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Projet de loi de finances pour 2014 : Sécurités (gendarmerie nationale et police nationale)

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Sécurités (gendarmerie nationale et police nationale) ( rapport général - première lecture )

C. LA SANCTUARISATION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT  COURANT

1. La stabilité de l'enveloppe prévue malgré des effets prix défavorables

Les dépenses de fonctionnement du programme « Gendarmerie nationale » passent de 1,058 milliard d'euros en 2013 à 1,082 milliard d'euros en 2014, soit une progression de 2,3 %.

Depuis 2010, le projet annuel de performances (PAP) distingue, au sein des dépenses de fonctionnement (titre 3), les dépenses de fonctionnement courant (dites « titre 3 FC ») et les dépenses hors fonctionnement courant (dites « titre 3 HFC »). Ces dépenses hors fonctionnement courant correspondent en fait à des investissements budgétés en titre 3 : le maintien en condition opérationnelle des systèmes d'information et de communication et des hélicoptères, les terminaux informatiques, l'habillement, l'armement, les matériels de protection, les munitions, les matériels techniques et divers, le mobilier, la maintenance courante immobilière ainsi que les véhicules de brigade et de police « route ».

Dans un contexte de réduction des crédits et afin de préserver la continuité du service ainsi que la performance des unités, le choix a, à nouveau, été fait de « sanctuariser » les dépenses de fonctionnement courant (« titre 3 FC ») au détriment des investissements (dont les dépenses dites « titre 3 HFC »).

Dès lors, les dotations de fonctionnement courant s'élèvent à 949,2 millions d'euros. Cette enveloppe reste donc quasi stable par rapport à 2013 (946,2 millions d'euros) et 2012 (945,9 millions d'euros).

Cette stabilité doit être mise en perspective et rapprochée de l'évolution à la hausse de certains postes de dépense sensibles à l'effet prix : les loyers (480,1 millions d'euros en 2014, dont 458,3 millions d'euros pour le seul parc locatif), les carburants et les fluides (81,3 millions d'euros en 2014).

La hausse des loyers, pour sa part, est mécanique en raison de l'évolution des indices immobiliers et des livraisons de casernes, construites en majorité dans le cadre de baux emphytéotiques administratifs (BEA). Ce poste de dépense présente une grande importance pour le programme car le logement du personnel en caserne conditionne le fonctionnement du service.

L'immobilier de la gendarmerie : le coût excessif des montages en partenariat public-privé (PPP)

Dans son rapport d'information précité « Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ? », votre rapporteur spécial a souligné le coût excessif des montages en PPP. Il rappelle ses principales conclusions.

« L'impact budgétaire des PPP sur le budget des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » est significatif.

« Ces opérations ont une incidence financière conséquente sur les budgets de fonctionnement actuels et futurs, ainsi que sur les budgets d'investissement. En effet, les loyers correspondant à l'amortissement de l'investissement initial et aux grosses réparations sont imputés sur le titre 5. En outre, ces loyers sont évolutifs, par indexation et / ou du fait d'échéanciers contractuels qui prennent en compte l'évolution des coûts de maintenance.

« Certes, l'expérience démontre que les PPP présentent une série d'avantages non négligeables. Tout d'abord, les emprises concernées bénéficieront tout au long de la durée du contrat d'une prestation de maintenance qui ne souffrira pas de l'absence de crédits. Tout se passe en quelque sorte comme si ces crédits étaient « sanctuarisés ». Par ailleurs, jusqu'à présent tous les biens construits dans le cadre d'une [autorisation d'occupation temporaire] AOT ont été livrés soit en avance de phase, soit au terme initialement prévu. En effet, les mécanismes de pénalités introduits dans la documentation contractuelle sont très contraignants pour le titulaire du marché. Enfin, le remboursement du bien construit suit un échéancier qui permet un étalement et une soutenabilité de la dette sur la durée du contrat, et par voie de conséquence un lissage partiel des crédits en AE et en CP.

« Pour autant, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement systématique du coût des opérations. En effet, le coût du capital est plus élevé du fait de la prime de risque de l'opérateur privé et d'une moindre concurrence sur ce type d'offre. Selon une estimation réalisée par la DGGN, l'effet multiplicateur sur le coût de ce type de montage s'élèverait ainsi à 0,74.

« En outre, en reportant la dette sur le futur, les PPP contribuent à la rigidification du budget d'investissement et de fonctionnement de la police et de la gendarmerie.

« Pour l'ensemble de ces raisons, aucun nouveau projet de PPP n'est prévu à un horizon de moyen terme pour la police et la gendarmerie ».

Dans ces conditions, l'enjeu (et la difficulté) pour les gestionnaires du présent programme consiste à couvrir l'ensemble des besoins opérationnels incompressibles avec une enveloppe quasi stable d'une année sur l'autre.

2. Les grands postes de dépense

D'une manière plus générale, les dépenses de fonctionnement recouvrent le fonctionnement courant « lié à l'homme », la mobilité, l'équipement individuel, les systèmes d'information et de communication (SIC), l'immobilier et les moyens lourds de projection et d'intervention.

Le fonctionnement courant « lié à l'homme » se voit consacrer 207,7 millions d'euros en CP. Il renvoie aux dépenses liées à l'alimentation, à la formation, à la documentation, aux relations publiques, aux fournitures de bureau, aux changements de résidence, aux transports et aux déplacements, ainsi qu'à la correspondance.

Les dépenses dites de « mobilité » correspondent à la consommation de carburant, ainsi qu'à l'entretien et à la réparation des véhicules notamment. Leur budget est de 89,6 millions d'euros en CP.

L'équipement repose sur un budget de 65,3 millions d'euros en CP. Il correspond à des postes de dépense aussi divers que les munitions, les moyens de la PTS ou l'habillement.

Les SIC se voient consacrés 70,1 millions d'euros en CP pour l'acquisition, le fonctionnement et la maintenance des moyens informatiques et radiophoniques.

En matière d'immobilier, une enveloppe totale de 623,6 millions d'euros est arrêtée afin de couvrir les dépenses de loyers, les loyers budgétaires, l'entretien courant et les dépenses d'énergie.

Les crédits dédiés aux moyens lourds de projection et d'intervention recouvrent le maintien en condition opérationnelle (MCO) des hélicoptères de la gendarmerie ainsi que le carburant de ces engins. Ils se montent à 26,4 millions d'euros en CP.