B. L'EXISTENCE DE CHARGES DE CENTRALITÉ
Les différences de dotation entre communes en fonction de leur population doivent également être appréciées au regard des différences de charges. Si cette volonté de prendre en considération les charges liées à la population - les « charges de centralité » - est ancienne, il est toujours aussi difficile de les évaluer.
1. La pondération de la population pour le calcul de la dotation de base : un choix ancien
Lors de la création, en 1985 7 ( * ) , de la dotation de base, qui se substituait à une dotation forfaitaire, un coefficient de pondération de la population était déjà prévu. C'est ainsi que l'article L. 234-2 du code des communes mettait en place un coefficient de pondération, variant de 1 pour les communes de moins de 500 habitants à 2,5 pour les communes de plus de 200 000 habitants, les communes étant réparties entre quinze groupes démographiques.
L'objectif poursuivi était alors que la mise en place d'une dotation par habitant ne pénalise pas excessivement les communes les plus peuplées. En effet, notre ancien collègue René Monory notait 8 ( * ) que, s'agissant de la dotation forfaitaire, « le rapport entre [les communes de moins de 500 habitants et celles de plus de 200 000 habitants], qui était, en 1979, de 3,4 s'est resserré, puisqu'il est, en 1984, de 2,9 ». Le choix d'un rapport de 2,5 allait donc dans le sens d'un resserrement des écarts , sans pour autant peser excessivement sur les communes plus peuplées.
Notre ancien collègue justifiait également ce traitement différencié en expliquant que « l'on ne peut ignorer la réalité du fait que les dépenses de fonctionnement croissent avec la taille de la commune ».
La réforme de la DGF de 1993 9 ( * ) a profondément revu l'architecture de la DGF des communes : le législateur a forfaitisé la majeure partie des anciennes composantes de la DGF (dotation de base, dotation de péréquation, dotation de compensation, dotation de garantie, concours particuliers aux communes touristiques et villes-centres) en les reconduisant au sein de la dotation forfaitaire, au niveau atteint en 1993.
Il s'agissait alors de stabiliser les dotations pour que l'augmentation de la DGF porte entièrement sur la nouvelle dotation d'aménagement, constituée de la dotation des groupements de communes, de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale. Ainsi, les écarts de dotation de base par habitant ont été en quelque sorte gelés à l'intérieur de la dotation forfaitaire .
Mais lorsque la réforme de la DGF de 2004 10 ( * ) a réintroduit une dotation de base - accompagnée d'une dotation superficielle, de la compensation de la « part salaires » et d'un mécanisme de garantie lié à la dotation forfaitaire perçue précédemment - un coefficient de pondération a à nouveau été prévu. L'écart a en revanche été resserré, passant de 2,5 à 2.
2. La difficile appréciation des « charges de centralité »
L'estimation des « charges de centralité » soulève de grandes difficultés. En effet, il ne suffit pas d'observer les niveaux des dépenses, qui peuvent être une conséquence des écarts de dotation et, surtout, résulter de choix politiques différents. Évaluer ces charges impose en fait de quantifier les disparités de situation entre collectivités, après avoir neutralisé les choix de gestion, c'est-à-dire les différences de services rendus.
C'est ainsi que le rapport précité de nos collègues Renée Nicoux et Gérard Bailly notait que « l'on peut déplorer une approche statistique [...] lacunaire et insusceptible d'étayer des préconisations précises ».
Le choix, en 2004, du rapport de l'écart de dotation avait fait l'objet de débats importants, le groupe de travail mis en place par le comité des finances locales (CFL) ayant préconisé un écart de 2,5, quand la formation plénière du CFL avait exprimé sa préférence pour un écart de 2 ou 2,25.
Ces préconisations s'appuyaient sur un indice de charges des communes en fonction de la population, résultant d'une étude économétrique .
Au-delà de cette étude, le choix de finalement retenir un facteur 2 s'expliquait par le fait que les dépenses de fonctionnement par habitant des communes variaient en fonction de leur strate démographique dans un rapport de 1 à 2.
Si votre rapporteur estime qu'il est difficile de se prononcer sur la pertinence, aujourd'hui, du rapport de 1 à 2 prévu par l'article L. 2334-7 du CGCT, il considère en revanche qu'il est toujours nécessaire de prendre en compte les charges de centralité.
* 7 Loi n° 85-1268 du 29 novembre 1985 relative à la dotation globale de fonctionnement.
* 8 Rapport n° 1 (1985-1986) fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi relatif à la dotation globale de fonctionnement, par René Monory.
* 9 Loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 portant réforme de la dotation globale de fonctionnement et modifiant le code des communes et le code général des impôts.
* 10 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 (article 47).