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Projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens

10 juillet 2013 : Relations entre l'administration et les citoyens ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

M. Hugues Portelli. - Il s'agit d'un projet de loi d'habilitation qui autorise le Gouvernement à procéder par ordonnances pour rapprocher l'administration des citoyens. Il comprend trois articles. Le premier comprend des mesures de simplification administrative, concernant notamment les techniques de communication entre l'administration et les usagers. L'article 2 autorise la réunion dans un code de l'administration et du public, à destination de celui-ci, de tous les textes consacrés aux rapports entre l'administration et les usagers. L'article 3 vise à achever le code de l'expropriation publique, en chantier depuis longtemps.

Cette loi d'habilitation s'inscrit dans un processus déjà ancien, ponctué par la création du Médiateur de la République en 1973, de la Commission d'accès aux documents administratifs (Cada), la loi sur la motivation des actes administratifs, enfin la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

Je proposerai tout d'abord de préciser certains libellés. « Administration » désigne ici aussi bien les administrations de l'État que les collectivités territoriales, les autorités administratives indépendantes, les établissements publics à caractère administratif, les caisses de sécurité sociale, etc. La définition mérite d'être précisée.

Le texte vise à favoriser l'usage des nouvelles technologies, car toutes les administrations ne les utilisent pas avec la même dextérité. Il crée donc un droit des usagers à les saisir par voie électronique.

Traditionnellement, le silence de l'administration vaut rejet. Or le Président de la République a annoncé qu'il entendait changer la règle : désormais, le silence vaudrait approbation. En Conseil des ministres, ce matin, le Premier ministre a fait une communication sur ce sujet. Le Gouvernement entend déposer un amendement pour en expliciter les modalités d'application. J'avais pensé le faire moi-même, mais le Gouvernement a souhaité en conserver la paternité. Si la réforme est inscrite dans ce texte, je propose de porter le délai d'habilitation de 12 à 18 mois. Il me semble en effet préférable de n'avoir qu'une seule loi relative à ces questions et non deux.

L'ordonnance unifiera les règles, notamment de retrait, applicables aux actes administratifs unilatéraux, ainsi que celles relatives aux procédures non contentieuses.

L'expropriation, enfin : nous avons entendu le rapporteur général de la Commission supérieure de codification, il nous a indiqué que la rédaction du code était sur le point d'aboutir. Il reste seulement à tirer les enseignements des décisions récentes du Conseil d'État en réponse à deux QPC.

Enfin je proposerai d'élargir le champ de l'habilitation de l'article 1er à l'outre-mer.

M. Patrice Gélard. - L'article 1er mélange abusivement les dispositions d'ordre réglementaire et législatif. Selon moi, tout son contenu relève du domaine réglementaire, non de la loi. Je déplore la généralisation de ces empiètements.

Selon une tradition bien établie, la codification se fait à droit constant. Tel n'est pas le cas ici, notamment à l'article 3. Ce procédé aboutit à déposséder le Parlement de ses attributions. Enfin, que signifie « donner compétence en appel à la juridiction de droit commun » ? La cour administrative d'appel, ou la cour d'appel ?

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Il s'agit de la cour d'appel car le juge de l'expropriation est le juge judiciaire.

M. Patrice Gélard. - Une loi d'habilitation doit être précise.

M. François Pillet. - L'absence de réponse de l'administration vaudra approbation : en toute matière ? Pour tous les contribuables ? Toutes les administrations ? Il faudra modifier un nombre incalculable de textes...

M. Alain Richard. - Tous les gouvernements ont poursuivi l'effort de codification. Nous devrions le soutenir sur tous les bancs. La proposition du Gouvernement est judicieuse. Je ne partage pas les préventions de M. Gélard.

M. Patrice Gélard. - Plutôt des préoccupations !

M. Alain Richard. - La codification ne présente pas de risque de dérive juridique. Les ordonnances font l'objet d'une loi de ratification. L'enjeu est technique et la matière est difficile. Laissons le Gouvernement avancer !

Il faut en effet préciser que l'habilitation concerne les actes unilatéraux. Nous demanderons au Gouvernement ce qu'il en est des actes unilatéraux liés à des contrats, qu'ils en soient ou non détachables.

Enfin, l'annonce du Président de la République sur le silence de l'administration traduit surtout, me semble-t-il, un manque de préparation de son intervention par ses équipes. Ce n'est pas une bonne idée ! En réalité, le texte consistera à énumérer tous les cas d'exceptions. Pensez aux permis de construire tacites, exemple de la mauvaise administration. Mais je ne doute pas que le texte correspondant sera in fine une coquille vide.

Quant à l'expropriation, le précédent texte de codification semblait sur le point d'aboutir quand le délai d'habilitation a expiré. Il faut juste rouvrir le délai.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Monsieur Gélard, les lois d'habilitation en la matière s'empilent depuis 2004 : rien de nouveau sous le soleil ! Le partage entre la loi et le règlement n'a pas varié non plus. Pour ne citer qu'un exemple, la mise en oeuvre du droit du public à saisir l'administration par voie électronique relève bien de la loi.

Monsieur Richard, attendons le texte du Gouvernement sur le silence de l'administration. Je crois, moi aussi, qu'il contiendra une longue liste d'exceptions.

Article 1er

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 1 unifie la définition des autorités administratives et reprend celle qui figurait dans la loi de 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

L'amendement n° 1 est adopté.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 2 précise les avis préalables qui deviendront communicables et rend leur motivation obligatoire lorsqu'ils sont défavorables. 

L'amendement n° 2 est adopté.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 3 impose le respect du principe de collégialité en cas de recours aux nouvelles technologies pour délibérer ou rendre des avis à distance.

M. Patrice Gélard. - Est-ce réalisable ?

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Oui, selon le Gouvernement.

M. Alain Richard. - Certains organismes ont déjà recours à la vidéo-conférence pour tenir leur conseil d'administration. La collégialité impose de pouvoir non seulement parler tour à tour mais également de se répondre. Le rôle du président est à cet égard central.

L'amendement n° 3 est adopté.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 13 précise que les ordonnances pourront comporter des dispositions spécifiques d'extension et d'adaptation outre-mer.

L'amendement n° 13 est adopté.

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 15 précise que les délibérations, les actes et les avis des administrations de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics seront publiés sur un site Internet, sous format ouvert et utilisables gratuitement.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - En vertu de l'article 38 de la Constitution, les parlementaires ne peuvent élargir le champ d'une habilitation. Retrait.

Mme Hélène Lipietz. - Je le présenterai à nouveau en séance afin que le Gouvernement entende cette demande.

L'amendement n° 15 est retiré.

Article 2

L'amendement de coordination n° 5 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel n° 6.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 7 est rédactionnel : il précise que les dispositions codifiées sont celles en vigueur ou déjà publiées au moment de la publication de l'ordonnance, non de sa signature.

M. Alain Richard. - Il y a un problème. Si une disposition modificative intervient entre la date de signature d'une ordonnance de codification et sa publication, cette ordonnance est déjà obsolète.

M. Patrice Gélard. - Il faut alors rectifier l'ordonnance au moment de sa ratification.

M. Alain Richard. - En effet.

M. Patrice Gélard. - Il y a des précédents.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Depuis 1958, les ordonnances entrent en vigueur à la date de leur publication.

L'amendement n° 7 est adopté.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 8 autorise le Gouvernement à simplifier les démarches des usagers et l'instruction des demandes pour tenir compte des évolutions technologiques.

L'amendement n° 8 est adopté.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 9 précise l'intention du Gouvernement concernant le retrait des actes administratifs unilatéraux.

L'amendement n° 9 est adopté.

Les amendements rédactionnels n°s 10 et 11 sont adoptés.

M. Alain Richard. - Je ne suis pas certain de l'utilité de mon amendement n° 14, mais le cabinet y tient. Il prévoit que le code précise si les règles posées valent uniquement pour les relations avec les usagers ou également entre administrations.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 14 est adopté.

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 16 vise à prévoir les conséquences juridiques d'un avis défavorable ou d'une réserve du commissaire enquêteur ou de la commission, lors des enquêtes publiques.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Avis défavorable car cette mesure est dérogatoire aux règles des enquêtes publiques.

L'amendement n° 16 est rejeté.

Article 3

L'amendement rédactionnel n° 12 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Habilitation à prendre par ordonnance des mesures de simplification administrative

M. PORTELLI, rapporteur

1

Champs des administrations concernées

Adopté

M. PORTELLI, rapporteur

2

Conditions de communicabilité des avis préalables - Motivation des avis défavorables

Adopté

M. PORTELLI, rapporteur

3

Encadrement du recours au délibéré à distance pour respecter le principe de collégialité

Adopté

M. PORTELLI, rapporteur

13

Extension outre-mer

Adopté

Mme LIPIETZ

15

Publication et réutilisation gratuite des délibérations, actes et avis

Retiré

Article 2
Habilitation à adopter un code relatif aux relations entre les administrations et le public

M. PORTELLI, rapporteur

5

Coordination

Adopté

M. PORTELLI, rapporteur

6

Clarification rédactionnelle

Adopté

M. PORTELLI, rapporteur

7

Rédactionnel

Adopté

M. PORTELLI, rapporteur

8

Précision de l'habilitation

Adopté

M. PORTELLI, rapporteur

9

Précision de l'habilitation

Adopté

M. PORTELLI, rapporteur

10

Encadrement de l'habilitation

Adopté

M. PORTELLI, rapporteur

11

Rédactionnel

Adopté

M. RICHARD

14

Précision sur le champ du code des relations entre l'administration et le public

Adopté

Mme LIPIETZ

16

Conséquences juridiques d'un avis défavorable à l'issue d'une enquête publique

Rejeté

Article 3
Habilitation à modifier le code de l'expropriation pour cause d'utilité

M. PORTELLI, rapporteur

12

Rédactionnel

Adopté