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Projet de loi de finances pour 2014 : Les conditions générales de l'équililbre financier (première partie de la loi de finances)

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Les conditions générales de l'équililbre financier (première partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

N° 156

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2014, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME II

Fascicule 1

LES CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

(Article liminaire et première partie de la loi de finances)

Volume 1 : Examen des articles

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 1395, 1428 à 1435 et T.A. 239

Sénat : 155 (2013-2014)

ARTICLE LIMINAIRE - Prévision de solde structurel et solde effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2014, de l'exécution 2012 et de la prévision d'exécution 2013

Commentaire : le présent article retrace l'exécution de solde structurel et de solde effectif des administrations publiques pour 2012, la prévision d'exécution pour 2013 et la prévision pour 2014.

I. L'ÉVOLUTION DU SOLDE STRUCTUREL ET DU SOLDE EFFECTIF

L'évolution du solde structurel et du solde effectif au cours de la période 2012 à 2014 fait l'objet d'un traitement approfondi dans le cadre du tome I du présent rapport.

L'article 7 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques1(*) prévoit que les lois de finances de l'année comprennent dorénavant un article liminaire « présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques » et qui indique « les soldes structurels et effectifs de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de la dernière année écoulée et des prévisions d'exécution de l'année en cours ».

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) est chargé d'« apprécier la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances de l'année au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ».

Il s'agit, par ce biais, de s'assurer que les mesures prévues dans le cadre des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale de l'année permettent au solde structurel de suivre la trajectoire définie par la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 20172(*).

Le tableau de synthèse figurant à l'article liminaire est reproduit ci-après. Celui-ci fait apparaître que le solde structurel devrait s'élever à - 3,9 points de PIB en 2012, - 2,6 points de PIB en 2013 et à - 1,7 point de PIB en 2014.

Tableau n° 1 : Tableau de synthèse de l'article liminaire

(en % du PIB)

 

Exécution 2012

Prévision d'exécution 2013

Prévision 2014

Solde structurel (1)

- 3,9

- 2,6

- 1,7

Solde conjoncturel (2)

- 0,8

- 1,4

- 1,8

Mesures exceptionnelles (3)

- 0,1

-

- 0,1

Solde effectif (1+2+3)

- 4,8

- 4,1

- 3,6

Source : article liminaire du projet de loi de finances pour 2014

Par conséquent, l'écart entre le solde structurel et la trajectoire pluriannuelle de solde structurel définie par la loi de programmation des finances publiques (reprise dans le tableau ci-après) s'élèverait à 0,3 point de PIB en 2012, 1 point de PIB en 2013 et à 0,6 point de PIB en 2014.

Aussi le Haut Conseil des finances publiques a-t-il d'ores et déjà indiqué, lors de son avis relatif au projet de loi de règlement pour 2013, que la « réalisation des prévisions du Gouvernement pour 2013 (1 point d'écart au solde structurel de la loi de programmation) [le] conduira[it] [...] à constater au printemps 2014 un «écart important» par rapport aux orientations pluriannuelles, déclenchant ainsi le mécanisme de correction »3(*).

Tableau n° 2 : La trajectoire de solde structurel prévue par la LPFP 2012-2017

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde structurel

- 3,6

- 1,6

- 1,1

- 0,5

0,0

0,0

Variation du solde structurel

1,2

2,0

0,6

0,6

0,5

0,1

Effort structurel

1,4

1,9

0,5

0,5

0,4

0,1

dont effort en recettes

1,1

1,6

- 0,1

- 0,2

0,0

- 0,3

dont effort en dépenses

0,3

0,3

0,6

0,7

0,4

0,4

Source : LPFP 2012-2017

L'écart de 0,3 point de PIB constaté lors de lors de l'exercice 2012 entre le solde structurel et l'objectif de la LPFP a principalement résulté (pour 0,2 point de PIB environ), d'une révision du déficit structurel pour 2011. En effet, l'ajustement structurel réalisé avait atteint 1,1 point de PIB, soit un niveau très proche de la prévision de la loi de programmation (1,2 point de PIB)4(*).

L'écart aurait continué à se creuser en 2013, pour atteindre 1 point de PIB, mais principalement en raison du fort ralentissement de l'activité économique (+ 0,1 % de croissance du PIB contre une prévision initiale de + 0,8 %). En effet, l'effort structurel consenti en 2013 s'élèverait à 1,7 point de PIB - soit un niveau proche de la cible retenue en LPFP (1,9 point de PIB) ; pour autant, le solde structurel ne devrait être amélioré que de 1,3 point de PIB5(*).

Cet écart résulte principalement d'élasticités des prélèvements obligatoires plus faibles que prévu - de 0,5 contre une prévision de 1 - contribuant négativement à l'évolution des recettes, à hauteur de 0,4 point de PIB. Ce phénomène résulterait principalement du faible rendement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de l'impôt sur les sociétés, ainsi qu'au moindre dynamisme de la masse salariale, sur laquelle est assise la majeure partie des prélèvements sociaux.

L'effort en dépenses - soit 0,2 point de PIB - serait également inférieur à la cible retenue dans le cadre de la loi de finances pour 2013 (0,3 point de PIB). Il était initialement prévu que les dépenses des administrations publiques évoluent de 0,9 % en volume ; néanmoins, les données actuellement disponibles font apparaître qu'elles augmenteraient de 1,7 %. Cette évolution découlerait essentiellement de dépenses non prévues, comme celles liées à une revalorisation des dépenses indexées sur la base d'une prévision d'inflation surévaluée6(*) ou encore l'augmentation du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE) en raison d'une révision du budget européen.

En 2014, le solde structurel serait - 1,7 % du PIB, contre une cible de - 1,1 % du PIB. Ainsi, l'écart par rapport à la trajectoire pluriannuelle de solde structurel serait ramené à 0,6 point de PIB, grâce à un effort structurel de 0,9 point de PIB.

Pour les raisons qui viennent d'être évoquées, l'ajustement du solde public effectif serait moins rapide que ce qui était prévu par la loi de programmation des finances publiques (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 3 : La trajectoire de solde effectif prévue par la LPFP 2012-2017

(en % du PIB)

2012

2013

2014

2015

2016

2017

- 4,5

- 3,0

- 2,2

- 1,3

- 0,6

- 0,3

Source : LPFP 2012-2017

En effet, entre 2012 et 2013, le solde effectif serait ramené de - 4,8 % du PIB à - 4,1 % du PIB (contre une prévision initiale de - 3 % du PIB). En raison d'une croissance du PIB qui devrait atteindre 0,1 %, éloignée de la croissance potentielle (+ 1,4 %), le déficit conjoncturel se dégraderait de 0,6 point de PIB sur la période. Cette évolution serait imputable aux mêmes éléments que ceux évoqués précédemment, à savoir les moindres recettes résultant de la faiblesse de la conjoncture.

En 2014, le Gouvernement retient une prévision de solde effectif de - 3,6 % du PIB (contre - 2,2 % du PIB prévu par la loi de programmation des finances publiques) ; ainsi, celui-ci serait amélioré de 0,5 point de PIB, en dépit d'une croissance du PIB (+ 0,9 %) toujours sensiblement inférieure à son potentiel (+ 1,5 %) - à l'origine d'un creusement du déficit conjoncturel de 0,4 point de PIB -, grâce à un effort structurel de 0,9 point de PIB.

Enfin, le solde effectif serait affecté par des mesures exceptionnelles, également appelées mesures ponctuelles et temporaires, à hauteur de - 0,1 point de PIB en 2012 et 2014. Ces dernières correspondent à la recapitalisation de Dexia et aux dépenses susceptibles de résulter des contentieux communautaires (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 4 : Mesures ponctuelles et temporaires

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

Mesures en recettes (contentieux)

0,0

- 1,0

- 2,7

dont précompte

0,0

0,0

- 0,7

dont contentieux OPCVM

0,0

- 1,0

- 2,0

Mesures en dépenses (Dexia)

- 2,6

0,0

0,0

Note : L'inscription des montants dans ce tableau ne préjuge pas de l'issue des contentieux, mais reflète une volonté de prudence dans les projections pluriannuelles de finances publiques. En outre, les montants affichés sont susceptibles d'être modifiés en fonction des jugements définitifs.

Source : RESF annexé au projet de loi de finances pour 2014

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général estime que la prévision de solde structurel pour l'exercice 2014 est réaliste. En effet, cette dernière repose sur des hypothèses de croissance qui ont été jugées « plausibles » par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dans son avis du 20 septembre 20137(*), ainsi que sur un programme d'effort en dépenses qui sera servi par les réformes structurelles engagées cette année - notamment celles du système de retraites8(*) et de la politique familiale - et par la montée en puissance de la modernisation de l'action publique (MAP).

Au total, l'effort programmé en 2014 - qui devrait atteindre 0,9 point de PIB, soit un niveau supérieur de 0,4 point de PIB à la prévision de la loi de programmation des finances publiques - permettrait de ramener l'écart entre le solde structurel et la programmation de 1 point de PIB à 0,6 point de PIB.

Par conséquent, l'écart avec la trajectoire pluriannuelle de solde structurel ne serait pas intégralement comblé en 2014 ; le Gouvernement a fait le choix, à raison, de ne pas hypothéquer les conditions d'une reprise durable de l'activité économique.

Le « lissage » de l'effort structurel sur l'ensemble de la période de programmation, dont le principe est arrêté dans le présent projet de loi, est rendu possible par la prolongation accordée par le Conseil de l'Union, en juin dernier, jusqu'à 2015 du délai dont dispose la France pour corriger son déficit excessif.

En tout état de cause, la trajectoire retenue par le Gouvernement permettrait d'atteindre, d'une part, le seuil de 3 % du PIB de déficit effectif en 2015, conformément aux recommandations formulées par le Conseil de l'Union européenne et, d'autre part, l'objectif de moyen terme (OMT), soit l'équilibre structurel, à la fin de la période de programmation, sur la base duquel la France s'est engagée auprès de ses partenaires européens en application du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union économique et monétaire européenne, entré en vigueur le 1er janvier 2013 (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 5 : La trajectoire des finances publiques définies
dans le projet de loi de finances pour 2014

(en % du PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde public

- 4,8

- 4,1

- 3,6

- 2,8

- 1,7

- 1,2

Solde structurel

- 3,9

- 2,6

- 1,7

- 0,9

- 0,2

0,0

Ajustement structurel

1,1

1,3

0,9

0,9

0,6

0,3

Dette publique

90,2

93,4

95,1

94,7

93,1

91,0

Source : RESF annexé au projet de loi de finances pour 2014

Certes, l'équilibre structurel stricto sensu serait atteint avec un an de retard par rapport à ce que prévoyait la loi de programmation des finances publiques ; toutefois, ainsi que le rappelait le président du Haut Conseil des finances publiques lors de son audition du 9 octobre 2013 précitée : « le solde structurel s'établirait à - 0,2 point de PIB fin 2012, soit un chiffre entrant dans la fourchette de ce que la Commission européenne juge comme étant l'équilibre structurel »9(*).

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

PREMIÈRE PARTIE CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER


* 1  Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques.

* 2  Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* 3 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2013-03 du 20 septembre 2013 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2014.

* 4 Cf. rapport n° 711 (2012-2013) sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2012 fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.

* 5 En comparaison avec un objectif de diminution du solde structurel de 2 points de PIB arrêté dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* 6 Lors de la revalorisation des dépenses indexées en avril 2013, la prévision d'inflation était de 1,2 % alors qu'elle ne devrait s'élever qu'à 0,8 %.

* 7 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2013-03, op. cit.

* 8 Cf. avis n° 76 (2013-2014) sur le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites fait par Jean-Pierre Caffet au nom de la commission des finances du Sénat.

* 9  Cf. audition de Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, le 9 octobre 2013 par la commission des finances du Sénat.