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Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

15 mai 2013 : Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat, sous l'égide du président Jean-Pierre Bel, a lancé en décembre 2011 les états généraux de la démocratie territoriale. L'objectif : engager une vaste réflexion avec les élus locaux sur l'organisation décentralisée de la République et la démocratie locale. Cette démarche s'est organisée en trois volets : une consultation des élus locaux au travers d'une enquête à laquelle plus de 20 000 d'entre eux de tout horizon géographique et politique ont répondu ; la tenue de débats dans les départements de l'hexagone et des outre-mer, organisés et animés par des sénatrices et sénateurs ; et enfin, des rencontres nationales, conclues par le Président de la République, les 4 et 5 octobre 2012 au Sénat et à la Sorbonne, en présence des sénateurs, de plus de 500 élus, dont 400 maires.

Cette dynamique de dialogue fructueuse a permis de recueillir la parole des élus sur leurs attentes et leurs propositions pour l'avenir de nos territoires, notamment dans la perspective d'une nouvelle étape de décentralisation annoncée par le Gouvernement. Elle a également mis en avant les principales préoccupations soulevées par les élus locaux : l'inflation normative et le statut de l'élu. Sur ces questions, le Sénat, à l'initiative du président de la commission des lois et de la présidente de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, a été directement à l'origine de deux propositions de loi adoptées par la Haute Assemblée en janvier dernier, d'une part sur la nécessaire simplification des normes applicables aux collectivités territoriales1(*) et d'autre part, sur les conditions permettant d'améliorer l'exercice du mandat d'élu local2(*).

Evoquant la nouvelle étape de la décentralisation dans son discours de clôture des états généraux à la Sorbonne, le Président de la République a annoncé un projet de loi sur l'organisation territoriale de la République décentralisée, reposant sur quatre principes essentiels reflétant la volonté politique de répondre aux attentes soulevées par les élus : la clarté, la confiance, la cohérence et la démocratie locale.

« La clarté entre l'Etat et les collectivités territoriales et entre les collectivités elles-mêmes dans l'exercice de leurs compétences respectives ; la confiance, pour restaurer le dialogue entre les partenaires de l'action publique ; la cohérence, pour conforter la logique des blocs de compétences ; la démocratie, pour favoriser un meilleur contrôle du citoyen développant la participation et l'évaluation »3(*).

Initialement intégrés dans un texte unique, les éléments de la réforme de l'administration locale ont été scindés en trois blocs pour répondre notamment à la préoccupation du Sénat, soucieux d'assurer la lisibilité de l'architecture de la réforme.

En conséquence, trois projets de loi ont été déposés sur le bureau du Sénat le 10 avril 2013 pour respectivement « (moderniser) l'action publique territoriale et (affirmer) les métropoles » ; « (mobiliser les) régions pour la croissance et l'emploi et (promouvoir) l'égalité des territoires » ; « (développer les) solidarités territoriales et (de) la démocratie locale »4(*).

Le Sénat est aujourd'hui appelé à se prononcer sur le premier d'entre eux.

Le texte a été examiné dans un calendrier relativement contraint et le rapporteur tient à remercier tout particulièrement l'ensemble des élus locaux et des partenaires des collectivités territoriales qui ont accepté de participer dans des délais courts aux auditions. Ces dernières ont été d'une grande richesse et ont permis au rapporteur, aux membres de la commission des lois et aux participants d'appréhender toute la diversité de nos territoires. Cette diversité montre bien que la réforme territoriale engagée avec ce premier texte souffrirait d'un cadre trop normatif, faisant fi d'une adaptation aux contextes locaux. Comme le rappellent de nombreux rapports sénatoriaux sur les collectivités territoriales et la décentralisation réalisés ces dernières années, « l'intelligence territoriale »5(*) et le pragmatisme doivent guider notre réflexion parlementaire en la matière.

Enfin, en raison de la diversité des sujets abordés, votre commission des lois a délégué au fond aux trois commissions saisies pour avis l'examen des dispositions relevant de leur seule compétence :

- l'article 13 à la commission des affaires économiques ;

- les articles 15, 16 et 17 à la commission du développement durable ;

- les articles 14, 22, 29, 43, 44 et 55 à la commission des finances.

Ces trois commissions examinent en outre, pour avis, d'autres dispositions du texte.

I. LES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES ACTUELLES CONDUISENT À REFORMER LES MODALITÉS D'INTERVENTION RESPECTIVES DE L'ÉTAT ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. UN DÉSENGAGEMENT PROGRESSIF DE L'ÉTAT

1. Un contexte économique contraint qui induit une rationalisation des dépenses publiques

La crise économique que connaît notre pays depuis 2008 impose la mise en place de politiques volontaristes de maîtrise des dépenses publiques. Certains pays européens, comme la Grande-Bretagne ou l'Italie, ont fait le choix de réduire le nombre de collectivités territoriales ou de supprimer un échelon local.

Ces exemples ne répondent pas à la tradition décentralisatrice de notre République. Si le mille-feuille territorial est souvent dénoncé comme source de dérives budgétaires tant au niveau local que national - par exemple, via les concours budgétaires de l'État en faveur des collectivités territoriales - force est de constater qu'aucun gouvernement n'a proposé la suppression d'un échelon local. Le conseiller territorial, adopté par le Parlement dans la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, est apparu pour de nombreux élus comme la première phase de la suppression future du département. Pourtant, le référendum alsacien, le 7 avril dernier, a montré que le département représentait, aux yeux de nos compatriotes, dans le contexte de crise actuel, un élément de stabilité, de solidarité et de confiance.

C'est pourquoi, depuis plusieurs années, le contexte actuel a conduit les gouvernements à rechercher une meilleure articulation et rationalisation entre les politiques assumées par les différents échelons locaux. C'est dans ce contexte qu'ont été appliquées la révision générale des politiques publiques puis la modernisation de l'action publique, qui participent du même postulat : la rationalisation des missions de l'État et la volonté d'un partage des compétences avec les collectivités territoriales.

2. Une réduction des missions accélérée par le processus de la révision générale des politiques publiques

La réorganisation de l'Etat territorial est la conséquence logique de l'avènement de la décentralisation.

Le transfert aux collectivités territoriales de larges pans des attributions qu'il assumait jusque-là devait conduire l'Etat à repenser sa place à l'aune de cette nouvelle donne et à adapter ses services en conséquence.

Pourtant, s'il s'est dessaisi des compétences transférées aux entités décentralisées principalement par les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 puis par celle du 13 août 2004, l'Etat a tardé à se réformer, toujours présent dans des secteurs désormais de la responsabilité des collectivités locales, « soit qu'il y ait conservé quelques compétences, soit que les administrations déconcentrées antérieurement compétentes aient conservé tout ou partie de leurs effectifs »6(*).

Depuis, au-delà des contraintes liées à l'application des normes européennes, les difficultés budgétaires ont accéléré la réflexion dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) initiée en juillet 2007.

Ce dispositif s'est inscrit dans la volonté de moderniser l'action publique, un objectif ancien et nécessaire symbolisé par l'adoption de la loi organique du 1er juillet 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Mais la RGPP a été dominée par la volonté de maîtriser la dépense publique - avec la règle emblématique du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.

Comme le relève notre collègue Dominique de Legge, rapporteur de la mission commune d'information sur les conséquences de la RGPP pour les collectivités territoriales et les services publics locaux, « cet impératif budgétaire a laissé à penser à certains que, à défaut d'adapter les moyens aux missions, on pouvait adapter les missions aux moyens7(*) ».

Si l'objectif poursuivi - une réflexion globale sur la place, les missions et les actions de l'Etat - était légitime, la démarche entreprise a souffert d'une insuffisante prise en compte de l'impact, pour les territoires, de l'ensemble des réformes parallèlement entreprises par l'Etat : redéfinition de la carte judiciaire, restructurations hospitalières, révision des implantations de la gendarmerie et de la police nationales, dématérialisation des procédures administratives, avec notamment la réforme de la délivrance des titres sécurisés.

Dans tous les cas, ces réorganisations se sont traduites par un retrait de l'Etat de ses missions et un affaiblissement des services publics sur les territoires.

Mais les collectivités territoriales ont aussi souffert d'une réduction de la fonction de conseil et d'assistance jusqu'alors assumées auprès d'elles par les services déconcentrés.

Il s'agit tout d'abord de la suppression progressive de l'ingénierie technique dans le domaine concurrentiel décidée en 2008 : les prestations effectuées au bénéfice des collectivités sont supprimés depuis le 1er janvier 2012.

C'est aussi la réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat qui s'est traduite stratégiquement par une centralisation des missions au niveau régional et par la réduction des effectifs des services préfectoraux. Celle-ci menace particulièrement la fonction de conseil aux plus petites collectivités.

La réorganisation de l'Etat, si elle était indispensable, a abouti sous l'effet de la logique financière, à un affaiblissement de la présence de l'Etat sur le territoire.

3. La poursuite de la réflexion avec la modernisation de l'action publique

A la suite de l'élection présidentielle du 6 mai 2012, le nouveau Gouvernement a relancé le chantier de la « modernisation de l'action publique » (MAP) dans un cadre rénové « alliant cohésion sociale et performance dans le respect des engagements budgétaires du Gouvernement »8(*).

Cette démarche pour « la construction d'un nouveau modèle français » emprunte plusieurs pistes selon les orientations arrêtées par le Premier ministre, M. Jean-Marc Ayrault, lors du premier comité interministériel du 18 décembre 2012 : administration numérique, « démarche novatrice de l'ensemble des politiques publiques », rationalisation des agences et opérateurs de l'Etat, programmes ministériels de modernisation dont celui de l'administration territoriale de l'Etat.

L'évaluation programmée de l'action publique inclut expressément celle des acteurs locaux.

Les objectifs assignés au « nouveau modèle français » impliquent les collectivités locales :

- les mesures décidées en matière de logement et de transport notamment conduisent à une réorientation du projet de Grand Paris ;

- la volonté d'instaurer un nouveau partenariat entre l'Etat et les collectivités locales se traduit par la réforme de la décentralisation aujourd'hui soumise au Sénat.

Divers chantiers sont menés parallèlement.

La démarche de simplification des normes applicables aux collectivités locales, parfois insuffisamment évaluées et source de coûts et de lenteurs pour l'action publique, a été relancée dans le cadre de la MAP. Les propositions formulées à cette fin, à la demande du Premier ministre, par MM. Jean-Claude Boulard et Alain Lambert visent non seulement à supprimer et à alléger les réglementations mais également à réformer certaines procédures notamment pour déconcentrer l'interprétation des normes à l'échelon départemental9(*).

Dans le même esprit, la proposition de loi adoptée par le Sénat le 28 janvier dernier, à l'initiative de nos collègues Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur, vise à renforcer les pouvoirs de la commission consultative d'évaluation des normes, actuellement en instance d'examen par l'Assemblée nationale10(*). Votre commission des lois souhaite instamment que la discussion de ce texte aboutisse rapidement.

L'administration territoriale de l'Etat fait l'objet d'une nouvelle évaluation dans le cadre de la mission confiée à MM. Jean-Marc Rebière et Jean-Pierre Weiss pour proposer les modalités lui permettant de s'adapter au niveau voulu de l'action publique dans les territoires. Ses conclusions doivent être déposées au plus tard le 30 juin prochain.

Parallèlement, le ministre de l'intérieur a lancé une réflexion sur la réorganisation du réseau des sous-préfectures et la définition de leurs missions.

La MAP doit encore se traduire par une meilleure prise en compte de l'impact financier des projets de loi pour les collectivités territoriales.


* 1 Proposition de loi n°119 (2012-2013) de Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-Pierre Sueur, déposée au Sénat le 12 novembre 2012 et adoptée le 28 janvier 2013. Cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl12-119.html.

* 2 Proposition de loi n° 120 (2012-2013) visant à faciliter l'exercice par les élus locaux de leur mandat présentée par Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur et adoptée le 29 janvier 2013. Cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl12-120.html.

* 3 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 4 Cf. projets de loi n°s 495, 496 et 497 (2012-2013).

* 5 Cf. rapport d'information n 264, tome I (2008-2009) de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, fait au nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales (les propositions de la mission figurent pages 189 à 195 du rapport). Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2008/r08-264-1-notice.html.

* 6 Cf. rapport d'information n 264 précité.

* 7 Cf. rapport d'information n° 666, tome I (2010-2011) de M. Dominique de Legge, fait au nom de la mission commune d'information RGPP - La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-666-1-notice.html.

* 8 Cf. portail de la modernisation de l'action publique : http://www.modernisation.gouv.fr/.

* 9 Cf. rapport de la mission de lutte contre l'inflation normative (26 mars 2013).

* 10 Cf. Proposition de loi n° 119 (2012-2013) précitée.