Proposition de loi visant à créer des polices territoriales et portant dispositions diverses relatives à leur organisation et leur fonctionnement
- Par Mme Virginie KLÈS
au nom de la commission des lois - Sommaire
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SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 juin 2014 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de MM. François PILLET et René VANDIERENDONCK visant à créer des polices territoriales et portant dispositions diverses relatives à leur organisation et leur fonctionnement,
Par Mme Virginie KLÈS,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Vincent Capo-Canellas, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, René Garrec, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Mme Isabelle Lajoux, MM. Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendlé, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto. |
Voir le(s) numéro(s) :
Sénat : |
553 (2012-2013) et 609 (2013-2014) |
Mesdames, Messieurs,
« Confrontés à la violence de plus en plus prégnante au sein de notre société, les policiers municipaux assument, à la satisfaction de la population, leurs fonctions de prévention, de présence dissuasive, de médiation, mais également lorsque c'est nécessaire, de répression et sont, aux côtés des forces de l'État, des acteurs essentiels de la lutte contre la délinquance et l'incivilité et de la sécurité générale de notre pays ». Ce rappel de M. Manuel Valls, alors ministre de l'intérieur, devant la commission consultative des polices municipales réunie le 13 février 2014, résume les évolutions, les difficultés et les défis auxquels sont aujourd'hui confrontées les polices municipales.
Ils ont conduit la commission des lois à confier à deux de ses membres, nos collègues François Pillet et René Vandierendonck, le soin d'établir un état des lieux de l'exercice des pouvoirs de police des maires, et proposer, le cas échéant, des évolutions de son cadre juridique.
Au terme de leurs travaux consacrés à ce domaine sensible de l'administration territoriale, les deux sénateurs ont formulé vingt-cinq propositions dans un rapport d'information auquel renvoie le présent rapport pour toutes précisions sur le cadre juridique des polices municipales, leurs missions et les personnels chargés de les exercer1(*).
La présente proposition de loi vise à traduire dans la loi les recommandations relevant du domaine législatif.
Résolus à faciliter l'adoption rapide des évolutions les plus nécessaires, les sénateurs François Pillet et René Vandierendonck ont adopté une démarche pragmatique pour évaluer le cadre législatif et réglementaire en vigueur. Parallèlement à leurs auditions et déplacements sur le territoire, ils ont souhaité recueillir le plus largement possible les observations des élus et des services chargés d'assurer le respect des arrêtés municipaux.
À cette fin, ils ont interrogé l'ensemble des 3 935 collectivités dotées d'une police. Les 1 849 réponses obtenues en retour leur ont permis d'ajuster leurs propositions.
La principale d'entre elles réside dans l'institution de polices territoriales par la fusion des corps des policiers municipaux et des gardes champêtres pour tenir compte de l'évolution du peuplement des territoires et renforcer l'efficacité de ces services face à un certain repli de l'État.
Une préoccupation constante tant de votre rapporteur que des auteurs de la proposition de loi reste cependant de ne pas encourager ce repli mais bien d'y faire face et de faire en sorte que, dans le contexte budgétaire dont nous connaissons tous les contraintes, l'optimisation des forces des uns et des autres soit au rendez-vous.
I. LES POLICES DES MAIRES AU CONFLUENT DE MULTIPLES ENJEUX
La police de la tranquillité publique a vu ses missions s'élargir et ses actions répressives se renforcer.
A. UN CHAMP D'INTERVENTION VARIÉ, DES PRATIQUES DIVERSES
1. Une définition large des pouvoirs de police du maire
L'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales précise les missions de la police municipale, dont le maire est chargé en application de l'article L. 2212-1 du même code.
L'article L. 2212-2 prévoit dans une formulation générale que la police a pour objet « d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques », puis il énumère, de manière non exhaustive, les différentes attributions du maire au titre de ce pouvoir de police générale. Une jurisprudence très abondante a ensuite précisé le contenu de cet article.
Le maire dispose aussi de pouvoirs de polices spéciales, dans de nombreux domaines, relevant par exemple du code de la santé publique, du code rural, du code de la voierie routière ou du code de l'urbanisme.
Comme l'ont souligné nos collègues François Pillet et René Vandierendonck, il s'agit donc d'une « mission de police administrative à dominante préventive »2(*).
Dans leur rapport d'information précité, les deux auteurs ont souligné le progressif élargissement des missions exercées par le maire au titre de ses pouvoirs de police et notamment le poids grandissant pris par la préservation de la tranquillité publique qui tend à devenir un élément central du pouvoir de police des maires.
2. Des polices municipales hétérogènes
Il existe actuellement3(*) 3 682 polices municipales, dont 1 044 en zones police. Près de 2 557 polices municipales comptent moins de cinq agents, cependant que la plus importante, située à Nice, dispose d'un effectif de 366 agents.
En zone gendarmerie, la taille des polices municipales varie de 1 à 45 agents pour les 2 638 communes qui en sont dotées, soit une moyenne de 3 agents par service.
Dans leur rapport, nos collègues François Pillet et René Vandierendonck soulignent l'hétérogénéité des polices municipales, qui peuvent être une police au format modeste, fonctionnant seulement le jour et disposant d'un armement de 6ème catégorie alors que les polices municipales les plus développées comptent un effectif élevé d'agents, disposant d'un armement de 4ème catégorie, d'un système de vidéoprotection, d'un centre de supervision urbain et fonctionnent la nuit4(*).
* 1 Cf. rapport d'information n° 782 (2011-2012) fait au nom de la commission des lois du Sénat par François Pillet et René Vandierendonck, De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique (ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r11-782/r11-782.html).
* 2 Cf. rapport précité, p. 15.
* 3 Source Direction générale de la police nationale, au 1er janvier 2014.
* 4 Cf. rapport précité, p. 13.