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Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

15 mai 2013 : Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER CLARIFICATION DES COMPETENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET COORDINATION DES ACTEURS

Votre commission a adopté un amendement de notre collègue M. Pierre-Yves Collombat tendant à modifier l'intitulé du titre Ier prévu par le projet de loi : « Les modalités de l'organisation des compétences », afin de conforter l'objectif de clarification et de coordination des compétences exercées par les collectivités territoriales.

CHAPITRE IER LE RÉTABLISSEMENT DE LA CLAUSE DE COMPÉTENCE GÉNÉRALE

Article 1er Principe de libre coordination des interventions des collectivités territoriales

Le présent article vise à poser un principe de libre coordination des interventions des collectivités territoriales, qui serait une déclinaison législative du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, défini au troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution.

Au sein du périmètre régional, les collectivités territoriales - la région, les départements, les communes ainsi que leurs groupements - coordonneraient librement leurs interventions entre elles et avec celles de l'État et détermineraient, dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale proposé à l'article 5 du projet de loi, lui-même défini au sein des conférences territoriales de l'action publique prévues à l'article 4, les modalités de délégation ou de l'action commune pour l'exercice de leurs compétences.

D'ores et déjà, les collectivités territoriales ont engagé, avec des succès différents, des politiques de coordination de leurs politiques publiques, notamment lorsqu'elles sont assumées par plusieurs niveaux de collectivités. En effet, certaines expériences, comme celle du « B16 » en Bretagne, ont démontré que les élus locaux avaient la capacité de coordonner leurs interventions. Ces initiatives reposent sur le principe de libre administration des collectivités territoriales. Il n'apparaît donc pas opportun, aux yeux de votre commission, d'instituer une déclinaison de ce principe constitutionnel dont la portée juridique et l'utilité apparaissent discutables.

C'est pourquoi votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur et de M. Pierre-Yves Collombat, deux amendements de suppression de cet article.

Votre commission a supprimé l'article 1er.

Article 2 (art. L. 3211-1, L. 4221-1, L. 4433-1, L3 111-4, L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales et art. 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales) Rétablissement de la clause de compétence générale des départements et des régions

Cet article vise à rétablir la clause de compétence générale des départements et des régions, supprimée, à compter du 1er janvier 2015, par l'article 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

I. La clause de compétence générale

A. Une clause consubstantielle au processus de décentralisation

La clause de compétence générale permet à une collectivité territoriale d'agir dans tout domaine d'intérêt local (qu'il soit communal, départemental ou régional selon les cas) dès lors qu'une compétence n'a pas été attribuée de manière exclusive à une autre collectivité. En d'autres termes, cette clause permet aux collectivités territoriales d'agir même en l'absence d'un texte prévoyant leur intervention.

Consubstantielle au mouvement de décentralisation qui régit notre République depuis 1982, cette clause est associée, comme l'ont rappelé nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger29(*), « à l'institution du statut de collectivité territoriale pour chacun des trois niveaux » de collectivités territoriales : en 187130(*) pour le département, en 188431(*) pour la commune et en 198232(*) pour la région. Par ailleurs, la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État a introduit une disposition transversale, aujourd'hui reprise au premier alinéa de l'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales, selon laquelle « Les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence. ». Une décision du Conseil d'État de 198933(*) a conclu que cette disposition ne remettait pas en cause la clause de compétence générale.

B. Un principe encadré

Présentée comme un facteur de complexité de l'action publique locale en raison de l'enchevêtrement de politiques concurrentes, jugées dispendieuses, exercées par les différents niveaux locaux sur un même territoire, la clause de compétence générale a été progressivement encadrée par la jurisprudence. Le juge administratif a défini deux éléments majeurs qui limitent aujourd'hui cette clause : l'intérêt local, d'une part, et les limites posées par l'existence d'une compétence détenue exclusivement par un autre acteur public, d'autre part.

Difficile à apprécier, la notion d'intérêt local ne permet que partiellement de limiter l'action des collectivités. En effet, en raison de l'absence d'une définition législative, le juge administratif, qui doit déterminer, a posteriori, la présence d'un tel intérêt qui a pu justifier l'intervention d'une collectivité, a été conduit à l'interpréter de manière extensive. Pour qu'une collectivité puisse agir dans un domaine particulier, l'action envisagée doit répondre à trois critères :

- elle doit bénéficier directement aux besoins de la population ;

- elle doit rester neutre ;

- elle doit répondre à un intérêt public.

La seconde limitation de la clause de compétence générale interdit à toute collectivité territoriale d'exercer une compétence expressément et exclusivement dévolue, par la loi, à une autre collectivité ou, plus largement, à une autre autorité publique. Ainsi, le Conseil d'État a jugé que la clause de compétence générale n'habilitait le conseil municipal à statuer sur les questions d'intérêt public communal que sous réserve qu'elles ne soient pas dévolues, par la loi, à l'État ou à d'autres personnes publiques et qu'il n'y ait pas d'empiètement sur les attributions conférées au maire34(*). En d'autres termes, chaque collectivité territoriale voit sa compétence limitée par celles exercées par les autres collectivités et l'État.

C. La réforme de la loi du 16 décembre 2010

1° Un double constat : l'enchevêtrement des compétences et le développement des financements croisés

La réforme initiée par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales reposait sur deux postulats.

Le premier était lié à l'enchevêtrement des compétences. L'article 3 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 198335(*) relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État a prévu une décentralisation par blocs de compétences, afin que « chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l'État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ».

Cet objectif de transfert par blocs de compétences n'a été que partiellement atteint. En matière sociale, par exemple, bien que les départements exercent la majorité des compétences en matière d'aide et d'action sociales, la commune, les groupements de communes et l'État assument également des compétences en la matière. Ainsi, la clause de compétence générale est souvent tenue pour responsable de l'empiètement d'une collectivité sur les autres échelons pour l'exercice de certaines compétences.

Toutefois, comme l'ont relevé nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger, ainsi que la Cour des comptes36(*), la clause de compétence générale n'est pas seule à l'origine de cette situation. En effet, il convient de relever le rôle ambigu de l'État qui réclame l'intervention des collectivités territoriales hors du champ de leurs compétences attribuées par la loi, en particulier dans le cadre des contrats de projet État-région.

L'enchevêtrement des financements représentait le second postulat dénoncé par les auteurs de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Là encore, le constat est à relativiser. Tout d'abord, il est difficile d'évaluer l'importance exacte des interventions des collectivités territoriales sur le fondement de la clause de compétence générale. Ensuite, de nombreuses règles ont été posées afin de limiter la pratique des cofinancements. Ainsi, l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales pose le principe selon lequel « les communes, les départements et les régions financent par priorité les projets relevant des domaines de compétences qui leur ont été dévolus par la loi (...) ».

Notre collègue M. Jean-Patrick Courtois37(*) a résumé la situation en indiquant que « Le financement d'investissement par plusieurs collectivités locales résulte, d'une part, du manque de moyens de certaines collectivités, en particulier les petites communes, pour assurer elles-mêmes les investissements dont elles ont besoin, d'autre part, du partage de compétences résultant soit de la loi elle-même, soit de la mise en oeuvre de la clause générale de compétence, soit de l'intervention de l'État lorsqu'il appelle à une action concertée, comme dans le cas des contrats de projet État-région. Les cofinancements sont également inhérents à l'intervention des fonds européens qui sont en général répartis en fonction du principe d'« additionnalité », c'est-à-dire que ces fonds ne peuvent être versés que si d'autres acteurs publics apportent des financements complémentaires. »

Ce double postulat serait, pour les détracteurs de la clause de compétence générale, à l'origine d'une dilution de la responsabilité des décideurs locaux vis-à-vis des citoyens, de la difficulté, pour ces derniers, de comprendre les politiques exercées par chaque échelon de collectivités territoriales, et d'une tendance à des interventions locales redondantes, souvent mal coordonnées, et source de dépenses inutiles.

2° La double réponse de la loi du 16 décembre 2010

· La suppression de la clause de compétence générale pour les départements et les régions à compter de 2015

Pour remédier à ce constat, l'article 73 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a restreint la clause de compétence générale des départements et des régions en introduisant le principe du caractère exclusif des compétences exercées par ces collectivités. En revanche, les communes ont conservé leur clause de compétence générale, en raison de la nécessaire prise en compte, par ces dernières, des besoins non prévus par la loi mais clairement exprimés par les citoyens.

Ainsi, à compter du 1er janvier 2015, sauf exception, les départements et les régions ne pourront exercer que les seules compétences que la loi leur attribue explicitement et, en contrepartie, aucune autre collectivité territoriale ne sera autorisée à exercer une compétence confiée soit aux régions, soit aux départements38(*).

Toutefois, la loi du 16 décembre 2010 a précisé que si les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont, en principe, à titre exclusif, la loi peut, à titre exceptionnel, prévoir des compétences partagées entre plusieurs niveaux de collectivités territoriales. Ont été ainsi reconnues les compétences en matière de tourisme, de culture et de sport qui sont assumées par les communes, les départements et les régions. Ce choix s'est justifié par la multiplicité des interventions dans ces domaines et il n'est pas apparu opportun de rigidifier ces dispositifs et leurs financements.

Par ailleurs, la loi a reconnu aux départements et aux régions une capacité d'initiative dans les cas non prévus par la loi, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas été explicitement attribués à un niveau de collectivités. Ainsi, les départements et les régions, qui souhaiteraient exercer une compétence que la loi ne leur a pas expressément attribuée, devraient justifier l'existence d'un intérêt local qui est interprétée par le juge administratif avec beaucoup de souplesse. Cette capacité d'initiative s'applique également aux compétences partagées reconnues par la loi.

La loi du 16 décembre 2010 a également prévu un dispositif d'encadrement des délégations de compétences entre les collectivités territoriales de catégories différentes, applicables aussi bien pour les compétences exclusives que pour les compétences partagées, sous la forme d'une convention définissant les objectifs à atteindre et les modalités du contrôle du délégant sur le délégataire.

La restriction de la clause de compétence générale n'a pas été déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel39(*). Ce dernier a en effet jugé que l'article 48 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux selon lequel le conseil général délibère « sur tous les objets d'intérêt départemental dont il est saisi, soit par une proposition du préfet, soit sur l'initiative d'un de ses membres », n'a eu ni pour objet ni pour effet de créer une clause générale rendant le département compétent pour traiter de toute affaire ayant un lien avec son territoire. Par conséquent, cette clause ne saurait être à l'origine d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République garantissant une telle compétence. De même, pour la région, le Conseil constitutionnel a estimé qu'un tel principe ne pouvait exister, cette dernière étant devenue une collectivité territoriale qu'en 1986.

· La limitation des financements croisés

Afin de prévenir toute instrumentalisation des aides financières entre collectivités territoriales, et ainsi respecter l'interdiction faite à toute collectivité territoriale d'exercer une tutelle sur une autre collectivité territoriale, conformément au cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution, l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales a été complété afin que toute collectivité territoriale bénéficiaire d'une aide financière ne puisse être contrainte, pour en bénéficier, d'adhérer à une association, à un EPCI ou à un syndicat mixte. L'objectif est de prévenir des éventuelles pressions qui pourraient être exercées sur des communes par des départements ou des régions pour mettre en place de nouvelles structures syndicales, ou participer aux entités juridiques tenant lieu de « pays ».

II. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article vise à conserver la rédaction actuelle des articles L. 3211-1 pour le département, et L. 4221-1 et L. 4433-1 du code général des collectivités territoriales pour les régions et les régions d'outre-mer, afin de permettre à ces collectivités territoriales de conserver la clause de compétence générale au-delà du 1er janvier 2015.

Les articles L. 4221-1 et L. 4433-1 sont également complétés pour étendre les compétences de la région à la préservation des langues régionales.

Par coordination, le présent article propose de supprimer les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, insérés par l'article 73 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui posent le principe de l'exclusivité des compétences que la loi attribue à un échelon local ainsi que celui des compétences partagées que sont le tourisme, le sport et la culture. En revanche, les dispositions des quatrième et cinquième alinéas du même article, interdisant l'instrumentalisation des aides financières pouvant être à l'origine d'une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, sont conservées.

Une coordination est également proposée à l'article L. 1111-8 du même code afin de supprimer la mention d'une compétence exclusive ou partagée.

Enfin, le présent article tend à supprimer les VI et VII de l'article 73 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Le VI prévoit la mise en place, en 2017, d'un comité, composé de parlementaires, d'élus locaux et de représentants des administrations compétentes de l'État, chargé de l'évaluation de la mise en oeuvre de la suppression de la clause de compétence générale pour les régions et les départements ainsi que la limitation des financements croisés. Le VII prévoit l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 73 relative à la suppression de la clause de compétence générale au 1er janvier 2015.

III. La position de la commission

Votre commission approuve le rétablissement de la clause de compétence générale aux départements et aux régions qui permettra à ces dernières de leur redonner les capacités d'action dont elles ont besoin pour assurer le dynamisme de nos territoires. Votre rapporteur souligne, à l'instar de l'étude d'impact du présent projet de loi, que la suppression de la clause de compétence générale pour les départements et les régions revêtait une portée plus symbolique qu'efficace, en raison des possibilités laissées par le code général des collectivités territoriales en matière de financement et par l'interprétation extensive et souple que fait le juge administratif de la notion d'intérêt local.

Par ailleurs, votre commission a estimé que le rétablissement de la clause de compétence générale ne renforcerait pas nécessairement l'enchevêtrement des compétences. Elle a estimé indispensable une meilleure coordination des compétences qui devait relever, comme l'avaient justement relevé nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger, de l'« intelligence territoriale ». Il reviendra ainsi aux conférences territoriales de l'action publique de définir, au niveau de chaque périmètre régional, la répartition des compétences adaptée aux spécificités de chaque territoire, afin qu'elle soit exercée par l'échelon le plus adapté. Il n'était pas certain que la suppression de la clause de compétence générale aboutisse à une spécialisation des départements et des régions, compte-tenu de la nécessaire coopération que nécessitent de nombreux projets locaux.

Si votre commission a approuvé le principe de rétablissement, sans limitation, de la clause de compétence générale pour les départements et les régions, elle a toutefois adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement rédactionnel du présent article afin de « moderniser » les dispositions de cette clause.

Ainsi, à l'article L. 3211-1 relatif à la clause de compétence générale applicable aux conseils généraux, est supprimé l'alinéa selon lequel le département « donne son avis sur tous les objets sur lesquels il est consulté en vertu des lois et règlements ou dont il est saisi par les ministres, notamment sur les changements proposés aux limites territoriales du département, des arrondissements, des cantons et des communes et sur la désignation de leur chef-lieu ». En effet, la consultation du conseil général sur les dispositions ainsi énumérées est déjà prévue par le code général des collectivités territoriales :

- à l'article L. 3112-1 pour les modifications des limites territoriales des départements ;

- au premier alinéa de l'article L. 3113-1 pour les créations, suppressions et modifications d'arrondissement ;

- au deuxième alinéa de l'article L. 3113-1 pour le transfert du chef-lieu d'un arrondissement ;

- à l'article L. 3113-2 pour les modifications des limites territoriales des cantons et le transfert du chef-lieu ;

- à l'article L. 2112-6 pour la modification des limites territoriales des communes.

En revanche, l'actuel second alinéa de l'article L. 3211-1, qui n'est pas conservé dans la rédaction proposée par le présent article, est rétabli par l'amendement de votre rapporteur sous réserve d'une amélioration rédactionnelle.

Enfin, les mêmes modifications sont proposées à l'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales qui pose la clause de compétence générale des régions, ainsi qu'à l'article L. 4433-1, qui s'appliquent aux régions d'outre afin que l'ensemble de ces collectivités soient régies par des dispositions communes.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.


* 29 Rapport d'étape n° 264 (2009-2010) fait au nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault.

* 30 Article 48 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux, aujourd'hui codifié à l'article L. 3211-3 du code général des collectivités territoriales qui dispose que « Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département. - Il statue sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et, généralement, sur tous les objets d'intérêt départemental dont il est saisi ». 

* 31 Article 61 de la loi du 5 avril 1884 sur l'organisation et les attributions des conseils municipaux, codifié à l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales qui dispose que « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ».

* 32 Article 59 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, codifié à l'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales selon lequel « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région ».

* 33 CE, 11 octobre 1989, commune de Port-Saint-Louis-du-Rhône c/ Préfet des Bouches-du-Rhône.

* 34 CE, 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Baroeul.

* 35 Codifié à l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales.

* 36 Cour des comptes, « La conduite par l'État de la décentralisation », octobre 2009.

* 37 Rapport n° 169 (2009-2010) de M. Jean-Patrick COURTOIS, fait au nom de la commission des lois, déposé le 16 décembre 2009.

* 38 Deuxième et troisième alinéa de l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales.

* 39 Conseil Constitutionnel, DC n° 2010-618 du 9 décembre 2010, Loi de réforme des collectivités territoriales.