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Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

15 mai 2013 : Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES CHEFS DE FILE, LA CONFÉRENCE TERRITORIALE DE L'ACTION PUBLIQUE ET LE PACTE DE GOUVERNANCE TERRITORIALE
Section 1 Les collectivités territoriales chefs de file

Article 3 (art. L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales) Désignation des collectivités chefs de file pour certaines compétences

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales qui désigne chaque niveau de collectivités territoriales comme chef de file pour la mise en oeuvre de compétences nécessitant l'intervention de plusieurs collectivités territoriales d'échelons différents.

La rédaction aujourd'hui en vigueur du I de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales40(*) prévoit qu'un conseil régional et les conseils généraux des départements qui le composent pourront, dans les six mois suivant l'élection des conseillers territoriaux, initialement prévue en mars 2014, adopter conjointement un schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services. Ce schéma vise à préciser les compétences temporairement déléguées de l'un à l'autre de ces niveaux ainsi que les conditions dans lesquelles certains de leurs services pourraient être mutualisés. Ce schéma portera au moins sur les compétences relatives au développement économique, à la formation professionnelle, à la construction, à l'équipement et à l'entretien des collèges et des lycées, aux transports, aux infrastructures, voiries et réseaux, à l'aménagement des territoires ruraux et aux actions environnementales. Il fixera également l'organisation des interventions financières respectives de la région et des départements en matière d'investissement et de fonctionnement des projets décidés ou subventionnés par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales.

Le II de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales définit la conférence des exécutifs. Créée en 200441(*) sur une base régionale, elle représente une instance de concertation entre la région et les départements la composant, ayant pour mission d'étudier et débattre de tous sujets concernant l'exercice de compétences pour lesquelles une concertation est prévue par la loi et de tous domaines nécessitant une harmonisation entre les deux niveaux de collectivités. L'article 17 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a élargi la composition de cette conférence : outre le président du conseil régional, les présidents des conseils généraux, les présidents des conseils de communauté urbaine, les présidents des conseils de communauté d'agglomération, cette instance est désormais constituée des présidents des conseils de métropole et d'un représentant par département des communautés de communes situées sur le territoire régional. Elle se réunit à l'initiative du président du conseil régional au moins une fois par an. En revanche, la présence des préfets de région et de départements à ces conférences est autorisée mais n'est pas systématique. Comme l'avaient relevé Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume42(*), « leur présence est conditionnée à la teneur de l'ordre du jour ainsi qu'à la qualité des relations personnelles entre les élus locaux et les représentants de l'État ».

I. La notion de chef de file

Ainsi que le rappelait la Cour des comptes en 200943(*), « la notion de chef de file est apparue comme un instrument d'ordre et de mise en cohérence » destinée à contourner l'impossibilité, découlant de l'interdiction d'une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, de « remédier à l'éclatement des compétences décentralisées et à l'intangibilité de leur répartition ». En d'autres termes, la notion de chef de file vise à introduire une meilleure coopération entre les collectivités territoriales en favorisant une coordination de leurs compétences et de leurs politiques publiques sur un territoire donné.

La notion de chef de file est définie au cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution selon lequel « lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». Ainsi, une collectivité désignée chef de file, soit par la loi, soit par les autres collectivités territoriales d'un même périmètre géographique, exerce la mission d'une autorité coordinatrice de la compétence, qui vise à organiser les modalités de l'action commune de celle-ci, dans le sens d'une meilleure complémentarité de l'action de chaque niveau local et d'une application adaptée aux spécificités du territoire.

La portée de la notion de chef de file a cependant été limitée par le Conseil constitutionnel44(*) qui a jugé que l'article 72 de la Constitution habilitait la loi à désigner une collectivité territoriale pour organiser, et non pour déterminer, les modalités de l'action commune de plusieurs collectivités territoriales. Par ailleurs, il a estimé que la notion de collectivité « chef de file » ne dérogeait que de façon limitée au principe interdisant toute tutelle d'une collectivité sur une autre. Ainsi que l'ont regretté nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger, « La compétence du chef de file est donc limitée à un rôle d'impulsion ».

La notion de chef de file n'a pas totalement été mise en oeuvre dans le principal des domaines auquel elle devait s'appliquer : celui du développement économique. La région, qui a été reconnue chef de file en la matière par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, comme le département en matière d'action sociale, n'exerce aujourd'hui, en cette matière, qu'un rôle d'animation par le biais de schémas non prescriptifs, en raison du principe constitutionnel de non tutelle d'une collectivité sur une autre. C'est pourquoi, comme l'ont relevé nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Edmond Hervé45(*), il convient « de combiner de la façon la plus pertinente, d'une part, le recours à la notion de chef de file pour introduire une rationalité dans l'exercice des compétences partagées et, d'autre part, le respect scrupuleux du principe de non tutelle. ».

II. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article propose une réécriture complète de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, supprimant ainsi les conférences des exécutifs et les schémas d'organisation des compétences et de mutualisation des services, ces derniers devenant sans objet en raison non seulement de l'abrogation du conseil territorial par le projet de loi n° 166 rectifié (2012-2013) relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, mais aussi du rétablissement de la clause de compétence générale, prévue par l'article 2 du présent projet de loi.

La nouvelle rédaction ainsi proposée, qui reprend les termes du cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution, prévoit que chaque échelon de collectivités territoriales soit désigné « chef de file » pour assurer l'organisation des modalités de l'action commune de certaines compétences impliquant le concours de plusieurs niveaux locaux. Ainsi :

- les régions seraient « chefs de file » pour l'exercice des compétences en matière de développement économique et d'organisation des transports ;

- les départements assumeraient le chef de filât pour l'exercice des compétences relatives à l'action sociale et au développement social, à l'autonomie des personnes, au tourisme, à l'aménagement numérique et à la solidarité des territoires ;

- enfin, les communes exerceraient la fonction de « chef de file » pour les compétences relatives à la qualité de l'air et à la mobilité durable.

III. La position de la commission

Votre commission estime que la notion de « chef de file » concourt à l'objectif de clarification de l'action publique locale que poursuit le présent projet de loi. Il permet en effet d'introduire une rationalité dans l'exercice des compétences partagées tout en respectant le principe de non tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre. Elle conduit les collectivités territoriales à définir ensembles les modalités de l'exercice commun d'une compétence partagée, afin que l'échelon jugé le plus pertinent en assure la mise en oeuvre. Cette notion permet à la fois de conforter le principe de libre administration des collectivités territoriales, puisqu'il revient à ces dernières d'organiser elles-mêmes les modalités de leur action commune, et celui de subsidiarité, puisque est désigné l'échelon jugé le plus pertinent pour assurer l'exercice commun d'une compétence. Ainsi, les collectivités territoriales assumeront le rôle d'autorités coordinatrices de politiques publiques locales, pour l'exercice de certaines compétences qui ne sont pas exclusivement assumées par un échelon précis.

C'est pourquoi votre commission est favorable à la reconnaissance législative de cette notion, après sa consécration au niveau constitutionnel. Elle approuve, en grande partie, les choix opérés de répartition de compétences pour chaque échelon local.

Toutefois, votre commission a adopté quatre amendements de votre rapporteur afin de modifier ou préciser le choix des compétences pour lesquelles un chef de file serait désigné, certains choix paraissant discutables.


· Le chef de filât des régions

S'agissant des régions, votre commission estime indispensable de préciser, afin de conforter leur rôle majeur et incontestable en la matière, de désigner l'échelon régional comme « chef de file » des politiques publiques d'aménagement du territoire et de développement durable du territoire. Cette reconnaissance n'empêcherait nullement les conseils généraux, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de poursuivre leurs politiques en la matière, qui sont souvent complémentaires de celles assumées dans la région, inscrites au sein du schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT). En d'autres termes, la reconnaissance de la qualité de chef de file de la région en matière d'aménagement du territoire n'est pas contradictoire avec le pouvoir d'initiative conservé par les autres échelons, plus particulièrement celui du département. Toutefois, force est de constater qu'il s'agit de compétences qui nécessitent, pour être pertinentes, d'être assumées sur un périmètre large.

Par ailleurs, votre commission a précisé que les régions seraient également « chefs de file » en matière de développements économique et touristique, d'innovation, ces deux dernières compétences étant jugées, par votre commission, consubstantielles de la compétence qu'exercent les régions en matière de développement économique. Votre commission a estimé que la notion de « développement touristique » permettait de préserver l'exercice de la compétence par chaque échelon local en ce domaine. Par ailleurs, votre commission entend, par la compétence relative à l'innovation, l'ensemble des applications de la recherche qui stimulent la création d'emplois sur un territoire.

Sur la question de l'organisation des transports, notre collègue M. Yves Krattinger46(*) a rappelé qu'il s'agissait d'une compétence éclatée entre plusieurs acteurs : les régions sont compétentes pour l'organisation des transports ferroviaires et des services de transports publics d'intérêt régional, les départements pour les transports scolaires et interurbains et enfin, le bloc communal pour les transports urbains. Malgré un bilan positif de cette compétence transversale, nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger ont toutefois estimé qu'elle méritait d'être mieux coordonnée, notamment au niveau régional, afin de renforcer l'intermodalité entre les différentes autorités organisatrices de transports. Or, le schéma régional des infrastructures et des transports constitue le volet relatif aux infrastructures et aux transports du SRADDT47(*), qui a pour objectif de favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les différents opérateurs compétents48(*). Compte-tenu de ses compétences et pour éviter toute ambiguïté, votre commission estime que les régions devraient être désignées chefs de file pour les politiques visant à assurer la complémentarité entre les différents réseaux de transports, notion qui apparaît plus précise que celle d'organisation des transports. Ainsi, les régions organiseraient la complémentarité des politiques de transports entre les différentes autorités organisatrices de transport sur le territoire régional dans un souci de coordination et de meilleure articulation.


· Le chef de filât des départements

Pour les départements, votre commission s'est félicitée de la reconnaissance de la double vocation du département comme l'échelon de la solidarité sociale et celui de la solidarité territoriale, puisque les conseils généraux sont désignés chefs de file en matière d'action sociale, de politiques en faveur de l'autonomie des personnes en en matière de solidarité des territoires.

En revanche, votre commission s'est interrogée sur le concept de développement social qu'elle a jugé peu précis. D'après les informations fournies à votre rapporteur, cette notion vise à mettre l'accent sur la dimension de politique publique territorialisée qui s'attache aux compétences d'action sociale. Elle comprend, par exemple, les politiques d'insertion professionnelle mises en oeuvre par les départements dans le cadre du volet insertion du RSA. Ces précisions ont convaincu votre commission que la notion de développement social, qui n'est qu'une déclinaison de celle d'aide sociale, ne représente pas une compétence des départements en tant que telle. C'est pourquoi elle lui a préféré celle de cohésion sociale.

Elle a cependant maintenu le conseil général comme chef de file en matière d'aménagement numérique des territoires, pour lequel les conseils généraux ont conduit une politique active de couverture du territoire en haut débit, en collaboration avec les conseils régionaux. Bien que l'aménagement numérique soit une composante de l'aménagement du territoire, il s'agit d'une politique qui requiert une certaine proximité dont disposent les conseils généraux.

Par coordination, elle a supprimé le tourisme de la liste des compétences pour lesquelles le département serait chef de file, votre commission ayant estimé plus opportun de désigner la région en la matière.


· Le chef de filât des communes et de leurs groupements

Enfin, la désignation des communes ou de leurs groupements pour assurer le chef de filât des compétences liées à la qualité de l'air et à la mobilité durable est apparu à votre commission plus discutable.

Comme l'avait relevé notre collègue M. Pierre Jarlier, les communes ou les communautés de communes rurales ne seront pas en capacité d'assumer de telles compétences qui nécessitent une expertise spécifique. En effet, la mobilité durable est un concept qui repose, en grande partie, sur l'organisation des transports, aux modes de déplacement non motorisés, aux usages partagés des véhicules à moteur et au transport de marchandises.

S'agissant de la qualité de l'air, la France a été condamnée à plusieurs reprises pour le non respect des règlementations européennes de la qualité des l'air, en raison du dépassement des valeurs limites de particules fines49(*). Ainsi, le bloc communal pourrait être amené à assumer les conséquences pénales liées au non respect de ces dispositions. Face à ce risque, votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a supprimé les politiques de mobilité durable et de qualité de l'air pour lesquelles le bloc communal serait chef de file.

En revanche, comme l'avait relevé notre collègue M. Dominique de Legge, au nom de la mission commune d'information sur les conséquences de la révision générale des politiques publiques pour les collectivités territoriales et les services publics locaux50(*), « La répartition des services publics ne doit pas s'opérer selon un schéma national qui s'appliquerait uniformément selon les territoires. [...] la prise en compte des spécificités territoriales -qu'elles soient sociales, économiques, démographiques ou topographiques- est essentielle pour permettre à chaque usager de bénéficier d'une offre de services de qualité, quel que soit le territoire dans lequel il vit. En d'autres termes, la modularité de l'organisation des services publics doit constituer la composante essentielle de toute démarche de réorganisation. » Cette analyse conforte l'idée selon laquelle l'accès aux services publics de proximité doit prendre en compte la situation particulière de chaque bassin de vie, ce qui nécessite une approche de proximité. C'est pourquoi votre commission estime qu'il revient au bloc communal d'être « chefs de file » en la matière.

Il en est de même en matière de développement local qui recouvrirait principalement toute politique destinée à favoriser ou à maintenir le commerce de proximité ou l'artisanat, compétences déjà assumées par les communes ou leurs groupements.

Enfin, votre commission a reconnu au bloc communal l'organisation des modalités communes de la compétence en matière d'aménagement de l'espace, compétence d'ailleurs reconnue aux communautés de communes51(*), les communautés d'agglomération52(*) et les communautés urbaines53(*). Cette compétence regroupe les schémas de cohérence territoriale et la création et la réalisation d'opérations d'aménagement.


· La définition des modalités d'action commune au sein des conférences territoriales de l'action publique

Enfin, votre commission a précisé que les modalités d'action commune de l'exercice des compétences pour lesquelles un chef de file est désigné par le présent article seraient définies au sein de la conférence territoriale de l'action publique prévue à l'article 4 du présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.


* 40 Dans sa rédaction issue de l'article 75 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

* 41 Article 202 de la loi n° 2004-809 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* 42 Rapport d'information n° 272 (2010-2011) fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, sur le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales, par Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume.

* 43 Cour des Comptes, « La conduite par l'État de la décentralisation », Rapport public thématique, octobre 2009.

* 44 CC, n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008. Loi relative aux contrats de partenariat.

* 45 Rapport d'information n° 498 (2012-2013) de Mme Jacqueline Gourault et de M. Edmond Hervé, au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, sur la synthèse des propositions adoptées par la délégation aux collectivités territoriales susceptibles d'animer les discussions législatives à venir.

* 46 Rapport d'information n° 319 (2011-2012) fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur les collectivités territoriales et les transports, par M. Yves Krattinger.

* 47 Article L. 1213-1 du code des transports.

* 48 Article L. 1213-3 du code des transports.

* 49 Les valeurs limites concernent la concentration annuelle (40 ìg/m) et la concentration journalière (50 ìg/m). Cette dernière ne doit pas être dépassée plus de trente-cinq fois au cours d'une même année.

* 50 Rapport d'information n° 666 (2010-2011) fait au nom de la mission commune d'information sur les conséquences de la révision générale des politiques publiques pour les collectivités territoriales et les services publics locaux, par M. Dominique de Legge.

* 51 Article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales.

* 52 Article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales.

* 53 Article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales.