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Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

15 mai 2013 : Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles ( rapport - première lecture )

Section 2 La conférence territoriale de l'action publique

Article 4 (art. L. 1111-9-1 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) Mise en place des conférences territoriales de l'action publique

Le présent article tend à insérer un nouvel article L. 1111-9-1 au sein du code général des collectivités territoriales, créant les conférences territoriales de l'action publique.

Selon l'exposé des motifs, ces conférences constitueraient « l'espace de discussion de référence au niveau local entre l'État et les différentes catégories de collectivités territoriales ainsi qu'entre ces dernières. Elles doivent permettre aux acteurs locaux de renforcer la coordination des politiques publiques nécessaire à leur optimisation. ». Leur objectif est donc de permettre de favoriser un dialogue équilibré entre les différents acteurs d'un même territoire pour permettre un exercice coordonné des politiques publiques assumées par les différents échelons locaux ou par leur groupement, conformément à l'article 3 du présent projet de loi.

Elles succèderaient ainsi aux conférences de l'exécutif, créées par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, aujourd'hui codifiées à l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales et supprimées par l'article 3 du projet de loi.

I. La mise en place de conférences territoriales de l'action publique


·
Une conférence organisée autour de deux formations

Instituée au niveau régional, les conférences territoriales de l'action publique s'articuleraient autour de deux formations.

La première formation réunirait les élus locaux et le représentant de l'État dans la région et serait coprésidée par ce dernier et le président du conseil régional qui fixeraient conjointement l'ordre du jour de ses réunions. Chaque membre de cette formation pourrait cependant proposer l'inscription à l'ordre du jour de points complémentaires relevant de sa compétence.

Constituant une enceinte d'échanges entre l'État et les collectivités territoriales, cette formation serait chargée :

- d'émettre un avis sur la candidature de toute collectivité territoriale ou de tout établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à une délégation de compétences exercées, soit par une autre collectivité territoriale, soit par l'État. Le représentant de l'État dans la région transmettrait cette candidature au ministre chargé des collectivités territoriales, tout en accompagnant cette demande de ses observations ;

- de débattre de toute question liée à la coordination de compétences exercées par divers échelons de collectivités ou entre des collectivités territoriales et l'État, en vue de désigner l'une d'entre elles comme chef de file, en vertu des dispositions de l'article 3 du projet de loi.

Cette formation pourrait également émettre un avis sur les schémas régionaux ou départementaux des compétences des collectivités territoriales, lorsque ces schémas sont soumis à approbation par l'État. Elle pourrait également être consultée par la commission consultative d'évaluation des charges sur les conditions de transfert d'une compétence entre l'État et les collectivités territoriales.

Enfin, elle fournirait au futur Haut Conseil des territoires, à la demande de ce dernier, toute analyse des politiques publiques locales. Tout élu local pourrait saisir ce dernier ; cette saisine serait transmise par le représentant de l'État dans la région, sur la proposition de la conférence territoriale de l'action publique.

La deuxième formation réunirait les élus locaux et les présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Elle serait présidée par le président du conseil régional qui en fixerait l'ordre du jour. Comme pour la première formation, chaque membre disposerait de la possibilité de proposer l'inscription à l'ordre du jour de points complémentaires relevant de sa compétence. Le représentant de l'État dans la région serait obligatoirement destinataire de l'ordre du jour des réunions de cette formation et assisterait, à sa demande, à ses réunions.

Cette formation serait chargée de concourir à l'élaboration du pacte de gouvernance territoriale, créé par l'article 5 du projet de loi. Elle pourrait également émettre un avis sur les schémas régionaux et départementaux régissant l'exercice des compétences des collectivités territoriales, lorsque ces schémas ne seraient pas soumis à approbation par l'État.

Lorsque l'une des deux formations de la conférence territoriale de l'action publique serait saisie pour avis, elle disposerait d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération, conformément aux règles traditionnelles de saisine d'une collectivité publique, l'avis serait réputé rendu.


·
Une large composition

Les élus qui siègeraient au sein de la conférence territoriale de l'action publique, au sein des deux formations, seraient :

- le président du conseil régional ;

- les présidents des conseils généraux des départements composant la région ;

- les présidents des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants, dont le siège est situé dans la région. Ainsi, siègeraient les présidents des conseils de métropole et des conseils des communautés urbaines et de la majorité des présidents des conseils des communautés d'agglomération et de présidents de conseils de communautés de communes ;

- un représentant par département des communautés de communes de moins de 50 000 habitants dont le siège est situé dans la région. Il est précisé qu'ils seraient élus par les présidents des organes délibérants des communes du département, au scrutin secret et à la majorité absolue pour les deux premiers tours, à la majorité relative au troisième. En cas d'égalité de suffrages, le plus âgé des candidats, conformément à un principe traditionnel de droit électoral, serait déclaré élu ;

- les maires des communes de plus de 50 000 habitants ;

- les maires des communes chefs-lieux des départements de la région lorsque leur population est inférieure à 50 000 habitants ;

- trois représentants des maires de communes de moins de 50 000 habitants pour chaque département. Ces derniers seraient élus à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne par les maires.

Aux élus locaux qui seraient membres de droit, la conférence pourrait s'adjoindre le concours de représentants d'organismes non représentés et également solliciter l'avis du conseil économique, social et environnemental régional, des services de l'État et des établissements publics de l'État, avec l'accord du représentant de l'État dans la région.

Afin de prendre en compte les spécificités des collectivités territoriales de l'article 73 de la Constitution - la Guadeloupe, la Guyane, La Réunion, la Martinique et Mayotte - le présent article prévoit d'adapter la composition des deux formations. Les élus locaux qui en seraient membres de droit seraient :

- pour la Guadeloupe et La Réunion, le président du conseil régional et un vice-président désigné par ce dernier ;

- pour la Guadeloupe, La Réunion et Mayotte, le président du conseil général et un vice-président désigné par ce dernier ;

- pour la Guyane, le président de l'Assemblée et un vice-président désigné par celui-ci ; pour la Martinique, le président du conseil exécutif et un vice-président désigné par ce dernier ;

- les présidents des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- le maire de la commune chef-lieu du département ;

- les maires des communes de plus de 20 000 habitants ;

- quatre représentants de maires de communes de moins de 20 000 habitants. Ces derniers seraient élus à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne par les maires.

Comme pour les conférences territoriales de l'action publique créées dans les régions métropolitaines, celles mises en place au sein des collectivités de l'article 73 de la Constitution pourraient associer à leurs travaux les représentants d'organismes non représentés, solliciter l'avis du conseil économique, social et environnement régional, l'avis des services de l'État et des établissements publics de l'État, avec l'accord de ce dernier.

II. La position de la commission

Votre commission partage l'objectif d'une meilleure coordination des compétences exercées par les collectivités territoriales, dans un souci de rationalisation et de pertinence de l'action publique locale. Elle estime toutefois que l'outil destiné à y parvenir, les conférences territoriales de l'action publique, telles qu'elles sont proposées par le présent article, permettront difficilement d'atteindre cet objectif.

En préambule, votre rapporteur souligne que le dispositif proposé par les conférences territoriales de l'action publique reprend une des propositions avancées par nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger visant à remplacer la conférence régionale des exécutifs par un conseil régional des exécutifs, dont les réunions, obligatoires, auraient pour objectif de retenir les orientations et de faciliter les arbitrages nécessaires à la conduite des politiques territoriales.

Par ailleurs, de nombreux rapports du Sénat, parmi lesquels celui de Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume, ont regretté que le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales soit beaucoup moins structuré au niveau local qu'au niveau national. Nos collègues ont toutefois estimé que la conférence des exécutifs constituait un lieu d'échanges entre les différentes catégories de collectivités au sein de chaque région. « L'expérience réussie du Breizh 1554(*) montre que les conférences des exécutifs régionaux constituent des lieux de négociation efficaces. Permettant de rassembler, de manière régulière, l'ensemble des acteurs responsables de politiques publiques du territoire, ces instances de dialogue favorisent la concertation et la mise en place de solutions pragmatiques en réponse à des difficultés locales. Lorsqu'elles sont activées régulièrement, les conférences des exécutifs accélèrent le temps de l'action publique locale. ».

La recherche de solutions pragmatiques et adaptées au contexte spécifique de chaque territoire nécessite une instance de concertation qui puisse, d'une part, réunir un nombre limité d'élus locaux et, d'autre part, organiser elle-même ses travaux. Votre commission estime que les dispositions du présent article ne répondent pas à ces deux objectifs.

D'une part, comme les auditions organisées par votre commission l'ont démontré, la composition prévue conduirait à la constitution de conférences pléthoriques et ingouvernables où la recherche du consensus serait impossible. En effet, d'après les informations fournies à votre rapporteur par la direction générale des collectivités locales, les conférences territoriales de l'action publique réuniraient 58 élus en Midi-Pyrénées, 65 en Provence-Alpes-Côte-D'azur, 72 en Rhône-Alpes et 132 élus en Île-de-France, comme le montre le tableau de la page suivante. Par ailleurs, tout en se félicitant de la création de cet outil, les associations d'élus représentant les collectivités territoriales rurales ont regretté que celles-ci soient sous-représentées en comparaison des élus des territoires urbains. D'autres élus ont dénoncé la présidence ou la coprésidence, de droit, du président du conseil régional pour les deux formations composant chaque conférence territoriale.

L'effectif des CTAP d'après le projet de loi

Nom de la région

Le président du conseil régional

Nombre de présidents de conseil général

Nombre de présidents d'EPCI dont la population est supérieure à
50 000 habitants

Un représentant par département des communautés de communes dont la population est inférieure à
50 000 habitants

Nombre de maires des communes dont la population est supérieure à 50 000 habitants

Nombre de maires des communes chefs-lieux de départements dont la population est inférieure à
50 000 habitants

Trois représentants par département des maires des communes dont la population est inférieure à 50 000 habitants

TOTAL

Alsace

1

2

4

2

3

0

6

18

Aquitaine

1

5

15

5

4

3

15

48

Auvergne

1

4

6

4

1

3

12

31

Bourgogne

1

4

7

4

1

3

12

32

Bretagne

1

4

13

4

5

1

12

40

Centre

1

6

8

6

3

3

18

- 75 -

45

Champagne-Ardenne

1

4

4

4

3

2

12

30

Corse

1

2

2

2

1

1

6

15

Franche-Comté

1

4

4

4

2

2

12

29

Languedoc-Roussillon

1

5

10

5

5

2

15

43

Limousin

1

3

2

3

2

2

9

22

Lorraine

1

4

9

4

2

2

12

34

Midi-Pyrénées

1

8

9

8

3

5

24

58

Nord Pas-de-Calais

1

2

16

2

6

1

6

34

Basse-Normandie

1

3

3

3

1

2

9

22

Haute-Normandie

1

2

7

2

3

0

6

21

Pays-de-la-Loire

1

5

11

5

7

0

15

44

Picardie

1

3

7

3

3

1

9

27

Poitou-Charentes

1

4

9

4

3

1

12

34

Provence-Alpes-Côte d'Azur

1

6

20

6

12

2

18

65

Rhône-Alpes

1

8

21

8

8

2

24

72

Île-de-France

1

8

49

8

40

2

24

132

TOTAL

22

96

236

96

118

40

288

896

Effectif des CTAP

avant création des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique

 

 

 

 

 

 

 

Nom de la région

Président

du

Conseil

régional

Vice Président

du conseil

régional

Président du conseil général

Vice Président du conseil général

Président Assemblée

Vice Président Assemblée

Président conseil exécutif

Vice Président conseil exécutif

Présidents des EPCI

Maires des communes chefs-lieux du département

Nombre de maires des communes > 20 000 habitants

Quatre représentants des maires des communes < 20 000 habitants

TOTAL

Martinique

1

1

1

1

       

3

1

4

4

16

Guadeloupe

1

1

1

1

       

2

1

7

4

18

Réunion

1

1

1

1

       

5

1

13

4

- 76 -

27

Guyane

1

1

1

1

       

2

1

4

4

15

Mayotte

   

1

1

       

0

1

1

4

8

TOTAL

4

4

5

5

0

0

0

0

12

5

29

20

84

                           

après création des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique (2015)

         

Nom de la région

PCR

Vice PCR

PCG

Vice PCG

Président Assemblée

Vice Président Assemblée

Président conseil exécutif

Vice Président conseil exécutif

Présidents des EPCI

Maires des communes chefs-lieux du département

Nombre de maires des communes > 20 000 habitants

Quatre représentants des maires des communes < 20 000 habitants

TOTAL

Martinique

           

1

1

3

1

4

4

14

Guadeloupe

1

1

1

1

       

2

1

7

4

18

Réunion

1

1

1

1

       

5

1

13

4

27

Guyane

       

1

1

   

2

1

4

4

13

Mayotte

   

1

1

       

0

1

1

4

8

TOTAL

2

2

3

3

1

1

1

1

12

5

29

20

80

D'autre part, plusieurs dispositions du présent article, outre qu'elles relèvent du domaine réglementaire, laissent peu de marges de manoeuvres aux élus locaux pour organiser eux-mêmes les modalités de leur concertation et de la mise en cohérence de leurs compétences.

Pour surmonter ces difficultés, éviter tout risque d'enlisement et « faire confiance à l'intelligence territoriale », votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur afin de prévoir un fonctionnement des futures conférences territoriales de l'action publique plus souple et adaptable aux spécificités territoriales. Les dispositions ainsi proposées s'inspirent de celles, aujourd'hui en vigueur, du II de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales instituant les conférences des exécutifs, tout en prenant en compte le souci d'une association des représentants de l'État, qui n'est pas prévue aujourd'hui dans ces conférences.

Les conférences territoriales de l'action publique seraient chargées de se prononcer sur tout sujet relatif à l'exercice des compétences et des politiques publiques locales qui nécessiteraient une coordination entre collectivités ou une délégation à un autre échelon local. Ainsi, conformément aux dispositions de l'article 3 du présent projet de loi, c'est dans le cadre des futures conférences territoriales de l'action publique que seraient organisées, par convention, les modalités de l'action commune des compétences pour lesquelles un chef de file a été désigné, en vertu de l'article L. 1111-9, modifié par l'article 3 du présent projet de loi, ainsi que le choix de l'échelon jugé le plus pertinent pour l'exercice d'autres compétences.

Chaque conférence pourrait également débattre de tous les sujets qui présenteraient un intérêt local au sein du périmètre territorial de la conférence.

Votre commission a également souhaité que chaque conférence définisse elle-même l'organisation de ses travaux. L'objectif est de permettre une meilleure adaptation de cet outil aux spécificités territoriales et de faciliter le dialogue entre les élus locaux, gage de politiques locales coordonnées et efficaces. Elle pourrait ainsi associer les représentants de l'État dans la région ou des départements, ainsi que tout élu ou organisme non représenté au sein de la conférence, selon les thèmes abordés. Par ailleurs, chaque conférence désignerait son président selon les modalités retenues par les élus membres.

Enfin, votre commission a modifié la composition de la conférence, afin de permettre une représentation équilibrée des territoires ruraux et urbains, et permettre la constitution de conférence à l'effectif raisonnable. La composition adoptée permet ainsi de réduire d'environ un tiers l'effectif proposé par le présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Effectifs des CTAP d'après les travaux de la commission

Nom de la région

Président

du conseil

régional

Président du conseil général

Président des conseils de métropoles (hypothèse : Paris, Lyon, Marseille, Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes, Strasbourg)

Nombre de présidents EPCI > 50 000 habitants (= Communautés d'agglomération existantes ou potentielles)

Présidents des conseils de communautés urbaines
(y compris futures)

Trois représentants par département
(un pour les communautés de communes, un pour les communes de - de 50 000 et un pour les communes de + de 50 000)

Total

Alsace

1

2

1

4

 

6

14

Aquitaine

1

5

1

15

 

15

37

Auvergne

1

4

 

6

 

12

23

Bourgogne

1

4

 

7

1

12

25

Bretagne

1

4

 

12

2

12

31

Centre

1

6

 

8

 

18

- 78-

33

Champagne-Ardenne

1

4

 

4

 

12

21

Corse

1

2

 

2

 

6

11

Franche-Comté

1

4

 

4

 

12

21

Languedoc-Roussillon

1

5

 

9

1

15

31

Limousin

1

3

 

2

 

9

15

Lorraine

1

4

 

9

1

12

27

Midi-Pyrénées

1

8

1

9

 

24

43

Nord Pas-de-Calais

1

2

1

15

3

6

28

Basse-Normandie

1

3

 

3

2

9

18

Haute-Normandie

1

2

 

6

1

6

16

Pays-de-la-Loire

1

5

1

11

1

15

34

Picardie

1

3

 

7

 

9

20

Poitou-Charentes

1

4

 

9

 

12

26

Provence-Alpes-Côte d'Azur

1

6

2

18

2

18

47

Rhône-Alpes

1

8

1

20

1

24

55

Île-de-France

1

8

1

49

 

24

83

TOTAL

22

96

9

229

15

288

659


* 54 Devenu en 2012 le Breizh 16, en raison de l'intégration de la communauté d'agglomération de Concarneau Cornouaille.