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Projet de loi de finances rectificative pour 2014

2 juillet 2014 : Budget ( rapport - première lecture )

II. DÉPENSES : UN EFFORT ACCRU D'ÉCONOMIES POUR CONTRIBUER À LIMITER L'ÉCART À LA TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES

A. DES ÉCONOMIES SUPPLÉMENTAIRES RÉALISÉES SUR LE CHAMP DE LA NORME « ZÉRO VALEUR »

1. Un effort d'économies de 1,6 milliard d'euros par rapport à la LFI 2014, portant la baisse des crédits à 3,3 milliards d'euros par rapport à la LFI 2013

Comme le fait apparaître le tableau ci-après, hors dépenses exceptionnelles, les crédits de l'État sous la norme « zéro valeur » (hors charge de la dette et pensions) dans le présent PLFR s'établissent à 276,9 milliards d'euros, soit un niveau inférieur de 1,6 milliard d'euros à la LFI et de 3,3 milliards d'euros à la LFI 2013 au format 2014. Les crédits sont également inférieurs de 3,1 milliards d'euros aux dépenses exécutées en 2013.

Tableau n° 19 : Le respect des normes de dépense en 2014

(en milliards d'euros)

 

LFI 2013
format 2013

LFI 2013
format 2014

LFI 2014

PLFR 2014

Écarts

LFI-PLFR

 

Dépenses du budget général, hors dette et pensions, MES, BEI et PIA 2*

199,0

199,2

199,0

197,4

-1,6

Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales

55,7

55,7

54,2

54,2

 

Prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne**

19,6

19,6

20,2

20,2

 

Plafond des impositions et ressources affectées

5,1

5,6

5,1

5,1

 

Dépenses de l'État hors dette et pensions* (périmètre de la norme "en valeur")

279,4

280,1

278,5

276,9

-1,6

Évolution des dépenses sous norme "en valeur" par rapport à la LFI 2013

 

 

-1,7

-3,3

-1,6

Charge de la dette

46,9

46,9

46,7

44,9

-1,8

Contribution au CAS Pensions

45,2

45,2

45,4

45,4

 

Dotations au MES et recapitalisations de la BEI

8,1

8,1

3,3

3,3

 

Deuxième programme d'investissements d'avenir

0,0

 

11,0

11,0

0,0

Dépenses totales du budget de l'État (y compris plafonnement des impositions et ressources affectées aux opérateurs)

379,7

380,4

384,8

381,4

-3,4

Dépenses nettes du budget général, hors plafonnement des impositions et ressources affectées aux opérateurs

374,6

374,7

379,7

376,3

-3,4

* hors contribution des opérateurs au compte d'affectation spéciale « Pensions »

** hors budget rectificatif n° 2 de 2012 (837 millions d'euros) financé en gestion par diminution d'autres dépenses sous norme

Source : exposé général des motifs du projet de loi

Cet effort accru, qui complète celui accompli en 2013, vise à corriger la trajectoire des finances publiques par une action sur les dépenses de l'État.

2. Des annulations de crédits différenciées entre les ministères et les opérateurs

Les annulations de crédits proposées dans le présent PLFR, à hauteur de 1,6 milliard d'euros, se répartissent entre 635 millions d'euros de crédits mis en réserve et 965 millions d'euros de crédits « frais » (situés en dehors de la réserve). Cela doit permettre de sécuriser les économies et d'assurer le pilotage de l'exécution pour, en particulier, être en mesure de faire face à des dépenses supplémentaires ou imprévues.

L'effort d'économies porte sur l'ensemble des ministères et les opérateurs, de manière différenciée, comme détaillé ci-après.

Tableau n° 20 : Répartition par ministère des annulations de crédits proposées dans le PLFR

(crédits de paiement, en millions d'euros)

Ministère

LFI 2014

Annulations sur crédits mis en réserve

Annulations hors réserve

Total des annulations

Affaires étrangères et développement international

4 566

-39

-51

-90

Affaires sociales et santé

14 917

-25

-38

-63

Agriculture, agroalimentaire et forêt

4 314

-13

-21

-34

Culture et communication

3 164

-35

-34

-69

Décentralisation, réforme de l'État et fonction publique

2 422

0

-46

-46

Défense

32 584

-100

-250

-350

Droits des femmes, ville, jeunesse et sports

961

-16

-9

-25

Écologie, développement durable et énergie

13 487

-54

-59

-113

Économie, redressement productif et numérique

1 865

-11

-59

-70

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

68 003

-77

-112

-189

Finances et comptes publics

13 948

-59

-91

-150

Intérieur

15 472

-79

-16

-94

Justice

6 270

-30

-43

-73

Logement et égalité des territoires

7 398

-28

-31

-59

Outre-mer

2 009

0

-6

-6

Services du Premier ministre

2 193

-17

-25

-42

Travail, emploi et dialogue social

10 783

-52

-76

-127

Total budget général
(hors remboursements et dégrèvements, MES, BEI et PIA)

204 355

-635

-965

-1 600

Source : exposé général des motifs du projet de loi

Les annulations de crédits51(*) se répartissent entre 0,3 milliard d'euros d'économies de constatation, 1,2 milliard d'euros d'économies de moyens et 0,1 milliard d'euros d'économies résultant de décalages temporels dans l'exécution des dépenses. 75 % des annulations proposées correspondent donc à de véritables économies de moyens. Par ailleurs, même si elle n'est pas incluse dans le périmètre de la norme, on rappellera qu'une économie de 400 millions d'euros tient compte du rythme d'exécution du programme d'investissements d'avenir (PIA).

Selon les précisions apportées par le Gouvernement dans l'exposé général des motifs du PLFR, « les annulations de crédits ont été réparties de manière différenciée afin de porter là où les économies peuvent être réalisées sans risquer de dégrader l'efficacité de l'action publique ou l'atteinte des objectifs du Gouvernement. Une vigilance particulière a également été apportée pour assurer la soutenabilité des programmes durant toute l'exécution, ce qui permettra d'assurer la tenue du nouvel objectif de dépense »52(*).

Afin d'assurer la soutenabilité des programmes en exécution, il n'est pas procédé d'annulation de crédits de personnel, à l'exception d'une annulation concernant le ministère de l'intérieur (à hauteur de 36 millions d'euros), qui repose sur une prévision étayée de sous-consommation de la masse salariale.

Par ailleurs, toujours selon l'exposé général des motifs du PLFR, « les annulations ne portent pas sur les dépenses obligatoires ou les prestations qui ne peuvent être modulées en gestion, sauf pour les dispositifs présentant des perspectives de sous-exécution certaines ; la mise en oeuvre des annulations sur des crédits maîtrisables par les gestionnaires et à ce stade encore relativement anticipé de la gestion permet à tous les acteurs, dont les opérateurs et agences, d'adapter leur niveau de dépense aux ressources qui leur sont notifiées »53(*).

Les ministères pour lesquels les annulations de crédits sont les plus importantes sont les suivants, par ordre d'importance décroissante :

- le ministère de la défense, à hauteur de 350 millions d'euros (dont 100 millions d'euros au titre de la réserve de précaution) ; les annulations de crédits se répartissent entre 20 millions d'euros au titre des anciens combattants, 198 millions d'euros de crédits d'équipement et 132 millions d'euros dans le cadre des programmes de recherche duale ; ces annulations sont en partie compensées par un redéploiement de 250 millions d'euros de crédits disponibles sur le premier programme d'investissements d'avenir, soit un effort net pour le ministère de la défense de 100 millions d'euros (cf. infra) ;

- le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (189 millions d'euros, portant principalement sur les opérateurs de l'enseignement supérieur et de la recherche) ;

- le ministère des finances et des comptes publics (150 millions d'euros), correspondant notamment à une réduction des dépenses de fonctionnement de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ;

- le ministère du travail, de l'emploi et du dialogue social (127 millions d'euros), traduisant une baisse des crédits relatifs à des dispositifs d'intervention, notamment au titre de la compensation de l'exonération de cotisations sociales bénéficiant aux contrats d'apprentissage ;

- le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (113 millions d'euros), correspondant notamment à des économies portant sur l'opérateur Météo France (à hauteur de 8,65 millions d'euros), et sur plusieurs dispositifs (en particulier, hors réserve, 12 millions d'euros suite à la nouvelle tarification du réseau ferroviaire ; espaces marins, connaissance de la biodiversité et dispositif « Natura 2000 » : 7 millions d'euros) ;

- le ministère de l'intérieur (94 millions d'euros), traduisant notamment l'annulation de dépenses de personnel (cf. supra) et la baisse (à hauteur de 50 millions d'euros) de dotations aux collectivités territoriales ; les annulations des crédits sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » correspondent pour l'essentiel à une sous-consommation habituelle de crédits de paiement sur la dotation de développement urbain (DDU) et un niveau plus bas qu'anticipé des investissements éligibles à la dotation globale d'équipement (DGE) des départements ;

- le ministère des affaires étrangères et du développement international (90 millions d'euros), principalement sur les crédits relevant de la mission « Aide publique au développement » (73 millions d'euros), correspondant à une révision à la baisse des dépenses d'intervention et de la participation de la France au Fonds européen de développement.

Les annulations de crédits portant sur les opérateurs (hors réserve54(*)) s'élèvent à 140,6 millions d'euros. Ces annulations de crédits devraient conduire les opérateurs concernés à procéder à un ajustement de leurs dépenses ou à effectuer des prélèvements sur leur fonds de roulement.

Les économies les plus importantes portent sur dix opérateurs dont le fonds de roulement, exprimé en jours de fonctionnement, est généralement significativement supérieur au seuil prudentiel, à l'exception notable de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), dont le fonds de roulement est évalué à cinquante-six jours de fonctionnement, alors que le seuil prudentiel s'élève à soixante jours. La diminution proposée, pour un montant de 10 millions d'euros correspondant à 91 % de la subvention allouée à l'OFII55(*) - qui ne représente toutefois que 6 % de ses ressources, essentiellement constituée de recettes affectées plafonnées - met sous tension cet opérateur, à un moment où il prépare une redéfinition de ses missions et de ses interventions dans le cadre de la réforme du droit d'asile.

La gestion d'autres opérateurs est également mise sous tension, au regard du montant des annulations et du niveau du fonds de roulement : pour les agences régionales de santé (ARS), l'annulation proposée de 10 millions d'euros représente 24 % du fonds de roulement, qui ne représente que vingt jours de fonctionnement, soit un niveau très légèrement supérieur au seuil prudentiel pour ces opérateurs (quinze jours).

Tableau n° 21 : les annulations de crédits proposées sur les opérateurs

(crédits de paiement, en euros)

Ministère

Mission

Opérateur

Annulations de crédits correspondant à des subventions pour charges de service public
(en euros)

Part de réduction de crédits dans le total des subventions prévues pour l'opérateur en LFI 2014 (en %)

Montant du fonds de roulement de l'opérateur (en euros)

Montant du fonds de roulement de l'opérateur (en jours de fonctionnement)

Seuil prudentiel du fonds de roulement (en jours de fonctionnement)

Agriculture, agroalimentaire et forêt

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Institut National de Formation des Personnels du ministère de l'Agriculture (INFOMA)

-900 000

56,3 %

3 148 117

879

30

Écologie, développement durable et énergie

Écologie, développement et aménagement durables

Météo France

-8 650 000

4,2 %

45 222 077

45

NC

Intérieur

Immigration, asile et intégration

Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII)

-10 000 000

91,0 %

25 432 555

56

60

Enseignement supérieur et recherche

Recherche et enseignement supérieur

Établissement public d'aménagement universitaire de la région Ile-de-France (EPAURIF)

-40 000 000

34,6 %

93 783 485

1111

30

Enseignement supérieur et recherche

Recherche et enseignement supérieur

Agence nationale de la recherche (ANR)

-60 000 000

9,9 %

253 300 000

112

NC

Enseignement supérieur et recherche

Recherche et enseignement supérieur

IFP Énergies nouvelles (IFPEN)

-1 465 370

1,0 %

43 000 000

54

45

Enseignement supérieur et recherche

Recherche et enseignement supérieur

Commissariat à l'énergie atomique (CEA)

-5 205 686

0,5 %

NC

NC

NC

Enseignement supérieur et recherche

Recherche et enseignement supérieur

Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)

-1 898 139

0,8 %

61 700 000

75

30

Culture et communication

Recherche et enseignement supérieur

Universcience

-2 500 000

2,4 %

46 766 000

137

30

Affaires sociales et santé

Solidarité, insertion et égalité des chances

Agences régionales de santé (ARS)

-10 000 000

1,7 %

41 419 795

20

15

Source : ministère du budget

La « mise sous tension » accrue des finances de l'État devra se traduire par de véritables économies, pour éviter qu'elles ne se traduisent par une hausse des charges à payer à fin d'exercice, comme il l'a été observé de manière croissante ces dernières années.

3. L'ouverture de crédits au titre du programme d'investissements d'avenir (PIA) du ministère de la défense : une opération sans impact sur la norme

Le présent PLFR procède, au bénéfice du ministère de la défense, à une ouverture de crédits de 250 millions d'euros au titre du programme d'investissements d'avenir (PIA), doté de 1,5 milliard d'euros en LFI. Les crédits qu'il est proposé d'ouvrir dans le cadre du PLFR seront versés au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) dans le cadre de la recherche sur la dissuasion nucléaire.

En outre, des annulations de crédits - correspondant à des économies de constatation - sont opérées à hauteur de 400 millions d'euros sur les investissements d'avenir, du fait d'un moindre rythme de décaissement des crédits par rapport aux prévisions.

L'ouverture de crédits au profit du CEA est intégralement financée par un redéploiement de crédits disponibles sur le premier PIA, qui ne sont pas affectés à ce jour à des projets particuliers. Les annulations n'entraînent donc ni la remise en cause, ni le report de projets.

Ce redéploiement est sans impact sur la norme de dépenses, sur le solde budgétaire ou sur le solde en comptabilité nationale56(*) :

Les redéploiements de crédits en provenance du premier PIA se répartissent comme suit :

120 millions d'euros en provenance de l'action « Démonstrateurs énergies renouvelables et chimie verte ». Cette action, gérée par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) a bénéficié d'un versement initial de subventions et avances remboursables de 1,35 milliard d'euros en 2010 à partir du programme 319 « Démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte » ;

50 millions d'euros en provenance de l'action « Économie circulaire » qui disposait encore de 112 millions d'euros de crédits disponibles. Cette action, également gérée par l'ADEME, a bénéficié d'un versement initial de subventions et avances remboursables de 250 millions d'euros en 2010 à partir du programme 319 « Démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte » ;

50 millions d'euros en provenance de l'action « Ville de demain » qui disposait encore de 250 millions d'euros de crédits disponibles. Cette action, gérée par la Caisse des dépôts et consignations, a bénéficié d'un versement initial de subventions et avances remboursables de 600 millions d'euros en 2010 à partir du programme 320 « Transport et urbanisme durables » ;

- 30 millions d'euros en provenance de l'action « Projets de recherche et développement structurants des pôles de compétitivité ». Cette action, gérée par la Banque publique d'investissement (BPI), a bénéficié d'un versement initial de subventions et avances remboursables de 300 millions d'euros en 2010 à partir du programme 322 « Croissance des petites et moyennes entreprises ».

Lors de son audition par votre commission des finances, le 24 juin 2014, sur le programme d'investissements d'avenir et l'évaluation des investissements publics, Louis Schweitzer, commissaire général à l'investissement, est revenu sur cette opération :

« Quant à ce qu'il faut bien appeler les débudgétisations, il y a une différence entre l'investissement budgétaire et les investissements d'avenir, mais pas une frontière naturelle absolue : l'État, autrefois, a consenti des investissements d'avenir sur son budget, en finançant par exemple des laboratoires de recherche importants. Il existe donc un territoire commun et le Commissariat général à l'investissement a été créé pour que l'avenir ne soit pas sacrifié aux économies budgétaires. La frontière n'est donc pas naturelle. (...) Couverts par le secret militaire, les financements accordés au CEA, qui est l'un de nos opérateurs, seront suivis par des personnes habilitées à connaître l'emploi de ces fonds et informeront le CGI. Sur la forme rien n'est donc critiquable. L'avance à Airbus pour l'A350 constitue sans doute un investissement d'avenir, mais par le passé, il a figuré dans le budget de l'État. Les 250 millions affectés au CEA entrent donc dans cette même catégorie. Nous voulons nous assurer surtout que des décisions de ce type ne soient pas prises par un ministre. Toutes les lignes du PIA2 ne sont pas concernées, la proportion de subventions, par lesquelles passent les débudgétisations, baissant par rapport au premier PIA. Aller au-delà des 250 millions d'euros, qui s'ajoutent aux prélèvements déjà effectués par le passé, compromettrait effectivement l'action du PIA et je ferai mon possible pour éviter cela »57(*).

S'agissant de la procédure suivie, cette opération avait été notifiée à votre commission des finances par un courrier de Louis Schweitzer en date du 6 juin 2014.

4. Des marges de manoeuvre conservées pour assurer le respect de la norme en exécution

Dans la LFI 2014, la mise en réserve correspondait à 0,5 % des crédits de titre 2, et à 7 % des crédits hors titre 2 (soit au-delà du taux minimum de 6 % fixé par la loi de programmation des finances publiques pour la période 2012-2017). Le montant total des crédits mis en réserve s'élevait ainsi à 7,5 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) et 8,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE).

Au 16 juin 2014, la réserve de précaution s'élevait encore à 7,4 milliards d'euros en CP après des « dégels » à hauteur de 72 millions d'euros. Suite aux annulations prévues dans le cadre du PLFR (à hauteur de 634,53 millions d'euros), la réserve de précaution devrait s'élever à 6,8 milliards d'euros (dont 6,2 milliards d'euros de crédits hors titre 2), ce qui permet de conserver des marges importantes pour sécuriser la fin de gestion.

En réponse au questionnaire de votre rapporteur général, le Gouvernement a reconnu qu'« à ce stade de la gestion, certains aléas identifiés rendent probables des dégels ciblés afin d'assurer une auto-assurance au sein du programme ».

En particulier, des ouvertures sont à prévoir au titre des contentieux communautaire sur les aides agricoles, comme l'a observé Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, lors de son audition par la commission des finances le 11 juin 2014 : « nous discutons en ce moment avec la Commission européenne du retour réclamé sur les aides agricoles, sur lequel nous avons un écart d'interprétation massif. Nous ne connaissons pas le montant définitif, mais l'aléa est pris en compte. Nous n'avons pas procédé à des annulations sur cette ligne » 58(*).

Tableau n° 22 : État de la réserve de précaution

(en milliards d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Mise en réserve initiale

8,004

7,508

Mouvements sur la réserve

- 0,085

- 0,072

Réserve au 16 juin 2014

7,919

7,436

Annulations prévues en LFR

- 0,606

- 0,635

Mise en réserve prévue après LFR

7,398

6,802

Source : ministère du budget


* 51 Hors redéploiement au titre du programme d'investissements d'avenir.

* 52 Les éléments en gras sont soulignés par votre rapporteur général.

* 53 Id.

* 54 En effet, cette dernière n'étant pas notifiée, elle n'est pas prise en compte par l'opérateur et son annulation n'a donc pas d'effet sur le fond de roulement.

* 55 Soit 40 % du montant du fonds de roulement de l'OFII.

* 56 Pour mémoire, le solde en comptabilité nationale répond aux normes utilisées pour la notification à la Commission européenne du déficit et de la dette des administrations publiques.

* 57 Cf. audition de Louis Schweitzer, commissaire général à l'investissement, le 24 juin 2014 par la commission des finances du Sénat sur le programme d'investissements d'avenir et l'évaluation des investissements publics.

* 58 Compte rendu de l'audition par la commission des finances, le 11 juin 2014, de Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, et Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2014.