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Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France

22 mai 2013 : Justice ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 22 MAI 2013

_______

M. Alain Richard, rapporteur. - Nous légiférons dans le cadre de la mondialisation et de la construction européenne. De plus en plus, des phénomènes relevant du droit pénal sont transfrontaliers. Le présent projet de loi traite d'une quinzaine d'entre eux. En gestation depuis deux ans, il illustre la continuité de l'État. Je souligne sa bonne qualité juridique, résultant du travail de la Chancellerie, de multiples concertations, et du partenariat avec le Secrétariat général des affaires européennes puisqu'une bonne part des dispositions sont l'application d'engagements conclus par les instances européennes. Comme souvent, nous avons dépassé les délais de transposition - ce qui explique la procédure accélérée. La Chancellerie n'a instauré de nouvelles dispositions pénales que lorsque la transposition de nos engagements les rend strictement nécessaires.

Une partie des textes à transposer résulte de négociations entre pays dont les systèmes juridiques sont différents : il n'est pas aisé de trouver des vocables qui signifient, en droit ou en procédure, exactement la même chose. Le résultat est nécessairement un texte de compromis explicitant dans chaque langue les concepts d'autres pays - le piège étant de traduire mot à mot quand il existe déjà des termes équivalents, plus sobres et plus explicites, en droit français.

Nous avons à transcrire les documents suivants : une directive d'avril 2011 sur la lutte contre la traite des êtres humains, une directive d'octobre 2010 relative au droit à la traduction dans les procédures pénales, une décision-cadre de février 2009 sur la reconnaissance mutuelle entre les États-membres des condamnations prononcées par contumace, une directive de décembre 2011 sur la lutte contre les abus sexuels sur les enfants et la pédopornographie, une décision-cadre de novembre 2008 relative à l'exécution des condamnations à une peine privative de liberté entre pays de l'Union européenne, et une décision de décembre 2008 relative au fonctionnement d'Eurojust. La qualification de ces textes change en fonction de leur date : depuis le traité de Lisbonne, l'Union européenne n'adopte plus de décisions-cadre dans le domaine de la justice et des affaires intérieures mais des directives.

Nous procédons à une transposition fidèle de ces textes. Sur la reconnaissance mutuelle des condamnations par contumace et l'application des peines, de nombreuses dispositions sont introduites dans le code pénal ou le code de procédure pénale parce qu'il s'agit de droits nouveaux.

Nous transposons aussi quelques autres textes internationaux : les protocoles additionnels récents à la convention de Genève de 1949 sur les signes humanitaires (il y a eu des controverses sur l'emploi du signe de la Croix-Rouge), une résolution de 2010 du Conseil de sécurité qui organise la fin des deux tribunaux pénaux internationaux ad hoc sur la Yougoslavie et sur le Rwanda, une convention internationale relative à la protection contre les disparitions forcées, un accord de 2006 sur la coopération judiciaire de l'Union européenne avec l'Islande et la Norvège, et la convention d'Istanbul de mai 2011 sur les violences à l'égard des femmes.

L'Assemblée nationale a ajouté à cela une mise en cohérence avec la décision de la Cour européenne des droits de l'homme, qui, en mars 2013, a annulé un jugement relatif à l'application du délit d'offense envers le chef de l'État. Cependant, les députés n'ont pas fait une interprétation exacte de cette décision : la Cour n'a pas déclaré que ce délit était contraire à la convention européenne des droits de l'homme, elle a simplement estimé que l'application qui en avait été faite au cas d'espèce n'était pas conforme à la convention.

Une remarque, à l'adresse de la Chancellerie : s'agissant de dispositions qui vont entrer dans les codes, il aurait été plus logique de les présenter dans l'ordre où elles vont s'insérer, plutôt que dans l'ordre chronologique des conventions ou directives.

Six ou sept sujets méritent une discussion de fond. Avons-nous besoin d'adopter une définition de l'esclavage en droit pénal français ? Y sommes-nous prêts ? Je ne le crois pas. Est-il judicieux de conférer au membre français d'Eurojust des pouvoirs directs, y compris de contrainte, en matière d'enquête ? L'Assemblée nationale l'a proposé ; je ne souhaite pas que nous la suivions. L'inclusion dans notre code pénal de dispositions précises relatives aux disparitions forcées justifie-t-elle une incrimination visant non seulement les États mais aussi les organisations politiques ? Après bien des hésitations, ma réponse est négative. Faut-il instaurer, en plus des dispositions qui figurent déjà dans la loi sur la presse de 1881 en matière de provocation et d'apologie, une infraction de provocation, d'incitation à la mutilation sexuelle ne passant pas par un moyen public ? Je suis d'accord pour suivre l'Assemblée nationale qui l'a proposé. Le Conseil constitutionnel a déclaré non conforme au principe de légalité des délits et des peines la mention de l'inceste dans les dispositions pénales relatives aux atteintes et agressions sexuelles commises dans le cercle familial ou par personne ayant autorité. Il me paraît donc judicieux de mettre fin à cette mention dans le code pénal et le code de procédure pénale. Pour les dispositions nouvelles en matière de droit à la traduction, le partage entre ce qui relève du législatif et du réglementaire ne me paraît pas le bon : les exigences de procédure sont des garanties et relèvent de la loi. Les conséquences sur la durée, la complexité et surtout le coût des procédures seront considérables, je le signale ici : plusieurs dizaines de millions d'euros.

Enfin, quel sort réserver à cette idée de supprimer le délit d'offense au chef de l'État ? L'actuel intéressé ne s'en est pas autrement ému, mais cela créerait un vide juridique que je vous proposerai de combler.

Je vous propose d'adopter ce texte moyennant quelques modifications : il pourrait donc être adopté dans les temps sans que nous ayons le sentiment d'avoir conclu trop vite.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci.

M. Jean-Pierre Michel. - Je suis satisfait que ce texte vienne enfin en discussion. Il répond aux obligations internationales de la France envers l'Union européenne, le Conseil de l'Europe, la Cour européenne des droits de l'homme...

Il est difficile, en effet, de transposer des textes européens en matière pénale : les droits pénaux sont différents selon les pays, sans parler de la procédure. Chez nous, celle-ci est très différente de ce qu'elle est ailleurs, je songe à la place des parties civiles. Nous le verrons lors de l'examen du premier amendement de notre rapporteur, avec lequel je ne suis pas tout à fait d'accord. Je partage l'avis d'Alain Richard, en revanche, sur Eurojust. Même s'il faut user avec modération du délit d'offense au chef de l'État - d'autant que le président ne peut être poursuivi, lui, dans aucune procédure ! - il a son importance : certaines offenses, comme celles qui ont été faites au général de Gaulle pendant la guerre d'Algérie, doivent être poursuivies. Je suis donc très réticent à supprimer cette disposition, d'autant qu'elle existe aussi dans d'autres pays du Conseil de l'Europe. Nous voterons le rapport et le texte, sous réserve d'éventuels amendements que je présenterai en séance publique.

M. François Zocchetto. - Il est heureux que nous examinions ce texte, qui est le résultat d'un travail important fourni par la Chancellerie depuis des années. M. Richard a fait un rapport intéressant, et je partage son jugement sur la méthode : mieux vaudrait procéder en suivant l'ordre des codes. L'article dans lequel les députés proposent une définition de l'esclavage me paraît présomptueux. Il s'agit d'un phénomène complexe et prétendre en donner une définition juridique pourrait être contreproductif, car le droit pénal est d'interprétation stricte. Cet article ne doit pas être maintenu. Sur Eurojust, revenons au texte du Gouvernement : le représentant français propose des mesures aux magistrats français, il ne les ordonne pas. Quant au texte sur l'inceste, il ne s'agit pas d'un débat nouveau pour notre commission : nous avions déjà émis des réserves quant à l'introduction de cette disposition dans notre droit pénal.

M. Patrice Gélard. - Je me méfie de la transposition de directives dans notre droit interne : nous avons la mauvaise habitude d'en rajouter. Les multiples recommandations de notre rapporteure pour avis m'ont inquiété : cela finit par dénaturer le texte à transposer ! L'exposé intéressant de notre rapporteur m'a un peu rassuré : ne cédons pas à notre coutume de transformer en un texte de trois pages un texte qui en faisait une !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous ne le faisons pas seulement pour les directives européennes...

M. Alain Richard, rapporteur. - Oui, on parle d'ailleurs dans ce cas de « sur-transposition ».

M. Patrice Gélard. - Oui. Une autre manière de sur-transposer : les circulaires préfectorales, qui précisent la manière d'appliquer les textes issus de la transposition...

M. Jean-Jacques Hyest. - Le rapporteur a fait un excellent rapport. Dans ce texte, on ne sur-transcrit pas : très bien. Je suivrai les propositions de notre collègue Alain Richard, mais je m'interroge sur l'article 17 bis introduit par les députés et que le rapporteur complète. Sur la définition de la traite des êtres humains, il faut travailler encore. Les députés semblent avoir visé toute une série de dispositions. Pour le coup, n'en rajoutons pas : cela nous ferait sortir de l'objet du texte. Nous sommes souvent en retard pour transposer, ne tardons pas à voter ce texte. Sur Eurojust, je partage l'opinion du rapporteur sur la rédaction des députés ; on ne peut pas confier à un magistrat hors hiérarchie le soin d'ordonner des mesures. Le texte du Gouvernement est meilleur sur ce point.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La proposition de loi adoptée à l'unanimité par le Sénat, relative à la compétence territoriale du juge français sur les infractions relevant de la Cour pénale internationale, fait écho à des dispositions de ce texte. Laissons à la proposition de loi son intégrité, mais souhaitons qu'elle soit prochainement inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale... Ce fut un gros travail !

M. Alain Richard, rapporteur. - J'ai peut-être été un peu elliptique sur certains points. Pourquoi ne pas adopter une définition pénale de l'esclavage et de la servitude, comme le propose l'Assemblée nationale ? La seule définition internationale faisant autorité date de 1926. A cette époque, l'esclavage était encore un phénomène de masse dans certains pays. Les situations auxquelles nous nous référons devraient plutôt être qualifiées d'esclavage moderne : elles sont le fait de groupes privés, qui emploient la force ou le chantage, et sont plus difficiles à définir. La définition initiale relevait du droit civil : est esclave la personne à l'encontre de laquelle s'exerce un droit de propriété. Cette définition rigoureuse était juridiquement solide. Nous aurions peine à caractériser de telles situations aujourd'hui ! Et vouloir établir une nouvelle définition pourrait bien en effet être contreproductif. Dans deux décisions, la Cour européenne des droits de l'homme a estimé que l'article 4 de la convention imposait aux États de « criminaliser » l'esclavage, qui n'est pas défini en tant que tel en droit français. Des avocats français sont très fiers d'avoir fait condamner la France sur ce motif. La Cour européenne n'a toutefois pas précisé ce qu'il fallait criminaliser, se contentant de désigner « les situations de cet ordre ». Il faudra donc introduire dans le code pénal une infraction - qui sera sans doute un crime - de réduction en esclavage, ou d'asservissement, esclavage et servitude étant rigoureusement synonymes en français, le servage étant une notion différente. L'Assemblée nationale a voté une définition qu'elle savait incomplète
- charge au Sénat de l'améliorer. Je concède que je n'ai rien trouvé de meilleur. Par conséquent, pour creuser la question, je suggère un groupe de travail. La garde des sceaux souhaite une définition qui corresponde aux réalités actuelles et qui soit partagée.

La France a l'espoir que soit créé un parquet européen. Le degré d'enthousiasme est variable parmi nos partenaires. Le gouvernement actuel, reprenant un projet du précédent gouvernement, veut promouvoir une coopération renforcée : neuf États, dont l'Allemagne, pourraient créer un parquet européen commun compétent en matière d'atteintes aux intérêts financiers de l'Union. L'Assemblée nationale a considéré qu'à travers les représentants nationaux d'Eurojust un parquet européen émergeait, et a souhaité, pour le symbole, donner au représentant français le pouvoir de prendre des mesures d'instruction contraignantes à l'égard des magistrats nationaux. Certes, mais cela perturberait notre ordre juridique et le statut des magistrats, régi par une ordonnance portant loi organique qui énumère les membres du parquet. Il faudrait la modifier, pour un apport qui ne serait pas significatif.

La définition de la traite des êtres humains n'est sans doute pas encore assez rigoureuse : je ne l'ai pas modifiée, mais peut-être est-il possible de mieux cerner le phénomène.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 2 bis

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n° 20 supprime l'article relatif à l'esclavage et la servitude. Je m'en suis expliqué.

M. Jean-Pierre Michel. - Je voterai cet amendement n° 20. Mais nous devons aboutir rapidement : la Cour européenne a condamné la France dernièrement, estimant que malgré la modification du code pénal en 2007, notre pays ne s'était pas doté des moyens réglementaires et législatifs de réprimer le travail forcé et la servitude. La garde des sceaux est réticente : pour elle, l'esclavage, c'est la traite des Noirs. Mais il y a l'esclavage moderne : travail forcé ou esclavage sexuel. La Cour européenne demande de le « criminaliser » : cela ne signifie pas nécessairement en faire un crime, passible de la cour d'assises. En faire d'emblée un crime pourrait même être contreproductif au regard de l'efficacité de la répression.

M. Jean-Jacques Hyest. - Exact. Il n'y aura pas de poursuites.

M. Jean-Pierre Michel. - Comment un jury pourra-t-il déterminer les éléments de l'infraction ? Et les parties civiles ne pourront agir.

L'amendement n° 20 est adopté.

L'article 2 bis est en conséquence supprimé.

Article 4

Les amendements rédactionnels nos 1 et 2 sont adoptés.

Article 4 bis

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 5

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement rédactionnel n° 14 vise à passer du vocabulaire « bruxellois », au vocabulaire français !

L'amendement n° 14 est adopté.

Article 8

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n° 18 concerne les pouvoirs du représentant français à Eurojust. Nous préférons lui maintenir la fonction de proposer des actes, et non de les imposer aux magistrats français.

M. Jean-Pierre Michel. - Je suis entièrement d'accord avec le rapporteur. Les membres d'Eurojust ne sont pas membres du parquet français, et n'ont donc pas le droit de faire des actes, encore moins de les ordonner. En Europe, les membres des parquets ont des statuts différents : fonctionnaires en Allemagne mais jouissant d'une grande indépendance, totalement indépendants en Italie, plus ou moins indépendants en France... Des projets de loi en discussion leur donneraient plus d'indépendance, le parquet restant soumis hiérarchiquement au garde des sceaux. Comment un fonctionnaire d'un Land allemand pourrait-il ordonner des poursuites en France ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Le parquet européen, ce n'est pas cela !

M. Alain Richard, rapporteur. - Seul le représentant français pourrait ordonner des poursuites en France, mais nous ne le voulons pas.

L'amendement n° 18 est adopté.

Article 9

Les amendements rédactionnels nos 14 et 15, l'amendement d'harmonisation n° 5 et l'amendement de précision n° 6 sont adoptés.

Article 10

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n° 7 distingue deux délits : l'utilisation abusive, et l'imitation d'un emblème. Je préfère en conséquence deux alinéas distincts.

Les amendements nos 7 et 8 sont adoptés.

Article 15

L'amendement n° 10 est adopté.

Article 16

M. Alain Richard, rapporteur. - L'Assemblée nationale a complété l'article 16 relatif à l'incrimination d'incitation à la mutilation sexuelle sur mineur. Mais la nouvelle rédaction pose problème. Mieux vaut s'inspirer d'une disposition pénale existante. Avec mon amendement n° 19, le parquet pourra poursuivre l'auteur de l'incitation, que les actes aient finalement été commis ou non.

M. Jean-Pierre Michel. - Les mutilations sexuelles religieuses - comme la circoncision - sont-elles pénalement répréhensibles ?

M. Alain Richard, rapporteur. - En droit, oui, coutumièrement, non, pour les confessions anciennement implantées en France. C'est juridiquement fragile... Il y a d'ailleurs eu une controverse significative sur ce point en Allemagne fédérale l'an dernier.

Mme Esther Benbassa. - Cela a fait scandale !

M. Alain Richard, rapporteur. - Que ce ne soit pas poursuivi pourrait un jour faire scandale !

L'amendement n° 19 est adopté.

Article 17

L'amendement rédactionnel n° 11 est adopté.

Article 17 bis

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n° 12 concerne le délit d'offense. La Cour européenne, je le répète, ne réclame nullement sa suppression, comme ont affecté de le croire les députés. Ce problème n'est pas simple pour une majorité, d'autant que nous aurons prochainement à traiter du statut juridictionnel du chef de l'État. J'ai opté pour une solution intermédiaire : la loi de 1881 prévoit une procédure spéciale pour les membres du Gouvernement, qui peuvent demander au garde des sceaux d'engager des poursuites. Je propose qu'on l'applique aussi au chef de l'État.

Mme Cécile Cukierman. - Notre groupe ne se retrouve pas dans la rédaction des articles 48 et 31 de la loi de 1881. Le présent texte vise à supprimer le délit d'offense : en attente d'un texte sur le statut du chef de l'État faisant clairement le départ entre l'individu et le titulaire d'une fonction, nous ne nous opposerons pas à ces amendements qui alignent le cas du chef de l'État sur celui des ministres, car il serait surprenant que les seconds soient mieux protégés que le premier ! Nous votons ce compromis, avec des réserves.

M. Jean-Pierre Michel. - C'est un sujet délicat. L'offense au chef de l'État ne s'adresse pas à l'homme, mais à la fonction. Je ne suis pas sûr que ce que vous proposez soit conforme à la Constitution : il me semble difficile de traiter le chef de l'État comme les membres du Gouvernement... Il les nomme, préside le Conseil des ministres : il doit bénéficier d'un niveau de protection supplémentaire. Je voterai votre amendement, mais avec quelques doutes...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le Président de la République pourra-t-il déposer une question prioritaire de constitutionnalité ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Je ne souhaite pas que l'on revienne sur le statut pénal du chef de l'État, cela serait dommageable pour la dignité et la responsabilité de la fonction, qui est au coeur de nos institutions. Il n'y a pas lieu de supprimer le délit d'offense au chef de l'État. Il n'y a pas de président normal ! En ces temps où la société n'a plus de repères, ne traitons pas le Président de la République comme un copain. Je suis partisan de supprimer l'article.

M. François Zocchetto. - Avec tout le respect que je dois à l'excellent travail du rapporteur, je crois qu'il ne faut pas bricoler avec le statut du chef de l'État, qui forme un tout. C'est ce que j'ai indiqué récemment au Président de la République. Si l'on modifie le statut pénal, alors modifions tout le statut. Pour moi, il ne faut pas y toucher, même si je souhaite que le délit d'offense ne soit pas utilisé...

M. Hugues Portelli. - Cet article 17 bis n'a rien à faire dans une loi de transposition de textes européens : c'est un cavalier.

M. Alain Richard, rapporteur. - Je ne sais trop que répondre car je suis partagé. J'ai essayé de tirer au milieu... Mais si l'amendement n'est pas adopté, je n'en ferai pas un drame !

M. Jean-Pierre Michel. - Pour restaurer le délit d'offense en son état actuel, il faut supprimer l'article 17 bis.

M. François Zocchetto. - Votons sur les amendements puis sur l'article.

L'amendement n° 12 est rejeté.

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n° 16 a le même objet.

L'amendement n° 16 est rejeté.

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n° 13, rédactionnel, traite de l'incrimination pour offense sur les correspondances à découvert, autrement dit l'offense sur carte postale !

L'amendement n° 13 est rejeté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - A la demande de nos collègues, je mets aux voix l'article 17 bis non amendé.

L'article 17 bis n'est pas adopté.

Article 23

L'amendement rédactionnel n° 17 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 2 bis
Création d'un crime d'esclavage et d'un crime de servitude

M. RICHARD, rapporteur

20

Suppression de l'article

Adopté

Article 4
Transposition portant transposition de la directive 2011/93/UE du Parlement européen et du Conseil
du 13 décembre 2011 relative à la lutte contre les abus sexuels et l'exploitation sexuelle des enfants,
ainsi que la pédopornographie et remplaçant la décision-cadre 2004/68/JAI

M. RICHARD, rapporteur

1

Correction d'une erreur de référence

Adopté

M. RICHARD, rapporteur

2

Rédactionnel

Adopté

Article 4 bis
Conséquences de l'invalidation par le Conseil constitutionnel de la définition légale
de la notion d'agressions et d'atteintes sexuelles incestueuses

M. RICHARD, rapporteur

3

Suppression de l'adjectif « incestueux » des articles 222-31-2 et 227-27-3 du code pénal et de l'article 2-3 du code de procédure pénale

Adopté

Article 5
Transposition de la décision-cadre 2009/299/JAI en ce qui concerne le mandat d'arrêt européen

M. RICHARD, rapporteur

14

Rédactionnel

Adopté

Article 8
Mise en conformité avec la décision 2009/426/JAI des dispositions relatives au membre national d'Eurojust

M. RICHARD, rapporteur

18

Suppression des pouvoirs d'investigation directe du membre d'Eurojust

Adopté

Article 9
Transposition de la décision-cadre 2008/909/JAI du Conseil du 27 novembre 2008
concernant l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale
prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté

M. RICHARD, rapporteur

4

Rédactionnel

Adopté

M. RICHARD, rapporteur

15

Rédactionnel

Adopté

M. RICHARD, rapporteur

5

Amendement de clarification

Adopté

M. RICHARD, rapporteur

6

Amendement de précision

Adopté

Article 10
Dispositions portant adaptation du droit pénal au protocole additionnel aux conventions de Genève
du 12 août 1949, relatif à l'adoption d'un signe distinctif additionnel (protocole III)
adopté à Genève le 8 décembre 2005

M. RICHARD, rapporteur

7

Rédactionnel

Adopté

M. RICHARD, rapporteur

8

Rédactionnel

Adopté

Article 15
Adaptation de la législation française à l'accord du 28 juin 2006 entre l'Union européenne
et la République d'Islande et le royaume de Norvège relatif à la procédure de remise
entre les Etats membres de l'Union européenne et l'Islande et la Norvège et à l'arrêt de la Cour de justice
de l'Union européenne en date du 5 septembre 2012

M. RICHARD, rapporteur

10

Rédactionnel

Adopté

Article 16
Renforcement de la protection pénale des femmes victimes de violences

M. RICHARD, rapporteur

19

Rédactionnel

Adopté

Article 17
Renforcement de la protection pénale des femmes victimes de violences

M. RICHARD, rapporteur

11

Rédactionnel

Adopté

Article 17 bis
Abrogation du délit d'offense au président de la République

M. RICHARD, rapporteur

12

Protection du Président de la République contre les injures et les diffamations

Rejeté

M. RICHARD, rapporteur

16

Protection du Président de la République contre les injures et les diffamations

Rejeté

M. RICHARD, rapporteur

13

Rédactionnel

Rejeté

Article 23
Dispositions transitoires relatives à l'application dans le temps de l'accord du 28 juin 2006
entre l'Union européenne et la République d'Islande et le royaume de Norvège
relatif à la procédure de remise entre les Etats membres de l'Union européenne et l'Islande et la Norvège

M. RICHARD, rapporteur

17

Rédactionnel

Adopté