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Projet de loi de finances pour 2014 : Recherche et enseignement supérieur

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

N° 156

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2014, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 22

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Rapporteurs spéciaux : MM. Michel BERSON et Philippe ADNOT

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 1395, 1428 à 1435 et T.A. 239

Sénat : 155 (2013-2014)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS
RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. L'évolution des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » en 2014

1°) La mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) porte la quasi-totalité des moyens budgétaires alloués à la recherche civile de l'Etat ainsi que l'essentiel des dépenses d'enseignement supérieur. Elle représente l'une des principales missions du budget général de l'Etat, après les missions « Enseignement scolaire » et « Défense », réunissant 27,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 26 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) en 2014 (hors nouveau programme d'investissements d'avenir).

Ainsi, l'enveloppe budgétaire de la MIRES serait réduite de 182,3 millions d'euros en AE (- 0,7 %) et progresserait de 113,3 millions d'euros en CP (+ 0,4 %).

Hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits de la MIRES s'élèveraient à 24,9 milliards d'euros en AE et à 25,2 milliards d'euros en CP. Par conséquent, les plafonds définis par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 seraient respectés en 2014.

2°) Pris isolément, les crédits relevant de la responsabilité du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR) reculeraient de 90,5 millions d'euros en AE (- 0,4 %) et augmenteraient de 107,1 millions d'euros en CP (+ 0,5 %).

3°) Dans le cadre du nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA 2), la MIRES recevrait 5,3 milliards d'euros (soit 44 % d'un total de 12 milliards d'euros). À cet effet, deux programmes spécifiques sont créés : les programmes 409 « Ecosystèmes d'excellence » et 410 « Recherche dans le domaine de l'aéronautique ». Cette enveloppe comprendrait des dotations non consommables, à hauteur de 3 265 millions d'euros, des subventions (850 millions d'euros), des avances remboursables (1 120 millions d'euros) et des prises de participations (100 millions d'euros).

II. Les programmes « Enseignement supérieur » (Philippe Adnot)

1°) Le budget total consacré à l'enseignement supérieur (programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante ») s'élèverait à 15 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 15,3 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) en 2014, correspondant à une stabilité en AE (- 0,05 %) et une augmentation de 190 millions d'euros en CP (+ 1,3 %) par rapport à 2013.

2°) Le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » voit son budget conforté, avec une hausse de 0,4 % de ses crédits, dans un contexte budgétaire particulièrement contraint.

Les transferts de personnels vers les dépenses de fonctionnement se poursuivent, compte tenu de la poursuite de l'accession à l'autonomie des établissements d'enseignement supérieur. Toutes les universités sont désormais passées aux responsabilités et compétences élargies.

Le plan de « déprécarisation » se poursuit, avec 2 200 titularisations prévues pour 2014, et le schéma d'emplois du projet de loi de finances prévoit, par ailleurs, la création de 1 000 emplois supplémentaires orientés vers le premier cycle, conformément au « plan licence ».

Année de transition en matière immobilière, 2014 voit se prolonger pour un an les contrats de projets Etat-régions (CPER) 2007-2013. Suite aux conclusions de la mission confiée à Roland Peylet, président-adjoint de la section des travaux publics du Conseil d'Etat, il est mis fin au recours systématique aux partenariats publics-privés dans le cadre de la relance des opérations du plan Campus.

Pour la deuxième année consécutive, les crédits consacrés à l'enseignement supérieur privé sont réduits de 4,9 millions d'euros, correspondant à une baisse de 7 % en 2014.

Un financement plus équitable entre les universités doit être garanti, alors que certaines d'entre elles continuent de rencontrer d'importantes difficultés financières. Le SYstème de répartition des Moyens à la Performance et à l'Activité dit « SYMPA » doit être amélioré, notamment par l'intégration de la masse salariale et en opérant certains ajustements permettant une meilleure redistribution, sans remettre en cause l'excellence des universités.

3°) S'agissant du programme 231 « Vie étudiante », la hausse de 6 % des crédits est consacrée aux aides sociales directes, compte tenu d'un nouveau calibrage des crédits qui s'efforce d'être plus adapté aux besoins réels et de la mise en place d'une réforme des bourses sur critères sociaux, consistant à créer deux nouveaux échelons ainsi qu'une nouvelle allocation destinée aux étudiants en situation d'autonomie avérée au sein du fonds national d'aide d'urgence.

Le plan de construction de 40 000 logements étudiants sur cinq ans se poursuit, même si l'objectif semble encore difficile à atteindre. Une participation accrue d'autres acteurs, telles que les collectivités territoriales et les offices HLM, devrait être recherchée pour une politique du logement étudiant plus efficace.

III. Les programmes « Recherche » (Michel Berson)

1°) Le budget total des programmes « Recherche » (172, 187, 190, 192, 191, 186 et 142) s'élèveraient à 10,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 10,8 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) en 2014. Aussi les crédits correspondants reculeraient-ils de 1,6 % en AE et de 0,7 % en CP, soit de respectivement 174,9 millions d'euros et de 76,9 millions d'euros.

La réduction substantielle des autorisations d'engagement provient en partie de la baisse de la dotation accordée à l'enseignement supérieur agricole (programme 142), qui ne finance pas d'activités de recherche. Cette évolution résulte du fait que 88,6 millions d'euros étaient inscrits, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, pour le déménagement d'AgroParisTech et de l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) sur le plateau de Saclay.

2°) En tout état de cause, si ne sont considérés que les crédits de la MIRES exclusivement fléchés vers la recherche (en prenant en compte ceux affectés à la recherche universitaire relevant du programme 150 et excluant ceux destinés à l'enseignement supérieur inscrits dans les programmes 192 et 142), soit 13,9 milliards d'euros en AE et 14 milliards d'euros en CP, il apparaît que ces derniers diminueraient de 0,6 % en AE et de 0,5 % en CP, soit respectivement de 87,9 millions d'euros et de 76,8 millions d'euros.

La diminution de l'enveloppe dédiée à la recherche résulte essentiellement de la réduction des moyens de l'Agence nationale de la recherche (ANR), à hauteur de 81,5 millions d'euros en AE et CP. Selon le rapporteur spécial, la baisse continue des crédits affectés à l'Agence au cours des dernières années est désormais susceptible de venir menacer la viabilité du système français de financement sur projets.

Quoi qu'il en soit, le moment lui semble venu de redéfinir la place et le rôle de l'ANR, dans le financement de notre système de recherche, notamment à travers un contrat pluriannuel entre l'Etat et l'ANR qui, bien que prévu dans la loi de 2005, n'a toujours pas été conclu.

3°) Alors que la diminution de la dotation de l'ANR avait pu, par le passé, être justifiée par le souhait de procéder à un transfert entre crédits récurrents et crédits sur projets, tel ne semble plus être le cas en 2014 si l'on considère la diminution des financements récurrents des organismes de recherche.

Le rapporteur spécial constate que la situation budgétaire de ces derniers est de plus en plus tendue. Néanmoins, la baisse de leurs moyens pourrait être plus prononcée s'il était tenu compte de la réserve de précaution. Jusqu'à présent, cette réserve a été calculée, pour les organismes de recherche, sur la base d'un taux réduit ; il lui semble donc important que cette mesure soit reconduite en 2014.

Il tient également à rappeler que les organismes sont contraints de financer, sur leur dotation, une part de plus en plus importante des frais de fonctionnement engendrés par la mise en oeuvre des projets de recherche issus d'appels d'offres.

Il considère qu'il conviendrait, en conséquence, de s'orienter vers un financement à coût complet de ces projets, et vers une hausse du « préciput » - part du financement versé aux organismes pour leur frais de structures - à hauteur de 20 %. En effet, le préciput s'élève à 25 % pour les programmes européens.

Enfin, le rapporteur spécial estime qu'un équilibre doit être trouvé entre crédits récurrents et crédits sur projets.

4°) Toutefois, les actions de recherche portées par la MIRES bénéficieraient du nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA 2), puisque sur les crédits inscrits dans la présente mission à ce titre, le rapporteur spécial estime que 3,8 milliards d'euros (sur un total de 5,3 milliards d'euros) seraient orientés vers le volet recherche.

5°) En 2014, s'engagerait le nouveau programme-cadre pour la recherche et le développement technologique (PCRD) de l'Union européenne, « Horizon 2020 ». Dans ce cadre, près de 79 milliards d'euros seraient attribués à des projets de recherche. Le rapporteur spécial considère comme essentiel le développement, par le Gouvernement, d'une stratégie afin d'accroître la participation des équipes de recherche françaises aux appels à projets européens, celle-ci s'étant révélée insuffisante lors du dernier PCRD.

6°) Les programmes « Recherche » de la présente mission comprennent 13 dépenses fiscales dont le coût total s'élèverait à 6,6 milliards d'euros en 2014. Le coût du crédit d'impôt recherche (CIR) serait de 5,8 milliards d'euros - voire de 6 milliards d'euros s'il est tenu compte du crédit d'impôt innovation (CII). Toutefois, le coût du CIR pourrait encore s'élever au cours des prochaines années ; aussi, bien que le rapporteur spécial estime que ce dispositif est particulièrement utile pour renforcer les dépenses privées de recherche, il considère que celui-ci est perfectible. Eu égard à l'augmentation dynamique du coût du CIR, il lui paraît peu opportun de le « cristalliser » avant même qu'il ait pu être amélioré.

Le rapporteur spécial estime qu'il serait nécessaire d'assurer un meilleur équilibre entre financement de la recherche privée, par les dépenses fiscales, et financement de la recherche publique, par les dotations budgétaires.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 95 % des réponses étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux en ce qui concerne la mission « Recherche et enseignement supérieur ».