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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n°2012-827 du 28 juin 2012 relative au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (période 2013-2020)

27 février 2013 : Quotas d'émission de gaz à effet de serre ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LE SYSTÈME D'ÉCHANGE DES QUOTAS D'ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE, PRINCIPAL OUTIL DE L'UNION EUROPÉENNE DANS LA LUTTE CONTRE LE RÉCHAUFFEMENT CLIMATIQUE

Lors de la signature du protocole de Kyoto en 1997, les États ont pris des engagements contraignants en termes de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre. L'Union européenne s'est engagée à réduire, d'ici 2012, de 8 % ses émissions globales par rapport à 1990.

Afin de remplir cette obligation, il a été décidé de mettre en place un système communautaire d'échange de quotas de gaz à effet de serre, à l'usage des sites industriels les plus émetteurs de CO2, mettant ainsi en oeuvre la notion de marché de droits à polluer développée par le prix Nobel d'économie Ronald Coase dans les années 1960. C'est l'objet de la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil.

Dans le cadre de ce marché, chaque État détermine, en lien avec la Commission, un niveau global d'émissions de CO2, compatible avec l'objectif de Kyoto. Il lui revient ensuite de répartir ce montant global en quotas de CO2, c'est-à-dire en autorisations d'émissions de CO2, entre les installations industrielles situées sur son territoire et entrant dans le champ du dispositif. Cette répartition par les États membres fait l'objet de plans nationaux d'allocation des quotas.

Les quotas sont attribués gratuitement aux exploitants, en fonction des émissions générées au cours des années précédentes, diminuées d'un taux d'effort. Si l'exploitant a consommé tous ses quotas de CO2, il doit racheter, sur le marché secondaire, des quantités supplémentaires de quotas auprès d'autres opérateurs disposant d'un excédent. Dans l'hypothèse où il demeurerait en déficit de quotas, il doit s'acquitter de pénalités financières non libératoires.

De 2005 à 2007, la première phase du marché de quotas a permis d'établir un système de libre échange des quotas d'émission dans toute l'Union, d'ajuster la méthode de calcul des quotas et de mettre en place l'infrastructure nécessaire en matière de surveillance.

La deuxième phase, de 2008 à 2012, a constitué le véritable lancement du marché d'échange. Le dispositif concerne plus de 11 000 installations en Europe, dont 10 % en France. La distribution des quotas a été relativement concentrée, puisque 10 % des installations se sont vu attribuer 75 % des quotas. Les installations assujetties ont dû restituer chaque année aux pouvoirs publics un nombre de quotas correspondant à leurs émissions. Les quotas sont inscrits dans un registre national qui retrace leurs mouvements sur les comptes des opérateurs participant au marché. La tenue de ce registre est assurée par la Caisse des dépôts et consignations pour le compte de l'État. Les trois secteurs les plus importants en France en termes de quotas de CO2 sont ceux de l'acier, de l'électricité et du ciment.

La mise en place du marché des quotas s'est accompagnée du développement rapide d'un marché secondaire. Le marché européen représentait ainsi dès 2008 environ 60 % du total des échanges mondiaux de quotas carbone. Deux places d'échanges concentraient l'activité, BlueNext, d'une part, basé à Paris, et orienté sur les échanges de quotas au comptant, et ECX, basé à Londres, et spécialisé sur les produits dérivés des quotas, comme les ventes à terme et les options.

La directive 2004/101/CE du 27 octobre 2004 a modifié la directive de 2003 afin d'approfondir le lien entre les mécanismes de projet du protocole de Kyoto et le système européen d'échange de quotas. Avec cette directive, le marché européen devient compatible avec les mécanismes de projet, à savoir la mise en oeuvre conjointe (MOC) et le mécanisme de développement propre (MDP). Les exploitants peuvent ainsi utiliser ces deux mécanismes pour s'acquitter de leurs obligations. Les crédits résultant de projets de MOC sont appelés unités de réduction des émissions (URE), tandis que les crédits résultant de projets du MDP sont appelés réduction d'émissions certifiées (REC).

LES MÉCANISMES DE PROJET DU PROTOCOLE DE KYOTO

Le Mécanisme pour un développement propre (MDP) permet de créditer des réductions d'émission obtenues grâce à des projets conduits dans des pays en développement. Les réductions d'émissions sont vérifiées par un auditeur indépendant et validées par les Nations Unies. Les crédits appelés REC (réductions d'émissions certifiées) correspondent à l'économie d'émissions réalisée grâce au projet par rapport à un scénario de référence.

Les projets de Mise en oeuvre conjointe (MOC) complètent ce dispositif. Ces projets négociés entre deux pays développés de l'Annexe B du protocole de Kyoto, génèrent des unités de réduction d'émission (URE). Il s'agit d'un transfert d'unités de réduction d'un pays à un autre.

La Mise en oeuvre conjointe peut s'appliquer également dans un cadre national. Ce système de projets domestiques CO2 vise notamment en Europe à rémunérer par des actifs carbone les acteurs non couverts par le système européen d'échange de quotas, qui mettent en place volontairement des actions de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre.

Les principaux secteurs concernés sont les transports, l'agriculture, le bâtiment, le traitement des déchets, et les installations industrielles non couvertes par le système européen d'échange de quotas.

Source : CDC Climat

Le paquet énergie-climat de décembre 2008 a conduit à l'adoption de la directive 2009/29/UE du 23 avril 2009. Cette directive fixe un objectif plus ambitieux de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de 21 % en 2020 par rapport au niveau de 2005, soit une baisse annuelle moyenne de 1,74 %. Ce texte remanie en conséquence le marché d'échange des quotas carbone en vue de la troisième phase 2013-2020.