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Proposition de loi visant à créer des polices territoriales et portant dispositions diverses relatives à leur organisation et leur fonctionnement

11 juin 2014 : Polices territoriales ( rapport - première lecture )

C. LES ÉVOLUTIONS DE LA POLICE MUNICIPALE VERS DES MISSIONS PLUS REPRESSIVES

1. Le maire, « pilote »9(*) de la prévention

Face aux violences urbaines survenues dans les années 1980, la mise en place de dispositifs de prévention de la délinquance s'est progressivement imposée à l'échelle de la commune.

Ainsi, les conseils communaux de prévention de la délinquance et le Conseil national de prévention de la délinquance ont été créés par un décret du 8 juillet 1983.

Un nouvel instrument est créé en 199710(*) : les contrats locaux de sécurité. Pilotés par le préfet, ils s'organisent autour de plusieurs communes. Des actions locales sont menées, impliquant les différents acteurs de la ville que sont les bailleurs sociaux ou les entreprises de transport, par exemple.

Le dispositif est modifié par le décret du 17 juillet 2002 relatif aux dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance qui crée les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), lesquels peuvent être institués au niveau de la commune ou de l'intercommunalité. Ils sont présidés par le maire ou par le président de l'intercommunalité - ou le maire d'une des communes membres - lorsque le conseil est créé au niveau intercommunal. Ils sont composés des différents acteurs compétents en matière de prévention de la délinquance. Le préfet et le procureur de la République sont membres de droit de ces instances.

Ces conseils ont surtout une fonction de coordination des moyens pour lutter contre l'insécurité.

La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a consacré le maire comme acteur central de la politique de prévention de la délinquance, dans son article 1er, et a rendu obligatoire la création d'un CLSPD dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans celles comportant une zone urbaine sensible.

Comme le souligne notre collègue Jean-René Lecerf, rapporteur au nom de votre commission de cette loi au Sénat, le maire est consacré comme le « pilote »11(*) de la prévention de la délinquance au sein de l'article L. 2211-1 du code général des collectivités territoriales, devenu l'article L. 132-1 du code de la sécurité intérieure.

2. Un constat : l'évolution vers une police de la tranquillité publique, plus répressive

Comme l'ont souligné nos collègues François Pillet et René Vandierendonck dans leur rapport d'information, si l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales dispose que « la police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques », la notion de tranquillité publique, qui n'est citée qu'au 2° de l'article a eu cependant tendance à se développer très fortement au cours des dernières années, jusqu'à constituer une des finalités principales de la police municipale12(*).

En effet, les incivilités, certains comportements marginaux affectent la tranquillité des habitants et génèrent « un sentiment d'insécurité ». Les maires ont donc progressivement orienté l'action des polices municipales vers ce domaine et les ont dotées en conséquence d'équipements modernes.

Ce mouvement transcende d'ailleurs les tendances politiques : la ville de Nice, comme celle d'Évry ont ainsi suivi des évolutions assez identiques13(*).

3. Une tendance générale à la « judiciarisation » des missions des polices municipales

Les deux auteurs du rapport ont fait état d'un mouvement plus général de « judiciarisation » de la police municipale, c'est-à-dire d'une tendance à associer toujours davantage les policiers municipaux à des missions de police judiciaire.

En conséquence, cette tendance se traduit par un changement de la nature des missions des policiers municipaux au sein de certaines polices municipales, l'accent étant mis davantage sur la répression d'infractions que sur la prévention de celles-ci.

La mise en oeuvre d'un système de vidéoprotection, dont les auteurs ont constaté combien il était devenu un « passage quasi obligé pour une politique de sécurité locale se voulant dynamique »14(*) a également participé de ce mouvement.

Enfin, votre rapporteur constate que l'État entérine depuis longtemps cette évolution. La circulaire du ministre de l'intérieur du 26 mai 2003, relative aux compétences des polices municipales invite par exemple les policiers municipaux à constater les infractions qu'ils ont pu remarquer «  lors de leurs missions d'îlotage ou de surveillance générale de la voie publique. »

Cette évolution n'est d'ailleurs pas sans ambiguïtés ni frictions : les forces nationales ont tendance de ce fait à se décharger sur les policiers municipaux de certaines missions, tout en étant parfois réticentes à leur fournir des moyens accrus. Ainsi en est-il, par exemple, de l'accès à certains fichiers, au motif que cette utilisation s'inscrit dans le cadre de missions de police judiciaire.

Cette tendance à la judiciarisation des missions des polices municipales a été confirmée à votre rapporteur par M. Olivier Christen, sous-directeur de la justice pénale spécialisée à la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice.

Elle ne doit pas cependant conduire à un transfert, subi par les maires, des missions des forces nationales vers polices municipales, d'autant plus que la judiciarisation a aussi pour effet de rattacher davantage les agents de police municipaux à la chaine pénale, reliant le Parquet aux agents de police judiciaire.

Pour votre rapporteur, la police municipale doit rester la police du maire, comme la police intercommunale doit être celle de l'intercommunalité, les maires ne renonçant toutefois pas, dans ce dernier cas, à leur pouvoir de police générale.


* 9 Rapport n° 476 (2005-2006) de M. Jean-René Lecerf, fait au nom de la commission des lois, sur la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance (ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l05-476/l05-476_mono.html).

* 10 Par la circulaire interministérielle du 28 octobre 1997, complétée par la circulaire interministérielle du 7 juin 1999.

* 11 Cf. rapport n° 476 (2005-2006) de M. Jean-René Lecerf sur le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance qui peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l05-476/l05-4761.html#toc9

* 12 Cf. rapport précité, p. 22 et suiv.

* 13 Cf. rapport précité, p. 25.

* 14 Cf. rapport précité, p. 28.