà de pardonner les délits commis à l'occasion de manifestations liées aux conflits du travail. En outre, l'énumération limitative des revendications qui peuvent être portées par les mouvements collectifs (éducation, santé, logement, environnement et droit des migrants) permet d'encadrer l'étendue de cette amnistie.

La portée de la présente proposition de loi est donc nettement plus limitée que celle des précédents textes, qui amnistiaient toutes les peines d'emprisonnement inférieures à une certaine durée (six mois avec sursis par exemple pour la loi du 6 août 2002). Ne comportant pas cette amnistie en raison du quantum de la peine, elle échappe d'ailleurs au reproche récurrent adressé à ce type d'amnistie, qui, pour des faits identiques, fait dépendre le bénéfice de cette mesure de la plus ou moins grande sévérité de la juridiction saisie.

A l'occasion de la précédente loi d'amnistie ( loi du 6 août 2002), le ministère de la justice avait estimé que 504.900 des 575.837 peines prononcées en 2000 en matière correctionnelle et de contraventions de cinquième classe entraient dans le champ de la loi d'amnistie au titre du quantum de peine fixé par le projet de loi avant prise en compte des exclusions. Le total des exclusions prévues représentait cependant 387.000 des peines entrant dans le champ de l'amnistie. 217.900 peines prononcées en 2000 devaient ainsi bénéficier de l'amnistie.

Toutefois, en ce qui concerne l'amnistie des condamnations en raison des circonstances de la commission des faits, une estimation fiable de ses conséquences est pratiquement impossible à réaliser, notamment parce que ces condamnations ne peuvent être comptabilisés à partir du casier judiciaire puisque ces circonstances relèvent d'appréciation des faits et non de catégories juridiques préétablies.

En tout état de cause, la présente proposition de loi, si elle était adoptée, ne concernerait sans doute que quelques centaines, tout au plus quelques milliers de condamnations.

Au-delà des données statistiques, la présent proposition de loi constitue une mesure d'apaisement social destinée à tenir compte des difficultés toujours plus nombreuses rencontrées par les personnes du fait de la situation économique et sociale actuelle, difficultés qui ont pu les conduire à agir, au sein de l'entreprise ou sur la voie publique, pour défendre leurs droits fondamentaux mais également l'intérêt général, en se mobilisant pour défendre les services publics, la protection sociale ou encore l'environnement. Certaines de ces actions, en effet, ont pu se traduire par la commission d'infractions (les faits reprochés sont le plus souvent des outrages à personnes dépositaires de l'autorité publique, des faits d'entrave au travail ou encore de diffamation, ainsi que, de plus en plus souvent, le délit de refus de prise d'empreintes génétiques) et par le prononcé de sanctions pénales ou professionnelles sévères et parfois mal comprises par les intéressés.

C. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEURE : UNE APPROBATION SOUS RÉSERVE DE QUELQUES MODIFICATIONS

Votre rapporteure approuve pour l'essentiel le dispositif prévu par la présente proposition de loi. Un tel texte est en effet très attendu par de nombreuses personnes engagées dans des luttes sociales et des mouvements collectifs visant à améliorer le respect des droits fondamentaux et les conditions de vie de tous nos concitoyens. En outre, sa portée beaucoup plus restreinte que celle des précédentes lois d'amnistie lui permet de se soustraire à la plupart des critiques émises à leur encontre : elle ne comporte en effet ni amnistie au quantum de la peine, ni amnistie routière, ni liste quelque peu arbitraire de condamnations ne pouvant bénéficier de l'amnistie. En ce sens, compte tenu des circonstances économiques et sociales particulièrement pénibles que notre pays a connu ces dernières années et dont il continue à souffrir, la présente proposition de loi se rapproche davantage des textes promulgués pour panser les plaies de périodes difficiles que de la traditionnelle amnistie présidentielle.

Toutefois, malgré ce caractère déjà limité des infractions visées par l'article premier, votre rapporteure a proposé d'exclure du bénéfice de l'amnistie certaines infractions, à la fois parce qu'elles sont plus susceptibles d'être commises lors de conflits du travail ou de mouvements collectifs et parce qu'elles présentent un caractère de particulière gravité : il s'agit des faits de violences commis à l'encontre des dépositaires de l'autorité publique et des dégradations de biens destinés à l'utilité publique.

Seraient également exclues, en raison de leur particulière gravité, certaines violences aggravées, à savoir les atteintes volontaires à l'intégrité physique ou psychique d'un mineur de 15 ans ou d'une personne particulièrement vulnérable2(*).

Par ailleurs, en ce qui concerne l'amnistie des sanctions disciplinaires et professionnelles, votre rapporteure, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, a proposé d'écarter la possibilité de réintégrer les salariés amnistiés lorsqu'ils ont été sanctionnés pour faute lourde. En effet, une possibilité de réintégration générale serait contraire au principe fondamental, préservé par toutes les lois d'amnistie, selon lequel l'amnistie ne doit pas nuire aux droits des tiers : une telle possibilité, selon le Conseil, « affecterait la liberté personnelle de l'employeur et des salariés de l'entreprise en leur imposant la fréquentation, sur les lieux de travail, des auteurs d'actes dont ils ont été victimes ».

Votre rapporteure a également proposé de limiter la réintégration aux salariés protégés par le droit du travail, le Conseil constitutionnel ayant validé cette seule possibilité.

Concernant enfin l'amnistie du délit défini par l'article 706-56 du code de procédure pénale, prévue par l'article 11 de la présente proposition de loi, votre rapporteure a proposé un amendement permettant de ne faire bénéficier de cette amnistie que le délit de refus de se soumettre à un prélèvement génétique, à l'exclusion du délit de substitution de prélèvement génétique prévu par le même article du code de procédure pénal.

A l'issue de ses travaux, votre commission n'a pas adopté de texte.

En conséquence, et en application de l'article 42, alinéa premier, de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER - AMNISTIE DES DÉLITS COMMIS À L'OCCASION D'ACTIVITÉS SYNDICALES ET REVENDICATIVES

Article 1er : Champ des infractions amnistiées

Le présent article prévoit que deux catégories d'infractions feront l'objet d'une amnistie dès lors que la peine maximale applicable est inférieure à dix ans d'emprisonnement et que les infractions ont été commises avant le 6 mai 2012, date de l'investiture de l'actuel Président de la République. Ces deux catégories sont les suivantes :

-les infractions commises à l'occasion de conflits du travail3(*) et des infractions commises à l'occasion d'activités syndicales et revendicatives de salariés, d'agents publics, de professions libérales ou d'exploitants agricoles, y compris au cours de manifestations sur la voie publique ou dans des lieux publics. Toutes ces catégories professionnelles étaient déjà visées par la loi d'amnistie du 6 août 2002, sauf les exploitants agricoles ;

-les infractions commises à l'occasion de mouvements collectifs revendicatifs, associatifs ou syndicaux, relatifs aux problèmes liés à l'éducation, au logement, à la santé, à l'environnement et aux droits des migrants, y compris au cours de manifestations sur la voie publique ou dans les lieux publics.

Dans un souci de clarté, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur remplaçant l'expression « infractions passibles de moins de dix ans d'emprisonnement » par les mots « délits passibles de moins de dix ans d'emprisonnement ainsi que les contraventions ».

Le présent article exclut par ailleurs de l'amnistie les infractions commises « en matière de législation et de réglementation du travail, par les personnes mentionnées à l'article L 1441-4 du code du travail ou par la personne morale qu'ils représentent, ainsi que celles commises directement ou par l'intermédiaire d'un préposé doté d'une délégation de pouvoir » : il s'agit des membres du collège employeurs des conseils de prud'hommes. Toutefois, les infractions visées ici n'ont pas de rapport avec les conflits du travail ou les mouvements collectifs. En conséquence, à l'initiative de votre rapporteure, votre commission a adopté un amendement supprimant ces dispositions.

Contrairement aux précédentes lois d'amnistie, la présente proposition de loi ne prévoit pas l'exclusion de certaines infractions du bénéfice de l'amnistie : violences graves, agressions sexuelles, destructions, infractions liées à la corruption, infractions liées à la route, etc. Les lois d'amnistie successives ont comporté des exclusions sans cesse plus nombreuses, jusqu'à atteindre, dans la loi du 6 août 2002, un total de 49 catégories d'infractions.

En effet, le fait que les infractions visées par la présente proposition de loi se limitent à celles commises dans certaines circonstances bien délimitées est de nature à en limiter la diversité, le nombre et la gravité de manière considérable, en comparaison de l'amnistie en fonction du quantum de la peine prévue par les lois précédentes.

Les délits qui ont vocation à être amnistiés par la présente loi sont bien ceux qui sont commis par des personnes à l'occasion de conflits du travail, à l'occasion d'activités syndicales ou revendicatives ou de mouvements collectifs, à l'exclusion des actes commis lors de ces événements mais sans aucun lien réel avec ceux-ci : à titre d'exemple, les dégradations commises par des « casseurs » lors de manifestations n'ont pas de lien avec le conflit du travail ou le mouvement collectif, justifiant qu'elles soient amnistiés.

A cet égard, il convient de noter que le ministère de la justice rédige, pour chaque loi d'amnistie, une circulaire de politique pénale. Dans une annexe à la circulaire rédigée à l'intention des procureurs de la République en accompagnement de la loi d'amnistie du 6 août 2002, il avait ainsi été précisé que « La liste des infractions amnistiées de droit par nature n'est pas limitative et il appartient aux parquets et aux juridictions d'apprécier dans chaque cas d'espèce s'il existe entre le fait poursuivi et le critère de l'amnistie retenu par le législateur une relation suffisante pour permettre de constater l'amnistie. Ainsi, si les agissements reprochés n'ont pas été commis à l'occasion de manifestations ou d'actions pour la défense de l'intérêt collectif d'une profession, mais dans le cadre d'une action ponctuelle préméditée, engagée au bénéfice d'intérêts patrimoniaux bien déterminés, la loi d'amnistie ne s'applique pas ». Une circulaire similaire pourrait accompagner la présente proposition de loi.

En revanche, dans la mesure où elles peuvent avoir un lien direct avec le conflit ou le mouvement collectif, il convient d'exclure explicitement du bénéfice de l'amnistie les violences commises contre les personnes dépositaires de l'autorité publique.

En conséquence, votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteure, un amendement visant à exclure du bénéfice de l'amnistie4(*) :

- les violences ayant entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours lorsqu'elles ont été commises sur des personnes dépositaires de l'autorité publique (4° de l'article 222-12 du code pénal) ;

- les violences ayant entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours ou n'ayant entraîné aucune incapacité de travail (4° de l'article 222-13 du code pénal) commises sur les mêmes personnes ;

- la menace de commettre un crime ou un délit contre les personnes ou les biens proférée à l'encontre d'une personne dépositaire de l'autorité publique (article 433-3 du même code) ;

- les atteintes volontaires à l'intégrité physique ou psychique d'un mineur de 15 ans ou d'une personne particulièrement vulnérable (1° et 2° des articles 222-12 et 222-13 du code pénal et article 222-14 du même code).

Enfin, si la présente proposition de loi retient, conformément à la tradition, la date de l'investiture présidentielle comme limite en-deçà de laquelle les infractions bénéficient de l'amnistie, votre rapporteure a estimé que le délai déjà écoulé depuis cette investiture rendait ce choix moins pertinent. Toutefois, votre commission n'a pas adopté l'amendement de votre rapporteure remplaçant la date du 6 mai 2012 par la date du 1er février 2013.

Article 2 : Constat de l'amnistie

Le présent article précise la procédure de constat de l'amnistie pour les condamnations prononcées de façon définitive. Reprenant une disposition traditionnelle des lois d'amnistie, il prévoit ainsi que le constat de l'amnistie incombe au ministère public près la juridiction ayant prononcé la condamnation, soit de sa propre initiative, soit sur requête du condamné ou de ses ayants-droit. Il est important de prévoir cette dernière possibilité dans la mesure où, comme les représentants du ministère de la justice l'ont indiqué à votre rapporteure lors de son audition, les parquets n'ont pas les moyens informatiques nécessaires pour extraire les condamnations en lien avec les circonstances prévues par la loi d'amnistie (un conflit du travail par exemple). Il est donc nécessaire que les intéressés puissent eux-mêmes attirer l'attention de la justice sur leur situation afin d'obtenir le retrait effectif du casier judiciaire de la fiche relative à la condamnation.

Enfin, dans des termes semblables aux trois précédentes lois d'amnistie, il est prévu que les contestations de l'amnistie de droit seront traitées en appliquant les dispositions des deuxième et troisième alinéas de l'article 778 du code de procédure pénale. Cette procédure, initialement créée pour rectifiée les condamnations d'un individu sous une fausse identité, a ensuite été étendue aux personnes qui souhaitent faire rectifier une mention portée à leur casier judiciaire. La demande est faite par requête auprès du président du tribunal ou de la Cour qui a refusé l'amnistie. Le président communique la requête au ministère public puis commet un magistrat pour faire un rapport. Puis les débats ont lieu et le jugement est rendu.

CHAPITRE II - CONTESTATIONS RELATIVES À L'AMNISTIE

Article 3 : Contestations relatives à l'amnistie

Le premier alinéa du présent article est redondant avec l'article 2. Votre commission a donc adopté, à l'initiative de votre rapporteure, un amendement tendant à le supprimer.

Par ailleurs, le second alinéa prévoit logiquement qu'en l'absence de condamnation définitive, les contestations doivent être soumises à la juridiction compétente pour statuer sur la poursuite.

CHAPITRE III - AMNISTIE DES SANCTIONS DISCIPLINAIRES

Article 4 : Amnistie des sanctions disciplinaires

A l'instar des précédentes lois d'amnistie présidentielle, la présente proposition de loi prévoit, en son article 4, l'amnistie des faits constituant des fautes passibles de sanctions disciplinaires ou professionnelles, commis avant le 6 mai 2012. Par ailleurs, Comme en 1981, 1988, 1995 et 2002, le projet de loi propose l'amnistie des faits retenus ou susceptibles d'être retenus comme motifs de sanctions prononcées par un employeur.

Notons que dans une décision du 20 juillet 1988, le Conseil constitutionnel a estimé que le législateur pouvait, sans méconnaître l'article 34 de la Constitution (« La loi fixe les règles concernant : la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ; l'amnistie ; la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats »), étendre une loi d'amnistie au-delà du strict domaine pénal pour viser les sanctions disciplinaires ou professionnelles qui relèvent de l'application du contrat de travail entre deux personnes privées. Ainsi, selon le Conseil, « le législateur a pu, sans méconnaître aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle, étendre le champ d'application de la loi d'amnistie à des sanctions disciplinaires ou professionnelles dans un but d'apaisement politique ou social ».

En revanche, contrairement aux dispositions de la loi du 6 août 2002, il n'est pas précisé que cette amnistie est subordonnée au fait que, lorsque les faits considérés ont également donné lieu à une condamnation pénale, l'amnistie ne pourra être accordée que si la condamnation pénale elle-même est amnistiée. En effet, cette disposition n'est pas nécessaire dans la mesure où le présent article précise que l'amnistie des faits constituant des fautes passibles de sanctions disciplinaires ou professionnelles ne serait accordée que pour des faits commis à l'occasion des faits visés par l'article premier de la présente proposition de loi, donc couverts par l'amnistie.

Afin de rendre effectif l'effacement procédant de l'amnistie effectif, le présent article confie à l'inspection du travail le soin de veiller à ce qu'il ne puisse être fait état des faits amnistiés, en s'assurant du retrait des mentions relatives aux sanctions amnistiées dans les dossiers de toute nature concernant les travailleurs bénéficiaires de l'amnistie.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

Article 5 : Amnistie des sanctions dansles établissements universitaires ou scolaires

L'article 5 précise que les faits commis à l'occasion des conflits mentionnés à l'article premier sont amnistiés lorsque, susceptibles de donner lieu à des sanctions disciplinaires, ils sont commis par des étudiants ou par des élèves d'établissements scolaires ou universitaires. L'amnistie implique alors le droit à réintégration dans l'établissement, sauf si la poursuite des études ne l'exige pas.

Votre commission a toutefois adopté, outre un amendement rédactionnel, un amendement de votre rapporteure afin que ne puissent pas bénéficier d'une réintégration les étudiants exclus d'un établissement pour des faits de violence (cf. ci-dessous le commentaire de l'article 7).

CHAPITRE IV - RÉINTÉGRATION DES SALARIÉS LICENCIÉS

Article 6 : Procédure de réintégration des salariés et agents licenciés

Le présent article prévoit la réintégration, sauf cas de force majeure, de tout salarié ou agent public licencié pour une faute amnistiée en vertu de l'article 5 (ce dernier article faisant référence à l'article 1er, ne sont visées que les fautes commises à l'occasion des faits mentionnés par celui-ci), dans le poste qu'il occupait avant son licenciement ou dans un poste équivalent.

Il convient de noter que l'article 20 de la loi du 6 août 2002 précitée prévoyait explicitement que l'amnistie n'emportait pas réintégration des personnes concernées. En revanche l'article 15 de la loi du 20 juillet 19885(*) prévoyait que pouvait demander sa réintégration « Tout salarié qui, depuis le 22 mai 1981, a été licencié pour une faute, autre qu'une faute lourde ayant consisté en des coups et blessures sanctionnés par une condamnation non visée à l'article 7 de la présente loi [c'est-à-dire des coups et blessures non « amnistiables »], commise à l'occasion de l'exercice de sa fonction de représentant élu du personnel, de représentant syndical au comité d'entreprise ou de délégué syndical ».

Dans sa décision précitée du 20 juillet 1988, le Conseil constitutionnel avait examiné de manière circonstanciée la question de la réintégration des employés licenciés. Il avait estimé que « si l'amnistie ne comporte pas normalement la remise en l'état de la situation de ses bénéficiaires6(*), l'exception que le législateur peut juger opportun d'apporter à cette règle ne contrevient à aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle, sous l'expresse réserve, cependant, que la remise en l'état ne soit pas contraire aux droits et libertés de personnes tierces ».

A cet égard, selon le Conseil, les dispositions en cause risquaient de mettre en cause la liberté d'entreprendre de l'employeur et, dans certains cas, la liberté personnelle de l'employeur et des salariés de l'entreprise, « en leur imposant la fréquentation, sur les lieux de travail, des auteurs d'actes dont ils ont été victimes ».

In fine, le Conseil avait toutefois estimé qu'une possibilité de réintégration des représentants du personnel ou des délégués syndicaux était possible, à condition que toutes les fautes lourdes soient exclues : « la loi d'amnistie peut valablement prévoir qu'un représentant du personnel ou un responsable syndical qui, à l'occasion de l'exercice de fonctions difficiles, a commis une faute n'ayant pas le caractère de faute lourde, a droit, dans les conditions prévues par la loi, à être réintégré dans ses fonctions ».

La rédaction proposée pour le présent article, qui prévoit la réintégration de tout salarié ou agent public sauf cas de force majeure, présente donc un risque d'inconstitutionnalité. Ce risque est sans doute renforcé par la quasi-absence de possibilité de recours contre la réintégration. En effet, si l'employeur refuse la demande de réintégration qui lui est soumise (un défaut de réponse dans un délai de deux mois valant acceptation), le salarié peut saisir le juge (prud'homal ou administratif selon le cas), qui « délivre (...) un titre exécutoire sous astreinte ». Au contraire, la loi du 20 juillet 1988 prévoyait seulement que « Si l'inspecteur du travail estime que le refus de l'employeur n'est pas justifié, il propose la réintégration ».

En conséquence, votre commission a adopté deux amendements de votre rapporteure :

- excluant les sanctions pour faute lourde des sanctions autorisant la réintégration des salariés à l'encontre desquels elles ont été prononcées ;

- limitant la possibilité de réintégration aux représentants élus du personnel, aux représentants syndicaux au comité d'entreprise et aux délégués syndicaux.

Article 7 : Contestations en matière d'amnistie des sanctions disciplinaires

Le présent article définit, comme dans chaque loi d'amnistie consécutive à une élection présidentielle depuis 1966, les règles de compétence en matière de contestations relatives à l'amnistie des sanctions disciplinaires ou professionnelles. Ainsi, s'agissant des sanctions définitives, les contestations relatives au bénéfice de leur amnistie seront portées devant l'autorité ou la juridiction ayant rendu la décision. L'intéressé peut lui-même saisir cette autorité ou cette juridiction pour faire constater que le bénéfice de l'amnistie lui est acquis.

Dans le cas où la décision définitive ne serait pas encore intervenue, les contestations relatives au bénéfice de l'amnistie des sanctions disciplinaires ou professionnelles seront portées devant l'autorité ou la juridiction saisie de la poursuite.

Par ailleurs, le Sénat avait introduit, dans la loi d'amnistie du 4 août 1981, des dispositions relatives à la suspension de l'exécution des sanctions disciplinaires ou professionnelles durant l'instruction de la demande tendant à faire constater l'amnistie. Reprenant ces dispositions, le présent article prévoit un tel effet suspensif. En outre, il précise qu'en cas de recours contentieux contre la décision de rejet de la demande, l'exécution de la sanction est également suspendue.

CHAPITRE V - EFFETS DE L'AMNISTIE

Article 8 : Effets de l'amnistie

L'article 8, identique à l'article 15 de la loi du 6 août 2002, décline les effets de l'amnistie, qui consistent principalement en l'effacement de la condamnation ou l'extinction de l'action publique. Les faits perdent leur caractère délictueux, l'infraction ne pourra plus donner lieu à des poursuites et, si une condamnation est déjà intervenue, un terme sera immédiatement apporté à son exécution.

Le premier alinéa, énonçant le principe de l'effacement, fait référence aux articles 133-9 à 133-11 du code pénal et aux articles 6 et 769 du code de procédure pénale qui en explicitent les contours.

Aux termes de l'article 133-9, « l'amnistie efface les condamnations prononcées. Elle entraîne, sans qu'elle puisse donner lieu à restitution, la remise de toutes les peines. Elle rétablit l'auteur ou le complice de l'infraction dans le bénéfice du sursis qui avait pu lui être accordé lors d'une condamnation antérieure ». L'article 133-10 précise que « l'amnistie ne préjudicie pas aux tiers ». Enfin, l'article 133-11 dispose qu'« il est interdit à toute personne qui, dans l'exercice de ses fonctions, a connaissance de condamnations pénales, de sanctions disciplinaires ou professionnelles ou d'interdictions, déchéances et incapacités effacées par l'amnistie, d'en rappeler l'existence sous quelque forme que ce soit ou d'en laisser subsister la mention dans un document quelconque. Toutefois, les minutes des jugements, arrêts et décisions échappent à cette interdiction. En outre, l'amnistie ne met pas obstacle à l'exécution de la publication ordonnée à titre de réparation ».

L'article 6 du code de procédure pénale cite l'amnistie parmi les causes d'extinction de l'action publique et son article 769, en son deuxième alinéa, prévoit le retrait du casier judiciaire des fiches relatives à des condamnations effacées par une amnistie.

Le deuxième alinéa du présent article reprend une disposition introduite par l'article 21 de la loi d'amnistie de 1995 pour tirer les conséquences de la suppression par la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale des frais de justice et le maintien du seul droit fixe de procédure. Il est ainsi prévu que l'amnistie fait obstacle au recouvrement du droit fixe de procédure prévu par l'article 1018 A du code général des impôts.

Enfin, le troisième et dernier alinéa, en écho à l'article 133-11 du code pénal, punit d'une amende de 5.000 euros le fait de faire référence à une sanction ou à une condamnation effacée par l'amnistie. Il est en outre prévu qu'une personne morale puisse être déclarée pénalement responsable, la peine encourue étant égale au quintuple de celle prévue pour les personnes physiques, soit 25.000 euros.

Article 9 : Autres effets de l'amnistie

La première phrase du présent article prévoit que l'amnistie entraîne la remise de toutes les peines principales, accessoires et complémentaires ainsi que de toutes les incapacités ou déchéances subséquentes. Une telle disposition trouvait sa place dans la loi du 6 août 2002 qui comportait a contrario, en son article 16, l'énoncé d'une série de peines complémentaires et de sanctions administratives dont l'amnistie ne devait pas entraîner la remise. Il s'agissait de mesures de police ou de sûreté telles que l'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou sociale prononcée pour crime ou délit, l'interdiction de séjour prononcée pour crime ou délit, les sanctions associées à la faillite personnelle (interdiction de diriger, gérer, administrer ou contrôler une entreprise), l'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou sociale prononcée pour crime ou délit, etc. En revanche, du fait de son objet beaucoup plus limité, la présente proposition de loi ne prévoit pas de telles exceptions à l'étendue de l'effet de l'amnistie. Dès lors, les dispositions de l'article premier du présent texte, combinées avec celles de l'article 133-9 du code pénal (« L'amnistie efface les condamnations prononcées. Elle entraîne la remise de toutes les peines ») sont suffisantes.

La seconde phrase reprend, quant à elle, les autres dispositions de l'article 133-98 du code pénal :

- l'amnistie ne peut donner lieu à restitution. Il s'agit d'une limite traditionnelle à l'amnistie : celle-ci ne peut entraîner la restitution de la partie de l'amende déjà payée ou des objets confisqués. De même, la personne amnistiée ne peut prétendre à réparation pour la privation de liberté qu'elle a pu subir ;

- l'auteur ou le complice de l'infraction sont rétablis par l'amnistie dans le sursis qui avait pu leur être accordé lors d'une condamnation antérieure.

L'ensemble des dispositions du présent article apparaissent donc redondantes.

Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteure, un amendement de suppression de cet article.

Article 10 : Préservation des droits des tiers

L'article 133-10 du code pénal dispose que « l'amnistie ne préjudicie pas aux droits des tiers ». Les victimes conservent donc le droit de faire reconnaître le préjudice subi et d'en obtenir réparation.

Le présent article précise les effets de ce principe de la réserve du droit des tiers sur les instances en cours relatives aux intérêts civils. Il prévoit ainsi que le dossier pénal est versé aux débats et mis à la disposition des parties. En outre, lorsque la juridiction de jugement a été saisie de l'action publique avant la publication de la loi d'amnistie, elle reste compétente pour statuer, s'il y a lieu, sur les intérêts civils.

CHAPITRE VI - FICHAGE DES INFORMATIONS NOMINATIVES ET DES EMPREINTES GÉNÉTIQUES

Article 11 : Suppression des données personnelles enregistrées dans les fichiers de police - amnistie du délit de refus de se soumettre à un prélèvement génétique

Le présent article précise que l'amnistie entraîne la suppression des empreintes génétiques issues des traces biologiques recueillies dans les fichiers de police (il s'agit du fichier national des empreintes génétiques ou FNAEG) ainsi que de l'ensemble des informations nominatives relatives aux délits mentionnés à l'article 1er recueillies à l'occasion des procédures d'enquête et des procédures judiciaires dans les fichiers de police judiciaire (il s'agit en particulier du système de traitement des infractions constatées de la police nationale -STIC- et du système judiciaire de documentation et d'exploitation de la gendarmerie nationale -le JUDEX).

Au traditionnel principe d'oubli des infractions que constitue l'amnistie, j'ajouterait ainsi un « droit à l'oubli » qui concerne les données biologiques ou nominatives contenues dans les fichiers numériques.

Au contraire, l'article 17 de la loi d'amnistie du 6 août 2002 prévoyait que « Nonobstant toute disposition contraire, l'amnistie n'empêche pas le maintien dans un fichier de police judiciaire des mentions relatives à des infractions amnistiées. ». En effet, les fichiers de police judiciaire contiennent des faits, et non des infractions : or l'amnistie s'applique en principe à celles-ci et non à ceux-là. Toutefois, compte tenu du fait que l'enregistrement d'empreintes génétiques ou de données nominatives dans des fichiers de police n'est possible que pour des personnes dont on soupçonne qu'elles ont commis certaines infractions, qui par hypothèse seront, en l'espèce, concernées par l'amnistie, il ne paraît pas déraisonnable de prévoir cet effacement.

Par ailleurs, le second alinéa du présent article prévoit explicitement que l'infraction prévue à l'article 706-56 du code de procédure pénale doit bénéficier de l'amnistie : il s'agit du refus de se soumettre à un prélèvement génétique ainsi que du fait de substituer à son propre matériel biologique celui d'une tierce personne. Votre rapporteure a pu constater, lors des auditions qu'elle a menées, que cette disposition répondait à une demande particulièrement prégnante des syndicats et des associations. Ceux-ci considèrent en effet que le délit de refus de se soumettre à un relevé génétique, puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende7(*), constitue un moyen trop souvent utilisé par les forces de l'ordre pour pouvoir entraver indirectement des actions qui ne peuvent, en elles-mêmes, tomber sous le coup d'aucune incrimination.

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure visant, conformément à l'intention des auteurs de la présente proposition de loi, à ne faire bénéficier de cette amnistie que le délit de refus de se soumettre à un prélèvement génétique, à l'exclusion du délit de substitution de prélèvement génétique prévu par le même article du code de procédure pénal.

Votre commission a également adopté un amendement rédactionnel.

A l'issue de ses travaux, votre commission n'a pas adopté de texte.

En conséquence, et en application de l'article 42, alinéa premier, de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 13 février 2013

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Examen du rapport

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - L'amnistie constitue une tradition vénérable qui remonte à l'Athènes du Ve siècle avant notre ère. En France, sous leur forme de lois d'oubli et d'apaisement votées par le parlement, elles existent depuis les lois constitutionnelles de 1875. Si certaines ont été le prolongement d'événements exceptionnels, comme la guerre d'Algérie ou les troubles en Nouvelle-Calédonie, les autres ont été votées après chaque élection présidentielle sous la Ve République, jusqu'en mai 2002. Ces lois ont été critiquées au motif qu'elles recouvraient un champ d'application très vaste et constituaient des incitations à commettre des infractions aux cours de la période précédent l'élection présidentielle.

Cette proposition de loi échappe largement à ces critiques. Son objet est beaucoup plus limité. Elle ne concerne, dès lors qu'elles sont passibles de moins de 10 ans d'emprisonnement, que les infractions commises lors de conflits du travail à l'occasion d'activités syndicales ou revendicatives, y compris au cours de manifestations sur la voie publique ou dans des lieux publics - circonstances déjà visées par les lois d'amnistie présidentielle de 1981, 1988, 1995, et 2002 - et celles commises lors de mouvements collectifs, revendicatifs, associatifs ou syndicaux, liés à des problèmes concernant l'éducation, la santé, l'environnement, et les droits des migrants, y compris en cas de manifestation sur la voie publique ou des lieux publics. Les lois d'amnistie présidentielles envisageaient déjà les infractions commises lors de manifestations liées à un conflit du travail. Le texte étend le champ de l'amnistie aux mouvements collectifs dans des domaines énumérés de manière limitative. Conflits du travail ou mouvements collectifs, il s'agit toujours de mouvements où les citoyens se sont mobilisés pour défendre leurs droits fondamentaux, leurs conditions de travail, l'emploi, le système de protection sociale ou l'environnement.

Le contexte économique, difficile, suscite de multiples mouvements sociaux et revendicatifs. La liberté de manifestation et la liberté syndicale sont nécessaires en démocratie parce qu'elles enrichissent le débat en donnant à tous les moyens de s'exprimer.

Or, de plus en plus fréquemment, des représentants syndicaux ou associatifs se voient condamnés par la justice ou sanctionnés professionnellement pour entrave au travail, dégradation, diffamation sur les réseaux sociaux, ou encore refus de se soumettre à un prélèvement d'ADN à la suite d'une action, comme le fauchage d'un champ d'OGM par exemple. L'utilisation de ce délit par les forces de l'ordre est contestée par les membres des associations et des syndicats que j'ai auditionnés car il crée une facilité d'incrimination : il suffit d'attribuer à quelqu'un une infraction puis de constater son refus d'accepter le prélèvement. Or la possibilité de réaliser un prélèvement génétique pour alimenter un fichier national, initialement limitée aux délits sexuels, a été étendue à de nombreux délits, comme les dégradations ou les atteintes aux biens.

La poursuite systématique de ces comportements aboutit à une paralysie des syndicats ou associations. Une amende élevée obère leurs finances et se révèle dissuasive. Dans le même temps, elle encourage des actions individuelles moins contrôlées, moins prévisibles, plus violentes tout en appauvrissant le débat public. Aussi une mesure d'apaisement paraît-elle souhaitable, en amnistiant ces faits.

Toutefois, si les circonstances dans lesquelles les infractions sont commises limitent le champ de la loi par rapport aux précédentes lois d'amnistie, il m'est apparu nécessaire d'introduire une limitation supplémentaire sur la nature des délits. Les précédentes lois comportaient une liste, en forme d'inventaire à la Prévert, des infractions que le législateur souhaitait exclure du bénéfice de l'amnistie. Cette liste n'a cessé de s'allonger, parfois en fonction de l'actualité, pour atteindre 49 exclusions dans la loi du 6 août 2002. Cette liste ne se justifie pas pour ce texte en raison de son caractère plus ciblé. En outre chaque loi d'amnistie s'accompagnait d'une circulaire de la Chancellerie : en 2002 par exemple, il était demandé aux parquets d'apprécier pour chaque cas s'il existait entre le délit et le critère de l'amnistie un lien suffisant. En particulier, si les agissements n'avaient pas été commis dans le cadre d'un mouvement collectif de défense de l'intérêt collectif d'une profession mais dans le cadre d'actions ponctuelles, au service d'intérêts patrimoniaux, la loi d'amnistie ne devait pas s'appliquer. Aussi ne bénéficie-t-elle pas aux casseurs.

Je propose, retenant la proposition du ministère de la justice, de continuer à exclure des délits commis dans les conditions prévues à l'article 1er certains délits présentant une particulière gravité : les violences commises à l'égard des personnes dépositaires de l'autorité publique ainsi que les violences à l'égard des mineurs de moins de 15 ans et des personnes particulièrement vulnérables, comme c'était le cas dans la loi du 6 août 2002. En outre, l'amnistie vaudra pour les sanctions à caractère disciplinaire. Il appartiendra à l'Inspection du travail de veiller au retrait de ces mentions du dossier des intéressés. Le Conseil constitutionnel, dans une décision du 20 juillet 1988, a reconnu au législateur la possibilité d'étendre l'amnistie aux sanctions disciplinaires dans un but d'apaisement politique ou social. Cependant, seules les sanctions infligées dans le cadre des circonstances mentionnées à l'article 1er seront concernées. Contrairement à la loi de 2002, mais comme en 1988, une possibilité de réintégration est prévue. L'amnistie, toutefois, n'est pas la réhabilitation et les droits de tiers doivent être préservés. Elle n'a pas non plus d'effets sur les instances civiles : les tiers lésés pourront toujours demander la réparation des dommages causés. En 1988, le Conseil constitutionnel avait considéré qu'une réintégration n'était pas possible en cas de faute lourde, mais il avait admis que le législateur pouvait prévoir la réintégration des salariés protégés en raison de la difficulté de leurs fonctions. Pour tenir compte de cette décision, j'ai déposé un amendement qui exclut les fautes lourdes des circonstances pouvant donner lieu à réintégration et qui limite celle-ci aux salariés protégés par le code du travail. Toutefois je ne m'interdis pas de déposer en séance un amendement prévoyant la réintégration des salariés non protégés.

A l'égard des étudiants visés à l'article 5, un amendement exclut leur réintégration en cas de violences. Enfin, de manière novatrice, le texte prévoit que l'amnistie entraîne la suppression des empreintes génétiques et des informations nominatives recueillies dans le cadre des infractions visées. Vous le voyez, je me suis efforcée de maintenir un équilibre, tous les autres amendements sont rédactionnels.

M. François Pillet. - Je comprends les motivations du texte, mais l'exercice du droit syndical autorise-t-il à franchir les limites fixées par la loi ? Si une décision de justice a été rendue, est-il opportun de procéder par une loi d'amnistie ?

En outre, les lois d'amnistie revêtent un caractère discriminant. Ainsi, un salarié d'Arcelor Mittal qui, au cours d'une chasse abattrait, par erreur, un bécasseau variable, espèce protégée, au lieu d'une bécassine, serait passible, devant le tribunal correctionnel, d'une peine supérieure à celles susceptibles d'être prononcées à l'encontre des auteurs d'infractions visées dans ce texte. Il ne sera pas amnistié. Les lois d'amnistie trop ciblées sont source d'iniquité et d'injustice.

M. François Zocchetto. - Je suis résolument hostile au principe de toute amnistie. Historiquement, les lois d'amnistie ont répondu à des circonstances précises où l'unité nationale était en jeu. Le président de la République précédent refusait les amnisties collectives. Le fait du prince n'est pas admissible, et les lois d'amnistie contreviennent au principe d'égalité devant la loi. Enfin, dans notre cadre institutionnel, caractérisé par la séparation des pouvoirs, une décision de justice, dès lors que tous les recours ont été épuisés, doit être exécutée.

Mme Virginie Klès. - Pourquoi ne pas exclure de l'amnistie les atteintes aux personnes non dépositaires de l'autorité publique ? Les mouvements sociaux suscitent, en effet, des rixes et des violences entre collègues notamment.

Le titre qui mentionne l'amnistie des faits commis « à l'occasion de » mouvements sociaux exclut-il bien les casseurs du champ de l'amnistie ? De même la notion d'activités revendicatives ou syndicales implique l'idée d'une activité habituelle alors que la commission d'infractions relève de l'exceptionnel. Peut-on enfreindre régulièrement la loi dans le cadre d'une activité habituelle ?

Autre difficulté : ce texte ne fixe aucune date. En outre, l'intérêt collectif est-il toujours un intérêt général ? De multiples associations se constituent qui ne sont parfois que la somme d'intérêts privés sans lien avec un intérêt général.

Enfin est-il pertinent de punir de 5 000 euros d'amende quiconque rappellerait des faits amnistiés, alors que l'amnistie n'a pas pour effet d'empêcher la publication de la condamnation quand cette obligation figure dans le jugement ? Comme l'amnistie n'est pas toujours connue, quelqu'un peut être condamné alors qu'il l'ignorait en toute bonne foi.

M. Jean-René Lecerf. - Les lois d'amnistie, attentatoires aux principes d'égalité ou de séparation des pouvoirs, ne se justifient qu'en cas de circonstances exceptionnelles.

L'exposé des motifs de la proposition de loi évoque des « sanctions injustes » décidées par les tribunaux. Si la loi est injuste, il faut changer la loi ; estimer que les tribunaux rendent des décisions injustes sape l'autorité du juge et la confiance en nos tribunaux.

M. Christophe Béchu. - Je suis hostile, par principe, aux lois d'amnistie comme aux lois qui traitent de l'histoire, aux lois qui statuent sur des événements passés comme à celles qui portent atteinte à l'indépendance de la justice.

Je suis en outre sceptique sur les modalités. Comme Virginie Klès, je considère que le terme « mouvements revendicatifs » a une portée extrêmement large. D'où la tentative de cerner, de manière limitative, des domaines dans lesquels l'activité syndicale bénéficie de l'amnistie, excluant ainsi les domaines non mentionnés. Ainsi, la défense des libertés individuelles, comme la liberté d'expression, n'entre pas dans le champ de l'amnistie. Quid également de mouvements liés à l'actualité internationale, comme le printemps arabe, qui peuvent concerner le droit des migrants ?

Ensuite, l'amnistie vaudra pour les faits commis avant le 6 mai 2012. Doit-on conclure qu'il était légitime de contester les décisions, injustes par définition, du précédent gouvernement, mais que toute manifestation intervenue depuis, comme à Notre-Dame-des-Landes, est passible de sanctions ? Je ne raterai pas cette occasion médiatique...

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - J'ai déposé un amendement pour changer la date !

Mme Cécile Cukierman. - Je comprends l'hostilité de certains à l'amnistie. Pour ma part, je suis hostile à la stigmatisation croissante des mouvements collectifs. L'application minimaliste des droits des salariés et l'absence de transparence et de dialogue conduisent à une radicalisation des conflits. Les salariés découvrent, parfois dans la presse, que leur conseil d'administration a décidé de manière autoritaire la fermeture de leur usine, sans prendre la peine d'étudier des solutions alternatives. Tel est le contexte de cette proposition de loi.

Dans de nombreux conflits, les personnes jugées le sont pour l'exemple, souvent sans preuve, ce qui conduit la justice à les innocenter, comme les cinq syndicalistes de Roanne incriminés pour des tags tracés pendant une nuit lors du conflit sur les retraites. L'amnistie est nécessaire pour ces personnes qui encourent des peines au nom de causes collectives et non d'intérêts particuliers.

Il est sans doute regrettable de recourir à une loi d'amnistie ; malheureusement la réalité sociale y conduit, les conflits étant de plus en plus nombreux et lourds de conséquences. De même, le fichage et le recueil des empreintes génétiques n'est pas pertinent dans ces affaires. Enfin, des amendements amélioreront le texte, destiné à ceux dont les droits ont reculé ces dernières années.

M. Christian Cointat. - En tant qu'ancien syndicaliste militant dans la fonction publique européenne, je comprends l'exposé des motifs. En revanche, l'amnistie n'est pas la bonne méthode. Mieux vaut modifier la loi qui protège l'action syndicale. De plus ce texte fait référence à des délits passibles de moins de dix ans d'emprisonnement, ce qui n'est pas mince...

M. Gaëtan Gorce. - Il est délicat d'effacer par la loi les conséquences juridiques de faits de violence. Affirmons sans ambiguïté que la violence ne doit pas constituer une réponse dans une société démocratique. Interrogeons-nous sur la place laissée au dialogue, à la concertation et aux partenaires sociaux. En particulier cela vaut pour l'accord interprofessionnel qui vient d'être signé : si l'on considère que la négociation sociale est nécessaire, il convient d'en tirer les conséquences. Je soutiens ce texte, dès lors que les violences et les outrages aux agents dépositaires de l'autorité publique ont été exclus du champ de l'amnistie.

M. Jacques Mézard. - L'amnistie a parfois été utile à notre République et à notre pays, je n'y suis pas défavorable par principe. Toutefois le texte, même amendé, ne va pas assez loin. La modification de la date ne me paraît pas judicieuse. Je partage les observations déjà formulées sur le titre. Les notions d'activités syndicales et revendicatives sont différentes. Est-ce cumulatif ? De même, comment évoquer des « sanctions injustes qui ne visent qu'à éteindre toute velléité de contestation » dans l'exposé des motifs d'une loi ? Il s'agit d'un procès d'intention fait aux magistrats qui s'efforcent d'exercer leurs fonctions dans des conditions acceptables par tous. Ceux qui affirment que les magistrats rendent leurs jugements avec la volonté délibérée d'éteindre des mouvements sociaux semblent en contradiction avec les positions qu'ils défendent en d'autres occasions.

De surcroît, toutes les violences physiques doivent être exclues du champ de l'amnistie. Autant on peut amnistier certains débordements mineurs commis dans des situations de détresse, autant les délits passibles de dix ans d'emprisonnement sont autrement plus graves. De même, en visant les délits commis à l'occasion de manifestations sur la voie publique ou dans des lieux publics, il devient difficile de faire la distinction avec certains comportements délictueux étrangers aux revendications des syndicats et qui ne relèvent pas de leur responsabilité.

Au-delà de l'affichage médiatique, il est des cas où l'intervention du législateur montre ses limites.

M. Nicolas Alfonsi. - Ce genre de textes peut rentrer dans les dispositions classiques et habituelles de l'amnistie présidentielle.

M. André Reichardt. - Pourquoi reporter, par voie d'amendement, l'application de l'amnistie aux faits commis avant le 1er février 2013, et non plus avant le 6 mai 2012 ? Est-ce le signe d'une volonté d'amnistier toutes les infractions commises à l'occasion d'activités syndicales ou revendicatives, indépendamment de la date ? Ne serait-il pas plus simple, en ce cas, de changer la loi encadrant l'exercice syndical pour affirmer que ces infractions ne méritent pas d'être poursuivies, sans avoir à recourir à une amnistie limitée dans le temps ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'ai bien entendu ce qu'ont dit les présidents Sarkozy et Hollande sur l'amnistie. Je me souviens en outre avoir soutenu et voté un certain nombre de textes d'amnistie, qui ont eu des effets positifs en d'autres temps, en particulier pour l'état de nos prisons.

M. Jean-Jacques Hyest. - Il y a des grâces collectives.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Tout à fait. Mais il y aussi eu des lois d'amnistie.

M. Jean-Pierre Michel. - Je demande une suspension de séance à l'issue de la discussion générale afin de réunir mon groupe.

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Ce débat ressemble à ce que j'imaginais : nous touchons à un domaine sensible, et ce texte particulier intervient dans une situation économique et sociale qui ne l'est pas moins. Je crois aux vertus du débat, et ne doute pas que celui qui se tiendra en séance contribuera à améliorer le texte. Je prends note des clivages qui se manifestent, et ne fermerai aucune porte à la discussion.

Les lois d'amnistie ont toujours eu un caractère circonstanciel. Ici, la situation économique exige tout particulièrement le dispositif que je propose.

J'ai bien compris que M. Zocchetto était hostile au principe même de l'amnistie, à l'exclusion de celles qui interviennent dans des circonstances historiques précises. Sa position a le mérite de la clarté.

Mme Klès m'interroge sur le titre de la proposition de loi : la formule est utilisée depuis 1981. Certes, les traditions peuvent changer. Je serai ouverte aux propositions lorsque nous en débattrons.

Il ne s'agit pas, monsieur Lecerf, de dire que les décisions des tribunaux sont injustes. Ce n'est ni ma pensée, ni l'esprit de ce texte.

M. André Reichardt. - C'est pourtant ce qui est écrit !

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Je ne souhaite pas polémiquer avec M. Béchu. Il ne s'agit nullement de réécrire l'histoire : les faits demeurent, seul est retiré leur caractère infractionnel. Le spectre des mouvements revendicatifs dont il s'agit est très large, allant des salariés de Peugeot qui se battent contre les fermetures d'usine, jusqu'aux militants pour le mariage pour tous.

Je suis d'accord avec M. Cointat : la loi qu'il cite mériterait d'être modifiée. S'il le propose, je le soutiendrai.

M. Christian Cointat. - C'est vous qui êtes dans la majorité !

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Le seuil de dix ans a toujours été retenu dans ce cas de figure. Je signale à Gaëtan Gorce que dans la majorité des cas, les peines ont été purgées, et qu'il ne s'agit que de nettoyer le casier judiciaire des personnes concernées.

La remarque de Jacques Mézard sur les violences physiques trouvera, je n'y vois pas d'inconvénients, un écho dans les amendements déposés en séance publique. Enfin, j'indique à M. Reichardt qu'un amendement modifie la date des faits ouvrant application de l'amnistie, afin d'ôter à cette loi tout caractère politique.

M. André Reichardt. - Je comprends l'esprit de la proposition de loi déposée par votre groupe avec la date du 6 mais 2012. Mais si l'on change la date, pourquoi recourir à l'amnistie ? Sauf à multiplier les lois d'amnistie, vous vous trouverez toujours face à ce type d'infractions. Dans ce cas, il faudra modifier tout l'arsenal juridique.

Examen des amendements

Article 1er

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - L'amendement n° 1 tient compte du temps écoulé depuis la dernière élection présidentielle.

L'amendement n° 1 est rejeté.

L'amendement rédactionnel n° 2 est adopté.

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - L'amendement n° 3 rectifié bis exclut du bénéfice de l'amnistie les violences commises sur des personnes dépositaires de l'autorité publique et les menaces proférées à l'encontre des mêmes personnes, ainsi que les atteintes volontaires à l'intégrité physique ou psychique d'un mineur de quinze ans ou d'une personne particulièrement vulnérable. En outre, il supprime l'exclusion de l'amnistie prévue par l'alinéa 5 pour les employeurs en matière de législation du travail, cette exclusion n'apparaissant pas utile dans le champ visé par l'amnistie.

L'amendement n° 3 rectifié bis est adopté.

Article 2

L'amendement rédactionnel n° 4 est adopté.

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - L'amendement n° 5 rattache au présent article un alinéa de l'article 3.

L'amendement n° 5 est adopté.

Article 3

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - L'amendement n° 6 supprime l'article 3 : son premier alinéa est redondant avec l'article 2, auquel nous venons de rattacher le second.

L'amendement n° 6 est adopté.

L'article 3 est supprimé.

Article 4

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - L'amendement n° 7 modifie la rédaction de l'article 4 : les faits visés sont tous ceux accomplis dans les circonstances précisées à l'article premier, et non à l'occasion des seuls conflits du travail. Il opère une seconde modification d'ordre rédactionnel.

L'amendement n° 7 est adopté.

Article 5

L'amendement n° 8 est adopté.

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - L'amendement n° 9 précise, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, que l'amnistie n'implique pas de droit à réintégration lorsque l'intéressé a été exclu de l'établissement à la suite de faits de violence.

L'amendement n° 9 est adopté.

Article 6

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - En vertu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le législateur ne peut prévoir la réintégration d'un salarié dont la sanction disciplinaire a été amnistiée que si cette réintégration ne porte pas préjudice aux droits des tiers, ce qui implique que l'intéressé n'ait pas été licencié pour faute lourde, et à plus forte raison pour des faits de violence, d'où l'amendement n° 11. En outre, le Conseil constitutionnel ne semble avoir validé cette possibilité de réintégration que sous réserve qu'elle se limite aux représentants élus du personnel, aux représentants syndicaux au comité d'entreprise ou aux délégués syndicaux.

L'amendement n° 11 rectifié bis est adopté.

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - L'amendement n° 10 laisse au juge la possibilité de ne pas ordonner la réintégration, notamment pour les cas de force majeure ou de licenciement pour faute lourde prévus par cet article.

L'amendement n° 10 est adopté.

Article 9

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - L'article 9 est redondant avec les dispositions des articles 133-9 et suivants du code pénal. L'amendement n° 12 le supprime.

L'amendement n° 12 est adopté.

Article 11

L'amendement rédactionnel n° 13 est adopté.

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - L'article 705-56 du code pénal réprime à la fois le refus de se soumettre à un prélèvement génétique et la substitution du prélèvement génétique d'un tiers à celui de la personne concernée. L'amendement n° 14 permet de ne viser que le premier de ces délits, conformément à l'intention des auteurs de la proposition de loi.

L'amendement n° 14 est adopté.

Mme Virginie Klès. - Le groupe socialiste votera pour la proposition de loi telle qu'amendée par notre commission. Il se réserve néanmoins le droit de modifier sa position en fonction du sort réservé à ses amendements.

La proposition de loi n'est pas adoptée.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Comme nous avons eu une égalité de vote, la proposition de vote n'a pu être adoptée ; les amendements extérieurs porteront donc sur le texte initial, tout comme la discussion en séance publique.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er Champ des infractions amnistiées

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme ASSASSI, rapporteure

1

Fixation de la date-butoir de l'amnistie
au 1er février 2013

Rejeté

Mme ASSASSI, rapporteure

2

Rédactionnel

Adopté

Mme ASSASSI, rapporteure

3

Exclusion de l'amnistie des violences aggravées contre les dépositaires de l'autorité publique

Adopté

Article 2 Constat de l'amnistie

Mme ASSASSI, rapporteure

4

Rédactionnel

Adopté

Mme ASSASSI, rapporteure

5

Rédactionnel

Adopté

Article 3 Contestations relatives à l'amnistie

Mme ASSASSI, rapporteure

6

Suppression de l'article

Adopté

Article 4 Amnistie des sanctions disciplinaires

Mme ASSASSI, rapporteure

7

Rédactionnel

Adopté

Article 5 Amnistie des sanctions dans les établissements universitaires ou scolaires

Mme ASSASSI, rapporteure

8

Rédactionnel

Adopté

Mme ASSASSI, rapporteure

9

Exclusion de la réintégration
pour les faits de violence

Adopté

Article 6 Procédure de réintégration des salariés et agents licenciés

Mme ASSASSI, rapporteure

11

Exclusion de la réintégration pour les fautes lourdes et limitation aux salariés protégés

Adopté

Mme ASSASSI, rapporteure

10

Pouvoir du juge en matière de contestation
de la réintégration

Adopté

Article 9 Autres effets de l'amnistie

Mme ASSASSI, rapporteure

12

Suppression

Adopté

Article 11 Suppression des données personnelles enregistrées dans les fichiers de police-amnistie du délit de refus de se soumettre à un prélèvement génétique

Mme ASSASSI, rapporteure

13

Rédactionnel

Adopté

Mme ASSASSI, rapporteure

14

Précision

Adopté

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère de la Justice

Direction des affaires criminelles et des grâces

- M. François Capin-Dulhoste, sous-directeur de la justice pénale générale

- Mme Line Bonnet, chef du bureau de l'exécution des peines et des grâces

- M. Hugues Courtial, adjoint au chef du bureau de la législation pénale générale

Ligue des Droits de l'Homme (LDH)

- M. Dominique Guibert, secrétaire général de la Ligue des Droits de l'Homme

- Mme Isabelle Denise, responsable du service juridique

Jeudi Noir

- M. Alix Dreux Boucard, co fondateur

M. Christophe Driesbach, animateur

Droit au logement (DAL)

- Mr Jean Baptiste Eyraud, porte parole national

- Mme Micheline Unger, porte parole

Confédération générale du travail (CGT)

Pôle confédéral Droits, Libertés et Actions Juridiques

- M. Jean-Pierre Gabriel, animateur

- Mme Ghislaine Hoareau, conseillère confédérale

Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC)

- M. Denis Lavat, référent confédéral CFTC Prud'homme et membre du Conseil supérieur de la Prud'homie

Force Ouvrière

- Mme Véronique Lopez-Rivoire, responsable du service juridique

Confédération F.O.

Unité SGP police force ouvrière

- Mr Laurent Ysern, secrétaire national chargé du secteur investigation et renseignement

Confédération paysanne

- M. Jean-François Bianco, secrétaire national de la Confédération paysanne


* 1 Données fournies par le ministère de la justice.

* 2 Tant les violences à l'encontre des dépositaires de l'autorité publique et les dégradations de biens publiques que les volontaires à l'intégrité physique ou psychique d'un mineur de 15 ans ou d'une personne particulièrement vulnérable faisaient partie de la liste des exclusions de la loi d'amnistie du 6 août 2002.

* 3 Les conflits du travail font l'objet du livre V du code du travail.

* 4 Ces délits étant déjà exclus de l'amnistie prévue par la loi du 6 août 2002.

* 5 Loi n° 88-828 du 20 juillet 1988 portant amnistie.

* 6 La tradition veut qu'une loi d'amnistie ait pour but d'effacer les faits qui ont donné lieu à une sanction, mais ne supprime les conséquences de ceux-ci qu'à partir de la date de sa mise en application.

* 7 De deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros pour la substitution de matériel génétique.