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Projet de loi relatif à l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'Etat

16 juillet 2013 : Pupille de l'État ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er 
(art. L. 224-8 du code de l'action sociale et des familles)
Admission en qualité de pupille de l'Etat

Objet : Cet article a pour objet de préciser les règles d'édiction de l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'Etat, ses modalités de notification puis les conditions dans lesquelles celui-ci peut faire l'objet d'un recours devant le juge judiciaire.

I - Le dispositif proposé

L'article 1er constitue le point central du présent projet de loi puisqu'il a pour objet de remplacer les dispositions censurées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 27 juillet 2012. Pour ce faire, il procède à une réécriture complète de l'article L. 224-8 du code de l'action sociale et des familles.

En remplacement des trois alinéas existants, cinq paragraphes sont créés qui clarifient la procédure d'édiction de l'arrêté d'admission, fixent les modalités de notification ainsi que celles selon lesquelles peuvent être exercés les recours. Il apporte enfin des améliorations rédactionnelles concernant les conséquences de la décision du juge.

? Le paragraphe I précise les modalités d'édiction de l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'Etat.

C'est le président du conseil général qui est compétent pour publier l'arrêté.

Pour les enfants relevant des 1° à 4° de l'article L. 224-4 du code de l'action sociale et des familles, cet arrêté intervient à l'issue du délai de deux ou six mois prévu par ce même article après l'admission à titre provisoire. Le délai est de deux mois pour les enfants sans filiation (1°), pour ceux dont la filiation est établie et connue et qui ont été expressément remis au service de l'aide sociale à l'enfance (ASE) par les personnes ayant qualité pour consentir à leur adoption (2°) et pour les orphelins de père et de mère pour lesquels la tutelle n'est pas organisée (4°). Il est porté à six mois lorsque l'enfant a été remis à l'ASE uniquement par l'un de ses deux parents (3°).

Pour les enfants ayant fait l'objet d'une décision de retrait total de l'autorité parentale (5°) ou d'une déclaration judiciaire d'abandon (6°), l'arrêté d'admission intervient immédiatement.

Sans apporter de changements par rapport au droit existant, qui prévoit déjà que l'admission en qualité de pupille de l'Etat nécessite un arrêté du président du conseil général, le paragraphe I dispose clairement que cet arrêté n'intervient qu'à l'issue des délais prévus à l'article L. 224-4.

Cette disposition est cohérente avec la position exprimée par le Conseil constitutionnel au 7e considérant de sa décision : « l'article L 224-4 prévoit que l'admission de l'enfant en qualité de pupille de l'Etat à titre définitif n'intervient par arrêté du président du conseil général qu'à l'issue des délais précités [les délais fixés à l'article L. 224-4 et exposés dans le considérant 6 de la décision] ».

Certains conseils généraux ont pris l'habitude d'édicter deux arrêtés, l'un provisoire, l'autre définitif, ou un arrêté provisoire ne devenant définitif qu'à l'issue du délai de deux ou six mois. Ces pratiques ne devraient donc plus avoir lieu, ce qui évitera à l'avenir toute imputation du délai de recours sur ceux prévus à l'article L. 224-4.

? Le paragraphe II définit les quatre catégories de titulaires du droit au recours contre l'arrêté d'admission.

Le donne qualité pour agir aux parents de l'enfant, sauf lorsqu'est intervenue une décision judiciaire constatant l'abandon ou prévoyant le retrait total de l'autorité parentale. Il n'y a sur ce point pas de changement avec le droit existant. Lorsque l'enfant a été admis en qualité de pupille de l'Etat par décision judiciaire, les parents ont la possibilité de contester la décision judiciaire elle-même.

En parallèle de cette procédure subsiste la possibilité prévue au dernier alinéa de l'article L. 224-6 du code de l'action sociale et des familles, pour le ou les parents qui ont remis leur enfant à l'ASE, de demander au tuteur sa restitution. Celui-ci prend sa décision avec l'accord du conseil de famille. En cas de refus, un recours peut être formé devant le tribunal de grande instance.

Jusqu'à présent, l'article L. 224-8 ouvre également le recours aux « alliés de l'enfant ». Le terme allié apparaît cependant inadapté dans la mesure où il désigne les personnes unies par un lien d'alliance résultant du mariage.

Il est donc remplacé au par les termes de « membres de la famille de l'enfant ». Cette notion relativement large doit garantir une certaine souplesse et permettre d'apprécier l'intérêt de l'enfant au cas par cas et non en fonction d'un degré de parenté qui aurait été fixé a priori. La notion de membres de la famille de l'enfant est en outre déjà utilisée à l'article 350 du code civil qui définit le régime de la déclaration judiciaire d'abandon19(*).

Le prévoit que le recours est également possible pour « le père de naissance ou les membres de la famille de la mère ou du père de naissance, lorsque l'enfant a été admis sur le fondement du 1° de l'article L. 224-4 ».

Cette disposition pose la question de la préservation du secret de l'accouchement sous « x ». En pratique, la jurisprudence a déjà admis à plusieurs reprises la possibilité pour les grands-parents d'un enfant né sous « x » d'exercer un recours contre l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'Etat20(*). Il s'agissait à chaque fois de cas où la mère de naissance avait informé ses parents de son accouchement tout en souhaitant préserver le secret de son identité.

Pour ce qui est du père de naissance, il existe déjà une procédure de reconnaissance de paternité qui, en théorie, devrait lui permettre, une fois aboutie, de contester l'arrêté d'admission en qualité de père de l'enfant. Mais compte-tenu des délais inhérents à cette procédure, il apparaît justifié de donner qualité pour agir contre l'arrêté d'admission au père de naissance.

Enfin, le recours est ouvert au à « toute personne ayant assuré de droit ou de fait la garde de l'enfant » et non plus à « toute personne justifiant d'un lien avec lui, notamment pour avoir assuré sa garde, de droit ou de fait ».

Cette disposition permet en particulier de couvrir la situation des familles d'accueil qui souhaitent maintenir un lien avec l'enfant sans pour autant avoir le projet de l'adopter. Elle est plus précise que la précédente dans la mesure où la qualité pour agir sera déterminée, non plus à travers l'appréciation d'un lien particulier qui aurait été établi avec l'enfant mais sur le fondement d'éléments objectifs traduisant la garde de droit ou de fait.

Le dernier alinéa du paragraphe II confirme par ailleurs la règle selon laquelle l'action n'est recevable que si le requérant demande à assumer la charge de l'enfant.

Cette disposition participe pleinement du souci de garantir en premier lieu l'intérêt de l'enfant. L'objectif du recours n'est pas simplement de faire obstacle à l'acquisition du statut de pupille de l'Etat mais bien de trouver la famille qui sera le mieux à même de s'occuper de l'enfant.

? Le paragraphe III fixe les modalités de publicité de l'arrêté d'admission.

Dans sa décision, le Conseil constitutionnel soulignait la nécessité pour le législateur de « définir les cas et conditions dans lesquels celles des personnes qui présentent un lien plus étroit avec l'enfant sont effectivement mises à même d'exercer ce recours ». La réponse donnée par le projet de loi consiste à définir deux catégories de requérants : ceux à qui l'arrêté aura été notifié parce qu'ils « présentent un lien plus étroit avec l'enfant » ; ceux à qui il ne l'aura pas été mais qui ont malgré tout qualité pour agir.

L'arrêté est donc obligatoirement notifié aux parents de l'enfant, en l'absence de déclaration judiciaire d'abandon ou de retrait total de l'autorité parentale. Il est notifié aux autres catégories de personnes ayant qualité pour former un recours, à la condition que celles-ci aient manifesté un intérêt pour l'enfant auprès du service de l'ASE avant la date de l'arrêté d'admission.

Le délai de trente jours s'appliquera aux personnes qui auront reçu la notification. En revanche, il ne pourra être opposé à celles ayant qualité pour agir mais n'ayant pas reçu de notification. Ces dernières auront donc la possibilité d'effectuer un recours jusqu'à la décision de placement en vue de l'adoption, qui a pour effet d'éteindre toute possibilité de restitution de l'enfant à sa famille d'origine. L'article 352 du code civil dispose en effet que « le placement en vue de l'adoption met obstacle à toute restitution de l'enfant à sa famille d'origine. Il fait échec à toute déclaration de filiation et à toute reconnaissance ». Si cet article ne mentionne explicitement que la famille d'origine, la règle qu'il énonce s'applique à l'ensemble des personnes ayant qualité pour agir contre l'arrêté d'admission en vertu du principe général selon lequel les tiers ne peuvent prétendre bénéficier de droits supérieurs sur l'enfant à ceux dont dispose la famille.

Le choix consistant à distinguer, au sein du champ de l'ensemble des requérants, ceux à qui la décision sera notifiée, répond pleinement à la décision du Conseil constitutionnel. Celui-ci a en effet considéré, d'une part que le législateur pouvait estimer « qu'il serait contraire à l'intérêt de l'enfant de publier l'arrêté de son admission en qualité de pupille de l'Etat », d'autre part que « le législateur a pu choisir de donner qualité pour agir à des personnes dont la liste n'est pas limitativement établie et qui ne sauraient, par conséquent, recevoir toutes individuellement notification de l'arrêté en cause ».

L'idée d'une publication générale de l'arrêté d'admission est donc écartée. Elle peut en effet sembler excessive car ouvrant la voie à des recours non justifiés qui retarderaient le placement de l'enfant en vue de l'adoption.

L'autre solution qui consisterait à aligner le champ des requérants sur celui des personnes recevant la notification de l'arrêté n'a pas non plus été retenue. Elle aurait en effet pour conséquence, soit de limiter le champ des requérants aux seules personnes s'étant fait connaître auprès du service de l'ASE, soit de faire peser sur ce dernier une charge démesurée en l'obligeant à rechercher toutes les personnes ayant potentiellement qualité pour agir.

Les règles formelles entourant la notification de l'arrêté sont également précisées au paragraphe III. La notification doit être effectuée de façon à ce que sa date de réception puisse être établie de façon certaine. Elle doit également mentionner les voies et délais de recours, la juridiction compétente et préciser que l'action n'est recevable que si le requérant demande à assumer la charge de l'enfant.

? Le paragraphe IV porte sur les modalités d'exercice du recours.

Jusqu'à présent, l'arrêté d'admission peut être contesté devant le tribunal de grande instance dans un délai de trente jours suivant la date à laquelle il a été pris par le président du conseil général.

Le paragraphe IV continue de fixer à trente jours le délai de forclusion mais celui-ci court désormais à compter de la réception de la notification, ce qui est de nature à renforcer l'effectivité du droit au recours.

La compétence du juge judiciaire pour connaître des arrêtés d'admission est maintenue. L'exception introduite par la loi du 6 juin 198421(*) au principe selon lequel le contentieux des décisions administratives doit relever du juge administratif est donc confirmée. Cette exception apparaît en effet justifiée à partir du moment où seul le juge judiciaire a compétence pour apprécier l'opportunité de la décision.

? Le paragraphe V reprend, en leur apportant des précisions rédactionnelles, les dispositions déjà applicables aux alinéas 2 et 3 de l'article L. 224-8.

Lorsqu'il juge la demande conforme à l'intérêt de l'enfant, le tribunal annule l'arrêté et confie l'enfant au demandeur. Il est désormais précisé que ce dernier doit demander, « le cas échéant », l'organisation de la tutelle, et non de façon systématique. En effet, dans les cas où ce sont les parents de l'enfant qui ont obtenu l'annulation de l'arrêté, l'autorité parentale leur est restituée. Il n'est dans ces cas-là pas question d'organiser la tutelle.

Comme cela est déjà prévu, le tribunal peut, en cas de refus du recours, octroyer un droit de visite au demandeur dans les conditions qu'il détermine et au regard de l'intérêt de l'enfant.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté huit amendements rédactionnels au présent article.

III - Le texte adopté par la commission

Le présent article renforce l'effectivité du droit au recours des personnes ayant qualité pour agir contre l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'Etat. L'option choisie, qui permet de distinguer au sein du champ des requérants potentiels ceux qui présentent « un lien plus étroit » avec l'enfant et qui se verront donc notifier l'arrêté d'admission, s'inscrit dans la droite ligne des orientations données par le Conseil constitutionnel dans les considérants de sa décision du 27 juillet 2012.

Ce faisant, l'article répond parfaitement à l'objet limité qui lui a été confié : remédier à l'inconstitutionnalité des modalités d'exercice des recours contre les arrêtés d'admission en qualité de pupille de l'Etat. Il apporte en outre une clarification bienvenue sur la date à laquelle doit être édicté l'arrêté d'admission.

Votre commission souligne cependant la nécessité d'engager une réflexion, dans un avenir qu'elle espère prochain, sur l'ensemble du régime juridique applicable aux pupilles de l'Etat. Réparties entre le code civil et celui de l'action sociale et des familles, ces règles s'avèrent en effet particulièrement complexes et d'une application malaisée. Or ce sont les enfants, alors même qu'ils connaissent des trajectoires personnelles difficiles, qui sont les premières victimes de cette insécurité juridique.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 1er bis 
(art. L. 224-5 du code de l'action sociale et des familles)
Information sur les conditions d'admission
en qualité de pupille de l'Etat au stade du recueil de l'enfant

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à compléter les informations qui doivent être fournies lorsqu'est établi le procès-verbal déclarant l'enfant pupille de l'Etat à titre provisoire.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article L. 224-5 du code l'action sociale et des familles indique les informations qui doivent être inclues dans le procès-verbal délivré lors de la remise aux services de l'ASE des enfants mentionnés aux 1° à 4° de l'article L. 224-4. Il s'agit :

- des mesures instituées, notamment par l'Etat, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale, pour aider les parents à élever eux-mêmes leurs enfants ;

- des dispositions du code de l'action sociale et des familles sur le régime de la tutelle des pupilles de l'Etat ;

- des délais et conditions suivant lesquels l'enfant pourra être repris par ses père ou mère ;

- de la possibilité de laisser tous renseignements concernant la santé des père ou mère, les origines de l'enfant ainsi que les raisons et les circonstances de sa remise au service de l'ASE.

A l'initiative de sa rapporteure, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que le procès-verbal contiendra également des informations relatives aux « modalités d'admission en qualité de pupille de l'Etat mentionnées à l'article L. 224-8 ».

II - Le texte adopté par la commission

Cet article apporte un complément utile au présent projet de loi puisqu'il renforce l'information qui sera délivrée aux personnes remettant l'enfant au service de l'ASE. Une telle disposition devrait leur permettre d'effectuer en toute connaissance de cause le choix d'engager ou non une procédure de recours contre l'arrêté d'admission.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 2
(art. L. 552-2 et L. 552-2-1 du code de l'action sociale et des familles)
Application dans certaines collectivités d'outre-mer
et en Nouvelle-Calédonie

Objet : Cet article précise les conditions d'application de la loi en outre-mer.

I - Le dispositif proposé

Les collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution22(*) sont en principe régies par le principe de spécialité législative : les lois et règlements n'y sont donc applicables qu'à la condition d'une mention expresse dans le texte en question.

Le paragraphe I du présent article répond à cette exigence en disposant que « l'article 1er est applicable sur tout le territoire de la République, sauf en Nouvelle Calédonie ».

La Nouvelle Calédonie, collectivité à statut particulier elle aussi régie par le principe de spécialité législative, est dans une situation spécifique puisque, en application d'une loi de pays du 20 janvier 201223(*), les compétences de l'Etat en matière de droit civil lui sont transférées depuis le 1er juillet 2013.

Par conséquent, la Nouvelle-Calédonie est désormais seule compétente pour remédier à l'inconstitutionnalité des dispositions de l'article L. 224-8 du code de l'action sociale et des familles.

Les paragraphes II et III effectuent des coordinations aux articles L. 552-2 et L. 552-2-1 du code de l'action sociale et des familles pour l'application de la loi dans les îles Wallis et Futuna. Les termes « service de l'aide sociale à l'enfance » sont remplacés par ceux de « service chargé de l'aide sociale à l'enfance », par parallélisme avec ce qui est prévu pour la Polynésie française24(*).

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - Le texte adopté par la commission

Cet article apporte les mentions et coordinations nécessaires à l'application du texte dans l'ensemble des collectivités d'outre-mer.

Concernant la Nouvelle-Calédonie, il conviendra d'être attentif à ce que celle-ci soit effectivement en mesure d'adapter sa législation avant le 1er janvier 2014, date à laquelle la censure du Conseil constitutionnel deviendra effective.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 
Entrée en vigueur de la loi

Objet : Cet article a pour objet de prévoir une entrée en vigueur différée du présent projet de loi.

I - Le dispositif proposé

En application du deuxième alinéa de l'article 62 de la Constitution25(*), le Conseil constitutionnel, « considérant que l'abrogation immédiate des dispositions critiquées aurait pour effet de supprimer le droit de contester l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'Etat et aurait des conséquences manifestement excessives », et afin « de permettre au législateur de remédier à l'inconstitutionnalité constatée », a reporté au 1er janvier 2014 la date d'application de sa décision.

L'abrogation du premier alinéa de l'article L. 224-8 du code de l'action sociale et des familles ne sera donc applicable qu'aux arrêtés d'admission pris après le 1er janvier 2014.

Le présent article choisit cette même date pour fixer l'entrée en vigueur du projet de loi.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - Le texte adopté par la commission

Les conseils généraux vont devoir faire évoluer leurs pratiques, en particulier pour assurer la notification des arrêtés d'admission aux personnes concernées. Il apparaît dès lors justifié d'avoir fixé au 1er janvier 2014 la date d'entrée en vigueur du texte.

L'étude d'impact annexée au présent projet de loi prévoit la mise en place de mesures visant à informer, en lien avec l'Assemblée des départements de France (ADF), les conseils généraux des nouvelles règles procédurales qu'ils auront à appliquer. Il est prévu que ces informations soient largement diffusée en amont de façon à prévenir d'éventuelles difficultés d'application. Votre commission sera particulièrement attentive à ce que cet accompagnement soit mis en place de façon efficace.

La commission a adopté cet article sans modification.


* 19 L'alinéa 4 de l'article 350 du code civil dispose que «  l'abandon n'est pas déclaré si, au cours du délai prévu au premier alinéa du présent article [un an], un membre de la famille a demandé à assumer la charge de l'enfant et si cette demande est jugée conforme à l'intérêt de ce dernier ».

* 20 CA Angers, 26 janvier 2011, n° 10/01339 ; CA Metz, 22 janvier 2013, n° 11/04085.

* 21 Loi n° 84-422 du 6 juin 1984 relative aux droits des familles dans leurs rapports avec les services chargés de la protection et de l'enfance et au statut des pupilles de l'Etat.

* 22 Il s'agit de Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et de la Polynésie française.

* 23 Loi de pays n° 2012-2 du 20 janvier 2012 relative au transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences de l'Etat en matière de droit civil, des règles concernant l'état civil et du droit commercial.

* 24 Article L. 562-2 du code de l'action sociale et des familles.

* 25 « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause. [...]»