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Projet de loi de finances pour 2014 : Recherche et enseignement supérieur

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

B. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS : UNE PRIORITÉ DONNÉE À LA RÉUSSITE DES ÉTUDIANTS

1. Les dépenses de personnel : une baisse à structure courante essentiellement liée au passage à l'autonomie des universités

À structure constante, les dépenses de personnel du titre 2 s'élèvent à 714,2 millions d'euros, dont 224,4 millions d'euros au titre du CAS « pensions », correspondant à une hausse de 0,91 %.

Cette évolution représente 6,4 millions d'euros, dont 2,3 millions d'euros, soit 36 %, au titre du « CAS pensions ».

En revanche, à structure courante1(*), les dépenses de personnel du titre 2 enregistrent une baisse de 17,9 % par rapport à 2013, pour atteindre 581,3 millions d'euros. Comme pour les années précédentes depuis 2009, cette évolution s'explique principalement par la poursuite du transfert de masse salariale aux universités qui accèdent à l'autonomie.

Alors qu'elles en représentaient plus de la moitié en 2009, les dépenses de titre 2 ne correspondent plus qu'à 4,5 % des crédits du programme 150.

À structure courante, le projet de loi de finances prévoit 9 377 équivalent temps plein travaillés (ETPT) sur le titre 2, correspondant à une baisse de 1 876 ETPT.

1 945 ETPT ont ainsi été transférés du titre 2 au titre 3 (dépenses d'intervention) dans le cadre de l'accession aux responsabilités et compétences élargies (RCE) de cinq établissements d'enseignement supérieur au 1er janvier 2016.

7 autres ETPT ont également été transférés, 5 d'entre eux découlant du rattachement en 2014 de l'antenne toulousaine de l'Institut supérieur de mécanique de Paris à l'université de Toulouse.

Parallèlement, 76 ETPT ont été transférés du titre 3 au titre 2 dans le cadre de la création des 1 000 postes prévus en 2013.

2. Les dépenses de fonctionnement : des moyens supplémentaires pour les établissements d'enseignement supérieur

Avec 2 % de hausse par rapport à 2013, les crédits de fonctionnement s'élèvent à 11,7 milliards d'euros, soit 92 % du programme et 45 % de la mission, hors PIA.

Ils correspondent, pour la quasi-totalité d'entre eux, aux subventions pour charges de service public versées aux opérateurs.

Le montant alloué pour le fonctionnement courant des établissements supérieurs reste stable.

9,1 milliards d'euros sont consacrés à la masse salariale des universités et autres établissements d'enseignement supérieur ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies depuis le 1er janvier 2009.

Ils augmentent, tout d'abord, de 170,6 millions d'euros en 2014, sous le double effet :

- du montant, non provisionné en 2013, lié au transfert de personnels lors de la prise d'autonomie des universités ou établissements d'enseignement supérieur ;

- de la « déprécarisation », par la titularisation, d'agents contractuels, en vertu de loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique. Après 1 775 agents en 2013, ce plan de « déprécarisation » concernera 2 200 agents en 2014, avec une enveloppe de 39 millions d'euros.

Pour rappel, le plan de « déprécarisation » a déjà concerné 1 775 agents en 2013, pour l'essentiel de catégorie C. Par ailleurs, 2 200 titularisations devraient également être programmées en 2015 et 2016.

Ensuite, comme en 2013, le schéma d'emplois du projet de loi de finances prévoit la création de 1 000 emplois supplémentaires dans l'enseignement supérieur pour 2014, pour 60,52 millions d'euros2(*), avec la répartition indicative suivante :

- 570 emplois d'enseignants chercheurs ;

- 380 emplois de personnels administratifs ;

- 50 emplois de professeurs agrégés.

Ces créations de postes sont principalement orientées vers le premier cycle, conformément au « plan licence ».

Comme pour les projets de loi de finances précédents, les prévisions budgétaires ne tiennent pas compte du glissement-vieillesse-technicité (GVT).

Pour mémoire : le financement du GVT dans le cadre de l'accession aux responsabilités et compétences élargies par les établissements d'enseignement supérieur.

Le GVT est un facteur d'évolution de la masse salariale qui a fait l'objet ces dernières années d'un traitement circonstancié faute de financement en loi de finances initiale (LFI).

Malgré cette absence de financement en LFI, l'année du passage aux responsabilités et compétences élargies (RCE), l'Etat a toujours financé le GVT solde s'il était positif et si les établissements en faisaient la demande. A contrario, le GVT négatif éventuellement constaté n'a jamais été défalqué de la subvention calculée. Ensuite, après l'année de passage aux RCE, le GVT a fait systématiquement l'objet d'un financement à l'occasion de l'actualisation des enveloppes de masse salariale des établissements.

Ainsi, entre 2009 et 2012, sous différentes modalités, un financement au moins partiel du GVT a toujours été accordé en cours d'année (2010 pour les RCE 2009, 2011 pour les vagues 2009-2010 et 2012 pour les vagues 2009-2011). Il est précisé que contrairement à l'actualisation 2011, le complément exceptionnel accordé fin 2012 (50 % du GVT positif total, soit 18,3 millions d'euros) n'a pas été consolidé en socle pour 2013.

L'absence de consolidation de la mesure de 2012 traduit la volonté du ministère consistant à ce que les établissements RCE prennent progressivement en charge le financement du GVT, comme c'est le cas en général pour les opérateurs de l'Etat. A cet égard, il est à souligner que les organismes de recherche n'ont jamais bénéficié de financements GVT.

Dans ce contexte, la couverture financière systématique et intégrale du GVT par l'Etat serait antinomique avec le régime de responsabilité institué par les RCE. D'une part, elle impliquerait de maintenir des moyens de contrôle a priori très approfondis sur les déterminants de la masse salariale de tous les établissements RCE (en admettant que ce dispositif de contrôle soit réaliste sur une centaine d'établissements), d'autre part, un principe de compensation intégrale conduirait symétriquement à reprendre des crédits à chaque fois que le GVT solde constaté serait négatif, ce qui serait la négation de la responsabilité.

En revanche, le ministère demeure très vigilant sur le financement de toutes les mesures de portée nationale qui s'imposent aux établissements, comme par exemple la hausse de la valeur du point de la fonction publique ou du taux de CAS Pensions. Ainsi, comme signalé supra, le PLF 2014 intègre bien une provision destinée au financement des contributions au CAS pensions consécutives aux titularisations prévues dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, le nombre d'emplois sous plafond prévu pour 2014 s'élève à 160 141 ETP, soit une augmentation de 2 844 emplois.

Le nombre d'emplois hors plafond rémunérés par les opérateurs augmente de 1 815 ETP par rapport à 2013, pour atteindre 23 922 ETP.

Au total, les plafonds d'emplois du programme 150 (Etat et opérateurs) passent de 168 550  à 169 518 emplois entre 2013 et 2014. La différence de 968 emplois provient à la fois de la création des 1 000 emplois en 2014 et du transfert de 32 autres (20 emplois créés en 2013 transférés vers l'enseignement supérieur agricole, 5 emplois vers les délégations régionales à la recherche et à la technologie et 7 emplois vers d'autres ministères).

3. Les dépenses relatives à l'immobilier : la poursuite des opérations

Les dépenses d'investissement, qui s'élèvent à 111,12 millions d'euros en crédits de paiement pour 2014 (pas d'autorisations d'engagement), sont consacrées aux constructions, extensions et/ou réhabilitations réalisées dans le cadre des contrats de projets Etats-régions (CPER) ou hors CPER sous maîtrise d'ouvrage de l'Etat.

Elles relèvent de l'action 14 « Immobilier » du présent programme, relative aux moyens que l'Etat consacre à la politique immobilière des établissements d'enseignement supérieur. A cette dotation, s'ajoutent des crédits extra budgétaires, en particulier l'opération Campus.

Hors titre 2, la dépense immobilière s'élève globalement à 1 029,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 1 274,1 millions d'euros de crédits de paiement pour 2014, correspondant respectivement à une baisse de 17,9 % et 1,9 %par rapport à 2013.

En outre, 10 millions d'euros en AE et 56,4 millions d'euros en CP sont prévus pour être rattachés au titre de fonds de concours. Ils proviennent de collectivités et d'autres organismes tels que les universités ou les centres régionaux des oeuvres universitaires ainsi que du Fonds européen de développement régional (FEDER).

Ventilation de la dépense immobilière

(en millions d'euros)

 

PLF 2013

PLF 2014

 

AE

CP

AE

CP

Opérations CPER (2000-2006 et 2006-2013)

165,30

168,00

0,00

215,00

Opérations hors CPER hors PPP

32,96

63,14

17,80

26,26

Partenariat public privé (PPP)

178,54

47,28

96,14

27,67

Constructions-restructuration

376,80

278,42

113,94

268,93

         

Masse salariale RCE

378,87

378,87

391,81

391,81

         

Maintenance et logistique

434,14

434,14

434,14

434,14

         

Mise en sécurité hors EPAURIF

20,00

20,00

25,00

25,00

Dévolution du patrimoine

21,94

21,94

21,94

21,94

Mise en sécurité EPAURIF

23,20

165,16

24,95

128,28

Immobilier parisien

   

18,00

4,00

Travaux de mise en sécurité

65,14

207,10

89,89

179,22

         

Total

1 254,95

1 298,53

1 029,78

1 274,10

Source : d'après les données du PAP 2013 et du PAP 2014 relatifs à la présente mission

Il convient de noter que la restructuration du campus de Jussieu est en phase d'achèvement, avec, pour 2014, 24,95 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 128,28 millions d'euros en crédits de paiement.

· Le prolongement sur 2014 des contrats de projets Etats-régions (CPER) 2007-2013

Le projet de loi de finances prévoit 200,6 millions d'euros de crédits de paiements au titre des contrats de projets Etats-régions (CPER) 2007-20133(*) et 14,4 millions d'euros pour les contrats de plans Etats-régions 2000-2006.

Par ailleurs, l'exécution du CPER est prolongée pour un an, avec 100 millions d'euros d'autorisations d'engagement ouverts pour 2014 et financés par des reports d'anciens crédits de partenariats public-privé (PPP) restés sans objet depuis trois ans, qui permettront de prendre en charge de nouvelles opérations.

Opérations bénéficiant de prolongement sur 2014 du CPER 2007-2013

Critères d'urgence retenus pour identifier les opérations :

- opérations déjà lancées par des collectivités partenaires vis-à-vis desquelles l'Etat est en situation de dettes ;

- premier équipement de locaux achevés en 2014 qui, faute de financement, seront livrés vides et ne pourront donc pas être exploités ;

- opérations urgentes comprenant des travaux de mise en sécurité ou des réhabilitations indispensables.

Une cinquantaine d'opérations prioritaires seraient ainsi retenues parmi lesquelles :

- le campus Porte des Alpes de l'université Lyon 2 à Bron (23,5 millions d'euros dont 14,7 millions d'euros pour l'Etat) ;

- l'UFR de médecine de l'université de Caen (50,3 millions d'euros, dont 15,3 millions d'euros pour l'Etat) ;

- la réhabilitation de l'université Bordeaux 3 Michel de Montaigne (5 millions d'euros dont 4,8 millions d'euros pour l'Etat) ;

- la faculté de médecine de l'université Paris Orsay au Kremlin-Bicêtre (16 millions d'euros dont 6 millions d'euros pour l'Etat) ;

- le pôle de physique stellaire de l'université de Nice (12,7 millions d'euros, dont 4,8 millions d'euros pour l'Etat) ;

- l'UFR de lettres, langues et histoire de l'Université d'Amiens (94 millions d'euros, dont 26 millions d'euros pour l'Etat).

Source : projet annuel de performances et informations fournies par le ministère du budget

Pour mémoire, le montant de l'enveloppe allouée par l'Etat pour les CPER 2007-2013, ajusté à l'issue de la procédure de révision à mi-parcours, s'élevait à 1 952,8 millions d'euros pour le programme 150 (sur les 2 121,5 millions d'euros prévus au total).

1 400 millions d'euros en autorisations d'engagement et 942,7 millions d'euros en crédits de paiement ont été exécutés entre 2007 et 2013 sur le programme 150, pour un taux d'exécution global4(*) du volet immobilier des CPER 2007-2013 s'élevant à 73 % des autorisations d'engagement à la fin de l'année 2013.

Compte tenu du prolongement prévu en 2014, ce taux d'exécution global serait porté à 77,5 % à la fin de l'année 2014.

· La poursuite des contrats de partenariat public-privé (PPP)

Le projet de loi de finances prévoit 96,14 millions d'euros en autorisations d'engagement et 27,67 millions d'euros en crédits de paiements pour les contrats de partenariats public-privé (PPP).

À la fin de l'année 2013, trois nouveaux PPP auront été signés ou sont prévus de l'être, portant ainsi leur nombre total à 9 :

- signés en 2009 : universités Paris IV, Paris VII, Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines ;

- signés en 2010 : Muséum national d'histoire naturelle ;

- signés en 2012 : université de Toulouse II - Le Mirail ;

- signés ou prévus de l'être en 2013 : campus innovant de Dijon, campus prometteur de l'université européenne de Bretagne, campus prometteur de Clermont-Ferrand et le campus Grand Lille.

En 2014, un nouveau contrat est prévu pour le projet UFR Mathématiques, informatiques et mécanique du campus de l'université de Lorraine.

Par ailleurs, suite aux conclusions de Roland Peylet, président-adjoint de la section des travaux publics du Conseil d'Etat, chargé par la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche d'une mission sur l'évaluation des projets immobiliers de l'opération Campus, le Gouvernement a adopté plusieurs mesures concernant les opérations conduites dans le cadre de ce plan, sur les crédits du présent programme. Il s'agit essentiellement, selon le projet annuel de performance de :

« - La poursuite en contrat de partenariat des opérations prévues à Lille, en Lorraine (MIM et Biosanté) et sur le campus Paris-Est (Marne-la-Vallée) ;

- le basculement pour une réalisation dans le cadre du code des marchés publics (« loi MOP ») des opérations proposées par le MESR sur les sites de Lille (équipements sportifs), Lorraine (gestion management à Nancy), Clermont-Ferrand (Centre de recherche bio-clinique - CRBC), Nantes, Nice, Cergy, Valenciennes et Paris Dauphine. »

Les décisions prises suite à cette mission pour la relance du plan Campus sont développées ci-après dans le présent rapport5(*).

4. Les dépenses d'intervention : une nouvelle baisse du financement de l'enseignement supérieur privé

Les dépenses d'intervention s'élèvent à 94 millions d'euros, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, et portent principalement sur l'action n° 4 « Etablissements d'enseignement privés ».

Cette action ne comprend, en effet, que des dépenses d'intervention, pour un montant de 79,6 millions d'euros en 2014 (AE=CP), consacrées aux subventions versées aux établissements d'enseignement supérieur privés qui contribuent au service public de l'enseignement supérieur.

Or, alors que les crédits consacrés à l'enseignement supérieur sont, pour l'essentiel, consolidés voire renforcés dans le programme 150, l'enveloppe allouée à l'enseignement supérieur privé se voit, pour la deuxième année consécutive, considérablement réduite, avec une baisse de 5,8 % correspondant à 4,9 millions d'euros, soit le même montant que pour le PLF 2013.

Votre rapporteur spécial ne se satisfait pas de cet arbitrage consistant à faire porter les efforts de maîtrise budgétaire sur l'enseignement privé à une telle hauteur. Il y reviendra dans le cadre de ses principales observations sur le présent programme.


* 1 C'est-à-dire après mesures de transferts et de périmètre.

* 2 Ce montant comprend également l'extension en année pleine des mesures prises en fraction d'année en 2013.

* 3 Pour rappel, l'axe prioritaire du volet « immobilier universitaire » des CPER est de « moderniser les structures d'enseignement supérieur par la mise au standard international de l'immobilier universitaire ». Il se traduit par : « des mises en sécurité lourdes et des réhabilitations de bâtiments existants, des constructions ou extensions de locaux accueillant des laboratoires de recherche ou des écoles doctorales ainsi que l'amélioration et le développement de l'offre de logements en faveur des étudiants » (source : projet annuel de performances de la mission).

* 4 Incluant les programmes 231 « Vie étudiante » pour les logements étudiants et 723 « CAS immobilier ».

* 5 Cf le 3 du C du présent I.