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Projet de loi de finances pour 2014 : Égalité des territoires, logement et ville

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Égalité des territoires, logement et ville ( rapport général - première lecture )

III. LE PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT »

Sous la responsabilité du directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » regroupe les crédits relatifs au logement et à la construction ainsi que ceux relatifs à l'urbanisme et à l'aménagement du territoire.

Comme cela a déjà été exposé, la plupart des dépenses fiscales de la mission sont rattachées à ce programme. En baisse de 9,8 %, elles représentent encore 11,603 milliards d'euros sur impôts d'Etat et 73 millions d'euros sur impôts locaux10(*).

Le programme 135 comprend 7 actions, d'importance inégale :

- l'action 1 « Construction locative et amélioration du parc » regroupe les subventions pour le développement et l'amélioration du logement locatif social (aides à la pierre) et les aides à la réalisation d'aires d'accueil pour les gens du voyage. Elle représente 78,46 % des crédits du programme ;

- l'action 2 « Soutien à l'accession à la propriété » correspond à la dotation de fonctionnement accordée à la Société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (dispositifs « prêts à taux zéro+ » et « éco prêt à taux zéro » en particulier) ;

- l'action 3 « Lutte contre l'habitat indigne » dont les crédits financent les diagnostics et contrôles après travaux, les travaux d'office et leurs mesures d'accompagnement ;

- l'action 4 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » regroupe le financement de la politique relative à la qualité de la construction, de la sécurisation des rapports entre les personnes (rapports locatifs, droits de la copropriété...) et au respect et à la mise en oeuvre de la réglementation (dont les frais de contentieux, en particulier dans le cadre de la mise en oeuvre du DALO) ;

- l'action 5 « Soutien » correspond aux crédits consacrés aux études et autres actions supports résiduels dans le cadre de la politique d'aménagement, de l'urbanisme et du logement. Elle couvre notamment le financement de l'activité des commissions de médiation du DALO ;

- l'action 7 « Urbanisme et aménagement » couvre le financement des actions menées afin de « favoriser un aménagement de l'espace répondant aux attentes des collectivités territoriales et des usagers, dans le respect des politiques de l'Etat pour ses domaines de compétence » (élaboration et évaluation des politiques nationales, intervention des services de l'Etat dans l'élaboration des documents d'urbanisme, observation des territoires, assistance et conseil, crédits relatifs aux agences d'urbanisme, réseaux professionnels intervenant dans ces secteurs, architectes-conseils et paysagistes-conseils missionnés pour apporter conseils et expertise sur les projets les plus importants et les plus complexes, grandes opérations d'urbanisme ou opérations d'intérêt national dans lesquelles l'Etat intervient directement) ;

- l'action 8 « Grand Paris », pour laquelle aucun crédit n'est prévu, son financement étant principalement assuré par des taxes affectées.

La quasi-totalité des crédits inscrits sur le programme sont en baisse, afin de contribuer à l'effort de maîtrise de la dépense publique. Il convient de préciser que la politique volontariste du Gouvernement dans le domaine de l'accès au logement et de la lutte contre l'habitat indigne et les copropriétés dégradées n'en est, pour autant, pas remise en cause, son financement étant désormais très largement assuré par des ressources extra budgétaires.

Répartition des crédits par actions du programme

(CP en milliers d'euros)

Actions

LFI 2013

PLF 2014

Evolution
2014/2013

01 Construction locative et amélioration du parc

438 115

281 928

-35,6 %

02 Soutien à l'accession à la propriété

4 303

4 100

-4,7 %

03 Lutte contre l'habitat indigne

7 910

6 500

-17,8 %

04 Réglementation, politique technique et qualité de la construction

46 676

51 313

+9,9 %

05 Soutien

17 727

17 029

-3,9 %

07 Urbanisme et aménagement

47 060

46 000

 

08 Grand Paris

0

0

 

Source : commission des finances

A. LES AIDES À LA PIERRE : DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES S'INSCRIVANT DANS UN DISPOSITIF INCITATIF DE DÉVELOPPEMENT DU PARC LOCATIF SOCIAL

Le développement et l'amélioration du parc locatif social constitue une priorité du Gouvernement. Pour rappel, dans le cadre du Plan d'investissement pour le logement, présenté le 21 mars 2013, le Président de la République a souhaité la construction de 500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux. Il a également fixé pour objectif la rénovation énergétique de 120 000 logements sociaux par an.

Un pacte d'objectifs et de moyens a été conclu le 8 juillet 2013 entre Cécile Duflot, ministre de l'égalité des territoires et du logement, François Lamy, ministre délégué en charge de la Ville, l'Union sociale pour l'habitat (USH) et les présidents des cinq fédérations du mouvement HLM.

Selon les chiffres fournis par l'Union sociale pour l'habitat (USH) et Action logement, lors de leurs auditions par votre rapporteur spécial, 100 000 à 120 000 logements sociaux devraient être financés en 2013.

Pour 2014, le projet annuel de performances maintient l'objectif de 150 000 logements sociaux. Pourtant, les crédits de paiement consacrés au développement et à l'amélioration du parc locatif social baissent de 155 millions d'euros par rapport à 2013, pour s'établir à 269,9 millions d'euros (pour 450 millions d'euros d'autorisations de programme).

Toutefois, afin de maintenir le montant des aides à la pierre à 450 millions d'euros, s'ajouteront à ces crédits de paiement 173 millions d'euros de fonds de concours issus du fonds de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

La construction des 150 000 logements sociaux se répartit ainsi :

- 69 000 prêts locatifs à usage social (PLUS), pour une dépense de 20,7 millions d'euros pour l'Etat ;

- 33 000 prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI), pour une dépense de 231 millions d'euros pour l'Etat ;

- 48 000 prêts locatifs sociaux (PLS), qui n'engendrent aucune dépense sur les crédits de l'Etat.

En outre, Action logement va également contribuer au développement de l'offre de logement locatif social, à hauteur de 950 millions d'euros par an, suite à la signature, le 24 septembre 2013 d'un emprunt d'un milliard d'euros sur fonds d'épargne auprès de la Caisse des dépôts et consignations11(*).

Au total, 1,4 milliard d'euros sont ainsi consacrés au développement et à l'amélioration du logement social en 2014.

Votre rapporteur spécial rappelle que les aides apportées par les collectivités territoriales ne doivent pas non plus être négligées, beaucoup d'entre elles ayant été amenées à compenser, ces dernières années, la diminution des aides à la pierre versées par l'Etat.

D'autres mesures complètent ce dispositif visant à favoriser l'accès aux logements sociaux, en particulier l'application du taux réduit de TVA aux construction et à la rénovation de logements sociaux (article 19 du présent projet de loi de finances pour 2014) et le nouveau régime fiscal applicable à la construction de logement intermédiaire qui vise à faciliter le passage des logements sociaux vers le parc locatif privé (article 55 du présent projet de loi de finances pour 2014).

Il convient également de rappeler que plusieurs mesures déjà existantes permettent de soutenir l'accession à la propriété, notamment l'application du taux réduit de TVA pour les opérations de location-accession financées par le prêt social de location-accession (PSLA) et ainsi que pour les logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine (cette dernière dépense fiscale figurant dans le programme 147 « Politique de la ville »).

Afin de répondre au besoin de logements des ménages les plus fragiles, cumulant à la fois des difficultés financières et d'insertion sociale, le Gouvernement a également instauré un nouveau dispositif destiné à développer une offre de « logements très sociaux », qualifié de « super PLAI ».

La construction de ces logements très sociaux pourra, notamment, être financée par voie de fonds de concours, par le Fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux institué à l'article L. 302-9-3 du code de la construction et de l'habitation par l'article 19 de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social. Ce fonds est alimenté par la majoration du prélèvement opéré sur les ressources fiscales des communes faisant l'objet d'un constat de carence au regard du taux légal de logements sociaux sur leurs territoires.

En outre, comme cela a déjà été présenté, les foyers occupant ces logements très sociaux devraient bénéficier d'un doublement du forfait de charges inclus dans le calcul de leurs APL.


* 10 Cf. infra C du I du présent rapport spécial.

* 11 Cf le B du I du présent rapport spécial.