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Projet de loi de finances rectificative pour 2014

2 juillet 2014 : Budget ( rapport - première lecture )

Rapport n° 672 (2013-2014) de M. François MARC, fait au nom de la commission des finances, déposé le 2 juillet 2014

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N° 672

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 juillet 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de finances rectificative pour 2014,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jacques Chiron, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

2024, 2049 et T.A. 372

Sénat :

671 (2013-2014)

EXPOSÉ GÉNÉRAL
PREMIÈRE PARTIE - L'EXERCICE 2014 DANS LA TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES

I. LE PACTE DE RESPONSABILITÉ ET DE SOLIDARITÉ

Le présent projet de loi de finances rectificative (PLFR) constitue, avec le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS), la première traduction législative du Pacte de responsabilité et de solidarité, annoncé par le Président de la République le 14 janvier 2014. Si les principaux aspects de ce Pacte ont été exposés dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017, il convient de rappeler que celui-ci s'inscrit dans un diptyque visant à concilier le soutien à la croissance et à l'emploi, à l'aide de baisses ciblées de prélèvements, et la consolidation des finances publiques, qui prend la forme d'un plan d'économies de 50 milliards d'euros sur la période 2015-2017.

A. DES BAISSES CIBLÉES DE PRÉLÈVEMENTS

S'agissant du volet relatif aux prélèvements, le Pacte de responsabilité et de solidarité prévoit :

- la poursuite de l'allègement du coût du travail reposant, à partir de 2015, sur la suppression des cotisations patronales au niveau du SMIC, la révision du barème des allègements en le rendant plus favorable jusqu'à 1,6 SMIC (pour un montant total estimé à 4,5 milliards d'euros) puis, à compter de 2016, sur l'abaissement des cotisations familiales de 1,8 point entre 1,6 et 3,5 SMIC (4,5 milliards d'euros). À cela s'ajouterait une réduction des cotisations familiales pour les travailleurs indépendants (1 milliard d'euros). Compte tenu du CICE, le coût du travail serait allégé d'environ 30 milliards d'euros au total en 2017 ;

- la modernisation de la fiscalité des entreprises, qui fait suite aux concertations intervenues dans le cadre des Assises de la fiscalité. Elle intègre une suppression progressive de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), représentant une diminution de 6,2 milliards d'euros bruts, avec une première réduction de 1 milliard d'euros dès 2015, puis une deuxième d'un même montant en 2016, la fin de la contribution exceptionnelle - dite « surtaxe » - sur l'impôt sur les sociétés (2,6 milliards d'euros) et la diminution du taux d'impôt sur les sociétés de 33 ? % à 28 % d'ici à 2020, avec une première étape en 2017 ;

- des mesures de solidarité pour les ménages modestes comprenant une mesure provisoire d'allègement sur l'impôt sur le revenu de 1,16 milliard d'euros en 2014, bénéficiant à 4 millions de ménages modestes, une mesure pérenne portant également sur l'impôt sur le revenu, d'un montant de 2,5 milliards d'euros à compter de 2015 et, enfin, la mise en place d'un dispositif de réduction des cotisations salariales entre 1 et 1,3 SMIC à partir de 2015 (2,5 milliards d'euros).

Tableau n° 1 : Les mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité

(en milliards d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

Total
2015/2017

Poursuite de l'allègement du coût du travail

Allègements 1-1,6 SMIC

-

4,5

-

-

4,5

Allègements 1,6-3,5 SMIC

-

-

4,5

-

4,5

Allègements indépendants

-

1,0

-

-

1,0

Sous-total

-

5,5

4,5

-

10,0

Modernisation du système fiscal des entreprises

Suppression C3S

-

1,0

1,0

4,2

6,2

Suppression « surtaxe » sur l'IS

-

-

2,6

-

2,6

Diminution du taux d'IS (1)

-

-

-

1,5

1,5

Sous-total

-

1,0

3,6

5,7

10,3

Mesures de solidarité pour les ménages modestes (« Pacte de solidarité »)

Mesure IR à effet 2014

1,16

-

-

-

-

Allègement cotisations salariales

-

2,5

-

-

2,5

Mesure IR pérenne

-

2,5

-

-

2,5

Sous-total

1,16

5,0

-

-

5,0

         

TOTAL DES MESURES

1,16

11,5

8,1

5,7

25,3

(1) La projection retient l'hypothèse basse du coût de la diminution du taux d'impôt sur les sociétés en 2017, celle-ci étant calculée à partir d'une élasticité de l'IS égale à 1 et en supposant que la baisse concerne également toutes les catégories d'entreprises - y compris celle n'étant pas soumises à un taux légal de 33 ? % à ce jour.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des projets de loi de finances rectificative et de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014)

Lors de l'examen du projet de programme de stabilité 2014-20171(*) en avril dernier, votre rapporteur général s'était attaché à reconstituer la chronique de la mise en oeuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité. Aussi, les éléments dévoilés par le Gouvernement lors de la présentation du présent projet de loi permettent d'affiner cet exercice, dont les résultats sont repris dans le tableau ci-avant. Pour autant, il convient de préciser qu'il a été fait l'hypothèse d'une réduction du taux d'impôt sur les sociétés à 32 % en 2017, bien que ce point n'ait encore fait l'objet d'aucune précision de la part du Gouvernement.

Au total, le Pacte de responsabilité et de solidarité conduirait donc à une baisse des prélèvements obligatoires de 25 milliards d'euros environ entre 2015 et 2017. Il convient, toutefois, de noter que les allègements du coût du travail et la suppression de la C3S constitueraient des diminutions brutes des prélèvements, ces baisses de charges venant, par ailleurs, accroître l'assiette des impositions sur les bénéfices des entreprises concernées. Il en ressort que la baisse nette des prélèvements - et donc le « coût » pour les finances publiques - sera probablement inférieure à l'estimation précitée.

Les différentes mesures contenues dans le Pacte de responsabilité et de solidarité seront inscrites aussi bien dans le présent projet de loi finances rectificative (PLFR) que dans celui de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) et dans des textes ultérieurs, comme le fait apparaître le tableau ci-après.

Tableau n° 2: Les mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité

 

PLFR

PLFRSS

Textes ultérieurs

Poursuite de l'allègement du coût du travail

Allègements 1-1,6 SMIC

 

×

 

Allègements 1,6-3,5 SMIC

   

×

Allègements indépendants

 

×

 

Modernisation du système fiscal des entreprises

Abattement C3S pour 2015

 

×

 

Abattements C3S ultérieurs

   

×

Suppression « surtaxe » sur l'IS

×

   

Diminution du taux d'IS

   

×

Mesures de solidarité pour les ménages modestes (« Pacte de solidarité »)

Mesure IR à effet 2014

×

   

Allègement cotisations salariales

 

×

 

Mesure IR pérenne

   

×

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de finances rectificative)

Les mesures prévues dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité ont résolument pour finalité de soutenir la croissance économique et l'emploi. Ainsi, il convient de rappeler que, lors de l'examen du projet de programme de stabilité, le Gouvernement avait indiqué que le Pacte - qui a toutefois évolué à la marge - devait permettre d'accroître la progression du PIB à hauteur de ¼ de point en 2016 et 2017 et de créer 190 000 emplois à l'horizon 2017. L'estimation des effets économiques du Pacte de responsabilité et de solidarité a été réalisée à l'aide du modèle « Mésange » développé par la direction générale du Trésor2(*), dont les résultats sont présentés dans le tableau ci-après.

Tableau n° 3 : Pacte de responsabilité - Impact sur l'activité et l'emploi

 

2014

2015

2016

2017

PIB en volume

0,0

0,1

0,4

0,6

Emploi salarié (en milliers)

0

40

120

190

Source : projet de programme de stabilité 2014-2017

Les hypothèses sous-jacentes au modèle « Mésange » précité permettent de comprendre selon quelles modalités le Pacte de responsabilité et de croissance aura un effet sur le niveau de l'activité et de l'emploi. En particulier, les baisses de cotisations patronales ont pour conséquence de réduire le coût du travail, ce qui relance l'emploi et diminue les prix de production. La diminution des cotisations salariales et de l'impôt sur le revenu, quant à elle, relève le niveau du revenu disponible des ménages et, par suite, de la consommation, ce qui a une incidence vertueuse sur l'activité.

B. 50 MILLIARDS D'EUROS D'ÉCONOMIES DE 2015 À 2017

La trajectoire pluriannuelle des finances publiques présentée par le Gouvernement dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017 repose, de 2015 à 2017, sur un effort en dépenses de 50 milliards d'euros, réparti entre les différents sous-secteurs d'administrations publiques. Aussi cet effort serait-il porté pour 18 milliards d'euros par l'État et les organismes divers d'administration centrale (ODAC), pour 11 milliards d'euros par les administrations publiques locales (APUL) et pour 21 milliards d'euros par les administrations de sécurité sociale (ASSO).

Tableau n° 4 : Répartition de l'effort en dépenses sur la période 2015-2017
entre les administrations publiques

 

État et ODAC

APUL

ASSO

Part dans les économies

36,0 %

22,0 %

42,0 %

Part dans les dépenses publiques

36,4 %

19,5 %

44,1 %

Part dans le déficit public

75,0 %

10,4 %

14,6 %

Part dans la dette publique

81,0 %

9,6 %

9,4 %

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de programme de stabilité 2014-2017 et des données de l'Insee)

Comme le fait apparaître le tableau ci-avant, la répartition des économies correspond peu ou prou à la part des différentes administrations dans les dépenses publiques.

S'agissant de la chronique de l'effort en dépenses, une part substantielle des économies prévues - soit 21 milliards d'euros - serait réalisée dès 2015. En outre, le projet de programme de stabilité précise que « le total des économies sera porté à 37 Md€ environ en 2016, et atteindra les 50 Md€ en 2017 ». Ce scénario repose sur des objectifs d'évolution de la dépense publique en volume de - 0,3 % en 2015, de 0,3 % en 2016 et de 0,2 % en 2017, soit sur un effort en dépenses de respectivement 0,9 point de PIB en 2015 et de 0,6 point de PIB en 2016 et 2017.

Tableau n° 5 : Évolution de la dépense en volume, par sous-secteur des administrations publiques

(évolution, en % du PIB)

 

2013

2014

2015-2017

Administrations publiques

1,3

0,3

0,1

Administrations publiques centrales (APUC)

- 0,2

- 0,4

- 0,9

Administrations publiques locales (APUL)

2,7

0,5

- 0,3

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

1,7

0,6

0,3

Source : projet de programme de stabilité 2014-2017

Ainsi, il apparaît que le Gouvernement a accéléré et renforcé son effort en dépenses par rapport à ce qui était prévu dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014. Ceci a pour finalité de financer les mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité, tout en s'assurant du respect des objectifs de rétablissement des comptes publics. Il s'agit, d'une part, de ramener le déficit public en deçà de 3 % du PIB en 2015, conformément aux cibles arrêtées par le Conseil de l'Union européenne en juin 20133(*) et, d'autre part, d'approcher l'objectif à moyen terme (OMT), soit l'équilibre structurel, à la fin de la période de programmation, conformément aux engagements pris par la France en application du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) (cf. infra).

En outre, pour assurer l'atteinte de ces objectifs budgétaires, le Gouvernement a prévu en 2014 des mesures de consolidation complémentaires qui sont portées par le présent projet de loi de finances rectificative (PLFR) et par le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS), prenant la forme d'un surcroît d'économies d'un montant de 4 milliards d'euros au cours de cet exercice. Ces mesures sont analysées plus avant dans le présent rapport.

II. LES HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES : UNE PRÉVISION POUR 2014 DISCUTÉE MAIS QUI DEMEURE CRÉDIBLE

A. UNE PRÉVISION DE CROISSANCE DU PIB DE 1,0 % EN 2014

Dans son avis du 5 juin 2014 relatif aux projets de lois de finances rectificative et de financement rectificative de la sécurité sociale pour 20144(*), le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a formulé des observations relatives aux prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent ces textes5(*). Alors que son précédent avis portant sur le programme de stabilité 2014-20176(*) avait estimé que « la prévision de croissance du Gouvernement de 1,0 % pour l'année 2014 [était] réaliste », confirmant ainsi celui rendu sur le projet de loi de finances pour 20147(*), le Haut Conseil a jugé que les évolutions conjoncturelles récentes rendaient « l'atteinte de l'objectif de croissance en 2014 moins probable », et ce même si la prévision n'était pas « hors d'atteinte ».

Ce changement intervenu dans l'appréciation du HCFP est à mettre en lien, notamment, avec la publication par l'Insee, le 15 mai 20148(*), de données faisant apparaître une croissance du PIB nulle au cours du premier trimestre 2014. En effet, sur les trois premiers mois de l'année 2014, les dépenses de consommation des ménages ont reculé (- 0,5 % après + 0,2 %) et la formation brute de capital fixe (FBCF) a accentué son repli (- 0,9 % après - 0,1 %) ; aussi la demande intérieure finale hors stocks a-t-elle baissé et contribué négativement à l'évolution du PIB (- 0,4 point). Les importations ont, quant à elles, accéléré (+ 1,0 % après + 0,5 %) en même temps que les exportations ralentissaient (+ 0,3 % après + 1,6 %), aboutissant à ce que le solde commercial apporte, lui aussi, une contribution négative à la variation du PIB (- 0,2 point). Au total, la progression du PIB n'est nulle qu'en raison de l'incidence positive de la variation de stocks (+ 0,6 point).

Graphique n° 6 : Le PIB et ses composantes

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'Insee)

À cet égard, il convient de rappeler que le Consensus Forecast9(*) de juin 2014 anticipe une croissance annuelle du PIB de 0,8 % en 2014, alors que dans sa dernière note de conjoncture10(*), l'Insee retient une hypothèse d'évolution de + 0,7 %.

Selon le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), la principale fragilité du scénario macroéconomique du Gouvernement concerne l'hypothèse de reprise de l'économie mondiale. À ce titre, force est de constater que l'activité a ralenti dans les économies avancées au cours du premier trimestre (+ 0,3 % après + 0,4 %) et que le commerce mondial s'est contracté. En particulier, l'activité s'est repliée aux États-Unis, sous l'effet des intempéries et du fait de la faiblesse inattendue de l'investissement. En outre, les économies émergentes tourneraient au ralenti. En dépit d'une accélération du PIB en Chine, le climat des affaires y reste dégradé et, en Amérique du Sud ainsi qu'en Asie, les resserrements monétaires couplés à la dépréciation des monnaies pèseraient sur les débiteurs, fortement endettés en dollars, et ralentiraient la progression de l'activité. Enfin, la crise ukrainienne a provoqué des sorties massives de capitaux et un décrochage de l'investissement en Russie ; par contagion, le climat des affaires des pays d'Europe de l'Est s'est nettement affaissé depuis février.

Pour autant, il faut souligner que le Gouvernement avait, dans le scénario macroéconomique présenté dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017, d'ores et déjà intégré la possibilité d'un affaiblissement temporaire de la dynamique de reprise au premier trimestre 2014, « compte tenu d'un climat exceptionnellement doux et de certains dispositifs ayant soutenu l'activité en fin d'année 2013 (déblocage facilité de l'épargne salariale, anticipations du durcissement du bonus/malus et augmentation de la TVA au 1er janvier 2014) ». Il est apparu, en effet, que la stagnation du PIB au premier trimestre résultait, en grande partie, de facteurs conjoncturels et, notamment, de l'évolution de la situation internationale.

Par ailleurs, les constations relatives au premier trimestre 2014 ne doivent pas conduire à occulter les évolutions encourageantes qui pourraient favoriser un rebond du PIB, notamment au cours des deux derniers trimestres de l'année.

En premier lieu, un redémarrage de l'activité économique est constaté en Europe. Aussi la note de conjoncture de l'Insee note-t-elle que « l'activité retrouverait un peu d'élan dans la zone euro, en particulier en Espagne, grâce à la progression de l'investissement en biens d'équipement et à l'accélération de la consommation des ménages, portée par l'amélioration du pouvoir d'achat ». Au total, en 2014, la progression de l'activité serait soutenue en Allemagne et au Royaume-Uni - dont la demande intérieure bénéficierait du recul du chômage et des effets de richesse - et, dans une moindre mesure, en Espagne.

En outre, les pays de la zone euro devraient bénéficier des décisions de politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE) annoncées le 5 juin dernier (cf. encadré ci-après). Certes, comme l'indique le Haut Conseil, les effets de ces décisions « ne pourront se faire sentir que progressivement » - d'autant que la première opération de refinancement à plus long terme ciblée (TLTRO) n'aura lieu qu'en septembre ; malgré tout, les délais de transmission des modifications de la politique monétaire peuvent, dans certains cas, se révéler relativement courts - de l'ordre de quelques mois -, et ce d'autant plus que les annonces des banques centrales peuvent influer, par anticipation, sur le comportement des agents économiques, par le biais des « effets de signal »11(*). Les effets des décisions de la BCE devraient, normalement, se manifester par l'intermédiaire de la distribution du crédit et de la diminution du taux de change de l'euro.

Les décisions de politique monétaire de la Banque centrale européenne

Le 5 juin 2014, le Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE) a adopté plusieurs mesures de politique monétaire devant contribuer à ramener les taux d'inflation à des niveaux proches de 2 %.

Premièrement, il a été décidé d'abaisser le taux d'intérêt des opérations principales de refinancement12(*) de 10 points de base, à 0,15 %, et de réduire le taux de facilité de prêt marginal13(*) de 35 points de base, à 0,40 %. Le taux de le facilité de dépôt14(*) a, quant à lui, été abaissé de 10 points de base à - 0,10 %. Ces modifications sont entrées en vigueur le 11 juin 2014.

Deuxièmement, afin de soutenir l'activité de prêt bancaire aux ménages et aux sociétés non financières, la BCE prévoit la réalisation d'une série d'opérations de refinancement à plus long terme ciblées (targeted longer-term refinancing operations, TLTRO). Il s'agit de soutenir les prêts en faveur de l'activité réelle et d'améliorer le fonctionnement du mécanisme de transmission de la politique monétaire. Dans le cadre du TLTRO, les contreparties recevront une facilité de prêt initiale - appelée « facilité initiale » - égale à 7 % de l'encours total, au 30 avril 2014, de leurs prêts au secteur privé non financier de la zone euro, à l'exclusion des prêts au logement ; de même, les prêts consentis au secteur public sont exclus de ce calcul. À cet effet, deux opérations de refinancement à long terme ciblées seront réalisées en septembre et en décembre 2014 au cours desquelles les banques commerciales pourront emprunter des fonds dans la limite de la « facilité initiale ». Le montant initial cumulé potentiel s'élève à 400 milliards d'euros environ.

Au cours de la période allant de mars 2015 à juin 2016, chaque contrepartie pourra emprunter des montants supplémentaires, à travers une série de TLTRO effectuées trimestriellement. Ces montants supplémentaires pourront atteindre, au total, trois fois l'encours de prêts nets de chaque contrepartie, à l'exclusion des prêts au logement, consentis entre le 30 avril 2014 et la date de référence. Le taux d'intérêt des différentes TLTRO sera fixé, pour toute opération, au taux appliqué aux opérations principales de refinancement en cours au moment de la réalisation de l'opération, augmenté d'un écart fixe de 10 points de base. Après un délai de 24 mois suivant chaque opération, les contreparties pourront effectuer des remboursements.

Un certain nombre de dispositions auront pour objet de garantir que les fonds apportent un soutien à l'économie réelle. Les banques n'ayant pas rempli certaines conditions concernant leur volume de prêt à l'économie réelle seront tenues de rembourser les montants empruntés en septembre 2016. Toutes les opérations de refinancement à long terme ciblées arriveront à échéance en septembre 2018.

Troisièmement, le Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne a décidé d'intensifier les travaux préparatoires relatifs aux achats fermes sur le marché des titres adossés à des actifs (asset-backed securities, ABS), afin d'améliorer le fonctionnement du mécanisme de transmission de la politique monétaire. Dans le cadre de cette initiative, l'Eurosystème envisagerait l'acquisition d'ABS simples et transparents, ayant pour actifs sous-jacents des créances vis-à-vis du secteur privé non financier de la zone euro.

Quatrièmement, il a été décidé de continuer à effectuer les opérations principales de refinancement sous la forme d'appels d'offres à taux fixe, dans lesquelles la totalité des soumissions est servie15(*), et ce au moins jusqu'à la fin de la période de constitution des réserves en décembre 2016.

Enfin, lors de sa conférence de presse du 5 juin 2014, Mario Draghi, le gouverneur de la Banque centrale européenne (BCE), a précisé que, si nécessaire, la politique monétaire pourrait de nouveau être assouplie.

En second lieu, l'Insee a identifié un rebond de la demande mondiale adressée à la France, indiquant dans sa note de conjoncture que pour « l'ensemble de l'économie mondiale, la composante des nouvelles commandes à l'exportation des enquêtes PMI signale une progression en mai », ajoutant que « le commerce mondial progresserait, par contrecoup, au deuxième trimestre (+ 1,3 %), puis un peu plus modérément d'ici la fin de l'année (+ 1,2 % par trimestre). L'accélération des importations des pays avancés, en particulier européens, soutiendrait la demande mondiale adressée à la France, qui progresserait quasiment au même rythme que le commerce mondial ». La capacité de la France à profiter de cette embellie de la demande mondiale serait renforcée par les mesures adoptées en faveur de la compétitivité et, notamment, les baisses de prélèvements fiscaux et sociaux des entreprises résultant du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) ainsi que du Pacte de responsabilité et de solidarité.

Ces différents éléments laissent penser que l'atteinte d'un taux de croissance de 1 % en 2014 demeure crédible - ce qu'a reconnu, rappelons-le, le Haut Conseil des finances publiques dans son avis du 5 juin 2014. À ce titre, il est à rappeler que les prévisions de croissance retenues par le Gouvernement pour 2014 sont en ligne avec celles de la Commission européenne16(*) et du Fonds monétaire international (FMI)17(*) qui, dans leurs prévisions, anticipent également une hausse du PIB de 1 % ; l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)18(*), quant à elle, prévoit une croissance de l'activité de 0,9 %.

Tableau n° 7 : Prévisions de croissance pour la France

(en %)

 

2014

2015

Programme de stabilité 2014-2017

1,0

1,7

Commission européenne (mai 2014)

1,0

1,5

FMI (avril 2014)

1,0

1,5

OCDE (mai 2014)

0,9

1,5

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents cités)

Enfin, il paraît important de souligner qu'il demeure difficile, à ce stade de l'année, de formuler des prévisions définitives sur l'évolution de la situation économique de la France. Pour s'en convaincre, il suffit de se référer à l'exercice 2013, pour lequel le taux de croissance est longtemps resté incertain. Ainsi, eu égard aux évolutions conjoncturelles constatées au début de l'année 2013, le Consensus Forecast a, jusqu'à l'été, retenu une hypothèse d'évolution du PIB de - 0,3 % ; le Gouvernement, quant à lui, a maintenu une prévision de croissance de 0,1 % jusqu'au mois de décembre. Pourtant, les dernières données disponibles font apparaître une progression de l'activité de 0,4 % en 2013.

B. UNE ANTICIPATION D'INFLATION DE + 1,2 %

Le principal aléa entourant le scénario économique pour l'année 2014 réside dans la trajectoire d'inflation. À cet égard, dans son avis précité, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a jugé que « la prévision d'une inflation de 1,2 % en moyenne sur l'année 2014 [était] manifestement élevée au vu de celle constatée depuis l'automne 2013 (0,7 % en glissement annuel) et des anticipations des chefs d'entreprise sur l'évolution de leurs prix de vente ». Le Consensus Forecast, lui, retient une hypothèse d'évolution de l'indice des prix à la consommation (IPC) de + 0,8 % en 2014 - avec une prévision minimale de + 0,6 % et une prévision maximale de + 1,1 % -, alors que l'Insee estime, dans sa note de conjoncture susmentionnée, que l'inflation resterait inférieure à 1 %. Toutefois, dans ce même document, l'Insee a noté que « l'inflation pourrait croître à nouveau notamment si les mesures annoncées par la BCE début juin permett[aient] de faire baisser l'euro » (cf. supra, encadré portant sur les décisions du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne du 5 juin 2014).

L'hypothèse d'inflation présente une importance majeure dans le pilotage des finances publiques : une évolution des prix plus faible qu'anticipé peut avoir pour conséquence d'amoindrir l'effort structurel en dépenses - comme cela a été le cas en 2013. Pour comprendre ce phénomène, il faut noter qu'il y a effort en dépenses si les dépenses en volume - donc déflatées - augmentent moins vite que la croissance potentielle. En effet, une grande partie des dépenses des administrations publiques est soumise à des règles d'évolution en valeur (dépenses relevant de la norme « zéro valeur », ou de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie) et une fraction seulement de ces dépenses évolue spontanément comme l'inflation - comme, par exemple, les achats courants ou certaines dépenses d'intervention et prestations.

En outre, il convient de préciser que les effets des règles d'indexation sur la dépense publique ne sont pas immédiats ; la revalorisation des prestations est réalisée sur une base prévisionnelle et une éventuelle erreur d'anticipation n'est corrigée que l'année suivante - à titre d'exemple, la revalorisation des prestations « famille » intervient le 1er avril de chaque année, sur la base de la prévision d'inflation retenue à cette date.

III. LA POURSUITE DU REDRESSEMENT BUDGÉTAIRE

Le présent projet de loi de finances rectificative (PLFR) poursuit, avec le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS), l'effort de consolidation des comptes publics engagé par le Gouvernement en 2012. Toutefois, la problématique est modifiée en 2014, en raison du déclenchement du mécanisme de correction budgétaire, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ayant identifié, dans son avis du 23 mai 201419(*), un « écart important »20(*) - de - 1,5 point de PIB - entre le solde structurel constaté en 2013 (- 3,1 % du PIB) et les orientations arrêtées par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 201721(*) (- 1,6 % du PIB). Ce mécanisme, créé par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques22(*), répond à une exigence du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) et vise à garantir le respect de la trajectoire pluriannuelle de solde structurel, actuellement définie par la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 201723(*) (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 8 : Évolution du solde effectif et du solde structurel des administrations publiques prévue par la LPFP

(en % du PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde public effectif (1+2+3)

- 4,5

- 3,0

- 2,2

- 1,3

- 0,6

- 0,3

Solde conjoncturel (1)

- 0,8

- 1,2

- 1,0

- 0,8

- 0,5

- 0,3

Mesures ponctuelles et temporaires (2)

- 0,1

- 0,2

- 0,1

0,0

0,0

0,0

Solde structurel (3)

- 3,6

- 1,6

- 1,1

- 0,5

0,0

0,0

Source : article 2 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

Aussi le présent projet de loi de finances rectificative (PLFR) contribue-t-il, aux côtés du PLFRSS, à la correction de l'écart du solde structurel à la programmation. Pour autant, parce que ces textes ne corrigent pas l'intégralité de celui-ci - ce qui aurait impliqué un ajustement budgétaire d'une ampleur telle qu'il aurait eu une incidence négative forte sur l'activité économique - des décalages demeurent en 2014 entre, d'une part, le solde structurel et le solde effectif et, d'autre part, les orientations fixées par la loi de programmation. Il convient de noter que les mesures de correction ultérieures seront précisées à l'occasion du prochain débat d'orientation des finances publiques (DOFP).

L'article liminaire du présent projet de loi fait apparaître une prévision de solde structurel de - 2,3 % du PIB et de solde effectif de - 3,8 % du PIB. Ainsi, le solde structurel serait plus dégradé de 1,2 point de PIB que la cible retenue dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques (- 1,1 % du PIB) et le solde effectif présenterait un écart de - 1,6 point de PIB par rapport à la programmation (- 2,2 % du PIB), comme le montre le tableau ci-après.

Les développements qui suivent étudient plus avant l'évolution du solde structurel et du solde effectif au cours de l'exercice 2014, ainsi que les facteurs ayant conduit à l'apparition des écarts susmentionnés.

Tableau n° 9 : Comparaison des prévisions de soldes avec la LPFP

(en points de PIB)

 

Prévision d'exécution 2014

Soldes prévus par la LPFP

Écart avec les soldes prévus par la LPFP

Solde structurel (1)

- 2,3

- 1,1

- 1,2

Solde conjoncturel (2)

- 1,5

- 1,0

- 0,5

Mesures ponctuelles et temporaires (3)

0,0

- 0,1

0,1

Solde effectif (1+2+3)

- 3,8

- 2,2

- 1,6

Note de lecture : les calculs du présent article sont effectués sur la base du solde 2014 des administrations publiques selon les principes du SEC 95, c'est-à-dire le même système de comptabilité nationale que celui utilisé dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques (LPFP), et non en SEC 2010.

Source : commission des finances (à partir de l'article liminaire du projet de loi de finances rectificative)

A. UN EFFORT STRUCTUREL DE 0,8 POINT DE PIB EN 2014

Anticipant le déclenchement du mécanisme de correction, le Gouvernement a proposé, dans le cadre du projet de loi de finances pour 201424(*), un effort structurel de 0,9 point de PIB, supérieur de 0,4 point de PIB à celui prévu dans la loi de programmation (0,5 point de PIB). Cet effort reposait à hauteur de 0,2 point de PIB sur les mesures nouvelles en recettes et à hauteur de 0,7 point de PIB sur un effort en dépenses.

Toutefois, les évolutions intervenues depuis l'automne 2013 ont conduit à réviser l'ampleur de l'effort structurel en raison :

- du moindre dynamisme des recettes - l'élasticité étant désormais évaluée à 0,9 contre 1 dans le cadre du projet de loi de finances initiale - ainsi que de la révision à la baisse du rendement des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires ;

- du dynamisme des dépenses des collectivités territoriales - le programme de stabilité 2014-2017 ayant réévalué à la hausse la croissance en valeur des dépenses locales en 2014 de 1,2 % à 1,7 % -, notamment, et de la révision à la baisse de l'inflation25(*). Ces deux derniers phénomènes ont donc pour effet d'atténuer l'effort en dépenses initialement envisagé.

Au total, selon les prévisions gouvernementales, l'effort structurel en recettes en 2014 serait abaissé à 0,1 point de PIB, contre 0,2 dans le projet de loi de finances initiale ; quant à l'effort en dépenses (0,7 point de PIB), il serait maintenu grâce aux économies supplémentaires prévues dans les textes financiers rectificatifs pour 2014. En l'absence de composante non discrétionnaire, l'ajustement structurel serait égal à l'effort structurel, soit de 0,8 point de PIB.

1. Des économies supplémentaires de 4 milliards d'euros

Les projets de lois de finances rectificative et de financement rectificative de la sécurité sociale prévoient des économies supplémentaires d'un montant de 4 milliards d'euros, auxquels vient s'ajouter une révision à la baisse de 1,8 milliard d'euros de la charge de la dette de l'État.

Ces économies supplémentaires reposent, à hauteur de 1,6 milliard d'euros, sur les dépenses de l'État, hors charge de la dette et des pensions. Les annulations de crédits correspondantes portent essentiellement sur des crédits qui n'avaient pas été mis en réserve en début d'année, pour près de 1 milliard d'euros, et un peu plus de 0,6 milliard d'euros sont annulés au sein de la réserve de précaution qui a été renforcée dans le cadre de la loi de finances pour 2014, le taux de mise en réserve ayant été porté à 7 % sur les crédits hors titre 2. Ces différentes annulations sont analysées plus en détail infra dans le présent rapport, dans le cadre de la partie portant spécifiquement sur le budget de l'État.

En outre, l'absence temporaire de revalorisation des prestations sociales - logement et retraites - conduirait à une économie de 0,3 milliard d'euros en 2014. Cependant, afin de préserver le pouvoir d'achat des personnes les plus modestes, le Gouvernement a fait le choix de maintenir la revalorisation exceptionnelle du revenu de solidarité active (RSA) en septembre 2014 et la stabilisation des prestations en valeur ne concernera pas les minima sociaux, ni les pensions de base dont le montant total est inférieur à 1 200 euros.

La consolidation de l'acquis de la maîtrise des dépenses entrant dans le champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) représenterait un effort supplémentaire de 0,8 milliard d'euros par rapport à l'objectif voté dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2014. Aussi le projet de loi de financement rectificative définit-il un nouvel ONDAM intégrant la sous-consommation constatée en 201326(*). À cet égard, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a relevé, dans son avis du 5 juin 2014, que « la pérennisation en 2014 de la sous-consommation constatée en 2013 a[vait] été jugée crédible par le comité d'alerte de l'ONDAM dans son avis du 27 mai 2014 » - celui-ci ayant indiqué que « l'ONDAM, tel qu'il a été voté en LFSS pour 2014, devrait pouvoir être respecté avec une marge de plusieurs centaines de millions d'euros »27(*).

Enfin, un ensemble de mesures ne nécessitant pas de traduction législative dans les textes financiers rectificatifs viendrait compléter ces dispositions. Il s'agit de moindres dépenses constatées dans le chef de l'Unédic en 2013, qui se reportent en 2014 (0,6 milliard d'euros), de la révision du rythme de décaissement des investissements d'avenir, compte tenu des dernières informations émanant du Commissariat général à l'investissement (CGI) et, notamment, de la sous-consommation constatée en 2013 (0,4 milliard d'euros) et, enfin, des économies réalisées en 2013 dans le champ du Fonds national d'action social (FNAS) de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) qui sont également pérennisées en 2014 (0,3 milliard d'euros).

2. Une mesure en faveur des ménages modestes financée

Le présent projet de loi prévoit, par ailleurs, une mesure fiscale en faveur des ménages modestes, figurant à l'article 1er, qui consiste en une baisse de l'impôt sur le revenu (IR) dû en 2014 pour les contribuables dont le revenu fiscal de référence n'excède pas le montant imposable d'un salaire de 1,1 SMIC. Le coût de ce dispositif est estimé à 1,16 milliard d'euros ; toutefois, son incidence sur le solde de l'État, et donc des administrations publiques, est en grande partie compensée par les bons résultats de la lutte contre la fraude fiscale, qui devrait être à l'origine d'un surcroît de recettes d'environ 1 milliard d'euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale28(*).

B. L'ÉVOLUTION DU SOLDE PUBLIC EN 2014

L'ajustement structurel qui vient d'être évoqué contribue pleinement à la trajectoire d'amélioration des soldes effectif et structurel engagée par le Gouvernement depuis 2012. Ainsi que le fait apparaître le tableau figurant à l'article liminaire du présent projet de loi de finances rectificative29(*) (cf. tableau ci-après), il est prévu que le solde effectif s'élève à - 3,8 % du PIB en 2014 et le solde structurel à - 2,3 % du PIB. À ce stade, il convient de rappeler que le solde structurel - notion qui est précisée infra - constitue dorénavant la principale référence de la politique budgétaire de la France, et ce depuis la transposition du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Tableau n° 10 : Tableau de synthèse de l'article liminaire
du projet de loi de finances rectificative pour 2014

(en points de PIB)

 

Prévision d'exécution 2014

Solde structurel (1)

- 2,3

Solde conjoncturel (2)

- 1,5

Mesures exceptionnelles (3)

-

Solde effectif (1+2+3)

- 3,8

Source : article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2014

1. Un solde effectif de - 3,8 % du PIB, amélioré par rapport à 2013

Si le tableau présentant une comparaison des prévisions de soldes avec la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 (cf. supra) montre, pour 2014, un écart de - 1,6 point de PIB entre la prévision de solde effectif (- 3,8 % du PIB) et la programmation (- 2,2 % du PIB), il n'en demeure pas moins que le solde effectif serait substantiellement amélioré au cours de l'année 2014. En effet, celui-ci se resserrerait de près de 0,5 point de PIB par rapport à 2013 où il s'élevait, conformément aux constatations du projet de loi de règlement, à - 4,3 % du PIB.

L'écart ainsi constaté résulte d'un solde conjoncturel plus dégradé de - 0,5 point de PIB (- 1,5 % du PIB) que la prévision de la LPFP (- 1,0 % du PIB), imputable à une reprise de l'activité moins rapide qu'anticipé30(*) et d'un solde structurel inférieur de 1,2 point de PIB à l'objectif. Ce point est étudié plus en détail infra, dans l'analyse de l'évolution du solde structurel. Enfin, la révision des mesures ponctuelles et temporaires explique le reliquat de 0,1 point de PIB, le coût des contentieux fiscaux ayant été revu à la baisse, notamment en raison du décalage de la chronique du contentieux du précompte et du contentieux dit « organisme de placement collectif en valeurs mobilières » (OPCVM)31(*).

En outre, il convient de noter que la prévision de solde effectif est plus dégradée de 0,2 point de PIB que celle retenue dans le cadre de la loi de finances pour 2014 (- 3,6 % du PIB). Ceci s'explique entièrement par un effet de base négatif pour - 0,2 point de PIB sur l'exercice 2013 ; aussi la variation du solde effectif pour l'année 2014 n'est-elle pas révisée entre le projet de loi de finances et le présent projet de loi de finances rectificative.

S'agissant du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), celui-ci a estimé, dans son avis du 5 juin 2014, qu'« une croissance inférieure à celle prévue par le Gouvernement se traduirait par un déficit effectif plus important » ; aussi y a-t-il lieu d'étudier les éventuelles incidences de la conjoncture économique sur l'évolution du solde public. Pour ce faire, trois scénarii ont été établis sur la base de la publication du Consensus Forecast du mois de juin 2014, en reprenant :

- pour le scénario optimiste, la prévision de l'organisme qui retient l'hypothèse de croissance la plus élevée en 2014, soit + 1,2 % pour une inflation de + 0,8 % ;

- pour le scénario moyen, la prévision moyenne du Consensus Forecast, soit une progression du PIB de 0,8 % et une inflation de + 0,8 % ;

- pour le scénario pessimiste, la prévision de l'organisme retenant l'hypothèse de croissance la moins élevée, soit + 0,6 % pour une inflation de + 0,8 %.

Le tableau ci-après fait apparaître qu'en cas de réalisation du scénario optimiste, le solde public serait plus favorable que la prévision du Gouvernement de 0,1 point de PIB. À l'inverse, dans le cadre du scénario moyen, le solde serait de - 3,9 % du PIB (- 0,1 point de PIB) et atteindrait même - 4,0 % du PIB (- 0,2 point de PIB) dans celui du scénario pessimiste, ce qui aurait pour conséquence d'abaisser d'autant la prévision de solde public pour 2015, compromettant le retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB à cette date - à hypothèses macroéconomiques et budgétaires inchangées par rapport au programme de stabilité 2014-201732(*).

Tableau n° 11 : Sensibilité du solde effectif en 2014 à la conjoncture

 

PIB

Prix à la consommation

Solde public

(en % du PIB)

Scénario du Gouvernement

+ 1,0 %

+ 1,2 %

- 3,8

Scénario optimiste

+ 1,2 %

+ 0,8 %

- 3,7

Scénario moyen

+ 0,8 %

+ 0,8 %

- 3,9

Scénario pessimiste

+ 0,6 %

+ 0,8 %

- 4,0

Note de lecture : les calculs du présent tableau sont réalisés sur la base du PIB estimé en base 2010, mais établi sur la base des principes du SEC 95, qui trouvaient à s'appliquer lors de l'adoption de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017.

Source : commission des finances du Sénat

Enfin, le Haut Conseil a identifié des « risques d'aggravation du solde structurel », qui sont examinés infra. Ils auraient, s'ils se réalisaient, une incidence sur le solde effectif.

2. La réduction de l'écart à la trajectoire de solde structurel

Le solde structurel en 2014 (- 2,3 % du PIB) présenterait un écart de - 1,2 point de PIB par rapport à la prévision de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017. Ainsi, l'effort structurel de 0,8 point de PIB prévu au titre de l'exercice 2014 - auquel contribue le présent projet de loi (cf. supra) - permettrait de réduire l'écart de solde structurel à la trajectoire pluriannuelle, qui s'élevait à - 1,5 point de PIB en 2013

Par suite, le Gouvernement engage la correction de l'« écart important » identifié par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dans son avis du 23 mai 2014 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2013, à l'origine du déclenchement du mécanisme de correction budgétaire ; ce dernier, dont nous allons préciser les modalités de mise en oeuvre, doit garantir le respect de la trajectoire de solde structurel, qui est devenu la principale référence de la politique budgétaire de la France.

a) Solde structurel et trajectoire pluriannuelle des finances publiques

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), entré en vigueur le 1er janvier 2013, a établi une règle d'équilibre budgétaire définie en termes de solde structurel. Cette évolution est intervenue en raison des limites inhérentes à un pilotage des finances publiques sur la seule base du solde effectif : la poursuite d'une trajectoire fondée sur le seul solde effectif peut, en effet, contraindre les États à procéder à des ajustements massifs de leurs finances publiques afin, notamment, de corriger la dégradation du solde imputable à la conjoncture, ce qui a un effet pro-cyclique et peut réduire plus encore la croissance économique.

Aussi, en dépit du maintien de la « règle des 3 % » concernant le déficit public effectif, les évolutions récentes du cadre budgétaire européen ont fait du solde structurel la principale référence des politiques budgétaires. En vertu du pacte de stabilité et de croissance (PSC) modifié par le « six-pack », dit « renforcé », un État faisant l'objet d'une procédure de déficit excessif (PDE) ne saurait être sanctionné dès lors qu'il a réalisé les ajustements de solde structurel recommandés par le Conseil de l'Union européenne. De même, le volet préventif s'appuie sur une trajectoire de solde structurel.

Le choix de faire reposer le pilotage budgétaire sur le solde structurel doit permettre de mieux concilier consolidation budgétaire et croissance économique. Le solde structurel correspond au solde public effectif corrigé du cycle économique, soit de la conjoncture, de même que des mesures exceptionnelles et temporaires33(*). En quelque sorte, il s'agit du solde public tel qu'il serait constaté si le produit intérieur brut (PIB) était égal à son potentiel34(*). Par conséquent, en ce qu'elle écarte les effets de la conjoncture, une cible budgétaire définie en termes de solde structurel évite qu'une dégradation de la situation économique n'appelle un ajustement des finances publiques aux conséquences pro-cycliques.

En tout état de cause, en application du TSCG, les États doivent se doter d'un objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel - qui ne peut être inférieur à - 0,5 % du PIB - et, à cette fin, s'engager à suivre une trajectoire de solde structurel, appelée « trajectoire d'ajustement ».

Par suite, le TSCG impose aux États signataires - qui sont au nombre de vingt-cinq35(*) - d'instituer un mécanisme de correction ayant vocation à se déclencher automatiquement si des « écarts importants »36(*) sont constatés par rapport à l'objectif à moyen terme (OMT) ou à la trajectoire d'ajustement.

Le traité a été transposé dans le droit français par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Celle-ci prévoit que l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel, de même que la trajectoire d'ajustement, sont définis dans une loi de programmation des finances publiques (LPFP) ; en outre, elle précise les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de correction budgétaire.

b) Le mécanisme de correction budgétaire

En application de l'article 23 de la loi organique précitée, il est prévu que le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) rend, en vue du dépôt du projet de loi de règlement, un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel.

Ainsi, le mécanisme de correction est déclenché lorsque le Haut Conseil identifie - dans un avis rendu public qui tient compte, au besoin, de l'existence de circonstances exceptionnelles - un écart important entre l'exécution et la trajectoire de solde structurelle précitée. L'article 23 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques précise qu'« un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».

Dès lors que, dans son avis sur le projet de loi de règlement, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a identifié des écarts importants entre les résultats de l'exécution de l'année écoulée et les orientations pluriannuelles de solde structurel, le Gouvernement est dans l'obligation d'exposer les raisons de ces écarts lors de l'examen du projet de loi de règlement par le Parlement.

En outre, conformément à l'article 5 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017, le Gouvernement doit proposer des mesures de correction dans le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques37(*), présenté au Parlement préalablement au débat d'orientation des finances publiques (DOFP).

Par ailleurs, le Gouvernement doit tenir compte des écarts importants identifiés « au plus tard dans le prochain projet de loi de finances de l'année ou de loi de financement de la sécurité sociale de l'année ». Aussi, au projet de loi de finances de l'année suivant le déclenchement du mécanisme de correction, est annexé un rapport analysant « les mesures de correction envisagées, qui peuvent porter sur l'ensemble des administrations publiques ou sur certains sous-secteurs seulement, en vue de retourner aux orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation des finances publiques ». L'article 23 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques précise que, « le cas échéant, ce rapport justifie les différences apparaissant dans l'ampleur et le calendrier de ces mesures de correction, par rapport aux indications figurant dans la loi de programmation des finances publiques ».

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) livre une appréciation des mesures de correction proposées dans son avis relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale de l'année.

L'article 5 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) précité précise que les mesures de correction - présentées par le Gouvernement dans la perspective du débat d'orientation des finances publiques (DOFP) - doivent permettre « de retourner à la trajectoire de solde structurel [...] dans un délai de deux ans à compter de la fin de l'année au cours de laquelle les écarts ont été constatés ». Ceci signifie qu'un écart important constaté au titre de l'année n au cours de l'année n+1 se doit d'être corrigé avant la fin de l'année n+338(*).

L'estimation du solde structurel des administrations publiques

Le présent encadré vise à présenter brièvement les modalités selon lesquelles est calculée l'estimation du solde structurel, dont il a été rappelé qu'il constituait dorénavant la principale référence en matière de programmation des finances publiques. Les développements qui suivent reprennent, notamment, les principaux éléments figurant dans le document de travail publié par la direction générale du Trésor publié en décembre 2009 portant sur le solde structurel39(*).

Le solde structurel correspond au solde public effectif corrigé du cycle économique, soit de la conjoncture, de même que des mesures exceptionnelles et temporaires. Ainsi, deux composantes du solde public effectif peuvent être identifiées : le solde conjoncturel, qui correspond à la part des fluctuations du solde public qui peut être expliquée par des facteurs conjoncturels ou temporaires, et le solde structurel, soit le solde public tel qu'il serait constaté si le produit intérieur brut (PIB) était égal à son potentiel.

L'identification du solde conjoncturel et du solde structurel implique, par conséquent, l'estimation du PIB potentiel, qui représente le niveau de production qui résulterait du plein emploi des ressources productives, soit le capital et le travail, compatible avec la stabilité des prix à long terme. Si l'évaluation du PIB potentiel fait l'objet de nombreux travaux, en particulier des organisations internationales, il convient de souligner que la trajectoire pluriannuelle de solde structurel définie par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 a été construite sur la base d'hypothèses relatives au niveau du PIB potentiel et à la croissance potentielle (cf. tableau ci-après) qui doivent être retenues - pour la période de programmation - dans le calcul du solde structurel.

Le PIB potentiel permet de calculer l'écart de production (ou output gap), qui correspond à la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel, exprimée en points de PIB potentiel.

Le solde structurel correspond à l'écart entre les recettes structurelles et les dépenses structurelles. Aussi est-il nécessaire de corriger les recettes et dépenses effectives des effets de la conjoncture, et ce à partir des élasticités des différentes recettes et dépenses à l'écart de production (cf. tableau ci-après). Il convient de souligner que, s'agissant des recettes, tous les prélèvements obligatoires (PO) sont supposés sensibles à la conjoncture, à la différence des autres recettes ; pour ce qui est de dépenses, seules les dépenses d'indemnisation du chômage sont considérées comme étant de nature conjoncturelle.

Les élasticités reprises dans le tableau précédent reposent sur une estimation économétrique réalisée par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) datant du début des années 200040(*) 
- à l'exception de l'élasticité des cotisations de sécurité sociale (CSS), estimée par la direction générale du Trésor ; une nouvelle évaluation de ces élasticités par l'OCDE est actuellement en cours.

Enfin, pour ce qui est des mesures ponctuelles et temporaires, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 précise qu'elles sont exclues du solde structurel, « conformément à la méthodologie européenne » ; celles-ci correspondent, selon la Commission européenne, aux mesures qui affectent temporairement le solde public, y compris celles qui consistent en une modification pérenne de la législation. Pour autant, la définition de cette notion reste sujette à discussion, conduisant le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), à plusieurs reprises, à inviter le Gouvernement à préciser cette dernière. Les mesures ponctuelles et temporaires correspondent, pour une large part, aux dépenses résultant des contentieux fiscaux.

Une méthode simplifiée de calcul du solde conjoncturel consiste à considérer qu'en pratique ce dernier est proche de la moitié de l'écart de production pour la France. Ceci s'explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, en France, près de la moitié du PIB et que l'élasticité des prélèvements obligatoires est de l'ordre de 1.

À titre d'exemple, pour 2014, le solde public effectif est estimé à - 3,8 % du PIB et l'écart de production à - 2,9 points de PIB potentiel. En l'absence de mesures ponctuelles et temporaires, le solde structurel correspond à la différence entre le solde public effectif et le solde conjoncturel et s'élève ainsi à - 2,3 % du PIB :

Solde structurel = solde effectif - solde conjoncturel = - 3,8 % - (- 2,9 % / 2) = - 2,3 %

c) Les causes de l'écart à la trajectoire de solde structurel

Il convient de noter que l'écart de solde structurel à la trajectoire pluriannuelle définie par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 - de - 1,2 point de PIB - cesse de se creuser en 2014 et engage même un repli. Il en ressort, par conséquent, que cet écart est intégralement imputable aux écarts apparus dans le passé, soit au cours des années 2012 et 2013.

Graphique n° 12 : Trajectoires de solde structurel

(en % du PIB)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents mentionnés)

L'écart s'élevait à - 1,5 point de PIB en 2013. Ce dernier résultait, tout d'abord, du moindre dynamisme des recettes, et ce à hauteur de 0,5 point de PIB ; en effet, l'élasticité des prélèvements obligatoires41(*) a été inférieure à la prévision, soit de 0,2, contre une anticipation de 1 dans le cadre de la loi de programmation. À cela est venu s'ajouter le rendement plus faible qu'attendu des mesures nouvelles en recettes en 2013, pour 0,15 point de PIB. De même, l'effort structurel en dépenses a été plus faible de 0,3 point de PIB que la prévision en raison de la révision de l'inflation à la baisse.

Le reste de l'écart, soit 0,6 point de PIB, s'explique par les révisions apportées aux résultats des exercices antérieurs. Ce point, de première importance, mérite quelques approfondissements.

Avant toute chose, il convient de rappeler que, comme l'indique l'encadré supra, l'identification du solde structurel et du solde conjoncturel dépend étroitement de l'écart de production - qui correspond à la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel42(*). Par suite, toute amélioration de l'écart de production - ce qui, concrètement, signifie que le PIB s'approche de son potentiel - conduit mécaniquement, à solde effectif constant, à améliorer le solde conjoncturel et à dégrader le solde structurel.

Or, le PIB effectif peut être révisé par l'Insee, au moment de la publication des comptes nationaux annuels, sur les trois dernières années. C'est précisément ce qu'il s'est passé concernant les années 2011 à 2013 pour lesquelles le PIB a fait l'objet de réévaluations successives à la hausse. Aussi, à hypothèses de PIB potentiel et de croissance potentielle inchangées, l'écart de production pour ces années s'en est-il trouvé amélioré.

Tableau n° 13 : Évolution de l'estimation de l'écart de production entre le projet de loi de finances pour 2014 et le projet de loi de finances rectificative

 

2011

2012

2013

Croissance potentielle (LPFP)

1,1

1,3

1,4

Projet de loi de finances pour 2014

Croissance du PIB

2,0

0,0

0,1

Écart de production (en % du PIB potentiel)

- 0,4

- 1,6

- 2,9

Réalisé* (à partir des données de l'Insee de mai 2014)

Croissance du PIB

2,1

0,3

0,3

Écart de production (en % du PIB potentiel)

- 0,3

- 1,3

- 2,4

* L'utilisation du terme « réalisé » pour désigner les données les plus récentes n'exclue aucunement une possible révision du PIB pour les années 2012 et 2013 à l'avenir.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données transmises par le Gouvernement)

Comme le fait apparaître le tableau ci-avant, la révision à la hausse des prévisions de croissance pour 2011, 2012 et 2013, conséquente à la publication des comptes annuels par l'Insee en mai 2014, par rapport à celles retenues dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014 a eu pour effet une nette réduction de l'écart de production pour ces années. À titre d'exemple, la réévaluation de la progression du PIB en 2013 de 0,0 % à + 0,3% a abouti à améliorer l'écart de production de - 1,6 % du PIB potentiel à - 1,3 % du PIB potentiel.

Dès lors que le calcul du solde conjoncturel et du solde structurel résulte de l'estimation de l'écart de production, l'amélioration de l'écart de production pour les années 2011 à 2013, découlant de la réévaluation du PIB effectif pour ces dernières, a eu pour conséquence une amélioration du solde conjoncturel et une dégradation du solde structurel.

Au total, il apparaît que les révisions à la hausse du PIB effectif pour les années 2011 à 2013, ajoutées à la rectification du niveau du solde effectif, expliquent une part importante de l'écart du solde structurel à la trajectoire arrêtée par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017. Ceci signifie que le point de départ de la trajectoire - soit le solde structurel de l'année 2012 - se situait, en réalité, à un niveau plus dégradé que celui estimé lors du vote de la loi de programmation (- 3,6%)43(*) ; aussi, l'effort structurel total à consentir pour atteindre l'équilibre structurel - qui constitue l'objectif à moyen terme (OMT) retenu par la France - est-il plus important que ce qui était prévu initialement.

Par suite, la réévaluation du PIB effectif appelait-elle une révision à la hausse du niveau de PIB potentiel et, par voie de conséquence, du solde structurel ? Il ne fait aucun doute que l'estimation du PIB potentiel, de même que de la croissance potentielle, constitue un exercice d'une difficulté toute particulière, donnant lieu à d'importants débats parmi les économistes. En outre, des divergences d'évaluation existent entre le Gouvernement, la Commission européenne et les organisations internationales, comme le Fonds monétaire international (FMI) et l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Les hypothèses de PIB potentiel et de croissance potentielle seront étudiées avec attention lors de l'examen du prochain projet de loi de programmation des finances publiques à l'automne prochain ; en effet, celui-ci proposera des hypothèses révisées de PIB potentiel et de croissance potentielle.

En tout état de cause, la réévaluation « en cours de route » de l'estimation du PIB potentiel n'est aucunement souhaitable et n'est conforme ni à la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, ni au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG).

En effet, la définition d'un objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel et d'une trajectoire d'ajustement a pour principal finalité d'éviter le « syndrome de la cible mouvante » ; or, pour que ce principe soit effectif, il est nécessaire qu'il y ait une permanence dans les méthodes et les hypothèses fondamentales utilisées pour le calcul du solde structurel. C'est ce qui a justifié la définition d'une trajectoire de PIB potentiel dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 et que la loi organique précitée impose au Haut Conseil des finances publiques (HCFP) - à la suite d'une modification apportée par le Sénat, à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Caffet - de retenir « la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé [à la loi de programmation] ».

Certes, la révision à la hausse du PIB effectif tout en maintenant inchangée l'hypothèse de PIB potentiel a conduit décaler fortement la trajectoire de solde structurel par rapport aux orientations fixées par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 ; pour autant, la prochaine loi de programmation des finances publiques sera l'occasion d'ajuster, conformément au cadre budgétaire qui a été mis en place, la trajectoire de solde structurel de même que l'estimation du PIB potentiel sur laquelle se prononcera le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) en application de l'article 13 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques44(*).

d) Les appréciations du Haut Conseil des finances publiques

Dans son avis du 5 juin 2014 relatif aux projets de lois de finances rectificative et de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a relevé que « tout en reposant désormais sur des hypothèses de finances publiques plus réalistes qu'au stade du projet de loi de finances, le déficit structurel pour 2014 risque néanmoins d'être supérieur à la prévision de 2,3 % du PIB ». Les risques d'aggravation du solde structurel identifiés concernent :

- « l'évolution à législation constante des recettes des impôts sur le revenu et sur les sociétés, qui paraît encore surestimée » ;

- « les prélèvements sociaux, qui pourraient pâtir d'une croissance moins dynamique de la masse salariale » ;

- « les dépenses de personnel des collectivités locales et de prestations sociales versées par elles, dont le ralentissement est loin d'être acquis ».

Le Haut Conseil a également noté que, « par rapport à la loi de programmation, l'ajustement supplémentaire prévu par le Gouvernement dans le collectif (0,2 point de PIB) corrige peu l'écart à la trajectoire inscrite dans cette loi (1,5 point de PIB en 2013) » et « que l'amélioration du solde structurel prévue dans le collectif (0,8 point de PIB) est inférieure à celle qui était prévue dans le projet de loi de finances initiale (0,9 point de PIB) » ; pour autant, cette situation se justifie par les circonstances conjoncturelles et par le fait que la reprise de la croissance en 2014 demeure fragile.

Enfin, il convient de rappeler que le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), dans son avis du 23 mai 2014 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2013, a formulé des observations sur la trajectoire pluriannuelle du Gouvernement, qui a été réactualisée dans le programme de stabilité pour les années 2014 à 201745(*). À ce titre, le président du Haut Conseil Didier Migaud a noté, lors de son audition par la commission des finances, que « cette nouvelle trajectoire ne répond[ait] pas aux dispositions de l'article 5 de la loi de programmation, aux termes de laquelle les mesures de correction doivent assurer un retour à la trajectoire de solde structurel dans un délai de deux ans »46(*) ; en application de l'article 5 susmentionné, en effet, l'« écart important » identifié au titre de l'exercice 2013 devrait être corrigé en 2016, comme l'illustre le graphique précédent, qui retrace les trajectoires de solde structurel.

Néanmoins, la trajectoire proposée dans le cadre du programme de stabilité ne permettrait pas de répondre à cette exigence, celle-ci devant conduire à un solde structurel plus dégradé que la trajectoire de 0,8 point de PIB en 2016 - à supposer que l'écart supplémentaire de 0,2 point de PIB constaté entre le programme de stabilité et le présent projet de loi finances rectificative soit résorbé d'ici là. Par ailleurs, cette trajectoire reporte d'une année, soit à 2017, l'atteinte de l'objectif à moyen (OMT), soit l'équilibre structurel, à ¼ de point de PIB près.

Quoi qu'il en soit, la question de l'écart à la trajectoire de solde structurel définie par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 devient quelque peu théorique dès lors qu'un nouveau projet de loi de programmation sera présenté au Parlement à l'automne prochain.

DEUXIÈME PARTIE - LE BUDGET DE L'ÉTAT EN 2014

Les principaux chiffres du projet
de loi de finances rectificative pour 2014
*

1. - LES RECETTES

Recettes fiscales nettes : 279 milliards d'euros (- 5,3 milliards d'euros)

Recettes non fiscales : 14,4 milliards d'euros (+ 0,5 milliard d'euros)

2. - LES DÉPENSES

Dépenses sous norme « zéro valeur » : 276,9 milliards d'euros (- 1,6 milliard d'euros)

Dont PSR collectivités territoriales : 54,2 milliards d'euros (inchangé)

Dont PSR Union européenne : 20,2 milliards d'euros (inchangé)

Dépenses sous norme « zéro volume » : 381,4 milliards d'euros (- 3,4 milliards d'euros)

Dont charge de la dette : 44,9 milliards d'euros (- 1,8 milliard d'euros)

Dont pensions : 45,4 milliards d'euros (inchangé)

3. - LE SOLDE ET SON FINANCEMENT

Solde général : - 71,9 milliards d'euros (- 1,4 milliard d'euros)**

Besoin de financement de l'État : 178,3 milliards d'euros (+ 1,9 milliard d'euros)

Amortissement de la dette à moyen et long termes : 103,8 milliards d'euros (inchangé)

* Les évolutions sont calculées par rapport à la LFI 2014.

** Hors programme d'investissements d'avenir (PIA).

Nota bene : l'analyse de l'équilibre budgétaire repose sur les données contenues dans le projet de loi adopté en Conseil des ministres. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en première lecture sont analysées dans le cadre du commentaire de l'article d'équilibre (article 3).

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

I. DES PRÉVISIONS DE RECETTES RÉVISÉES À LA BAISSE DE 4,8 MILLIARDS D'EUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

A. UNE RÉVISION À LA BAISSE DES RECETTES FISCALES AU VU NOTAMMENT DE L'EXÉCUTION 2013

La prévision de recettes fiscales nettes pour 2014 s'établit à 279 milliards d'euros, en baisse de 5,3 milliards d'euros par rapport à la prévision figurant dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2014, correspondant à un moindre rendement de l'impôt sur le revenu (à hauteur de 3,2 milliards d'euros) et de l'impôt sur les sociétés (- 2,9 milliards d'euros), en partie compensé par une réévaluation à la hausse des prévisions de recettes de TVA (+ 0,5 milliard d'euros) et de TICPE (+ 0,2 milliard d'euros).

Tableau n° 14 : Évaluations des recettes fiscales nettes

(en milliards d'euros)

 

Exécution 2013

LFI 2014

PLFR 2014

Écart
LFI-PLFR

IR

67,0

74,4

71,2

- 3,2

IS

47,2

38,9

36,0

- 2,9

TICPE

13,8

13,3

13,6

+ 0,2

TVA

136,3

139,5

140,0

+ 0,5

Autres recettes fiscales nettes

19,9

18,4

18,3

0,0

Total

284,0

284,4

279,0

- 5,3

Source : exposé général des motifs du projet de loi de finances rectificative

La révision à la baisse des prévisions de recettes fiscales, à hauteur de 5,3 milliards d'euros, s'explique par quatre facteurs :

- la reprise en base des moins-values de recettes fiscales de 2013 (- 4 milliards d'euros, hors contentieux fiscaux) ;

- au-delà de cette reprise en base, une révision à la baisse de la prévision d'évolution spontanée des recettes fiscales (- 2 milliards d'euros) ;

- des décaissements en 2014 au titre des contentieux fiscaux inférieurs aux prévisions initiales (soit un impact de + 1,6 milliard d'euros par rapport à la LFI) ; il s'agit principalement du contentieux relatif aux OPCVM (+ 1,3 milliard d'euros), correspondant à un allongement des délais de traitement des dossiers, complexes (notamment en ce qui concerne la production des justificatifs par les requérants) et centralisés au tribunal administratif de Montreuil ; des ajustements ultérieurs pourront avoir lieu en cours d'année en fonction de l'évolution du traitement des dossiers par les juridictions compétentes ;

Les enjeux budgétaires du contentieux relatif aux OPCVM

Selon les données communiquées par le Gouvernement à votre rapporteur général, l'enjeu budgétaire global de ce contentieux est estimé à près de 5 milliards d'euros (y compris les intérêts moratoires). Le nombre actuel de réclamations s'élève à 12 000 et est susceptible d'encore augmenter.

Seuls 703 dossiers (dont 158 dossiers en phase juridictionnelle) ont pu être utilement instruits en 2013, conduisant à l'admission pour un montant de droits de 294 millions d'euros et au rejet de droits à hauteur de 47 millions d'euros.

Sur la base des constats opérés en 2013, les prévisions de décaissements en 2014 ont donc été revues à la baisse, ainsi que le calendrier prévisionnel global d'apurement de ce contentieux. L'apurement des réclamations n'est à ce stade pas envisageable avant 2016, voire 2017, notamment pour les affaires relevant de pays tiers nécessitant de recourir à des procédures d'assistance administrative internationale.

- une révision à la baisse du rendement des mesures nouvelles (- 0,9 milliard d'euros) : la mesure de réduction exceptionnelle d'impôt sur les revenus en faveur des ménages modestes, proposée à l'article 1er du présent projet de loi, entraîne en effet une perte de recettes de 1,16 milliard d'euros, en partie compensé par une hausse des recettes liées attendues au titre de la lutte contre la fraude dans le cadre des activités du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR)47(*), à hauteur de 1 milliard d'euros.

Les baisses de recettes attendues au titre de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés ont conduit le Gouvernement à réviser sa prévision d'élasticité des prélèvements obligatoires par rapport à la croissance du PIB en valeur, de 1 dans la LFI à 0,9 dans le présent PLFR.

B. UNE LÉGÈRE RÉVISION À LA HAUSSE DES PRÉVISIONS DE RECETTES NON FISCALES

Les prévisions de recettes non fiscales (14,4 milliards d'euros) sont révisées à la hausse de 0,5 milliard d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Elles tiennent compte d'une révision à la hausse du produit des participations de l'État dans les entreprises non financières (+ 0,7 milliard d'euros, sous l'effet notamment de l'augmentation des dividendes versés par GDF-Suez et EDF), d'une hausse des autres produits (+ 0,1 milliard d'euros, correspondant à une régularisation d'opérations comptables conduites dans le cadre de la restitution aux contribuables de prélèvements sociaux) et, d'une baisse des prélèvements sur la Caisse des dépôts et consignations (- 0,2 milliard d'euros).

Au total, les recettes de l'État s'établiraient à 293,4 milliards d'euros, soit un niveau inférieur de 4,8 milliards d'euros aux prévisions de la LFI 2014.

C. L'ÉVOLUTION DES PRINCIPAUX IMPÔTS : L'IMPACT DES MOINS-VALUES OBSERVÉES EN 2013 SUR L'IMPÔT SUR LE REVENU ET L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

La prévision d'impôt net sur le revenu pour 2014 est revue à la baisse de 3,2 milliards d'euros par rapport à la LFI 2014, ce qui s'explique principalement par les mouvements suivants :

- la prise en compte de la moins-value d'impôt sur le revenu constatée en exécution 2013 (- 1,8 milliard d'euros) ;

- la mesure instaurée en faveur des ménages modestes en 2014 à l'article 1er du présent PLFR (- 1,16 milliard d'euros) ;

- une révision à la baisse de l'évolution spontanée, à 2,1 % contre 3,7 % dans le PLF 2014 (- 1 milliard d'euros) ;

- l'effet de la censure par le Conseil constitutionnel d'une partie du dispositif proposé dans le PLF 2014 réformant l'imposition des plus-values immobilières (PVI, - 0,2 milliard d'euros).

Ces mouvements sont partiellement compensés par le rechiffrage de certaines mesures :

- la révision du rendement de la lutte contre la fraude au titre du STDR augmente les prévisions de recettes d'impôt sur le revenu de 0,5 milliard d'euros ;

- la réévaluation d'autres mesures nouvelles (+ 0,6 milliard d'euros), dont le contrecoup de l'instauration du prélèvement forfaitaire obligatoire (PFO), au vu de l'exécution 2013. 

Comme le montre le graphique ci-après, les encaissements d'impôt sur le revenu fin avril 2014 atteignaient 36,3 % de l'objectif annuel, soit un rythme d'encaissement plus rapide qu'en 2012 et 2013 (respectivement 34,1 % et 32,7 %) mais plus lent qu'en 2011 (37,1 %) et 2010 (39,4 %). Toutefois, l'impact de la mesure proposée à l'article 1er du PLFR tend à diminuer de 1,6 % la prévision de recettes nettes annuelles d'IR qui figurait dans la LFI 2014. Au vu de ces différents éléments, et sous la réserve que les données disponibles relatives aux encaissements en 2014 ne portent que sur un tiers de l'année et ne permettent pas toujours des extrapolations sur douze mois48(*), la prévision d'impôt sur le revenu du présent projet de loi paraît cohérente avec les niveaux d'encaissements observés, en prenant en compte l'impact des mesures nouvelles qu'il prévoit.

Graphique n° 15 : Encaissements nets d'impôt sur le revenu

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les situations budgétaires mensuelles

Par rapport à 2013, la prévision de recettes d'impôt sur le revenu est en progression de 11,7 milliards d'euros (soit + 19,7 %).

En ce qui concerne l'impôt sur les sociétés, la prévision pour 2014 est revue à la baisse de 2,9 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale, sous l'effet de :

- la moins-value constatée en exécution 2013 par rapport aux données disponibles au moment de l'examen de la loi de finances rectificative (- 2,5 milliards d'euros) ;

- le rechiffrage du contrecoup de la réforme du cinquième acompte afin de tenir compte de l'exécution 2013 (+ 0,8 milliard d'euros) ;

- une révision à la baisse de l'évolution spontanée de l'impôt sur les sociétés, qui passe de 6,9 % dans le PLF 2014 à 5,5 % dans le présent PLFR suite à la révision à la baisse des résultats des entreprises attendus en 2014.

Les encaissements fin avril atteignaient 23,2 % de l'objectif annuel du PLF 2014 et 25,1 % de l'objectif révisé du PLFR, ce niveau étant comparable à celui des années précédentes (24,5 % fin avril 2013 et 27,8 % fin avril 2012).

Le graphique montre une progression de 43 % du produit de l'impôt sur les sociétés entre 2010 et 2013. En 2014, ce produit devrait reculer de plus de 11 milliards d'euros par rapport à 2013 et ainsi s'établir à un niveau intermédiaire entre ceux des années 2010 et 2011, compte tenu notamment de l'effet du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE).

Graphique n° 16 : Encaissements nets d'impôt sur les sociétés

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les situations budgétaires mensuelles

La prévision de taxe sur la valeur ajoutée nette est revue à la hausse de 0,5 milliard d'euros par rapport à la LFI :

- elle tire les conséquences de l'exécution 2013 (+ 0,6 milliard d'euros) ;

- elle intègre le décalage de l'entrée en vigueur du taux intermédiaire à 10 % pour les travaux de rénovation des logements autres que de rénovation énergétique (- 0,1 milliard d'euros).

Graphique n° 17 : Encaissements nets de taxe sur la valeur ajoutée

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les situations budgétaires mensuelles

Le graphique ci-avant montre que les encaissements de TVA fin avril 2014 atteignaient 33,1 % de l'objectif annuel, soit un niveau très légèrement supérieur à celui de l'année 2013 (32,8 %). Par rapport à l'objectif révisé du PLFR, les encaissements fin avril représentent 33 % des prévisions de recettes.

Ce graphique fait aussi apparaître une progression de 10 % du produit de la TVA entre 2010 et 2014, légèrement supérieure à l'inflation au cours de la même période (7,9 %).

La prévision de la part revenant à l'État de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est revue à la hausse de 0,2 milliard d'euros. Cette réévaluation tient compte de la plus-value constatée fin 2013 par rapport à la prévision de loi de finances rectificative pour 2013 (+ 0,1 milliard d'euros) et d'une évolution spontanée qui serait plus dynamique que prévu en loi de finances initiale.

La comparaison des encaissements de recettes de TICPE fin avril 2014 (29,3 % de l'objectif annuel de la LFI et 28,7 % de celui de la LFR) avec ceux des années précédentes (29,1 % fin avril 2013, 31,6 % fin avril 2012 et 30,6 % fin avril 2011) ne remet pas en cause ces prévisions - compte tenu notamment des températures relativement élevées de cet hiver.

Graphique n° 18 : Encaissements nets de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (part État)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les situations budgétaires mensuelles

La stabilité des autres recettes fiscales nettes par rapport à la loi de finances initiale masque des mouvements significatifs entre les différentes lignes49(*), qui s'expliquent principalement par :

- la prise en compte de l'exécution 2013 (- 0,7 milliard d'euros hors contentieux fiscaux) ;

- la disparition de la retenue à la source pour les OPCVM (- 0,8 milliard d'euros) ;

- la révision des décaissements escomptés au titre des contentieux fiscaux (+ 1,6 milliard d'euros) ;

- les recettes supplémentaires attendues au titre de l'action du STDR (cf. supra).

Ligne par ligne, les principaux mouvements sont :

- une révision à la hausse des autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôle (+ 0,2 milliard d'euros) afin de tenir compte de l'exécution 2013 ;

- une révision à la baisse des retenues à la source et des prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers ainsi que sur les bons anonymes (- 0,6 milliard d'euros) qui s'explique principalement par la disparition de la retenue à la source pour les OPCVM ;

- une révision à la hausse de l'impôt de solidarité sur la fortune (+ 0,6 milliard d'euros). La nouvelle prévision tient compte, au-delà de l'exécution 2013, des recettes supplémentaires attendues au titre de la lutte contre la fraude et d'une évolution spontanée dynamique en lien avec celle des indices boursiers en 2013 ;

- une révision à la baisse de l'imposition des donations (- 0,3 milliard d'euros) et des successions (- 0,6 milliard d'euros). Ces révisions s'expliquent principalement par l'exécution 2013 (- 0,8 milliard d'euros au total) et une révision à la baisse de l'évolution spontanée des recettes liées aux successions ;

- une révision à la baisse des dépenses de remboursements et dégrèvements dont l'impact s'élève à + 1 milliard d'euros, en lien notamment avec la révision des conséquences des contentieux fiscaux (+ 1,6 milliard d'euros), en partie compensée par plusieurs mouvements dont des restitutions attendues des sommes versées à tort en 2013 au titre de l'imposition des OPCVM (- 0,2 milliard d'euros).

Lors de son audition par la commission des finances le 11 juin 2014, Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, a souligné la prudence des prévisions de recettes, qui ont repris l'ensemble des moins-values de recettes constatées en 2013 et seulement pour partie les plus-values de recettes : « la prévision des recettes [fiscales] a été revue à la baisse de 5,3 milliards d'euros, pour tenir compte de l'ensemble des moins-values de l'exercice 2013. Lorsqu'il y a eu des plus-values, nous n'en avons, par prudence, retenu qu'une partie »50(*).

II. DÉPENSES : UN EFFORT ACCRU D'ÉCONOMIES POUR CONTRIBUER À LIMITER L'ÉCART À LA TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES

A. DES ÉCONOMIES SUPPLÉMENTAIRES RÉALISÉES SUR LE CHAMP DE LA NORME « ZÉRO VALEUR »

1. Un effort d'économies de 1,6 milliard d'euros par rapport à la LFI 2014, portant la baisse des crédits à 3,3 milliards d'euros par rapport à la LFI 2013

Comme le fait apparaître le tableau ci-après, hors dépenses exceptionnelles, les crédits de l'État sous la norme « zéro valeur » (hors charge de la dette et pensions) dans le présent PLFR s'établissent à 276,9 milliards d'euros, soit un niveau inférieur de 1,6 milliard d'euros à la LFI et de 3,3 milliards d'euros à la LFI 2013 au format 2014. Les crédits sont également inférieurs de 3,1 milliards d'euros aux dépenses exécutées en 2013.

Tableau n° 19 : Le respect des normes de dépense en 2014

(en milliards d'euros)

 

LFI 2013
format 2013

LFI 2013
format 2014

LFI 2014

PLFR 2014

Écarts

LFI-PLFR

 

Dépenses du budget général, hors dette et pensions, MES, BEI et PIA 2*

199,0

199,2

199,0

197,4

-1,6

Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales

55,7

55,7

54,2

54,2

 

Prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne**

19,6

19,6

20,2

20,2

 

Plafond des impositions et ressources affectées

5,1

5,6

5,1

5,1

 

Dépenses de l'État hors dette et pensions* (périmètre de la norme "en valeur")

279,4

280,1

278,5

276,9

-1,6

Évolution des dépenses sous norme "en valeur" par rapport à la LFI 2013

 

 

-1,7

-3,3

-1,6

Charge de la dette

46,9

46,9

46,7

44,9

-1,8

Contribution au CAS Pensions

45,2

45,2

45,4

45,4

 

Dotations au MES et recapitalisations de la BEI

8,1

8,1

3,3

3,3

 

Deuxième programme d'investissements d'avenir

0,0

 

11,0

11,0

0,0

Dépenses totales du budget de l'État (y compris plafonnement des impositions et ressources affectées aux opérateurs)

379,7

380,4

384,8

381,4

-3,4

Dépenses nettes du budget général, hors plafonnement des impositions et ressources affectées aux opérateurs

374,6

374,7

379,7

376,3

-3,4

* hors contribution des opérateurs au compte d'affectation spéciale « Pensions »

** hors budget rectificatif n° 2 de 2012 (837 millions d'euros) financé en gestion par diminution d'autres dépenses sous norme

Source : exposé général des motifs du projet de loi

Cet effort accru, qui complète celui accompli en 2013, vise à corriger la trajectoire des finances publiques par une action sur les dépenses de l'État.

2. Des annulations de crédits différenciées entre les ministères et les opérateurs

Les annulations de crédits proposées dans le présent PLFR, à hauteur de 1,6 milliard d'euros, se répartissent entre 635 millions d'euros de crédits mis en réserve et 965 millions d'euros de crédits « frais » (situés en dehors de la réserve). Cela doit permettre de sécuriser les économies et d'assurer le pilotage de l'exécution pour, en particulier, être en mesure de faire face à des dépenses supplémentaires ou imprévues.

L'effort d'économies porte sur l'ensemble des ministères et les opérateurs, de manière différenciée, comme détaillé ci-après.

Tableau n° 20 : Répartition par ministère des annulations de crédits proposées dans le PLFR

(crédits de paiement, en millions d'euros)

Ministère

LFI 2014

Annulations sur crédits mis en réserve

Annulations hors réserve

Total des annulations

Affaires étrangères et développement international

4 566

-39

-51

-90

Affaires sociales et santé

14 917

-25

-38

-63

Agriculture, agroalimentaire et forêt

4 314

-13

-21

-34

Culture et communication

3 164

-35

-34

-69

Décentralisation, réforme de l'État et fonction publique

2 422

0

-46

-46

Défense

32 584

-100

-250

-350

Droits des femmes, ville, jeunesse et sports

961

-16

-9

-25

Écologie, développement durable et énergie

13 487

-54

-59

-113

Économie, redressement productif et numérique

1 865

-11

-59

-70

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

68 003

-77

-112

-189

Finances et comptes publics

13 948

-59

-91

-150

Intérieur

15 472

-79

-16

-94

Justice

6 270

-30

-43

-73

Logement et égalité des territoires

7 398

-28

-31

-59

Outre-mer

2 009

0

-6

-6

Services du Premier ministre

2 193

-17

-25

-42

Travail, emploi et dialogue social

10 783

-52

-76

-127

Total budget général
(hors remboursements et dégrèvements, MES, BEI et PIA)

204 355

-635

-965

-1 600

Source : exposé général des motifs du projet de loi

Les annulations de crédits51(*) se répartissent entre 0,3 milliard d'euros d'économies de constatation, 1,2 milliard d'euros d'économies de moyens et 0,1 milliard d'euros d'économies résultant de décalages temporels dans l'exécution des dépenses. 75 % des annulations proposées correspondent donc à de véritables économies de moyens. Par ailleurs, même si elle n'est pas incluse dans le périmètre de la norme, on rappellera qu'une économie de 400 millions d'euros tient compte du rythme d'exécution du programme d'investissements d'avenir (PIA).

Selon les précisions apportées par le Gouvernement dans l'exposé général des motifs du PLFR, « les annulations de crédits ont été réparties de manière différenciée afin de porter là où les économies peuvent être réalisées sans risquer de dégrader l'efficacité de l'action publique ou l'atteinte des objectifs du Gouvernement. Une vigilance particulière a également été apportée pour assurer la soutenabilité des programmes durant toute l'exécution, ce qui permettra d'assurer la tenue du nouvel objectif de dépense »52(*).

Afin d'assurer la soutenabilité des programmes en exécution, il n'est pas procédé d'annulation de crédits de personnel, à l'exception d'une annulation concernant le ministère de l'intérieur (à hauteur de 36 millions d'euros), qui repose sur une prévision étayée de sous-consommation de la masse salariale.

Par ailleurs, toujours selon l'exposé général des motifs du PLFR, « les annulations ne portent pas sur les dépenses obligatoires ou les prestations qui ne peuvent être modulées en gestion, sauf pour les dispositifs présentant des perspectives de sous-exécution certaines ; la mise en oeuvre des annulations sur des crédits maîtrisables par les gestionnaires et à ce stade encore relativement anticipé de la gestion permet à tous les acteurs, dont les opérateurs et agences, d'adapter leur niveau de dépense aux ressources qui leur sont notifiées »53(*).

Les ministères pour lesquels les annulations de crédits sont les plus importantes sont les suivants, par ordre d'importance décroissante :

- le ministère de la défense, à hauteur de 350 millions d'euros (dont 100 millions d'euros au titre de la réserve de précaution) ; les annulations de crédits se répartissent entre 20 millions d'euros au titre des anciens combattants, 198 millions d'euros de crédits d'équipement et 132 millions d'euros dans le cadre des programmes de recherche duale ; ces annulations sont en partie compensées par un redéploiement de 250 millions d'euros de crédits disponibles sur le premier programme d'investissements d'avenir, soit un effort net pour le ministère de la défense de 100 millions d'euros (cf. infra) ;

- le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (189 millions d'euros, portant principalement sur les opérateurs de l'enseignement supérieur et de la recherche) ;

- le ministère des finances et des comptes publics (150 millions d'euros), correspondant notamment à une réduction des dépenses de fonctionnement de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ;

- le ministère du travail, de l'emploi et du dialogue social (127 millions d'euros), traduisant une baisse des crédits relatifs à des dispositifs d'intervention, notamment au titre de la compensation de l'exonération de cotisations sociales bénéficiant aux contrats d'apprentissage ;

- le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (113 millions d'euros), correspondant notamment à des économies portant sur l'opérateur Météo France (à hauteur de 8,65 millions d'euros), et sur plusieurs dispositifs (en particulier, hors réserve, 12 millions d'euros suite à la nouvelle tarification du réseau ferroviaire ; espaces marins, connaissance de la biodiversité et dispositif « Natura 2000 » : 7 millions d'euros) ;

- le ministère de l'intérieur (94 millions d'euros), traduisant notamment l'annulation de dépenses de personnel (cf. supra) et la baisse (à hauteur de 50 millions d'euros) de dotations aux collectivités territoriales ; les annulations des crédits sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » correspondent pour l'essentiel à une sous-consommation habituelle de crédits de paiement sur la dotation de développement urbain (DDU) et un niveau plus bas qu'anticipé des investissements éligibles à la dotation globale d'équipement (DGE) des départements ;

- le ministère des affaires étrangères et du développement international (90 millions d'euros), principalement sur les crédits relevant de la mission « Aide publique au développement » (73 millions d'euros), correspondant à une révision à la baisse des dépenses d'intervention et de la participation de la France au Fonds européen de développement.

Les annulations de crédits portant sur les opérateurs (hors réserve54(*)) s'élèvent à 140,6 millions d'euros. Ces annulations de crédits devraient conduire les opérateurs concernés à procéder à un ajustement de leurs dépenses ou à effectuer des prélèvements sur leur fonds de roulement.

Les économies les plus importantes portent sur dix opérateurs dont le fonds de roulement, exprimé en jours de fonctionnement, est généralement significativement supérieur au seuil prudentiel, à l'exception notable de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), dont le fonds de roulement est évalué à cinquante-six jours de fonctionnement, alors que le seuil prudentiel s'élève à soixante jours. La diminution proposée, pour un montant de 10 millions d'euros correspondant à 91 % de la subvention allouée à l'OFII55(*) - qui ne représente toutefois que 6 % de ses ressources, essentiellement constituée de recettes affectées plafonnées - met sous tension cet opérateur, à un moment où il prépare une redéfinition de ses missions et de ses interventions dans le cadre de la réforme du droit d'asile.

La gestion d'autres opérateurs est également mise sous tension, au regard du montant des annulations et du niveau du fonds de roulement : pour les agences régionales de santé (ARS), l'annulation proposée de 10 millions d'euros représente 24 % du fonds de roulement, qui ne représente que vingt jours de fonctionnement, soit un niveau très légèrement supérieur au seuil prudentiel pour ces opérateurs (quinze jours).

Tableau n° 21 : les annulations de crédits proposées sur les opérateurs

(crédits de paiement, en euros)

Ministère

Mission

Opérateur

Annulations de crédits correspondant à des subventions pour charges de service public
(en euros)

Part de réduction de crédits dans le total des subventions prévues pour l'opérateur en LFI 2014 (en %)

Montant du fonds de roulement de l'opérateur (en euros)

Montant du fonds de roulement de l'opérateur (en jours de fonctionnement)

Seuil prudentiel du fonds de roulement (en jours de fonctionnement)

Agriculture, agroalimentaire et forêt

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Institut National de Formation des Personnels du ministère de l'Agriculture (INFOMA)

-900 000

56,3 %

3 148 117

879

30

Écologie, développement durable et énergie

Écologie, développement et aménagement durables

Météo France

-8 650 000

4,2 %

45 222 077

45

NC

Intérieur

Immigration, asile et intégration

Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII)

-10 000 000

91,0 %

25 432 555

56

60

Enseignement supérieur et recherche

Recherche et enseignement supérieur

Établissement public d'aménagement universitaire de la région Ile-de-France (EPAURIF)

-40 000 000

34,6 %

93 783 485

1111

30

Enseignement supérieur et recherche

Recherche et enseignement supérieur

Agence nationale de la recherche (ANR)

-60 000 000

9,9 %

253 300 000

112

NC

Enseignement supérieur et recherche

Recherche et enseignement supérieur

IFP Énergies nouvelles (IFPEN)

-1 465 370

1,0 %

43 000 000

54

45

Enseignement supérieur et recherche

Recherche et enseignement supérieur

Commissariat à l'énergie atomique (CEA)

-5 205 686

0,5 %

NC

NC

NC

Enseignement supérieur et recherche

Recherche et enseignement supérieur

Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)

-1 898 139

0,8 %

61 700 000

75

30

Culture et communication

Recherche et enseignement supérieur

Universcience

-2 500 000

2,4 %

46 766 000

137

30

Affaires sociales et santé

Solidarité, insertion et égalité des chances

Agences régionales de santé (ARS)

-10 000 000

1,7 %

41 419 795

20

15

Source : ministère du budget

La « mise sous tension » accrue des finances de l'État devra se traduire par de véritables économies, pour éviter qu'elles ne se traduisent par une hausse des charges à payer à fin d'exercice, comme il l'a été observé de manière croissante ces dernières années.

3. L'ouverture de crédits au titre du programme d'investissements d'avenir (PIA) du ministère de la défense : une opération sans impact sur la norme

Le présent PLFR procède, au bénéfice du ministère de la défense, à une ouverture de crédits de 250 millions d'euros au titre du programme d'investissements d'avenir (PIA), doté de 1,5 milliard d'euros en LFI. Les crédits qu'il est proposé d'ouvrir dans le cadre du PLFR seront versés au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) dans le cadre de la recherche sur la dissuasion nucléaire.

En outre, des annulations de crédits - correspondant à des économies de constatation - sont opérées à hauteur de 400 millions d'euros sur les investissements d'avenir, du fait d'un moindre rythme de décaissement des crédits par rapport aux prévisions.

L'ouverture de crédits au profit du CEA est intégralement financée par un redéploiement de crédits disponibles sur le premier PIA, qui ne sont pas affectés à ce jour à des projets particuliers. Les annulations n'entraînent donc ni la remise en cause, ni le report de projets.

Ce redéploiement est sans impact sur la norme de dépenses, sur le solde budgétaire ou sur le solde en comptabilité nationale56(*) :

Les redéploiements de crédits en provenance du premier PIA se répartissent comme suit :

120 millions d'euros en provenance de l'action « Démonstrateurs énergies renouvelables et chimie verte ». Cette action, gérée par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) a bénéficié d'un versement initial de subventions et avances remboursables de 1,35 milliard d'euros en 2010 à partir du programme 319 « Démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte » ;

50 millions d'euros en provenance de l'action « Économie circulaire » qui disposait encore de 112 millions d'euros de crédits disponibles. Cette action, également gérée par l'ADEME, a bénéficié d'un versement initial de subventions et avances remboursables de 250 millions d'euros en 2010 à partir du programme 319 « Démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte » ;

50 millions d'euros en provenance de l'action « Ville de demain » qui disposait encore de 250 millions d'euros de crédits disponibles. Cette action, gérée par la Caisse des dépôts et consignations, a bénéficié d'un versement initial de subventions et avances remboursables de 600 millions d'euros en 2010 à partir du programme 320 « Transport et urbanisme durables » ;

- 30 millions d'euros en provenance de l'action « Projets de recherche et développement structurants des pôles de compétitivité ». Cette action, gérée par la Banque publique d'investissement (BPI), a bénéficié d'un versement initial de subventions et avances remboursables de 300 millions d'euros en 2010 à partir du programme 322 « Croissance des petites et moyennes entreprises ».

Lors de son audition par votre commission des finances, le 24 juin 2014, sur le programme d'investissements d'avenir et l'évaluation des investissements publics, Louis Schweitzer, commissaire général à l'investissement, est revenu sur cette opération :

« Quant à ce qu'il faut bien appeler les débudgétisations, il y a une différence entre l'investissement budgétaire et les investissements d'avenir, mais pas une frontière naturelle absolue : l'État, autrefois, a consenti des investissements d'avenir sur son budget, en finançant par exemple des laboratoires de recherche importants. Il existe donc un territoire commun et le Commissariat général à l'investissement a été créé pour que l'avenir ne soit pas sacrifié aux économies budgétaires. La frontière n'est donc pas naturelle. (...) Couverts par le secret militaire, les financements accordés au CEA, qui est l'un de nos opérateurs, seront suivis par des personnes habilitées à connaître l'emploi de ces fonds et informeront le CGI. Sur la forme rien n'est donc critiquable. L'avance à Airbus pour l'A350 constitue sans doute un investissement d'avenir, mais par le passé, il a figuré dans le budget de l'État. Les 250 millions affectés au CEA entrent donc dans cette même catégorie. Nous voulons nous assurer surtout que des décisions de ce type ne soient pas prises par un ministre. Toutes les lignes du PIA2 ne sont pas concernées, la proportion de subventions, par lesquelles passent les débudgétisations, baissant par rapport au premier PIA. Aller au-delà des 250 millions d'euros, qui s'ajoutent aux prélèvements déjà effectués par le passé, compromettrait effectivement l'action du PIA et je ferai mon possible pour éviter cela »57(*).

S'agissant de la procédure suivie, cette opération avait été notifiée à votre commission des finances par un courrier de Louis Schweitzer en date du 6 juin 2014.

4. Des marges de manoeuvre conservées pour assurer le respect de la norme en exécution

Dans la LFI 2014, la mise en réserve correspondait à 0,5 % des crédits de titre 2, et à 7 % des crédits hors titre 2 (soit au-delà du taux minimum de 6 % fixé par la loi de programmation des finances publiques pour la période 2012-2017). Le montant total des crédits mis en réserve s'élevait ainsi à 7,5 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) et 8,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE).

Au 16 juin 2014, la réserve de précaution s'élevait encore à 7,4 milliards d'euros en CP après des « dégels » à hauteur de 72 millions d'euros. Suite aux annulations prévues dans le cadre du PLFR (à hauteur de 634,53 millions d'euros), la réserve de précaution devrait s'élever à 6,8 milliards d'euros (dont 6,2 milliards d'euros de crédits hors titre 2), ce qui permet de conserver des marges importantes pour sécuriser la fin de gestion.

En réponse au questionnaire de votre rapporteur général, le Gouvernement a reconnu qu'« à ce stade de la gestion, certains aléas identifiés rendent probables des dégels ciblés afin d'assurer une auto-assurance au sein du programme ».

En particulier, des ouvertures sont à prévoir au titre des contentieux communautaire sur les aides agricoles, comme l'a observé Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, lors de son audition par la commission des finances le 11 juin 2014 : « nous discutons en ce moment avec la Commission européenne du retour réclamé sur les aides agricoles, sur lequel nous avons un écart d'interprétation massif. Nous ne connaissons pas le montant définitif, mais l'aléa est pris en compte. Nous n'avons pas procédé à des annulations sur cette ligne » 58(*).

Tableau n° 22 : État de la réserve de précaution

(en milliards d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Mise en réserve initiale

8,004

7,508

Mouvements sur la réserve

- 0,085

- 0,072

Réserve au 16 juin 2014

7,919

7,436

Annulations prévues en LFR

- 0,606

- 0,635

Mise en réserve prévue après LFR

7,398

6,802

Source : ministère du budget

B. DES ÉCONOMIES CONSÉQUENTES SUR LE PÉRIMÈTRE « ZÉRO VOLUME » DU FAIT D'UNE RÉVISION À LA BAISSE DE LA CHARGE DE LA DETTE

Comme le montre le tableau n° 19 ci-avant, sur le périmètre de la norme « zéro volume » (y compris la dette et les pensions), les crédits s'élèvent à 381,4 milliards d'euros, soit une économie de 3,4 milliards d'euros par rapport à la LFI 2014, correspondant à une diminution des dépenses relevant de la norme « zéro valeur » (1,6 milliard d'euros) et à une moindre charge de la dette (1,8 milliard d'euros).

La prévision de charge de la dette est en effet revue à la baisse et arrêtée à 44,85 milliards d'euros contre 46,65 milliards d'euros dans la LFI 2014, soit une diminution de 3,9 %. Celle-ci résulte principalement de taux d'intérêt plus faibles que prévu (« effet taux », à hauteur de 0,8 milliard d'euros) et d'une moindre charge d'indexation des titres indexés sur l'inflation (« effet inflation », à hauteur de 1 milliard d'euros)59(*). Pour mémoire, à la fin du mois de juin 2014, les taux des obligations assimilables du Trésor (OAT) à 10 ans étaient d'environ 1,60 % et ceux des bons du Trésor (BTF) à taux fixe à 3 mois s'établissaient entre 0,01 et 0,02 %.

III. UNE LÉGÈRE AGGRAVATION DE LA PRÉVISION DE DÉFICIT BUDGÉTAIRE PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

A. UNE DÉGRADATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE 1,4 MILLIARD D'EUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

La loi de finances initiale pour 2014 prévoyait un déficit de 82,6 milliards d'euros (70,6 milliards d'euros hors PIA60(*)).

Le présent PLFR prévoit un déficit budgétaire de 83,9 milliards d'euros, soit une dégradation de 1,4 milliard d'euros par rapport à la LFI 2014, sous l'effet des mouvements suivants :

- en recettes, une diminution des recettes (- 4,8 milliards d'euros) ;

- en dépenses, une diminution de la charge de la dette (- 1,8 milliard d'euros) et des économies supplémentaires sur le champ de la norme « zéro valeur » (- 1,6 milliard d'euros), soit au total une baisse des dépenses de 3,4 milliards d'euros.

Le solde budgétaire serait toutefois amélioré de plus de 3 milliards d'euros par rapport à l'exécution 2013 et de 15,3 milliards d'euros par rapport à l'exécution 2012, malgré l'effet du CICE (évalué à 10 milliards d'euros en 2014), témoignant ainsi de la poursuite de l'effort engagé depuis 2012 pour le redressement des finances de l'État.

B. UN BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT LÉGÈREMENT ACCRU PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

Le besoin annuel de financement de l'État résulte de l'addition de son déficit budgétaire et des amortissements de dette à moyen et long termes ou reprise par l'État.

Le besoin de financement de l'État atteindrait 178,3 milliards d'euros en 2014, soit une augmentation de 1,9 milliard d'euros (+ 1,1 %) par rapport à la loi de finances initiale 2014. Il serait en nette diminution par rapport à 2012 (188,6 milliards d'euros) et 2013 (186,3 milliards d'euros)61(*).

Ce besoin de financement résulterait du déficit budgétaire (71,9 milliards d'euros), des amortissements à moyen et long termes (103,8 milliards d'euros), des amortissements d'autres dettes (0,2 milliard d'euros) et des autres besoins de trésorerie (2,4 milliards d'euros).

Par rapport à la LFI 2014, l'augmentation du besoin de financement résulterait principalement de la révision à la hausse du déficit budgétaire (+ 1,4 milliard d'euros) et d'un accroissement des autres besoins de trésorerie (+ 0,6 milliard d'euros), qui s'explique par les mouvements suivants :

- d'une part, les charges budgétaires d'indexation du capital des titres indexés sont revues à la baisse de 1 milliard d'euros dans le présent projet de loi et entraînent par symétrie une hausse de 1 milliard d'euros des « autres besoins en trésorerie »62(*) ;

- d'autre part, conformément aux dernières informations du Commissariat général à l'investissement (CGI), le rythme de décaissement des investissements d'avenir devrait être inférieur aux prévisions de la LFI pour 2014, générant une diminution des « autres besoins de trésorerie » de 0,4 milliard d'euros.

La hausse du besoin de financement de l'État est financée par une augmentation de 1,9 milliard d'euros des bons du Trésor à taux fixes et intérêts précomptés (BTF). Les autres lignes de financement sont inchangées par rapport à la LFI.

Tableau n° 23 : Tableau de financement de l'État

(en milliards d'euros)

 

Exécution 2012

Exécution 2013

LFI 2014

PLFR
2014

Variation LFI - PLFR

Besoin de financement

188,6

186,3

176,4

178,3

1,9

Amortissement dette moyen et long terme

97,9

106,7

103,8

103,8

0

Amortissement dettes reprises par l'État

1,3

6,1

0,2

0,2

0

Variation des dépôts de garantie

0,2

0,2

0

0

0

Impact en trésorerie du solde de gestion

89,2

73,3

70,5

71,9

1,4

Autres besoins en trésorerie (dont PIA)

   

1,8

2,4

0,6

Ressources

188,6

186,3

176,4

178,3

1,9

Émissions à moyen et long terme nettes des rachats effectués par l'État et par la Caisse de la dette publique

177,9

168,8

173

173

0

Annulation de titres de l'État par la Caisse de la dette publique

0

0

1,5

1,5

0

Variation des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés

- 11,2

7,2

0

1,9

1,9

Variation des dépôts des correspondants

11,1

- 5,3

0

0

0

Variation du compte du Trésor

- 2

7,9

1,4

1,4

0

Autres ressources de trésorerie

12,8

7,7

0,5

0,5

0

Source : PAP de la mission « Engagements financiers de l'État », annexé au PLF 2014, projet de loi de règlement pour 2013 et projet de loi de finances rectificative pour 2014

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE LIMINAIRE - Prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2014

Commentaire : le présent article retrace la prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2014.

I. LA PRÉVISION DE SOLDE STRUCTUREL ET DE SOLDE EFFECTIF

Conformément à l'article 7 de la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques63(*), le présent projet de loi de finances rectificative comporte un article liminaire qui retrace, dans un tableau synthétique, « l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre » » (cf. tableau ci-après).

Tableau de synthèse de l'article liminaire
du projet de loi de finances rectificative pour 2014

(en points de PIB)

 

Prévision d'exécution 2014

Solde structurel (1)

- 2,3

Solde conjoncturel (2)

- 1,5

Mesures exceptionnelles (3)

-

Solde effectif (1+2+3)

- 3,8

Source : article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2014

La prévision de solde structurel et de solde effectif pour 2014 est, dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative, plus dégradée que celle retenue dans la loi de finances pour 2014 ; cette dernière prévoyait, en effet, un solde structurel de - 1,7 % du PIB (contre - 2,3 % du PIB) et un solde effectif de - 3,6 % du PIB (contre - 3,8 % du PIB).

En 2014, le solde structurel présenterait donc un écart de - 1,2 point de PIB à la trajectoire fixée par la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 201764(*) (- 1,1 % du PIB). Cet écart est intégralement imputable aux écarts apparus dans le passé, soit au cours des années 2012 et 2013.

À cet égard, l'écart constaté pour 2013 dans le projet de loi de règlement est de - 1,5 point de PIB. Celui-ci résulte, pour 0,5 point de PIB, du moindre dynamisme des recettes, pour 0,15 point, du rendement plus faible qu'attendu des mesures nouvelles et, pour 0,3 point de PIB, d'un effort en dépenses atténué par le dynamisme de certaines dépenses et la révision de l'inflation à la baisse.

Le reste de l'écart, soit 0,6 point de PIB, s'explique par les révisions apportées aux résultats des exercices antérieurs. En effet, le relèvement de l'estimation du PIB effectif pour les années 2011 à 2013 a conduit, à trajectoire de PIB potentiel inchangée65(*), à réduire l'écart de production, ce qui a eu pour conséquence une amélioration du solde conjoncturel et un creusement du solde structurel pour les années concernées. Les mécanismes à l'oeuvre derrière ces évolutions sont précisés dans l'exposé général du présent rapport.

En tout état de cause, il apparaît que les révisions à la hausse du PIB effectif pour les années 2011 à 2013, intervenues notamment en 2014, expliquent une part importante de l'écart du solde structurel à la trajectoire arrêtée par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017. Ceci signifie ni plus ni moins que le point de départ de la trajectoire - soit le solde structurel de l'année 2012 - se situait, en réalité, à un niveau plus dégradé que celui estimé lors du vote de la loi de programmation (- 3,6%)66(*) ; ce point est également explicité dans l'exposé général.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de Valérie Rabault, rapporteure générale de la commission des finances, et de Karine Berger, avec un avis défavorable du Gouvernement, un amendement tendant à modifier la prévision de solde structurel et de solde conjoncturel pour l'année 2014.

Ainsi, l'Assemblée nationale propose de retenir une prévision de solde conjoncturel plus dégradée (- 1,9 % du PIB) que celle du projet de loi qui lui a été transmis (- 1,5 % du PIB). Corrélativement, la prévision de solde structurel s'en trouve améliorée (- 1,9 % du PIB contre - 2,3 % du PIB) (cf. tableau ci-après).

Tableau de synthèse de l'article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2014, tel que modifié par l'Assemblée nationale

(en points de PIB)

 

Prévision d'exécution 2014

Solde structurel (1)

- 1,9

Solde conjoncturel (2)

- 1,9

Mesures exceptionnelles (3)

-

Solde effectif (1+2+3)

- 3,8

Source : article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2014 adopté par l'Assemblée nationale

L'exposé sommaire de l'amendement explique ainsi cette modification :

« La croissance potentielle pour les années 2012 à 2014 demeure inchangée entre la loi de programmation et le PLFR 2014. Le taux de croissance de l'année 2012 est inchangé (0,3 %). En revanche, le taux de croissance pour l'année 2013 qui avait été établi à 0,8 % dans la loi de programmation n'a été que de 0,3 % selon l'INSEE, chiffre qui doit être intégré dans le PLFR. L'output gap s'est donc creusé de 0,5 point ce qui entraîne un creusement du déficit conjoncturel de 0,3 point. Le taux de croissance du PIB pour l'année 2014 en prévision est également revu à la baisse (de 2 % dans la loi de programmation et de 1 % dans le PLFR) ce qui entraîne une révision à la hausse du déficit conjoncturel de 0,5 point. Au total, entre les deux textes, le solde conjoncturel a subi une aggravation de -0,8 point de PIB sur la période 2012?2014.

« (Notons bien sûr que le calcul ne peut reposer que sur la croissance car le niveau de PIB ne peut pas être pris en compte puisque entre la loi de programmation et le PLFR l'INSEE a révisé le niveau de PIB (passage à la base 2010) sans réviser pour autant le niveau du PIB potentiel).

« Dans le tableau présenté dans cet article liminaire, l'écart de solde conjoncturel entre loi de programmation et projet de loi de règlement serait de -0,4 pour 2014. La dégradation de l'écart de production étant avérée sur les deux dernières années, le solde conjoncturel doit être modifié en conséquence de -0,8 point soit porté à -1,9. Le retard de demande globale de l'économie française s'est encore aggravé au cours des derniers mois, renforçant le problème de débouchés des entreprises et de sous-utilisation des capacités de production. C'est ce retard de demande globale que reflète l'aggravation du déficit des APU. Estimer que cette aggravation résulte d'une aggravation du déficit structurel est inexact et dangereux pour les décisions de politique économique. »

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général nourrit d'importantes réserves à l'égard de l'initiative de l'Assemblée nationale. La modification de la prévision de solde structurel et de solde conjoncturel repose, pour simplifier, sur l'idée qu'il serait nécessaire de revoir à la hausse les hypothèses de PIB potentiel et de croissance potentielle sur lesquelles est construite la trajectoire de solde structurel.

Ceci constitue une réaction au creusement du solde structurel conséquent aux révisions à la hausse du PIB effectif pour ces années qui, à hypothèses de PIB potentiel et de croissance potentielle inchangées, a conduit à une réduction de l'écart de production prévu pour les années 2011 et 2012 ; en effet, un resserrement de l'écart de production est, par définition, associé à une amélioration du solde conjoncturel et à une dégradation du solde structurel.

Certes, ces révisions ont fait apparaître que le point de départ de la trajectoire de solde structurel était plus dégradé que celui estimé lors du vote de la loi de programmation (cf. supra). Pour autant, ceci justifie-t-il une réévaluation à la hausse du niveau de PIB potentiel et, par voie de conséquence, du solde structurel ? Si l'estimation du PIB potentiel donne lieu à d'importants débats, que ce soit entre les économistes, ou encore entre le Gouvernement, la Commission européenne et les organisations internationales, il n'en demeure pas moins qu'une réévaluation « en cours de route » de l'estimation du PIB potentiel n'est aucunement souhaitable. En particulier, elle n'est conforme ni à la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, ni au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG).

En effet, la définition d'un objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel et d'une trajectoire d'ajustement a pour principal finalité d'éviter le « syndrome de la cible mouvante ». Aussi, il est nécessaire qu'il y ait une permanence dans les méthodes et les hypothèses fondamentales utilisées pour le calcul du solde structurel. C'est ce qui a justifié la définition d'une trajectoire de PIB potentiel dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 et que la loi organique précitée impose au Haut Conseil des finances publiques (HCFP) - à la suite d'une modification apportée par le Sénat, à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Caffet - de retenir « la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé [à la loi de programmation] ».

Par ailleurs, le non-respect des normes auxquelles la France a décidé de se soumettre, en application du TSCG, pour la définition et le suivi de sa trajectoire de solde structurel aurait pour conséquence de porter atteinte à la crédibilité de la France auprès de ses partenaires, voire de fragiliser les règles de gouvernance économique et financière que les pays européens ont en partage. En effet, s'écarter des méthodes définies dans nos textes donnerait le sentiment que les autorités françaises s'arrogent le droit d'améliorer comme bon leur semble leur trajectoire de solde structurel.

Enfin, le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, a mis en évidence le risque d'inconstitutionnalité que faisait planer une telle modification sur l'ensemble du présent projet de loi, dès lors qu'elle contreviendrait au principe de sincérité budgétaire ; aussi déclarait-il devant l'Assemblée nationale : « Je vous rappelle que l'article liminaire a été examiné par le Haut conseil des finances publiques, qui l'a validé, et les modalités de calcul des soldes avec. Le Haut conseil note que les hypothèses de finances publiques sont plus réalistes qu'au stade du projet de loi de finances. Si l'amendement était adopté, l'article liminaire ne serait plus fondé sur des calculs corrects. Il y aurait donc un risque d'insincérité et donc de censure du texte par le Conseil constitutionnel »67(*).

Sur le fond, votre rapporteur général s'interroge sur les hypothèses retenues pour le calcul sur lequel repose la modification proposée. En effet, la révision de la prévision de solde structurel et de solde conjoncturel proposée par l'Assemblée nationale suppose un écart de production approchant - 3,8 % du PIB potentiel, ce qui implique, selon une estimation rapide, une croissance potentielle proche de 1,6 % en moyenne sur la période 2011-2014 - ou une revalorisation du PIB potentiel de près de 1 % pour l'année 2011. Votre rapporteur général ne souhaite pas que la question de l'estimation du PIB potentiel et de la croissance potentielle soit discutée à ce stade - celle-ci ayant vocation à être examinée dans le cadre du prochain projet de loi de programmation des finances publiques. Cependant, il tient à souligner que la prévision de croissance potentielle retenue par le Gouvernement dans le cadre de l'actuelle LPFP s'élève, en raison des incidences de la crise économique, à 1,3 % en moyenne sur la période 2011-2014, soit un niveau similaire à l'estimation proposée par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et nettement plus proche de celle de la Commission européenne que ce que prévoit l'amendement adopté par l'Assemblée nationale68(*).

Dans ces conditions et dans le souci de respecter la permanence des hypothèses et des méthodes à partir desquelles est estimé le solde structurel dans le cadre du suivi de la trajectoire pluriannuelle des finances publiques, votre commission a adopté un amendement tendant à rétablir l'article liminaire dans la version du projet initial du Gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

PREMIÈRE PARTIE CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER


TITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES RESSOURCES AFFECTÉES

ARTICLE PREMIER - Réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu
en faveur des ménages modestes

Commentaire : le présent article vise à instaurer une réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu du au titre de l'année 2013, d'un montant forfaitaire de 350 euros pour les personnes dont le revenu n'excède pas 1,1 fois le SMIC, et dégressive pour les revenus légèrement supérieurs. Cette mesure bénéficiera à 3,7 millions de ménages.

I. LE DROIT EXISTANT

A. PLUSIEURS ALLÈGEMENTS D'IMPÔT RÉCENTS EN FAVEUR DES FOYERS MODESTES...

Depuis 2012, le Gouvernement a pris plusieurs mesures afin d'alléger l'impôt sur le revenu des foyers fiscaux les plus modestes : la réindexation du barème de l'impôt sur l'inflation ; la revalorisation de la décote ; la hausse des seuils du revenu fiscal de référence. Ces mesures s'ajoutent aux autres mécanismes qui permettent d'alléger l'impôt des ménages modestes, notamment la prime pour l'emploi (PPE) et le seuil de 61 euros en-dessous duquel l'impôt n'est pas mis en recouvrement69(*).

1. Le dégel du barème de l'impôt sur le revenu

En 2011, la décision avait été prise de geler le barème de l'impôt sur le revenu (IR)70(*), dérogeant ainsi au principe appliqué depuis 1969 qui veut que le barème soit chaque année indexé sur l'inflation71(*) dans le but de préserver le pouvoir d'achat des contribuables. Cette décision a abouti à une hausse du poids des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages par deux effets distincts, qui peuvent se cumuler :

1) d'une part, une augmentation de l'impôt des contribuables dont le revenu nominal a augmenté comme l'inflation, pour un revenu réel inchangé : ces contribuables ont vu alors une partie de leurs revenus imposée au titre d'une tranche supérieure, à un taux plus élevé. En particulier, certains contribuables ont été assujettis à l'IR alors qu'ils ne l'étaient pas l'année précédente ;

2) d'autre part, la perte du bénéfice de nombreux régimes dérogatoires en matière d'impôt sur le revenu, de fiscalité locale ou de contributions sociales, dont les seuils et limites de déclenchement sont chaque année indexés sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu72(*).

Afin de préserver le pouvoir d'achat des contribuables, la loi de finances initiale pour 2014 a réindexé le barème de l'IR sur l'inflation, en procédant à une revalorisation de 0,8 % des différentes tranches73(*). Le barème applicable pour l'imposition en 2014 sur les revenus de 2013 est retracé dans le tableau ci-après :

Comparaison des barèmes applicables aux revenus de 2012 et de 2013
(1. du I de l'article 197 du code général des impôts)

Taux marginaux d'imposition

Anciennes tranches (revenus 2012)

Nouvelles tranches (revenus 2013)

0 %

jusqu'à 5 963 €

jusqu'à 6 011 €

5,5 %

de 5 964 € à 11 896 €

de 6 011 € à 11 991 €

14 %

de 11 897 € à 26 420 €

de 11 991 € à 26 631 €

30 %

de 26 421 € à 70 830 €

de 26 631 € à 71 397 €

41 %

de 70 830 € à 150 000 €

de 71 397 € à 151 200 €

45 %

plus de 150 000 €

plus de 151 200 €

Le coût budgétaire de la réindexation du barème sur l'inflation était évalué à 615 millions d'euros en PLF pour 2014.

2. La revalorisation exceptionnelle de la décote

Le mécanisme de la décote permet de minimiser voire d'annuler l'impôt dû par les contribuables modestes entrant dans la première tranche du barème progressif. La réduction est égale à la différence entre le plafond de la décote et la moitié de l'impôt dû (cf. encadré ci-après). Réservée aux contribuables isolés lors de sa création en 1982, la décote a été étendue en 1987 à l'ensemble des contribuables.

Le mécanisme de la décote

Le mécanisme de la décote s'applique par foyer fiscal, indépendamment du nombre de personnes composant le foyer. Son calcul s'effectue sur la base du montant de l'impôt brut qui résulte, après application du quotient familial et après déduction des charges et abattements mais avant les réductions et crédits d'impôt éventuels, de la confrontation de trois paramètres : le revenu net imposable (RNI), le quotient familial (N) et le barème progressif (BP).

Une fois déterminé l'impôt brut [IR brut = (RNI/N x BP) x N], le foyer fiscal bénéficie d'une décote qui est égale, pour l'année 2014, à la différence entre 508 euros et la moitié du montant de la cotisation d'impôt brut.

Ce mécanisme emporte deux effets :

il minore l'impôt des contribuables dont le montant d'impôt brut est inférieur à 1016 euros, avant application des éventuelles réductions d'impôt. En effet, lorsque l'impôt brut est égal à 1 016 euros, la décote est égale 508 euros - (1 016 euros/2), soit zéro euro : la cotisation d'IR n'est donc pas minorée. En revanche, si l'impôt brut est, par exemple, égal à 600 euros, la décote est égale à 508 euros - (600 euros/2), soit 208 euros : la cotisation d'IR est donc minorée de 208 euros et s'établit à 392 euros ;

il exonère les contribuables dont l'impôt brut n'excède pas 379 euros, en tenant compte du seuil de recouvrement de 61 euros74(*). En effet, pour 379 euros de cotisation d'impôt, la décote s'établit à 508 euros - (379 euros/2) = 319 euros. Soit un impôt net de 60 euros (379 - 319) non recouvré car inférieur à 61 euros.

Au final, toutes choses égales par ailleurs, plus le niveau de la décote est élevé, plus le nombre de contribuables bénéficiant d'une minoration ou d'une exonération d'impôt est important.

Afin d'atténuer l'impôt des ménages modestes et d'annuler partiellement les effets du gel du barème, le Gouvernement a décidé de procéder successivement à deux revalorisations exceptionnelles de la décote, soit une revalorisation de 9 % en 201375(*) (de 439 à 480 euros), puis de 5,8 % en 201476(*) (de 480 euros à 508 euros) - c'est à dire bien au-delà de l'inflation. Le coût de cette dernière revalorisation était évalué à 193 millions d'euros en PLF pour 2014.

3. La revalorisation des seuils de revenu fiscal de référence

Les contribuables modestes, âgés ou invalides bénéficient d'une quinzaine d'abattements, de dégrèvements et d'exonérations en matière de taxe foncière, de taxe d'habitation, de contribution à l'audiovisuel public, mais aussi de CSG et de CRDS. Ces dispositifs sont exposés dans le tableau ci-dessous.

Les divers seuils de déclenchement de ces dispositifs sont calculés en fonction de leur revenu fiscal de référence (RFR), notion définie aux articles 1417 et 1414 A du code général des impôts (CGI) qui permet d'appréhender la capacité contributive effective des ménages. L'assiette du RFR est plus large que celle du « revenu imposable », certains revenus exonérés d'IR y étant réintégrés77(*).

Les dispositifs déclenchés par les seuils prévus
aux articles 1417 et 1414 A du CGI

Taxe d'habitation

- Exonération pour les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) (article 1411 du CGI) ;

- Exonération ou dégrèvement (selon le niveau de RFR) pour les personnes âgées de plus de 60 ans et pour les veufs et veuves (article 1411 du CGI) ;

- Exonération pour les personnes atteintes d'une invalidité ou d'une infirmité (article 1411 du CGI) ;

- Abattement pour les personnes accueillant leurs ascendants de plus de 70 ans ou infirmes, à faibles revenus. L'abattement est de 10 % de la valeur locative par personne à charge, puis 15 % à partir de la troisième (article 1411 du CGI) ;

- Dégrèvement d'office pour tous les redevables modestes, pour la fraction d'impôt excédant 3,44 % de leur revenu, diminué d'un abattement en fonction du nombre de parts (article 1414 A du CGI) ;

- Abattement facultatif, jusqu'à 15 % de la valeur locative moyenne dans la commune (article 1411 du CGI).

Taxe foncière

- Exonération pour les personnes de plus de 75 ans (article 1391 du CGI) ;

- Dégrèvement d'office de 100 euros pour les personnes âgées de plus de 65 ans non exonérées par ailleurs (article 1391 B du CGI) ;

- Dégrèvement pour tous les redevables modestes, égal à la fraction d'impôt qui dépasse 50 % de leur revenu (article 1391 B ter du CGI) ;

- Exonération ou dégrèvement de 100 euros pour les personnes en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) (article 1391 B du CGI).

Contribution pour l'audiovisuel public (article 1605 bis du CGI)

- Dégrèvement total pour : les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ; les personnes âgées de plus de 60 ans et les veufs et veuves ; les personnes atteintes d'une invalidité ou d'une infirmité ; les redevables dont le montant des revenus est nul, et pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) ne percevant aucun autre revenu ;

- Exonération au titre des « droits acquis » avant 2005 pour les foyers aujourd'hui assujettis à la TH et dont l'un des membres est handicapé.

CSG et CRDS (III de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale)

- Exonérations de contribution sociale généralisée (CSG) et de contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) pour les retraites, pensions d'invalidité et allocations chômage ;

- Application du taux réduit de CSG.

La notion de revenu fiscal de référence est également utilisée pour le calcul des seuils de déclenchement d'autres régimes, tels que la prime pour l'emploi (PPE), l'éco-prêt à taux zéro, les bourses des collèges et lycées, les tarifs sociaux de l'électricité ou de certaines crèches et cantines, ou encore, depuis peu, l'accès au livret d'épargne populaire.

Du fait de l'absence d'évolution des seuils de RFR, alignés sur le barème de l'IR, certains contribuables ont perdu le bénéfice de ces dispositifs en faveur des personnes modestes... tout en demeurant non imposables à l'IR grâce à la décote, qui est calculée ex post (cf. supra). Pour remédier à cette situation peu compréhensible, la LFI pour 2014 a procédé, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, à une revalorisation de 4 % des seuils de revenu fiscal de référence prévus aux articles 1417 et 1414 A du CGI.

Cette revalorisation, largement supérieure à l'inflation, entraîne une restitution de pouvoir d'achat aux ménages modestes de 450 millions d'euros, soit 270 millions d'euros en 2014 au titre des impôts locaux, et 180 millions d'euros en 2015 au titre des prélèvements sociaux.

B. ...MAIS UN NOMBRE DE FOYERS IMPOSÉS TOUJOURS CROISSANT

En dépit des mesures d'allègement de l'impôt prises depuis 2012, notamment en faveur des contribuables modestes, le nombre de foyers fiscaux assujettis à l'impôt sur le revenu a continué à augmenter ces dernières années.

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, cette tendance devrait se poursuivre en 2014, même si les estimations concernant l'IR payé 2014 sur les revenus de l'année 2013 ne sont pas encore disponibles compte tenu du calendrier de collecte et de traitement des déclarations.

En ce qui concerne l'imposition 2013, sur les revenus de l'année 2012, le nombre total de foyers fiscaux imposés à l'IR a été de 19,1 millions, soit 52 % du total des foyers fiscaux, contre 18,2 millions en 2012, soit 50 % du total des foyers fiscaux. Toutefois, ce chiffre, qui inclut les apparitions et disparitions de foyers fiscaux, ne rend qu'imparfaitement compte de la situation de ceux existant d'une année sur l'autre.

Nombre de foyers fiscaux imposables à l'impôt sur le revenu

Impôt

Nombre total de contribuables

Contribuables
imposés

Contribuables
non imposés

2009

2010

2011

2012

2013

36 390 347

36 599 197

36 962 517

36 389 256

36 549 910

15 782 430

16 819 742

17 213 073

18 152 160

19 052 595

43 %

46 %

47 %

50 %

52 %

20 607 917

19 779 455

19 749 444

18 237 096

17 497 315

57 %

54 %

53 %

50 %

48 %

Source : DGFiP

Le nombre de foyers fiscaux qui, déjà existants en 2013, vont « entrer » ou « sortir » de l'IR en 2014 n'est pas non plus disponible.

En ce qui concerne l'IR payé en 2013, le nombre de foyers « entrants » dans l'IR a été de 2,65 millions, contre 1,91 million en 2012. Il s'agit de mouvements bruts, qui s'accompagnent de mouvements inverses. Le solde net des foyers fiscaux « entrants » et « sortants » de l'IR en 2013 a été de 1,11 million, ce qui ne marque pas une rupture avec l'année précédente.

Les foyers fiscaux nouvellement imposables à l'impôt sur le revenu

(en millions)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Foyers entrants dans l'IR

2,74

7,5 %

2,06

5,6 %

3,10

3,5 %

2,62

7,2 %

2,91

8 %

2,65

7,3 %

Foyers sortants de l'IR

2,25

6,2 %

3,17

8,7 %

2,07

5,7 %

2,25

6,2 %

1,60

4,4 %

1,54

4,2 %

Solde net

% des foyers fiscaux

0,49

1,3 %

-1,11

-3,1 %

1,03

2,8 %

0,37

1 %

1,31

3,6 %

1,11

3 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les chiffres fournis par la DGFiP

L'ampleur de ces mouvements ne s'explique pas seulement par la fiscalité, mais aussi et surtout par des raisons démographiques, familiales (naissance, départ d'un enfant, divorce, scolarisation etc.), professionnelles (nouvel emploi etc.) ou plus ponctuelles (rénovation d'un logement etc.). Au flux des entrants correspond donc un flux de sortants.

Toutefois, l'évolution du nombre de foyers devenant imposés à l'IR s'explique aussi par des mesures fiscales. Il s'agit notamment du gel du barème entre 2011 et 201378(*), de la suppression de la demi-part des « vieux parents »79(*), de l'abaissement du plafond du quotient familial à 1 500 euros80(*), ou encore de la fiscalisation de la part employeur aux complémentaires santé81(*) et de la majoration de pension pour charges de famille82(*). L'attribution de l'entrée d'un foyer dans l'impôt à l'une ou l'autre de ces mesures est toutefois difficile à établir, compte tenu de leur superposition.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE RÉDUCTION D'IMPÔT IMMÉDIATE EN FAVEUR DES MÉNAGES MODESTES

1. Une réduction forfaitaire de 350 euros par personne

Afin d'alléger l'impôt sur le revenu des contribuables modestes, et en complément des mesures prises depuis deux ans, le présent article vise à instaurer une réduction forfaitaire de l'impôt dû au titre des revenus de l'année 2013, en faveur des contribuables dont le revenu fiscal de référence est proche du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC).

Le montant de la réduction est fixé à 350 euros pour tout contribuable célibataire, veuf ou divorcé dont le RFR n'excède pas 1,1 fois le SMIC, soit 13 795 euros pour l'année 2013. Cette réduction est doublée pour les couples soumis à imposition commune, à 700 euros, pour un RFR équivalent à 2,2 SMIC, soit 27 590 euros pour l'année 2013.

Ces limites sont majorées de 0,28 SMIC par demi-part de quotient familial, soit 3 536 euros, afin de tenir compte des personnes à charge. Ainsi, un couple avec deux enfants dont le RFR est de 34 662 euros bénéficiera de la réduction d'impôt dans sa totalité.

2. Un mécanisme de lissage à la sortie du dispositif

Afin d'éviter les effets de seuil, le montant de la réduction est linéairement dégressif pour les personnes dont le RFR est compris entre 1,1 SMIC et 1,13 SMIC, soit 14 145 euros pour une personne seule et 28 290 euros pour un couple, hors majoration pour personnes à charge. Il s'agit de lisser la « sortie » du dispositif en appliquant le principe suivant : « pour un euro supplémentaire de revenu, le montant de la réduction d'impôt ne pourra diminuer de plus d'un euro ».

Schéma simplifié de la réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu
(pour un célibataire sans personne à charge)

Source : commission des finances du Sénat

Ce dispositif permet d'éviter un effet de seuil violent faisant perdre au foyer fiscal la somme de 350 euros ou 700 euros pour quelques euros de RFR supplémentaires. Le dispositif proposé ne fait en tout état de cause que des « gagnants ».

3. Un dispositif exceptionnel pour l'année 2014

La réduction d'impôt proposé par le présent article vaut uniquement pour l'année 2014, avant son remplacement par une « mesure pérenne » annoncée pour le PLF pour 2015 (cf. infra).

Elle viendra automatiquement en déduction de l'IR calculé à partir des revenus de l'année 2013, déclarés en 2014. Elle apparaîtra sur l'avis d'imposition envoyé aux contribuables à partir de septembre et sera donc directement visible.

La réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu ne remet pas en cause le bénéfice de la prime pour l'emploi (PPE) et des autres crédits d'impôt : la réduction est en effet calculée avant imputation de la PPE, laquelle vient ensuite diminuer l'impôt restant dû et le cas échéant faire l'objet d'une restitution sous forme d'impôt négatif. Le montant de la PPE et des crédits d'impôt reste donc inchangé pour les contribuables qui en bénéficient.

Les différentes réductions d'impôt prévues par le CGI sont applicables et cumulables avec le dispositif proposé, l'imposition ne pouvant toutefois pas être inférieure à zéro - la mesure est une réduction d'impôt et non un crédit d'impôt. Autre avantage pour les contribuables, la réduction proposée n'est pas prise en compte pour l'application du plafonnement des « niches fiscales » prévu à l'article 200-0 A du code général des impôts (CGI).

B. 1,16 MILLIARD D'EUROS AU BÉNÉFICE DE 3,7 MILLIONS DE MÉNAGES

Le coût pour 2014 de la réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu proposée par le présent article est évalué à 1,16 milliard d'euros83(*).

Ce dispositif bénéficiera aux contribuables modestes situés dans les deux premières tranches du barème progressif. D'après les éléments transmis à votre rapporteur général, le coût de 1,16 milliard d'euros se répartit ainsi :

- 578 millions d'euros au profit de 2 millions de contribuables relevant de la tranche à 5,5 % ;

- 582 millions d'euros au profit de 1,7 million de contribuables relevant de la tranche à 14 %.

Au total, ce sont donc 3,7 millions de foyers fiscaux qui bénéficieront de la mesure, dont 1,9 million deviendront ou resteront non imposés, alors qu'ils auraient dû l'être en 2014. Les autres sont soit des contribuables déjà non imposés qui verront leur restitution augmenter (1,3 million de foyers fiscaux), soit des contribuables qui resteront imposés mais verront leur impôt diminuer (500 000 foyers fiscaux).

Ventilation par déciles de RFR des 3,7 millions de bénéficiaires
de la réduction exceptionnelle d'IR

Borne inférieure
de RFR

Borne supérieure de RFR

Déciles des foyers fiscaux bénéficiaires
(en millions)

Coût budgétaire en émission
(en millions d'euros)

183

12 921

13 530

15 317

19 767

22 556

24 857

26 487

27 960

31 299

12 921

13 530

15 317

19 767

22 556

24 857

26 487

27 960

31 299

0,37

0,37

0,37

0,37

0,37

0,37

0,37

0,37

0,37

0,37

38

89

75

33

72

136

192

172

179

174

Total

3,70

1 160

Source : DGFiP. Cette estimation est basée sur un échantillon de 500 000 déclarations Métropole et DOM d'IR 2013 sur les revenus 2012, adaptées aux évolutions législatives intervenues en 2013

D'une manière générale, l'amplitude du champ de RFR « éligible » à la mesure augmente avec le nombre de parts de quotient familial, du fait de la familialisation du dispositif. Ainsi, un couple avec trois enfants retire un gain de la mesure - le cas échéant jusqu'à 700 euros - lorsque son RFR est compris entre 2,4 SMIC et 3,4 SMIC. À l'inverse, un célibataire ne bénéficiera de la mesure que pour un RFR compris entre 0,96 SMIC et 1,13 SMIC, le gain maximal de 350 euros n'étant atteint que dans une plage très étroite, proche du niveau du SMIC.

Le champ de RFR « éligible » est, de même, relativement étroit pour les personnes seules de plus de 65 ans, a fortiori pour le gain maximal de 350 euros ; ceci s'explique par leur entrée retardée dans l'IR du fait des divers abattements dont ils bénéficient. Enfin, les parents isolés avec enfants ne peuvent bénéficier de la totalité de la réduction d'impôt, leur cotisation étant déjà très réduite du fait des deux demi-parts de quotient familial qui leur sont accordées.

C. UNE MESURE FINANCÉE PAR LES BONS RÉSULTATS DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE

La réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu, d'un coût total de 1,16 milliard d'euros, est financée par les recettes tirées de la lutte contre la fraude fiscale, qui sont principalement à mettre au crédit du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) créé en juin 2013 (cf. encadré ci-après).

En effet, au 20 juin 2014, près de 950 millions d'euros ont déjà été encaissés sur l'année 2014, conduisant le Gouvernement à relever son objectif annuel à 1,85 milliard d'euros, contre 1 milliard d'euros prévus la loi de finances initiale pour 2014.

Déjà en 2013, les résultats du contrôle fiscal s'étaient révélés supérieurs aux prévisions ; 18 milliards d'euros de droits et pénalités avaient été notifiés, soit 14,29 milliards d'euros de droits rectifiés et 3,71 milliards d'euros de pénalités. Surtout, le montant des droits et pénalités effectivement recouvrés a progressé de plus d'un milliard d'euros en 2013, à plus de 10 milliards d'euros84(*).

Le service de traitement des déclarations rectificatives (STDR)

La circulaire du 21 juin 2013 signée par le ministre du budget Bernard Cazeneuve vise à inciter les contribuables français détenant des avoirs non-déclarés à régulariser leur situation, moyennant des pénalités allégées, avant le durcissement du dispositif de lutte contre l'évasion fiscale85(*).

Ainsi, alors que le droit commun prévoit une majoration de 40 % et une amende annuelle de 5 %, la circulaire atténue ces montants en fonction de la catégorie à laquelle se rattache la fraude :

- les fraudeurs « actifs » (comptes ouverts récemment et/ou régulièrement alimentés) se voient appliquer une majoration de 30 % et une amende de 3 % ;

- les fraudeurs « passifs » (notamment les personnes ayant hérité d'un compte à l'étranger et n'en n'ayant pas fait usage) se voient appliquer une majoration de 15 % et une amende de 1,5 %.

Les dossiers sont pris en charge par le service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), rattaché à la direction nationale des vérifications des situations fiscales (DNVSF).

En mai 2013, plus de 23 000 dossiers avaient été déposés, dont 1 260 avaient été traités. La « fraude passive » représente 74 % des cas, et près de 80 % des avoirs régularisés proviennent de Suisse. Les avoirs médians s'élèvent à 400 000 euros.

Près de 950 millions d'euros ont déjà été encaissés au 20 juin 2014, l'objectif du Gouvernement étant de 1,85 milliard d'euros sur l'année 201486(*).

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MESURE DE JUSTICE BIENVENUE

La réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu proposée par le Gouvernement constitue une mesure simple, lisible et d'effet immédiat en faveur des contribuables les plus modestes.

À ce titre, elle se rattache pleinement à l'esprit du « pacte de responsabilité et de solidarité » voulu par le président de la République et détaillé par le Premier ministre à l'occasion de son discours de politique générale, le 8 avril 2014. Elle démontre que la volonté du Gouvernement de redresser nos finances publiques s'accompagne d'une action déterminée en faveur de la justice sociale et de la réduction de la charge fiscale des ménages les plus modestes.

Elle complète les autres mesures prises cette année en faveur du pouvoir d'achat des ménages, et notamment, dans le cadre du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS), l'allègement de cotisations salariales pour les bas salaires (entre 1 et 1,3 SMIC) à partir du 1er janvier 2015, pour un coût budgétaire d'environ 2,5 milliards d'euros. Ces deux mesures représentent un effort de 3,6 milliards d'euros en faveur des ménages, auquel vient s'ajouter, à l'initiative de nos collègues députés, la reconduction pour un an de l'exonération de taxe d'habitation et de contribution à l'audiovisuel public pour près de 250 000 contribuables modestes87(*).

B. LA NÉCESSITÉ D'UNE MESURE PÉRENNE

La réduction d'impôt prévue par le présent article est un dispositif ponctuel, valable pour la seule année 2014 - un choix guidé par la volonté de mettre en place une mesure simple et applicable dès cette année, sur l'imposition des revenus de l'année 2013.

Ce dispositif a vocation à être remplacé dès l'année prochaine par « une mesure pérenne pour alléger l'imposition des revenus des ménages modestes », d'après les termes de l'évaluation préalable. Le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, a confirmé devant l'Assemblée nationale que cette mesure serait présentée à l'occasion du projet de loi de finances pour 2015.

De fait, la refonte du « bas de barème » a été identifiée comme la plus prioritaire de toutes les réformes envisagées par les Assises de la fiscalité des ménages, auxquelles votre rapporteur général a participé au cours du premier semestre de l'année 2014.

Les conclusions des Assises de la fiscalité des ménages
en matière de « bas de barème »

Le groupe de travail sur la fiscalité des ménages, présidé par notre collègue député Dominique Lefebvre et par François Auvigne, inspecteur général des finances, a remis son rapport au Premier ministre en avril 2014. Ce rapport dresse un « diagnostic à plat » de l'imposition des ménages sous trois angles différents : la progressivité d'ensemble du système ; le soutien au pouvoir d'achat des ménages modestes ; la modernisation et la simplification du système de prélèvement.

En ce qui concerne les ménages modestes, le constat est celui d'un « bas de barème de l'impôt (...) devenu illisible, pour les contribuables comme pour les meilleurs spécialistes, et grevé par les effets de seuil ».

De fait, le bas de barème est déformé par la sédimentation de très nombreux dispositifs spécifiques : abattements pour personnes âgées et invalides, décote, seuil de mise en recouvrement, taux réduit ou exonération de CSG et de CASA, allègements divers en matière de fiscalité locale etc. L'entrée effective dans l'IR s'en trouve retardée, mais aussi moins lisible et beaucoup plus brutale, à un taux marginal plus élevé. L'effet est aggravé par la disparité des seuils retenus pour ces différents dispositifs : revenu fiscal de référence, seuil d'imposabilité, cotisation d'impôt dû etc.

À cela s'ajoute le problème spécifique du soutien au pouvoir d'achat des travailleurs modestes : la PPE et le RSA activité, qui partagent des objectifs similaires, ont des paramètres différents, parfois contradictoires et toujours illisibles.

À partir de ce constat, le rapport propose de « réorganiser à terme le soutien au pouvoir d'achat des ménages modestes » aux travers de deux dispositifs simples et visibles :

- d'une part, un dispositif général consistant en un allègement de cotisations salariales sur les bas salaires ; c'est le sens des dispositions présentées dans le cadre du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (cf. supra) ;

- d'autre part, un dispositif ciblé d'incitation à l'activité, sous la forme d'un RSA activité renforcé.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport de Dominique Lefebvre et François Auvigne sur la fiscalité des ménages, avril 2014

Votre rapporteur général souscrit pleinement au diagnostic des Assises de la fiscalité. De fait, la réduction exceptionnelle proposée par le présent article ne constitue qu'une « couche supplémentaire » qui vient s'ajouter à la décote et aux divers allègements existants, éloignant encore un peu plus le taux d'imposition effectif du taux d'imposition théorique prévu par le barème. Par exemple, alors qu'un célibataire devrait théoriquement payer l'impôt à partir d'un revenu de 6 085 euros par an, il ne commence en pratique à être imposé qu'à partir de 12 000 euros par an du fait des différents dispositifs88(*) : le système est donc bien progressif, mais il est peu lisible.

S'y ajoutent des effets de seuil particulièrement sensibles en bas de barème. Le rapport sur la fiscalité des ménages a ainsi mis en évidence le fait qu'au niveau de 0,75 SMIC, une personne gagnant 100 euros supplémentaires ne conserve que 19 euros de revenu disponible, du fait de la perte de divers allègements, soit un taux marginal d'imposition de près de 80 %. Au niveau de 1,75 SMIC, une augmentation de 100 euros permet d'accroître le revenu disponible de 66 euros89(*).

Dans ce contexte, votre rapporteur général soutient naturellement la mise en oeuvre d'une réforme ambitieuse du « bas de barème » de l'impôt sur le revenu. À terme, il estime que c'est bien le barème de l'impôt sur le revenu qui doit porter - non seulement symboliquement mais aussi effectivement - la progressivité de notre système fiscal. La vocation redistributive de l'impôt sur le revenu doit, autant que faire se peut, être assumée dans le barème lui-même, et non pas rétablie a posteriori par des dispositifs spécifiques, peu lisibles et à l'origine d'effets de seuils parfois difficilement prévisibles.

Une telle réforme présente toutefois des risques de transferts importants, et ne saurait être menée dans la précipitation. Le dispositif proposé par le présent projet de loi de finances rectificative, en revanche, a la vertu de constituer un signal immédiat en faveur des ménages modestes, et de ne faire que des gagnants.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er bis (nouveau) (Art. 150-0 D et 150-0 D ter du code général des impôts) - Modalités d'imposition des gains de cession de bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (BSPCE) et de certains gains de levée d'option

Commentaire : le présent article propose d'indiquer explicitement au sein du code général des impôts que les abattements fixe et pour durée de détention applicables aux plus-values imposées selon le barème de l'impôt sur le revenu ne s'appliquent ni aux gains de cession de BSPCE ni aux gains de levées d'option attribuées avant le 20 juin 2007.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE LA RÉFORME DE L'IMPOSITION DES PLUS-VALUES MOBILIÈRES DE LA LFI 2014

L'article 17 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a, dans la continuité et la logique de la loi de finances pour 2013, procédé à une réforme d'ampleur de la fiscalité des plus-values mobilières. Cette réforme est détaillée dans le rapport général consacré à cette loi de finances90(*) et n'a pas à l'être de nouveau dans le cadre du commentaire du présent article. Il convient cependant d'en rappeler les principales caractéristiques.

Le principe de l'imposition de ces gains au barème progressif de l'impôt sur le revenu, défendu par François Hollande au cours de sa campagne présidentielle, a été maintenu et même conforté par la suppression de divers régimes dérogatoires.

Cependant, dans un souci de compétitivité, le système d'abattement au titre de la durée de détention mis en place en 2013 a été renforcé (article 150-0 D du code général des impôts). Cet abattement est de 50 % du montant des gains nets ou des distributions lorsque les actions, parts, droits ou titres sont détenus depuis au moins deux ans et moins de huit ans à la date de la cession ou de la distribution et de 65 % au-delà de huit ans de détention.

En outre, la réforme a créé un « régime incitatif » afin notamment d'orienter l'épargne vers certaines catégories d'entreprises. L'abattement s'élève alors à 50 % lorsque les actions, parts ou droits sont détenus depuis au moins un an et moins de quatre ans à la date de la cession, à 65 % entre quatre ans et moins de huit ans à la date de la cession et à 85 % au-delà de huit ans. Cet abattement majoré s'applique aux PME nouvellement créées, aux jeunes entreprises innovantes (JEI), aux cessions de droits réalisés au sein d'un groupe familial et maintenus dans le groupe pendant au moins cinq années à la suite de la cession, ainsi qu'aux cessions des droits détenus par un dirigeant de PME partant en retraite. De plus, dans ce dernier cas, la plus-value subit d'abord un abattement fixe d'un montant 500 000 euros puis, pour le surplus éventuel, l'abattement majoré avant imposition (article 150-0 D ter du code général des impôts)91(*).

B. LE TRAITEMENT DES GAINS DE LEVÉE D'OPTIONS ET DES GAINS DE CESSION DE BSPCE

1. La mention des gains de levée d'options dans le cadre des seuls abattements au titre de la durée de détention

Dans les évolutions complexes de l'imposition des gains de levée d'options accordées dans les conditions prévues aux articles L. 225-177 à L. 225-186 du code de commerce (« stock-options »), il convient de mentionner l'article 8 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) en vertu duquel sont à distinguer :

- d'une part, les gains réalisés grâce à des options attribuées à compter du 20 juin 2007, imposés selon des modalités spécifiques ne faisant aucune référence à un quelconque régime d'abattement ;

- d'autre part, les gains réalisés grâce à des options attribuées jusqu'au 19 juin 2007, qui ne bénéficiaient pas non plus d'abattement pour durée de détention en raison de dispositions spécifiques de l'article 150-0 D bis du code général des impôts.

En conséquence, lorsque cet article 150-0 D bis a été abrogé par la loi de finances pour 2014, le législateur a mentionné explicitement au sein de l'article 150-0 D que les gains de levées d'options attribuées avant le 20 juin 2007 ne se voient appliquer aucun abattement pour durée de détention. Il s'agissait simplement d'assurer la subsistance du droit antérieur, sans créer d'effet d'aubaine à l'occasion de la réforme.

Il est simplement à relever qu'aucune disposition similaire ne figure en toutes lettres au sein de l'article 150-0 D ter, relatif à l'abattement fixe de 500 000 euros dont bénéficient les dirigeants de PME partant à la retraite. Selon les informations dont dispose votre rapporteur général, l'administration fiscale devait préciser par voie d'instruction que les gains de levées d'options attribuées avant le 20 juin 2007 ne devaient pas non plus bénéficier de cet abattement. Néanmoins, il serait plus logique d'exprimer clairement un tel principe au niveau de la loi.

2. Le silence de la loi au sujet des BSPCE

D'autre part, les bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (BSPCE), titres proches des stock-options attribuables au sein de certaines entreprises92(*) et régis par les dispositions de l'article 163 bis G du code général des impôts, ne sont en l'état visés ni dans la définition du régime d'abattement pour durée de détention ni dans celle de l'abattement fixe.

Or si les réformes des lois de finances pour 2013 et 2014 n'ont pas modifié les modalités d'imposition de ces gains, qui restent donc soumis à un impôt proportionnel au taux de 19 % (30 % lorsque le bénéficiaire exerce son activité au sein de la société depuis moins de trois ans à la date de la cession), le législateur n'a pas non plus souhaité renforcer le régime fiscal avantageux des BSPCE en faisant bénéficier de surcroît leurs titulaires des abattements qu'il a instaurés.

Cependant, là encore, le silence de la loi n'est pas satisfaisant et une explicitation de ce principe dans un texte législatif serait préférable à un simple renvoi à la doctrine administrative.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure générale du budget, avec l'avis favorable du Gouvernement, vise donc à sécuriser le régime fiscal des levées d'options attribuées avant le 20 juin 2007 et des cessions de BSPCE en précisant :

- d'une part, au sein de l'article 150-0 D du code général des impôts, que l'abattement pour durée de détention ne s'applique pas aux gains de cession de BSPCE ;

- d'autre part, au sein de l'article 150-0 D ter du même code, que l'abattement fixe de 500 000 euros dont bénéficient les dirigeants de PME partant à la retraite ne s'applique ni aux gains de levées d'options attribuées avant le 20 juin 2007 ni aux gains de cession de BSPCE.

Le présent article n'étant censé que confirmer le droit existant, il n'a pas fait l'objet d'une évaluation financière.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN SOUTIEN À LA MESURE PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Votre commission des finances est favorable à l'introduction dans la loi des précisions apportées par le présent article, qui ne font que traduire l'équilibre défini par le législateur dans le cadre des deux dernières lois de finances initiales.

Les BSPCE comme les stock-options s'analysent bien davantage comme des compléments de salaire que comme des investissements. Il n'y aurait donc pas de logique à leur appliquer l'abattement pour durée de détention créé dans le cadre de la réforme de la fiscalité des plus-values mobilières, ni l'abattement fixe dont bénéficient les dirigeants partant à la retraite.

B. LA NÉCESSITÉ DE SIMPLIFIER LE CALCUL DE L'ABATTEMENT POUR DURÉE DE DÉTENTION DES PLUS-VALUES MOBILIÈRES

Par ailleurs, tout en gardant la logique il convient de simplifier le calcul de l'abattement pour durée de détention des plus-values mobilières - et plus particulièrement le calcul de cette durée.

En effet, si le système actuel (de la date réelle d'acquisition des titres ou droits à la date réelle de cession) est simple dans son principe, il est lourd à gérer tant par les établissements financiers que par les contribuables eux-mêmes, à qui il revient de tenir un historique rigoureux de l'évolution de l'ensemble de leur portefeuille.

De ce point de vue, une gestion des titres par millésime serait bien plus légère. Tel était d'ailleurs le système prévu dans la version initiale du projet de loi de finances par 2014, l'ensemble des titres ou droits acquis une année donnée étant censé l'avoir été au 1er janvier de cette année. L'Assemblée nationale a cependant rejeté ce système au motif qu'il pouvait créer un « effet d'aubaine » en fin d'année, les contribuables pouvant gagner presque un an en acquérant des titres courant décembre.

C'est pourquoi, afin d'éviter ce reproche tout en conservant l'objectif de simplicité, votre commission des finances propose un amendement tendant à ce que le point de départ du calcul soit le 1er janvier de l'année suivant celle de l'acquisition des titres ou droits par le contribuable. Un tel système ne modifierait pas substantiellement l'horizon des investisseurs de moyen et de long terme.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 1er ter (nouveau) (article 199 ter S du code général des impôts) - Simplification de l'éco-prêt à taux zéro

Commentaire : le présent article propose une mesure de simplification visant à faciliter la distribution de l'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ).

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'ÉCO-PRÊT À TAUX ZÉRO (ÉCO-PTZ) : UN PRÊT À TAUX D'INTÉRÊT NUL, ACCESSIBLE SANS CONDITION DE RESSOURCES, DESTINÉ À FINANCER UN ENSEMBLE COHÉRENT DE TRAVAUX D'AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE DU LOGEMENT

1. Un dispositif créé en 2009

L'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) a été instauré par l'article 99 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, dans le cadre du Grenelle de l'environnement, mais a depuis subi plusieurs modifications. Les plus récentes ont été prévues par l'article 74 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 qui a prorogé le dispositif jusqu'au 31 décembre 2015 alors qu'il devait initialement s'éteindre au 31 décembre 2013.

Les dispositions relatives à l'éco-PTZ sont codifiées à l'article 244 quater U du code général des impôts.

2. Les personnes concernées

Il s'agit d'un prêt à taux d'intérêt nul et accessible sans conditions de ressources, destiné à financer un ensemble cohérent de travaux d'amélioration de la performance énergétique du logement.

Il concerne les propriétaires, bailleurs ou occupants, qu'il s'agisse de personnes physiques ou de sociétés civiles non soumises à l'impôt sur les sociétés. Le logement, maison individuelle ou appartement, doit être utilisé comme résidence principale et achevé avant le 1er janvier 1990. Seul un éco-prêt à taux zéro peut être accordé par logement.

L'éco-prêt à taux zéro peut aussi être mobilisé directement par un syndicat de copropriétaires afin de financer les travaux d'économie d'énergie réalisés sur les parties communes de la copropriété ou les travaux d'intérêt collectif réalisés sur les parties privatives.

3. Les travaux ouvrant droit à l'éco-PTZ

Les travaux qui ouvrent droit à l'éco-PTZ doivent :

- soit constituer un bouquet de travaux93(*) ;

- soit permettre d'atteindre une « performance énergétique globale » minimale du logement ;

- soit constituer des travaux de réhabilitation de systèmes d'assainissement non collectif par des dispositifs ne consommant pas d'énergie.

Le montant de l'éco-PTZ est égal au montant des dépenses éligibles, dans la limite de plafonds prévus en fonction du type d'actions réalisées, et ne peut excéder la somme de 30 000 € par logement.

La durée de remboursement maximale s'étale sur dix ans94(*) et le demandeur dispose de deux ans pour réaliser ses travaux à partir de l'émission de l'offre.

4. L'introduction d'un critère d'éco-conditionnalité par l'article 74 de la loi de finances pour 2014

L'article 74 de la loi de finances pour 2014 a introduit un principe d'éco-conditionnalité consistant à prévoir que les travaux éligibles à l'éco-PTZ95(*) doivent être réalisés par une entreprise répondant à des critères de qualification particuliers, c'est-à-dire être labellisée « reconnu garant de l'environnement » (RGE)96(*).

Cette conditionnalité s'applique aux offres émises à compter de l'entrée en vigueur du décret fixant les critères de qualification exigés des entreprises pour réaliser les travaux et, au plus tard, le 1er janvier 2015.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur général, le décret devrait être pris au cours du mois de juillet, pour une application au 1er septembre prochain.

5. Un dispositif dont la distribution repose sur des établissements de crédits ayant conclu une convention avec l'État

L'éco-PTZ est distribué par les établissements de crédits ayant conclu une convention avec l'État97(*). En vertu de l'article 199 ter S du code général des impôts, ceux-ci bénéficient, en contrepartie, d'un crédit d'impôt au titre d'avances remboursables ne portant pas intérêt et versées au cours de l'année d'imposition ou de l'exercice.

Les établissements de crédits apprécient sous leur propre responsabilité la solvabilité et les garanties de remboursement présentées par l'emprunteur.

De plus, aux termes de l'article 199 ter S du code général des impôts, la responsabilité de la banque peut être engagée lorsque les travaux destinés à être financés n'entraient pas dans le champ d'application de l'éco-PTZ, au regard des objectifs fixés en matière d'économie d'énergie ou de rénovation intelligente du bâtiment.

Ainsi, si l'octroi du prêt n'a pas respecté les conditions prescrites par l'article 244 quater U du CGI, les établissements de crédits doivent reverser le crédit d'impôt dont ils ont bénéficié.

Toutefois, si la justification de la réalisation ou de l'éligibilité à l'éco-prêt à taux zéro des travaux effectués n'a pas été apportée, dans le délai exigé, par le bénéficiaire, l'État exige de ce dernier le remboursement de l'avantage indûment perçu. Celui-ci ne peut excéder le montant du crédit d'impôt majoré de 25 %.

B. UN DISPOSITIF QUI N'A PAS RENCONTRÉ LE SUCCÈS ESCOMPTÉ, EN RAISON NOTAMMENT D'UN PROBLÈME DE DISTRIBUTION PAR LES BANQUES

L'éco-PTZ n'a pas rencontré le succès escompté : seuls 32 464 prêts ont été distribués en 2013, contre un objectif de 80 000.

En conséquence, la dépense fiscale98(*) associée à ce dispositif est restée relativement contenue depuis sa création : nulle en 2009 puisque la liquidation du crédit d'impôt de l'année 2009 n'est intervenue qu'en 2010, elle s'élevait à 30 millions d'euros en 2010, 70 millions d'euros en 2011, 90 millions d'euros en 2012, et 100 millions en 2013. La prévision de dépense pour 2014 est de 125 millions d'euros99(*).

Cette situation s'explique principalement par le fait qu'il revient aux établissements de crédit de réaliser l'instruction technique des dossiers avant l'octroi d'un prêt. Comme l'indique le Gouvernement dans l'exposé des motifs de l'amendement ayant introduit le présent article, « les conseillers bancaires, non spécialistes, ont en effet des difficultés à instruire techniquement des dossiers d'éco-PTZ, et notamment à analyser la nature technique et donc l'éligibilité des travaux facturés ».

En conséquence, les banques se montrent très réticentes à distribuer ce type de prêt, d'autant plus que, comme cela a été expliqué précédemment, elles sont tenues de reverser à l'État le crédit d'impôt dont elles ont bénéficié en cas d'erreur quant à l'éligibilité des travaux de l'emprunteur.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances.

Il vise à faciliter la distribution de l'éco-PTZ par les banques, en transférant des établissements de crédits vers les entreprises labellisées RGE la responsabilité d'attester de l'éligibilité des travaux qu'elles vont réaliser, ainsi que la charge financière des pénalités en cas de bénéfice indu.

Pour cela, le I du présent article introduit à l'article 199 ter S du code général des impôts un a) au II du I, qui vise à créer une exception à l'engagement de la responsabilité des établissements de crédit. Aux termes de ce a), « lorsque le devis ou la facture visant les travaux financés ne permettent pas de justifier les informations figurant dans le descriptif mentionné au 5 du même I, l'entreprise réalisant les travaux est redevable d'une amende égale à 10 % du montant des travaux non justifié. Cette amende ne peut excéder le montant du crédit d'impôt. Un décret en Conseil d'État fixé les modalités d'application du présent a ».

L'exception à la responsabilité des établissements de crédit est limitée dans son objet : ces derniers resteront responsables du contrôle de la solvabilité des emprunteurs. En outre, ils devront s'assurer que l'entreprise procédant aux travaux est bien labellisée RGE, conformément au principe d'éco-conditionnalité.

Le présent article maintient aussi l'exception, déjà existante, à la responsabilité des établissements de crédits et relative à la justification de la réalisation ou de l'éligibilité à l'éco-PTZ des travaux effectués par le bénéficiaire. Elle figure désormais au b) du 1 du II de l'article 199 ter S et exclut son application aux hypothèses couvertes par le a).

Le 3° du I du présent article procède à des coordinations au sein de l'article 199 ter S du code général des impôts.

Enfin, aux termes du II, les dispositions prévues par le présent article s'appliqueraient aux offres d'avances émises à compter de l'entrée en vigueur du décret précisant les modalités de mises en oeuvre des nouvelles mesures, et au plus tard, au 1er janvier 2015.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article concrétise une annonce faite par le Gouvernement lors de la conférence bancaire et financière sur le financement de la transition énergétique, organisée le 23 juin 2014. Il anticipe l'une des mesures annoncée par Ségolène Royal au cours de la présentation du projet de loi relatif à la transition énergétique.

La mesure proposée vise à favoriser la distribution de l'éco-PTZ, outil important pour atteindre la réalisation des objectifs de rénovation énergétique de 500 000 logements par an à l'horizon 2017 et de diminution de 38 % de la consommation d'énergie dans le secteur du bâtiment à l'horizon 2020.

Il s'agit d'une mesure de simplification et de bon sens, très attendue par le secteur bancaire. En effet, elle propose de s'appuyer sur les compétences des acteurs concernés par les dispositifs plutôt que de confier aux banques une vérification qui ne relève pas de leur métier.

Lors de l'audition conjointe organisée le 16 avril 2014 par la commission des finances sur les dispositifs d'aide à la rénovation énergétique des logements privés100(*), le frein que constituait l'instruction technique des dossiers par les établissements bancaires avait en particulier été souligné pour expliquer la faible distribution de ce prêt.

Le transfert de responsabilité des banques vers les entreprises RGE suscite malgré tout quelques inquiétudes de la part du secteur du bâtiment, qui souhaiterait la mise en place de tiers-vérificateurs.

Plusieurs garde-fous permettent cependant de tempérer ces inquiétudes : le calibrage de la pénalité éventuelle a été dimensionné de façon à ne pas mettre en péril la santé financière des entreprises concernées en cas de sanction. Le montant de 10 % correspond ainsi à la marge que les entreprises réalisent généralement sur ce type de travaux.

En outre, les travaux financés par l'éco-PTZ sont souvent réalisés par plusieurs entreprises. D'après les informations fournies par le Gouvernement, chaque entreprise ne serait pénalisée, le cas échéant, que pour la part des travaux qu'elle aura réalisés. Le décret d'application de la loi pourrait, enfin, prévoir la possibilité de recourir à un tiers-vérificateur dans le cas de travaux lourds engageant des montants importants.

Si la mesure proposée devrait favoriser la distribution de l'éco-PTZ en réglant la difficulté relative à l'instruction technique des dossiers par les établissements de crédit, qui constituait un frein important à l'essor de l'éco-PTZ, elle ne règle toutefois par la question du faible nombre d'artisans labellisés RGE, de l'ordre de 15 000 seulement aujourd'hui. Ce chiffre apparaît trop faible pour pouvoir garantir la mise en oeuvre du dispositif rénové dès le mois de juillet. C'est pourquoi l'application de la mesure est prévue pour le mois de septembre, date suffisamment proche pour ne pas « geler » le marché. Le ministère espère que le nombre d'entreprises labellisées RGE sera alors suffisant pour ne pas constituer, à son tour, un frein au développement de l'éco-PTZ et, plus généralement, à la rénovation thermique des logements privés.

Votre commission des finances vous propose un amendement de clarification rédactionnelle.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 1er quater (nouveau) (Art. 569 du code général des impôts) - Marquage et traçabilité des produits de tabacs par un tiers indépendant

Commentaire : le présent article vise à s'assurer que le système de marquage et de traçabilité de l'ensemble des produits de tabacs manufacturés est mis en oeuvre par un tiers indépendant.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE MARQUAGE ET LA TRACABILITÉ DES CIGARETTES : UNE INNOVATION RÉCENTE

L'article 13 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 a introduit une innovation s'agissant du conditionnement des cigarettes. Il a en effet prévu qu'« une marque d'identification unique, sécurisée et indélébile » soit portée par les paquets, les cartouches et tout autre conditionnement de cigarettes lors de leur importation, de leur introduction, de leur exportation, de leur expédition ou de leur commercialisation. Cette marque doit permettre une authentification et la traçabilité de ces produits. Elle vise également à faciliter l'accès aux informations relatives aux mouvements de ces cigarettes.

Aux termes de cet article, il revient aux fabricants de mettre en oeuvre les traitements automatisés adéquats. Dans ce cadre, ils sont tenus de s'assurer de la fiabilité des informations afin d'établir le lien entre le produit revêtu de la marque d'identification et lesdites informations101(*).

Ce dispositif figure à l'article 569 du code général des impôts (CGI), après avoir initialement été introduit à l'article 564 duodecies102(*).

B. UNE INITIATIVE FAISANT ÉCHO À UNE PRÉOCCUPATION INTERNATIONALE

Le marquage et la traçabilité des produits de tabacs renvoient aux enjeux de la lutte contre le commerce illicite de ces produits. Ils sont considérés comme un moyen de contrecarrer les trafics.

Les premières réflexions et initiatives sur ce thème ont été initiées dans le cadre de l'Organisation mondiale de la santé (OMS). En 2005 est ainsi entrée en vigueur une convention-cadre de l'OMS pour la lutte anti-tabac. L'article 15 de cette convention prévoit des dispositions destinées à lutter contre le commerce illicite des produits du tabac via « la mise en place d'un régime pratique permettant de suivre et de retrouver la trace des produits de manière à rendre le système de distribution plus sûr et de contribuer aux enquêtes sur le commerce illicite ».

En juillet 2007, la Conférence des parties (COP)103(*) a décidé d'instituer un organe intergouvernemental de négociation (INB) pour rédiger et négocier un protocole sur le commerce illicite des produits du tabac, s'appuyant sur les dispositions de l'article précité de la convention-cadre.

À l'issue de la cinquième réunion de l'INB, un projet de texte a été arrêté et adopté le 12 novembre 2012 : le protocole pour l'élimination du commerce illicite des produits du tabac. Ce protocole comporte une série de dispositions visant à encadrer la traçabilité du tabac et à combattre le commerce illicite dont il fait l'objet.

L'Union européenne (UE) a estimé nécessaire d'adapter les dispositions en matière d'étiquetage et de traçabilité en vue d'aligner la réglementation sur les avancées internationales. C'est l'objectif de la directive 2014/40/UE du 3 avril 2014 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive 2001/37/CE.

L'article 15 de cette directive dispose notamment que « les États membres veillent à ce que chaque unité de conditionnement des produits du tabac porte un identifiant unique ». Cet identifiant doit permettre de déterminer la date et le lieu de fabrication, l'installation de production, la machine utilisée pour la fabrication des produits du tabac, le créneau de production ou l'heure de fabrication, la description du produit, le marché de vente au détail de destination, l'itinéraire d'acheminement prévu, le cas échéant, l'importateur dans l'Union, l'itinéraire d'acheminement effectif, depuis le lieu de fabrication jusqu'au premier détaillant (y compris l'ensemble des entrepôts utilisés), ainsi que la date d'acheminement, la destination, le point de départ et le destinataire, l'identité de tous les acheteurs, depuis le lieu de fabrication jusqu'au premier détaillant, la facture, le numéro de commande et la preuve de paiement de tous les acheteurs, depuis le lieu de fabrication jusqu'au premier détaillant.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques de nos collègues députés Thierry Solère et Laurent Grandguillaume, avec des avis défavorables du Gouvernement et de la commission des finances.

Le dispositif adopté vise à :

- étendre l'obligation de marquage et de traçabilité à l'ensemble des produits manufacturés de tabacs, et non plus seulement aux cigarettes ;

- retirer aux professionnels du secteur du tabac le contrôle et la mise en oeuvre des systèmes de traitement automatisés rendus nécessaires pour atteindre l'objectif de marquage et de traçabilité des produits.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'INTÉRÊT DE LA TRAÇABILITÉ

Il est attendu d'un système de repérage et de traçabilité pour les produits du tabac une aide efficace dans la lutte contre le commerce illicite de ces produits.

Un tel système offre en effet aux autorités la possibilité de surveiller les mouvements des produits du tabac fabriqués légalement et d'avoir accès à ces informations afin de retracer les mouvements dans la chaîne d'approvisionnement. Il permet également d'identifier plus facilement les produits contrefaits.

Pour être efficient, le dispositif de marquage et de traçabilité doit être organisé afin que l'administration des douanes soit à même de l'utiliser dans de bonnes conditions dans la lutte contre les trafics, l'identification des sources de contrebande et de contrefaçon et le démantèlement des réseaux en amont.

B. L'ENJEU DE LA TRANSPARENCE : LE TIERS INDÉPENDANT

Les opérateurs du secteur du tabac disposent d'ores et déjà de systèmes assurant un marquage pour certaines de leurs installations de production. Les données de traçabilité des produits du tabac sont actuellement la propriété des cigarettiers et sont gérées dans leurs bases de données internes. Ces bases de données ont été mises en place suite à la conclusion des accords entre l'UE, les États membres et les cigarettiers, le 9 juillet 2004 avec Philip Morris International, le 14 décembre 2007 avec Japan Tobacco International, le 15 juillet 2010 avec British American Tobacco et le 27 septembre 2010 avec Imperial Tobacco Limited. Ces accords ont pour objet la lutte contre la contrebande et la contrefaçon des produits du tabac dans l'UE en établissant un ensemble de règles applicables aux fabricants de tabac, notamment des obligations en matière de suivi et de traçabilité des cigarettes. Ces quatre fabricants de tabac utilisent le même système, dénommé « Codentify ».

Le dispositif prévu par l'article 569 du CGI est toutefois plus exigeant que le système actuellement en place en ce qu'il impose que tous les conditionnements des cigarettes importées, introduites, fabriquées, commercialisées, exportées ou expédiées, soient revêtus d'une marque d'identification unique, sécurisée et indélébile dont les modalités sont fixées par décret en Conseil d'État.

Dans la rédaction actuelle de l'article 569 du CGI, les traitements automatisés doivent être « mis en oeuvre par et aux frais » des cigarettiers. La question de la transparence et de l'indépendance du système peut donc se poser. La directive européenne précitée du 3 avril 2014 précise ainsi qu'« afin de garantir l'indépendance et la transparence du système d'identification et de traçabilité, les fabricants de produits du tabac devraient conclure des contrats de stockage de données avec des tiers indépendants. La Commission devrait approuver l'adéquation de ces tiers indépendants et un auditeur externe indépendant devrait contrôler leurs activités »104(*). Son article 15 dispose en outre que « les États membres veillent à ce que les fabricants et les importateurs de produits du tabac concluent un contrat de stockage de données avec un tiers indépendant, dans le but d'héberger l'installation de stockage destinée à toutes les données pertinentes. L'installation de stockage de données est physiquement située sur le territoire de l'Union. L'adéquation du tiers, notamment son indépendance et ses capacités techniques, de même que le contrat de stockage de données, sont approuvés par la Commission. Les activités du tiers sont contrôlées par un auditeur externe, lequel est proposé et rémunéré par le fabricant de tabac et approuvé par la Commission. L'auditeur externe soumet aux autorités compétentes et à la Commission un rapport annuel dans lequel sont en particulier évaluées les irrégularités éventuelles liées à l'accès ».

Le présent article entend répondre à la question de la transparence et de l'indépendance en retirant aux professionnels du secteur du tabac le contrôle et la mise en oeuvre des systèmes de traitement automatisés rendus nécessaires pour atteindre l'objectif de marquage et de traçabilité des produits. L'investissement initial et les coûts de fonctionnement liés à la mise en place du système automatisé demeureraient toutefois à leur charge.

Le présent article ne contrevient donc pas au texte de la directive précitée du 3 avril 2014 mais anticipe sa transposition, qui doit intervenir avant le 20 mai 2016.

Sans connaître à ce stade les actes complémentaires qui seront pris pour l'exécution de la directive par la Commission européenne, il n'est certes pas possible d'être assuré que la rédaction proposée par le présent article pour l'article 569 du CGI ne doive pas ultérieurement être de nouveau amendée lors de la transposition de la directive. Lors de l'examen en séance à l'Assemblée nationale105(*), Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget, a d'ailleurs souligné que « [nous attendons] actuellement des actes complémentaires qui doivent préciser le contenu de la directive, notamment sur deux points : d'une part, le principe du tiers indépendant chargé de contrôler la traçabilité ; d'autre part, le stockage des données, qui n'est pas actuellement précisé dans la directive, puisque seuls ses principes sont posés ». Ainsi s'explique la position du Gouvernement (ayant conduit à rendre un avis défavorable sur les deux amendements identiques finalement adoptés) qui notamment « prend en compte le caractère récent de la directive européenne, le fait que les actes complémentaires - l'équivalent des décrets d'application - ne nous soient pas encore parvenus, puisqu'ils n'ont pas été produits (...) ».

Pour autant, le présent article permet de prendre date sur cet enjeu de transparence.

C. L'EXTENSION DU SYSTÈME À TOUS LES PRODUITS DU TABAC

Actuellement l'article 569 du CGI ne concerne que les cigarettes. Le présent article étend l'obligation de marquage et de traçabilité à tous les produits du tabac, c'est-à-dire non seulement les cigarettes mais aussi les cigares et les cigarillos, les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, les autres tabacs à fumer, les tabacs à priser et les tabacs à mâcher.

Cette disposition est conforme à la directive précitée du 3 avril 2014. L'article 15 de celle-ci porte en effet sur les « produits du tabac » sans se limiter aux seules cigarettes.

Là encore, le présent article anticipe donc la transposition du droit communautaire en droit interne, sans aller au-delà.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er quinquies (nouveau) (Art. 575 du code général des impôts) - Relèvement du seuil de déclenchement du minimum de perception majoré sur les tabacs

Commentaire : le présent article relève le seuil de déclenchement du minimum de perception majoré sur les tabacs.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DROIT DE CONSOMMATION

En application de l'article 575 du CGI, les tabacs manufacturés vendus dans les départements en France continentale, comme les tabacs ainsi que le papier à rouler les cigarettes qui y sont importés, sont soumis à un droit de consommation.

Le taux de ce droit de consommation varie selon les produits de tabacs : cigarettes, cigares et cigarillos, tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, autres tabacs à fumer, tabacs à priser et tabacs à mâcher.

Il comporte pour tous les produits :

- une part spécifique par unité de produit ou de poids ;

- une part proportionnelle au prix de vente au détail.

La part proportionnelle résulte de l'application du taux proportionnel au prix de vente au détail. La part spécifique pour mille unités ou mille grammes résulte de l'application du taux spécifique à la classe de prix de référence (CPR).

La CPR correspond au « prix moyen des produits » (PMP) exprimé pour mille cigarettes (ou autres produits du groupe considéré) et arrondi à la demi-dizaine d'euros immédiatement supérieure. Celui-ci est calculé en divisant la valeur de toutes les cigarettes (ou autres produits du groupe considéré) mises à la consommation, pendant une année civile, par la quantité totale de ces mêmes cigarettes (ou autres produits du groupe considéré).

Il est déterminé un PMP et une CPR pour les cigarettes (ou autres produits du groupe considéré) vendues en France continentale et pour celles vendues en Corse.

Le PMP et la CPR entrent en vigueur le 1er janvier et sont fixés par arrêté du ministre chargé du budget au plus tard le 31 janvier de chaque année. La CPR est déterminée pour toute l'année civile. Elle n'est pas modifiée pendant l'année, y compris en cas de variation des prix homologués de vente au détail.

B. LE MINIMUM DE PERCEPTION

Le montant du droit de consommation applicable à un groupe de produits (en dehors des tabacs à priser et à mâcher) ne peut pas être inférieur à un minimum de perception (fixé par mille unités ou mille grammes).

En application de l'article 575 A du CGI, les minimums de perception s'établissent comme suit.

Minimums de perception

(en euros)

Cigarettes (pour 1 000 unités)

210

Cigares et cigarillos (pour 1 000 unités)

92

Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes
(par kilo)

143

Autres tabacs à fumer (par kilo)

70

Le minimum de perception peut en outre être majoré selon trois modalités :

- une majoration de 10 % s'applique pour les produits dont le prix de vente est inférieur à 94 % de la CPR du groupe considéré (84 % pour les cigares et cigarillos) ;

- dans le cas où la CPR est inférieure de plus de 3 % à la moyenne des prix homologués (cas d'une hausse générale des prix intervenant en cours d'année), un arrêté du ministre du budget peut augmenter les taux de 94 % et 84 % mentionnés ci-dessus jusqu'à respectivement 110 % et 100 %. La majoration du minimum de perception demeure toutefois de 10 % ;

- lorsque le prix de vente au détail homologué d'un produit est inférieur à 95 % du PMP du même groupe constaté par le dernier arrêté de prix, le montant du minimum de perception peut être relevé par arrêté du ministre chargé du budget, dans la limite de 25 %.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, avec avis favorable de la commission des finances, visant à faire passer le seuil de déclenchement du minimum de perception majoré (dans la limite de 25 %) sur un produit de tabacs de 95 % à 97 % du PMP du même groupe constaté par le dernier arrêté de prix.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE FISCALITÉ COMPLEXE

La fiscalité du tabac combine un droit de consommation, divisé entre une part fixe (spécifique) et une part proportionnelle, ainsi qu'un minimum de perception. Cette combinaison offre à l'État trois outils pour influer sur le prix de vente des cigarettes (et des autres produits de tabacs). Les effets de ces trois outils sont cependant très différents.

L'augmentation du taux de la part spécifique (qui est fixe) frappe proportionnellement plus fortement les cigarettes vendues moins chères que la CPR. Un tel relèvement favorise donc les cigarettes vendues plus chères que celle-ci.

L'augmentation du taux de la part proportionnelle du droit de consommation frappe indifféremment les cigarettes les plus chères comme les moins chères, avec l'avantage d'un rendement budgétaire important. Cependant, sans relèvement du minimum de perception, elle augmente l'écart de prix entre les cigarettes et, par conséquent, favorise les fabricants de cigarettes d'entrée de gamme.

Enfin, le relèvement du minimum de perception « écrase » le marché en renchérissant uniquement le prix des cigarettes les moins chères auquel il s'applique, favorisant ainsi indirectement les fabricants vendant des cigarettes plus chères que la CPR.

B. LES EFFETS ATTENDUS DU RELÈVEMENT DU SEUIL DE DÉCLENCHEMENT DU MINIMUM DE PERCEPTION MAJORÉ

Le mécanisme du minimum de perception (a fortiori majoré) a pour objectif l'application d'une fiscalité minimale applicable aux tabacs dont le prix de vente est inférieur à la moyenne des prix constatée par le dernier arrêté des prix.

Il en est attendu que les fournisseurs ne vendent pas en deçà du prix de déclenchement du mécanisme.

Actuellement le prix de référence pour un paquet de cigarettes d'entrée de gamme est de 6,50 euros106(*) et le seuil de déclenchement du minimum de perception majoré s'établit à 6,34 euros.

Ce seuil s'est toutefois révélé insuffisamment incitatif auprès des fabricants depuis le début de l'année, certaines références ayant tendance à aligner leur prix par le bas.

Or, en termes de santé publique, un prix des cigarettes et des autres produits de tabacs trop bas favorise la consommation, en particulier auprès des publics les plus jeunes. Le relèvement des tarifs induit au contraire une baisse de la consommation, notamment chez les jeunes qui sont sensibles à l'effet « prix ».

Face à la baisse des prix récemment constatée, le Gouvernement a apporté une première réponse en mai. L'arrêté du 15 mai 2014 a ainsi permis la mise en oeuvre du minimum de perception majoré pour dix-neuf références de tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes et pour six références de cigarettes.

Le présent article permettra de renforcer le dispositif actuellement en vigueur. Il offre au Gouvernement un outil encore plus incitatif pour orienter les choix tarifaires des fabricants et éviter un alignement par le bas des prix des cigarettes et des autres produits de tabacs manufacturés.

Le seuil de déclenchement du minimum de perception majoré passera de 6,34 euros à 6,46 euros. Dans ces conditions, un paquet de cigarettes à 6,40 euros, par exemple, pourra se voir frappé du minimum de perception majoré alors qu'il y échappait auparavant. L'effet incitatif au relèvement du prix par son fabricant devrait en être accru.

C. LA POURSUITE D'UNE STRATÉGIE DE LONG TERME

La stratégie conduite depuis plusieurs années par l'État, dans laquelle s'inscrit le présent article, consiste en un relèvement progressif et ordonné des prix de vente des produits de tabac afin d'en diminuer la consommation. Elle poursuit ainsi un objectif de santé publique.

Dans le même temps, elle permet d'éviter un choc fiscal susceptible de déporter la consommation légale vers le marché noir et la fraude. Une hausse trop forte et trop rapide pourrait en effet détourner massivement les consommateurs vers des circuits autres que ceux officiels et encourager les achats transfrontaliers107(*).

Cette stratégie est concluante depuis le milieu des années 2000 avec une baisse continue en volume d'achat (à l'exception des années 2009 et 2010 où les volumes ont augmenté de manière atypique). En 2013, 58,3 millions d'unités de cigarettes et d'autres produits de tabacs manufacturés ont été vendus contre 62,1 millions d'unités en 2012, soit une baisse en volume de 6,1 %.

Parallèlement, l'État a le souci de ne pas déstabiliser le marché des produits de tabacs par une utilisation trop brutale des outils (droit de consommation, avec sa part spécifique et sa part proportionnelle, et minimum de perception) qu'il a à sa disposition. Les différents curseurs doivent en effet être manipulés avec précaution au risque d'entrainer un report sur des produits bas de gamme (cigarettes « low price », tabacs à rouler, tabacs à mâcher...). Ce risque est d'autant plus fort que les effets de la crise économique se font sentir sur les consommateurs.

S'il est possible de résumer la logique adoptée par l'État au cours des dernières années, on peut donc dire que la ligne directrice consiste en une recherche de la réduction des volumes d'achat, tout en préservant la valeur globale de ces achats. Exprimé différemment, il s'agit de poursuivre un objectif de santé publique (limiter la consommation de tabac) sans déstabiliser le marché national ni réduire la ressource fiscale qu'il produit.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er sexies (nouveau) (Art. L. 776 quater [nouveau] du code général des impôts) - Déductibilité des frais de reconstitution de titres de propriété dans le cadre d'une donation

Commentaire : le présent article vise à favoriser la reconstitution de titres de propriété de biens immobiliers en permettant de déduire les frais de reconstitution de l'assiette des droits de donation.

I. LE DROIT EXISTANT

La Corse a longtemps été la seule partie du territoire national à connaître, en matière de droits de mutation à titre gratuit, un régime spécifique destiné à tenir compte de l'incertitude frappant les droits de propriété de certains biens immobiliers et à inciter à la reconstitution des titres de propriété. La loi de finances pour 2014 a élargi, en les faisant évoluer, ces mesures d'incitation à l'ensemble des successions comportant des biens immobiliers dont les droits de propriété sont incertains.

A. DES DISPOSITIONS D'INCITATION À LA RECONSTITUTION DES DROITS DE PROPRIÉTÉS LONGTEMPS LIMITÉES À LA CORSE

1. L'arrêté du 21 prairial an IX

L'article 3 de l'arrêté du 21 prairial an IX (10 juin 1801) concernant l'enregistrement, dit « arrêté Miot », prévoyait que « la peine du droit encourue par défaut de déclaration dans le délai de six mois restera abrogée ». L'absence de sanction conduisait à un très faible taux de déclaration des successions en Corse (environ 25 %, contre près de 100 % dans le reste de la France). Ceci avait deux effets :

- une exonération de fait de droits de succession non seulement pour les biens immobiliers mais également pour l'ensemble du patrimoine non immobilier ;

- un taux de partage des successions inférieur au reste de la France.

Le régime de l'indivision est ainsi particulièrement développé en Corse et une fraction significative du patrimoine immobilier corse se caractérise par l'absence de titre de propriété.

2. Un retour au droit commun plusieurs fois retardé

a) Les modifications introduites par la loi de finances pour 1999

L'article 21 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999 a modifié le régime fiscal des successions en Corse. L'article 25 de loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 de finances rectificative pour 2000 a ensuite prévu que ses dispositions s'appliqueraient au 1er janvier 2002.

À compter de cette date :

- le défaut de déclaration des successions devait être sanctionné dans les conditions de droit commun, c'est-à-dire dans un délai de six mois ;

- l'évaluation des biens immobiliers devait être réalisée dans les conditions de droit de commun, c'est-à-dire selon la valeur vénale, pour les successions ouvertes en 2002 et pour les années suivantes.

b) le régime de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002

Le rétablissement des sanctions de droit commun applicable à la non-déclaration des successions peut se heurter en Corse à un problème pratique : quand bien même les héritiers veulent s'acquitter de leur déclaration dans les six mois du décès, tous ne sont pas en mesure de le faire, en raison de l'absence fréquente de titres de propriétés en Corse, et des difficultés à les reconstituer.

En conséquence, l'article 51 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse a introduit dans le code général des impôts un article 641 bis, dérogatoire au droit commun, qui prévoyait de porter le délai maximal de déclaration des successions comportant des immeubles ou droits immobiliers situés en Corse, de manière transitoire, jusqu'aux successions ouvertes au 31 décembre 2008, de six mois à vingt-quatre mois après le décès.

Le critère emportant le bénéfice d'allongement du délai de déclaration est celui de l'existence ou non, au sein de la succession, d'immeubles et droits immobiliers situés en Corse. Ce critère s'applique quel que soit le lieu de résidence du défunt, et indépendamment de l'existence ou non de titres de propriétés avant la mort du défunt.

Toutefois, l'allongement du délai n'est applicable aux déclarations de succession comportant des immeubles ou droits immobiliers situés en Corse pour lesquels le droit de propriété du défunt n'a pas été constaté antérieurement à son décès par un acte régulièrement transcrit ou publié qu'à la condition que les titres de propriété (« les attestations notariées visées au 3° de l'article 28 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière ») soient reconstitués et publiés dans les vingt-quatre mois suivant le décès.

Afin d'inciter à la reconstitution des titres de propriété, le même article 51 de la loi précitée du 22 janvier 2002 relative à la Corse a introduit un dispositif d'exonération totale, puis partielle, de droits de successions pour les immeubles et droits immobiliers situés en Corse, codifié à l'article 1135 bis du code général des impôts.

Ainsi, pour les successions jusqu'au 31 décembre 2010, les immeubles et droits immobiliers situés en Corse ont été exonérés de droits de succession. Pour les successions ouvertes entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2015, l'exonération était de 50 %. C'est pour les successions ouvertes à compter du 1er janvier 2016 que les immeubles et droits immobiliers situés en Corse devaient être soumis aux droits de succession dans les conditions de droit commun.

La même disposition était applicable aux immeubles et droits immobiliers pour lesquels le droit de propriété du défunt n'a pas été constaté antérieurement à son décès, à la condition que les titres de propriété soient reconstitués dans les vingt-quatre mois du décès. Si cette condition n'était pas respectée, les héritiers, donataires ou légataires ou leurs ayants cause à titre gratuit étaient tenus d'acquitter dans le mois suivant l'expiration du délai de deux ans les droits de mutation dont la transmission par décès avait été dispensée ainsi qu'un droit supplémentaire de 1 % et l'intérêt de retard.

Par ailleurs, le même article 51 de la loi du 22 janvier relative à la Corse a prévu, en application de l'article 750 bis du code général des impôts et de manière temporaire jusqu'au 31 décembre 2012, que les actes de partage de succession étaient exonérés du droit de partage de 2,5 % à hauteur de la valeur des immeubles situés en Corse, dès lors que le partage était réalisé par un acte authentique.

c) La prorogation par la loi de finances rectificative pour 2008

L'article 33 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 a procédé à une prorogation des dispositions dérogatoires applicables en Corse du fait des dispositions de la loi du 22 janvier 2002 précitée. Ainsi :

- la dérogation permettant un délai de déclaration de succession de vingt-quatre mois au lieu du régime de droit commun de six mois a été prorogée du 31 décembre 2008 jusqu'au 31 décembre 2012 ;

- l'exonération totale de droits de succession pour les immeubles et droits immobiliers situés en Corse a été prorogée du 31 décembre 2010 jusqu'au 31 décembre 2012. Le terme de l'exonération partielle de droit de successions de 50 % a également été reporté au 31 décembre 2017 ;

- l'exonération de droits de partage a été prorogée du 31 décembre 2012 au 31 décembre 2014.

3. La censure par le Conseil constitutionnel de la nouvelle prorogation prévue par la loi de finances initiale pour 2013

Lors de l'examen de la loi de loi de finances initiale pour 2013, un article additionnel a été introduit en première lecture à l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Paul Giacobbi et François Pupponi, avec un avis de sagesse de la commission des finances et du Gouvernement, tendant à proroger jusqu'au 31 décembre 2017 les exonérations prévues par la loi du 22 janvier 2002. L'exonération partielle de droit de successions de 50 % aurait ensuite été applicable jusqu'au 31 décembre 2022, pour un retour au droit commun le 1er janvier 2023.

Saisi de la loi de finances initiale pour 2013, le Conseil constitutionnel a examiné d'office cet article 14. Dans sa décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012, il l'a déclaré contraire à la Constitution au motif que « le maintien du régime fiscal dérogatoire applicable aux successions sur des immeubles situés dans les départements de Corse conduit à ce que, sans motif légitime, la transmission de ces immeubles puisse être dispensée du paiement des droits de mutation » et « que la nouvelle prorogation de ce régime dérogatoire méconnaît le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques ».

Dès lors, les dérogations prévues par la loi du 22 janvier 2002 s'appliquent selon le calendrier fixé par la loi du 30 décembre 2008. En particulier, s'appliquent en Corse, depuis le 1er janvier 2013, le délai de déclaration de succession de droit commun, soit six mois, et un taux d'exonération de droits de succession pour les immeubles et droits immobiliers réduit à 50 %.

B. L'ÉLARGISSEMENT DES MESURES D'INCITATION À L'ENSEMBLE DES SUCCESSIONS COMPORTANT DES BIENS IMMOBILIERS DONT LES DROITS DE PROPRIÉTÉ SONT INCERTAINS

1. Le délai dérogatoire de déclaration de succession

L'article 11 de la loi de finances pour 2014 a réactivé l'article 641 bis du CGI, qui avait atteint son terme le 31 décembre 2012, et étendu le bénéfice du délai de déclaration dérogatoire de vingt-quatre mois à toutes les « déclarations de succession comportant des immeubles ou droits immobiliers pour lesquels le droit de propriété du défunt n'a pas été constaté antérieurement à son décès par un acte régulièrement transcrit ou publié », alors qu'il ne s'appliquait initialement qu'aux successions comportant des biens situés en Corse.

2. L'exonération de droits de succession de certains immeubles non bâtis

Le même article a rétabli l'article 797 du CGI afin d'exonérer de droit de mutation par décès les immeubles non bâtis et les droits portant sur ces immeubles, dès lors que :

- les immeubles sont indivis au sein d'une parcelle cadastrale ou de deux parcelles si elles sont contiguës ;

- la valeur des immeubles est inférieure à 5 000 euros. Ce seuil est porté à 10 000 euros lorsque « l'immeuble » est « constitué de deux parcelles contiguës » ;

- le droit de propriété du défunt n'a pas été constaté antérieurement à son décès par un acte régulièrement transcrit ou publié ;

- l'attestation notariée confirmant la transmission du bien est publiée dans un délai de vingt-quatre mois à compter du décès.

3. La déduction de l'actif successoral des frais de reconstitution des titres de propriété

Toujours dans le but d'inciter les héritiers à reconstituer les titres de propriétés incertains et à déclarer la succession, l'article 11 de la loi de finances pour 2014 a également complété les règles d'évaluation du passif déductible de la succession en créant une nouvelle catégorie de frais déductibles : les « frais de reconstitution de titres de propriété des biens immeubles et des droits immobiliers ». À cette fin, il a introduit dans le CGI un nouvel article 775 sexies qui admet, en déduction de l'actif successoral « les frais de reconstitution des titres de propriété d'immeubles ou de droits immobiliers pour lesquels le droit de propriété du défunt n'a pas été constaté antérieurement à son décès par un acte régulièrement transcrit ou publié », dans la limite de la valeur de ces biens et à condition que :

- ces frais aient été mis à la charge des héritiers par le notaire ;

- les attestations notariées visant à constater la transmission ou constitution par décès des droits réels immobiliers, qui constituent après leur publication le titre de propriété des ayants droit, aient été publiées dans un délai de vingt-quatre mois à compter du décès.

C. LA CENSURE PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DE LA DISPOSITION DE DE LA LOI DE FINANCES POUR 2014 PRÉVOYANT LA DÉDUCTIBILITÉ DES FRAIS DE RECONSTITUTION DES DROITS DE PROPRIÉTÉ DE L'ASSIETTE DES DROITS DE DONATION

L'article 11 de la loi de finances pour 2014 comportait en outre une disposition, introduite par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, prévoyant l'introduction d'un nouvel article 776 quater dans le CGI destiné à étendre aux donations la possibilité de déduire de la base imposable les frais de reconstitution des titres de propriété.

Il s'agissait de prévoir qu'à compter « du 1er janvier 2014, les frais de reconstitution des titres de propriété d'immeubles ou de droits immobiliers engagés dans les vingt-quatre mois précédant une donation entre vifs pour permettre de constater le droit de propriété du donateur et mis à la charge de ce dernier par le notaire sont admis, sur justificatifs, en déduction de la valeur déclarée des biens transmis, dans la limite de cette valeur, à la condition que les attestations notariées [...] relatives à ces biens, aient été publiées dans les six mois précédant l'acte de donation. »

Saisi de la loi de finances initiale pour 2014, le Conseil constitutionnel a examiné d'office cet article 11.

Dans sa décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013, il a estimé que cette adjonction n'était pas, « à ce stade de la procédure, en relation directe avec une disposition restant en discussion » et qu'elle n'était pas non plus destinée « à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle ». En conséquence, il a considéré qu'elle avait été adoptée selon une « procédure contraire à la Constitution » et qu'elle devait donc elle-même être déclarée contraire à cette dernière.

Le Conseil constitutionnel a ainsi appliqué la règle dite « de l'entonnoir », consacrée par sa décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006, dans laquelle il affirmait qu'il découle « de l'économie de l'article 45 de la Constitution et notamment de son premier alinéa [...] que, comme le rappellent d'ailleurs les règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat, les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion ; [...] toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption, avec un avis de sagesse de la commission des finances et du Gouvernement, de deux amendements identiques, présentés par nos collègues députés Camille de Rocca Serra, Sauveur Gandolfi-Schieit et Laurent Marcangeli, d'une part, et par notre collègue député François Pupponi, d'autre part.

Il reprend à l'identique le dispositif censuré par le Conseil constitutionnel dans la loi de finances pour 2014, qui visait à permettre de déduire de l'assiette des droits de donation les frais de reconstitution de titres de propriété.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La censure par le Conseil constitutionnel, dans sa décision précitée relative à la loi de finances pour 2014, d'un dispositif identique à celui introduit par le présent article s'est fondée sur un problème de procédure et non de fond.

Il faut d'ailleurs relever que, dans la même décision, le Conseil constitutionnel n'a pas déclaré contraire à la Constitution la disposition introduisant la possibilité de déduire de l'actif successoral les frais de reconstitution de titres de propriété.

Dans son rapport en première lecture sur le projet de loi de finances pour 2014, votre rapporteur général avait jugé utile cette disposition favorisant la régularisation des successions, qui doit contribuer à éliminer une source importante d'insécurité juridique pouvant faire obstacle aux projets de développement locaux.

À cet égard, le dispositif proposé paraît au moins aussi utile.

En effet, l'absence de titre de propriété interdit la donation d'un bien immobilier. Or les frais de reconstitution peuvent être dissuasifs s'agissant de biens de faible valeur. La possibilité de les déduire favorise donc le recours à cette modalité de transmission du patrimoine, alors que la situation actuelle conduit à ce que la reconstitution du titre n'intervienne qu'au décès du propriétaire supposé. La régularisation du cadastre se réalisera ainsi à un rythme plus rapide que si elle s'effectuait uniquement au fur et à mesure des décès.

Il faut en outre souligner que la déductibilité des frais de reconstitution est applicable sur l'ensemble du territoire national. Le problème des droits de propriété incertains ne concerne pas uniquement la Corse, même si celle-ci est touchée dans des proportions inconnues ailleurs. Sont en particulier concernés les départements d'outre-mer et certains espaces métropolitains situés notamment dans des zones montagneuses et pré-montagneuses.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er septies (nouveau) (article 27 de la loi n° 2013-278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014) - Application de l'abattement exceptionnel bénéficiant aux plus-values de cessions réalisées en vue de certaines opérations de démolition-reconstruction

Commentaire : le présent article tend à modifier le dispositif d'abattement exceptionnel applicable aux plus-values de cessions immobilières opérées dans le cadre d'opérations de démolitions suivies de reconstructions de locaux destinés à l'habitation. Il tire les conséquences de la suppression de la référence au coefficient d'occupation des sols dans les documents d'urbanisme.

I. LE DROIT EXISTANT

En principe, les plus-values réalisées par une personne physique à l'occasion d'une cession immobilière (propriétés bâties, terrains à bâtir ou titres de sociétés de personnes) sont soumises à l'impôt sur le revenu, à un taux forfaitaire, actuellement fixé à 19 %, majoré des prélèvements sociaux au taux de 15,5 %.

Payée à l'occasion de la mutation du bien, la plus-value correspond à la différence entre son prix de cession et son prix d'acquisition.

Outre l'existence d'exonérations pour certains biens, des abattements sont également prévus sur le montant de la plus-value, en particulier selon la durée de détention du bien.

Afin de favoriser un « choc d'offre » en matière immobilière, l'article 27 de la loi de finances pour 2014108(*) a réformé le régime des plus-values de cessions immobilières, en modifiant notamment les taux d'abattement applicables et en réduisant à 22 ans la durée nécessaire pour obtenir une exonération totale de l'imposition sur le revenu pour les terrains autres que les terrains à bâtir.

Pour stimuler encore davantage le marché immobilier, un abattement exceptionnel de 25 % a été décidé pour ces mêmes biens, pour la période du 1er septembre 2013 au 31 août 2014. Cet abattement concerne à la fois l'imposition sur le revenu, les prélèvements sociaux associés et la surtaxe des plus-values immobilières de plus de 50 000 euros.

En nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, cet abattement exceptionnel a été prolongé, à l'initiative du Gouvernement, jusqu'au 31 décembre 2014 ou, si une promesse de vente a été signée avant le 1er janvier 2015, jusqu'au 31 décembre 2016, pour les seules cessions d'immeubles bâtis réalisées en zones tendues et en vue d'une opération de démolition suivie de reconstruction de locaux destinés à l'habitation.

Le bénéfice de cette prorogation est soumis aux conditions suivantes :

- la cession doit être réalisée dans une commune appartenant à une zone tendue, c'est-à-dire une zone d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants « où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social » (article 232 du code général des impôts) ;

- le cessionnaire s'engage, par une mention portée dans l'acte authentique d'acquisition, à démolir la construction existante afin de réaliser des locaux destinés à l'habitation dont la surface de plancher est au moins égale à 90 % de celle autorisée par le coefficient d'occupation des sols applicable. Il dispose, pour cela, d'un délai de 4 ans à compter de la date d'acquisition du bien.

En cas de manquement à cet engagement, le cessionnaire est redevable d'une amende d'un montant égal à 10 % du prix de cession.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à modifier les dispositions applicables à la prorogation de l'abattement exceptionnel de 25 % pour certaines opérations afin de tirer les conséquences de la suppression du coefficient d'occupation des sols (COS) dans le règlement du plan local d'urbanisme (PLU) par l'article 157 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite « loi ALUR »).

Le présent article propose ainsi de remplacer cette référence par la « surface de plancher maximale autorisée en application des règles du plan local d'urbanisme ou du plan d'occupation des sols ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article permet de mettre en conformité le dispositif d'abattement exceptionnel voté dans le cadre de la loi de finances pour 2014 au regard de la suppression du COS - dont l'utilité n'était plus avérée - par la loi « ALUR ».

Les autorisations d'urbanisme doivent se fonder sur les règles établies par le PLU (implantation des voies, limites séparatives, emprise au sol, hauteur des constructions...) et, pour les communes qui en sont encore dotées, du plan d'occupation des sols (POS)109(*).

Dans la mesure où la prorogation de l'abattement exceptionnel pour les cessions réalisées dans le cadre d'opérations de démolitions suivies de reconstructions de locaux à usage d'habitation doit être soumise à une condition de superficie minimale de construction, il parait cohérent de retenir la référence à la surface de plancher maximale déduite des règles fixées par les documents d'urbanisme.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 (Articles L. 6241-2, L. 6241-3, L. 6241-4, L. 6241-5, L. 6241-6, L. 6241-7, L. 6241-8 et L. 6241-8-1 du code du travail, art. 1599 ter A et 1609 quinvicies du code général des impôts, art. L. 4332-1 du code général des collectivités territoriales) - Réforme de la taxe d'apprentissage

Commentaire : Le présent article vise, d'une part, à fixer les modalités et le taux de l'affectation du produit de la taxe d'apprentissage entre la fraction régionale pour l'apprentissage (56 %), le quota (21 %) et le solde (23 %), d'autre part, à remplacer le versement du bonus versé au entreprises de 250 salariées et plus qui respectent les quotas d'alternants par une réduction d'impôt de même montant venant en déduction du montant de la taxe d'apprentissage à acquitter.

Le principe de la réforme de la taxe d'apprentissage, a été adopté, à l'initiative du Gouvernement, dans le cadre de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013. Suite à la censure partielle décidée par le Conseil constitutionnel (cf. infra) sur les modalités de répartition du produit de la nouvelle taxe d'apprentissage, la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, en a précisé les taux pour ce qui concerne la part affectée aux centres de formation d'apprentis et aux sections d'apprentissage ainsi que la part libératoire versée par l'employeur aux établissements de formation de son choix.

Le présent article, qui constitue le troisième et dernier volet de la réforme, précise les modalités de répartition de la fraction régionale pour l'apprentissage et, ce faisant, remédie à la censure du Conseil constitutionnel.

Le débat sur la réforme de la taxe d'apprentissage s'étant d'ores et déjà déroulé lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2013 précité, il vous est proposé de vous reporter aux rapports antérieurs de votre rapporteur général pour ce qui concerne l'économie générale de la nouvelle taxe d'apprentissage110(*).

Sont présentées ci-après les évolutions apportées par le présent article.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES EN LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2013

1. La réforme de la taxe d'apprentissage

L'article 60 de la loi de finances rectificative pour 2013 a réformé la taxe d'apprentissage en la fusionnant avec la contribution au développement de l'apprentissage (CDA) et en modifiant l'affectation de la contribution supplémentaire à l'apprentissage111(*) et en fixant un niveau minimal de ressources perçues par les régions.

Cet article a déterminé la répartition des fonds collectés par la nouvelle taxe d'apprentissage (issue de l'ancienne taxe augmentée de la CDA) en :

- instituant une première fraction du produit de la nouvelle taxe d'apprentissage, dénommée « fraction régionale de l'apprentissage » dont le montant, fixé par décret en Conseil d'Etat, est au moins égal à 55 % du produit ;

- prévoyant que la seconde fraction, dénommée « quota », dont le pourcentage du produit de la nouvelle taxe d'apprentissage serait également déterminé par décret en Conseil d'Etat mais sans niveau minimal, serait affectée aux centres de formation d'apprentis et aux sections d'apprentissage ;

- conservant le principe du libre versement de la part libératoire de l'employeur aux établissements de formation de son choix en fonction de leur éligibilité fixée par la liste préfectorale (hors quota).

Dans la rédaction de la loi de finances rectificative pour 2013, la fixation des taux relatifs au quota et au hors quota n'étaient donc pas inscrite dans le texte législatif mais renvoyé au pouvoir réglementaire.

2. La censure du Conseil constitutionnel

Par décision n° 2013-684 DC du 29 décembre 2013, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution plusieurs dispositions112(*) de l'article 60 précité, relatives aux conditions d'affectation du nouveau produit de la taxe d'apprentissage, faute d'être suffisamment précises. Il a en effet considéré qu'en renvoyant les règles de fixation des taux au pouvoir réglementaire, le législateur avait méconnu l'étendue de sa compétence.

Concrètement, ont été censurées les dispositions relatives au quota et au hors quota, qui ne fixaient pas de taux.

Il faut observer qu'auparavant les taux de répartition de la taxe d'apprentissage étaient décidés uniquement par la voie réglementaire113(*). Compte tenu de cette décision, le Gouvernement a présenté dans le cadre de l'examen du projet de loi précité, relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, des dispositions spécifiques tendant à arrêter dans la loi les nouveaux taux de répartition.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA LOI N° 2014-288 DU 5 MARS 2014 RELATIVE À LA FORMATION PROFESSIONNELLE, À L'EMPLOI ET À LA DÉMOCRATIE SOCIALE POUR REMÉDIER À LA CENSURE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

1. La nouvelle rédaction des dispositions censurées

Le Gouvernement a jugé nécessaire de proposer, dès le mois de mars 2014, un nouveau dispositif à l'occasion de l'examen du texte précité afin de donner aux acteurs de l'apprentissage le délai et la visibilité nécessaire pour se préparer à la mise en oeuvre, au 1er janvier 2015, de la nouvelle taxe d'apprentissage sur la base de l'assiette collectée sur la masse salariale 2014.

Les articles 18 et 19 dudit texte visaient ainsi à tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel précitée.

2. La fixation des taux de répartition du produit de la taxe d'apprentissage

Ces deux articles prévoient de réintégrer les dispositions censurées en veillant à préciser dans la loi le taux de la fraction du quota de la taxe d'apprentissage réservée au développement de l'apprentissage (21 %) et celui du hors quota au titre des dépenses réellement exposées en vue de favoriser les formations technologiques et professionnelles initiales (23 %). Sans être précisée dans le dispositif mais par déduction, la part régionale de la taxe d'apprentissage s'élevait alors à 56 % au lieu des 55 % initialement prévus en loi de finances rectificative pour 2013.

Cette modification des taux appelle à rectifier la simulation faite lors de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2013 : en appliquant le taux de 56%, au lieu de 55 %, à la fraction régionale de la nouvelle taxe d'apprentissage (la somme de la taxe d'apprentissage et de la CDA étant estimée à 2 750 millions d'euros), le montant affecté aux régions devrait s'établir à 1 540 millions d'euros (1 512 millions d'euros précédemment). Ce montant est supérieur de plus de 100 millions d'euros au niveau actuel d'affectation aux régions (1 425 millions d'euros correspondant à la somme de la CDA, de la CSA et de 22 % de la taxe d'apprentissage).

En conséquence, la part restante, non affectée aux régions, (1 210 millions d'euros) à répartir entre le hors-quota pour 23 % (632,5 millions d'euros) et le quota pour 21 % (577,5 millions d'euros) serait inférieure à leur niveau global actuel (1 578 millions d'euros), répondant ainsi à la recommandation formulée par notre collègue François Patriat, rapporteur pour avis114(*), tendant à réduire le champ de la libre affectation. Il estimait que cette orientation se justifiait notamment par le fait que 15,57 % (soit 311 millions d'euros) de la collecte de la taxe d'apprentissage ne fait l'objet d'aucun voeu d'affectation par les entreprises redevables de la taxe115(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise deux objets distincts :

- fixer les taux de chaque fraction de la taxe d'apprentissage en prévoyant notamment un niveau minimal de ressources perçues par les régions ;

- transformer en réduction d'impôt le bonus issu de la contribution supplémentaire à l'apprentissage.

A. LA FIXATION D'UN NIVEAU MINIMAL DE RESSOURCES PERÇUES PAR LES RÉGIONS

Le 1° du I du présent article modifie l'article L. 6241-2 du code du travail régissant la taxe d'apprentissage en prévoyant expressément que le montant de la fraction régionale pour l'apprentissage est égale à 56 % du produit de la nouvelle taxe d'apprentissage dans le but d'être reversée aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au Département de Mayotte pour le financement du développement de l'apprentissage, selon des modalités bien particulières :

- une part fixe, arrêtée à la somme totale de 1 544 093 400 euros, est répartie selon un tableau reproduit ci-après ;

- si le produit de la fraction régionale pour l'apprentissage est inférieur au montant total indiqué ci-dessus, ce produit est réparti au prorata des parts attribuées à chaque région ou collectivité dans ledit tableau.

Répartition de la fraction régionale pour l'apprentissage

 

En euros

Alsace

46 941 457

Aquitaine

69 767 598

Auvergne

34 865 479

Bourgogne

38 952 979

Bretagne

68 484 265

Centre

64 264 468

Champagne-Ardenne

31 022 570

Corse

7 323 133

Franche-Comté

29 373 945

Île-de-France

237 100 230

Languedoc-Roussillon

57 745 250

Limousin

18 919 169

Lorraine

64 187 810

Midi-Pyrénées

57 216 080

Nord-Pas-de-Calais

92 985 078

Basse-Normandie

38 083 845

Haute-Normandie

46 313 106

Pays de la Loire

98 472 922

Picardie

40 698 224

Poitou-Charentes

57 076 721

Provence-Alpes-Côte d'Azur

104 863 542

Rhône-Alpes

137 053 853

Guadeloupe

25 625 173

Guyane

6 782 107

Martinique

28 334 467

La Réunion

41 293 546

Mayotte

346 383

TOTAL

1 544 093 400

Source : article 2 du PLFR 2014

À l'inverse, si le produit de la fraction régionale pour l'apprentissage est supérieur au montant précité, le solde est réparti entre les régions ou collectivités selon des critères et pourcentages qui font appel au nombre d'apprentis inscrits dans les centres de formation d'apprentis et les sections d'apprentissage dans la région au 31 décembre précédent :

- pour 60 % au prorata du nombre d'apprentis en région par rapport au total national ;

- pour 26 % au prorata du nombre d'apprentis suivant une formation égale au plus au niveau du bac professionnel ;

- pour 14 % du même prorata mais pour les formations supérieures au bac.

Enfin, le présent article intègre sans changement dans sa rédaction les taux, déjà adopté dans la loi du 5 mars 2004 précitée, relatif à :

- la deuxième fraction du produit de la taxe d'apprentissage, dénommée « quota », dont le montant est égal à 21 % du produit de la taxe ;

- la fraction dite hors quota ou barème (23 % du produit de la taxe d'apprentissage) constituée des dépenses libératoires effectuées par les employeurs au profit de l'établissement de leur choix dans une liste agréée au niveau préfectoral.

B. LA TRANSFORMATION EN RÉDUCTION D'IMPÔT DU BONUS ISSU DE LA CONTRIBUTION SUPPLÉMENTAIRE À L'APPRENTISSAGE

Les dispositions suivantes du présent article (2° à 4° du I, le III et le IV) ont pour objet de remplacer le versement du bonus aux entreprises de 250 salariés et plus qui respectent les quotas d'alternants mentionnés à l'article 230 H du code général des impôts116(*), par une réduction d'impôt de même montant, venant en déduction du montant de la taxe d'apprentissage à acquitter au titre du hors quota.

Le mécanisme est le suivant : la réduction d'impôt, de même montant que le bonus actuellement versé, sera déduite du montant de la taxe d'apprentissage à acquitter au titre du hors quota.

Les dispositions du présent article s'appliqueront aux taxes et contributions dues au titre des rémunérations versées à compter du 1er janvier 2014, donc avec effet sur la collecte et la répartition de ces taxes à compter du 1er janvier 2015.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté 14 amendements rédactionnels présentés par notre collègue Valérie Rabault, rapporteure générale.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général rappelle, d'une part, que le débat sur le financement de l'apprentissage et sur la réforme de la taxe d'apprentissage a déjà eu lieu dans le cadre de la discussion de la loi de finances pour 2014 puis de la loi de finances rectificative pour 2013 et, d'autre part, que son principe avait été adopté par votre commission dans le droit fil des recommandations émises par notre collègue François Patriat dans le rapport d'information précité de mars 2013 appelant à « une réforme profonde et urgente » de l'apprentissage autour de trois grand principes : la simplification, la décentralisation et le paritarisme.

C'est précisément sur la base de ces recommandations que le Gouvernement parachève par le présent article la réforme de la taxe d'apprentissage, en la simplifiant - par une fusion avec la contribution au développement de l'apprentissage -, en affectant le produit de la contribution supplémentaire à l'apprentissage directement aux centres de formation des apprentis, en fixant un niveau minimal de ressources perçues par les régions égal à 56 % du produit de la nouvelle taxe d'apprentissage et en maintenant le principe de libre affectation par les entreprises de la part hors quota, tout en en limitant le champ.

Les motifs qui ont conduit votre rapporteur général à proposer un avis favorable à cette réforme sont renforcés par les améliorations proposées par le présent dispositif :

- selon les termes de l'évaluation préalable, « l'ensemble des dispositions relatives à la répartition du produit de la taxe d'apprentissage sont désormais fixées en loi de finances ce qui est de nature à répondre aux griefs soulevés par le Conseil constitutionnel » ;

les modifications apportées portent sur la répartition du produit de ces taxes et contributions mais n'ont pas d'effet sur leur produit, les assiettes et taux demeurant inchangés ;

- la place centrale des régions dans le développement de l'apprentissage est renforcée, premièrement, par le fait que le montant fixé dans le présent article a été déterminé au regard des recettes versées actuellement par l'État à chaque région117(*) et, deuxièmement, par le caractère dynamique des futures recettes issues de l'évolution de l'assiette de la taxe, laquelle repose sur la masse salariale ;

- enfin, la transformation du bonus alternants en déduction de taxe d'apprentissage représentera une économie de gestion pour l'administration et une simplification du point de vue de l'entreprise.

Il y a donc lieu d'émettre un avis favorable à l'adoption du présent article sous réserve d'un amendement de coordination rédactionnelle avec l'article L. 214-15 du code de l'éducation qui cite l'article L. 4332-1 du CGCT modifié par le présent article.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 2 bis (nouveau) (Articles 1601 du code général des impôts) - Modalités d'application du plafonnement pour 2014 de la taxe additionnelle à la cotisation des entreprises pour frais de chambres de métiers et d'artisanat

Commentaire : le présent article vise à préciser les modalités d'application du plafonnement pour 2014 de la taxe additionnelle à la cotisation des entreprises pour frais de chambres de métiers et d'artisanat en remplaçant le plafonnement proportionnel des ressources des chambres par un mécanisme de péréquation.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES AUX OPÉRATEURS ET À DIVERS ORGANISMES CHARGÉS DE MISSIONS DE SERVICE PUBLIC

L'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 a introduit un mécanisme de plafonnement et de reversement des ressources fiscales affectées à certains opérateurs et organismes dans un objectif de maîtrise de leurs dépenses, les recettes excédant le plafond fixé en loi de finances étant reversées au budget général de l'État.

Le principe a été élargi à 13 nouvelles taxes en 2013, intégrant pour la première fois la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (CFE) pour frais de chambres de métiers et d'artisanat, dont le montant était fixé à 280 millions d'euros.

B. LE PLAFOND AFFÉRENT À LA TAXE ADDITIONNELLE À LA COTISATION FONCIÈRE DES ENTREPRISES POUR FRAIS DE CHAMBRES DE MÉTIERS ET D'ARTISANAT VOTÉ AU TITRE DE LA LOI DE FINANCES POUR 2014

L'article 47 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a reconduit le même dispositif pour 2014 en abaissant de 35 millions d'euros le plafond de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (CFE) versée aux chambres de métier et d'artisanat (cf. tableau ci-après).

Évolution du plafond de la taxe additionnelle à la CFE

(en millions d'euros)

Ressource affectée

Affectataire

Plafond LFI 2013

Plafond LFI 2014

Évolution du plafond

Fraction CRMA à la taxe additionnelle à la cotisation des entreprises pour frais de chambres de métiers et d'artisanat

Chambre de métiers et d'artisanat

280

245

- 35

Les prévisions de recettes pour 2014, soit 248,162 millions d'euros, conduisent à prévoir un reversement au budget général d'environ 3 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur l'initiative de nos collègues Laurent Grandguillaume et Alain Fauré, un amendement, adopté avec un avis favorable du Gouvernement sur le fond mais critique de la commission des finances sur la forme, modifie l'article 1601 du code général des impôt en remplaçant le dispositif de répartition homothétique du plafond à l'ensemble des chambres régionales de métiers et de l'artisanat par un fonds ad hoc de péréquation destiné à tenir compte de la santé financière de chaque chambre. Le dispositif proposé prévoit d'appliquer le plafond global voté en loi de finances pour 2014 en le modulant pour chaque plafond individuel au lieu de l'appliquer au prorata prévu par l'article 1601 du code général des impôts.

Concrètement, il s'agirait pour chaque établissement régional de fixer deux sous-plafonds :

- le premier prenant en compte la situation de la trésorerie de chaque établissement, mesuré par le niveau de son fonds de roulement. En pratique, les établissements dont le fonds de roulement est supérieur à quatre mois de charges seraient tenus d'alimenter un fonds de financement géré par l'APCMA, lequel assurerait la péréquation au sein du réseau ;

- le second reprenant la formule prévue par l'article 1601 du code général des impôts au prorata des émissions perçues au titre des rôles de l'année précédant l'année de référence, c'est-à-dire suivant l'importance de l'établissement mesurée par le pourcentage que représente sa part de taxe perçue au regard du produit global.

Il convient de préciser que notre collègue Valérie Rabault, rapporteure générale, a émis un avis défavorable à cet amendement en ces termes : « la commission [...] partage votre objectif : il s'agit en effet de répartir l'effort, avec les deux sous-plafonds que vous proposez. Toutefois, quelques difficultés techniques nées de la rédaction de l'amendement, nous ont conduits à y donner un avis défavorable. Ainsi la notion de fonds de roulement est-elle une notion comptable fragile, en tout cas dont l'appréciation peut être imprécise ».

Pour sa part, tout en étant également critique sur la rédaction, le secrétaire d'État chargé du budget a émis un avis favorable, considérant que celle-ci pourrait être améliorée dans la suite de la navette législative.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général observe que le dispositif proposé demeure neutre pour les finances publiques puisqu'il ne remet pas en cause le niveau du plafond voté en loi de finances pour 2014.

Néanmoins, il exprime les constats suivants :

- les modalités de calcul des plafonds individuels par le biais des fonds de roulement des établissements ne semblent ni clairement intelligibles, ni relever du niveau législatif, s'agissant de la définition de la règle de calcul ;

- la création d'un fond de péréquation ad hoc induit une couche supplémentaire de complexité qui contrevient à l'esprit même du plafonnement, qui se veut un outil de maîtrise des dépenses simple et lisible.

Aussi, tout en partageant l'esprit du dispositif proposé, votre rapporteur général vous propose un amendement visant à simplifier considérablement le fonctionnement par l'application de deux principes :

- la création d'une faculté ouverte à l'Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat (APCMA) de définir et voter une répartition du plafonnement tenant compte de la santé financière des établissements régionaux, selon des règles établie « en interne » par le réseau consulaire ;

- tout en maintenant le principe des plafond individuels homothétiques tel qu'il est prévu par le code général des impôts en cas d'absence de décision par l'APCMA.

Une telle solution, neutre pour l'État, contribuerait à responsabiliser le réseau sans faire peser sur le législateur et l'autorité de tutelle une tâche qui relève davantage de la gestion interne au réseau des chambres de métiers et de l'artisanat.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 2 ter (nouveau) (Art. 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011) - Création d'un droit de timbre perçu en cas de non présentation du permis de conduire en vue de son renouvellement

Commentaire : le présent article instaure un droit de timbre en cas de non présentation du permis de conduire lors de son renouvellement.

I. LE DROIT EXISTANT

Transposée par le décret n° 2011-1475 du 9 novembre 2011, la directive européenne n° 2006/126/CE du 20 décembre 2006 relative au permis de conduire poursuit un objectif de sécurité routière, de lutte contre la fraude et vise à favoriser la libre circulation des automobilistes. Elle impose aux États membres à compter du 19 janvier 2013118(*) de :

- produire un permis de conduire sécurisé, au format unique au sein de l'Union européenne (UE). En France, ce permis sécurisé au format carte bancaire est désormais produit par l'Imprimerie nationale et envoyé au domicile de l'usager ;

- rendre ce titre renouvelable. La France a choisi la durée la plus favorable aux usagers, soit quinze ans maximum, pour les catégories A et B. Ce renouvellement est une simple formalité administrative, sans examen médical ni contrôle de l'aptitude à la conduite. Les permis de conduire des catégories dites « lourdes » (C et D) ou soumises à un avis médical doivent être renouvelés tous les cinq ans ;

- harmoniser les catégories de droits à conduire. Ainsi six catégories de catégories ont été créées en droit français ;

- reprendre l'ensemble des permis au format papier pour janvier 2033.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, avec avis favorable de la commission des finances, instaurant un droit de timbre fixé à 25 euros en cas de non présentation du permis de conduire lors de son renouvellement (I).

Le produit de ce droit est affecté à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) en application du III du présent article.

Cette affectation au budget de l'ANTS est toutefois limitée à un montant de 4 millions d'euros (II et III).

Le dispositif entrera en vigueur à compter du 1er septembre 2014 (IV).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ainsi que l'a mis en évidence Michèle André, rapporteure spéciale de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », dans son rapport d'information « Les préfectures à l'heure de la réorganisation de l'administration territoriale de l'État (RéATE) »119(*), le passage au permis de conduire sécurisé présente une série d'avantages substantiels.

Tout en permettant d'encore mieux lutter contre la fraude et la violence routière, il assure une meilleure qualité de service. En effet, du point de vue de l'usager, la dématérialisation des procédures et l'expédition du titre au domicile limitent les déplacements et entrainent donc un gain de temps. Concernant les utilisateurs de l'application (les services préfectoraux, les établissements d'enseignement à la conduite automobile, les centres de sensibilisation à la sécurité routière...), ce nouveau système de délivrance présente aussi plusieurs avantages : la dématérialisation des dossiers d'inscription, l'enregistrement des résultats d'examen et la possibilité offerte de consultation sécurisée des dossiers.

Pour autant la production et l'acheminement de ce titre sécurisé a un coût, estimé à 15,21 euros par titre, pour un nombre total de permis délivrés de 2,5 millions par an, soit un coût total de 38 millions d'euros correspondant à l'impression, la numérisation et l'acheminement postal.

Le nouveau permis de conduire est entré en vigueur le 16 septembre 2013 et sa mise en oeuvre a jusqu'à présent été financée par ponction sur le fond de roulement de l'ANTS. Ce fond de roulement120(*), qui s'élevait à 115,2 millions d'euros en 2011, est passé à 73,9 millions d'euros en 2012 et à 63,1 millions d'euros en 2013. Selon les informations recueillies par votre rapporteur général auprès de l'agence, il est prévu un fond de roulement ramené à 4,5 millions d'euros à la fin de l'exercice 2014. Un seuil est donc désormais atteint en deçà duquel l'ANTS pourrait difficilement assurer l'ensemble de ses missions (production des passeports biométriques, des cartes nationales d'identité, des titres de séjour...).

Le produit attendu du droit de timbre instauré vient donc utilement compléter les ressources de l'ANTS, dont le budget prévisionnel est de 193,8 millions d'euros pour 2014, en diminution de 7,9 % par rapport à 2013121(*).

Il convient par ailleurs de souligner que ce droit de timbre s'applique uniquement en cas de non présentation du permis de conduire lors de son renouvellement.

Ce dispositif se calque en cela (avec un montant identique) sur le droit créé par l'article 134 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 dans le cas de la carte nationale d'identité. Ainsi, en application de l'article 1628 bis du code général des impôts (CGI), « en cas de non présentation de la carte nationale d'identité en vue de son renouvellement, celui-ci est soumis à un droit de timbre dont le tarif est fixé à 25 euros ».

Selon les informations communiquées par le Gouvernement, le nombre de permis de conduire délivrés chaque année à la suite d'une déclaration de perte ou de vol de titre s'élève à « près de 400 000 ».

La ressource fiscale potentielle résultant du droit de timbre sur le permis de conduire pourrait donc atteindre 10 millions d'euros par an.

Il est toutefois possible que le fait de rendre payant un renouvellement de permis sans présentation de l'ancien titre aura pour conséquence de rendre les détenteurs encore plus vigilants. Ce montant de 10 millions d'euros parait donc être un maximum.

Par ailleurs, le mécanisme de plafonnement de l'affectation au budget de l'ANTS (le produit bénéficiant à l'agence dans une limite de 4 millions d'euros) permet de se prémunir contre les effets pervers ce type d'affectation. Ainsi que l'a souvent rappelé votre rapporteur général, les agences n'ont en effet pas vocation à constituer des fonds de roulement disproportionnés au regard de leurs besoins, ou à être incitées à dépenser compte tenu du dynamisme de leurs recettes.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 quater (nouveau) (art. 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012) - Relèvement du plafond de la taxe sur les spectacles de variété et abaissement du plafond de la redevance d'archéologie préventive

Commentaire : le présent article propose de relever de 24 à 28 millions d'euros le plafond de la taxe sur les spectacles de variété et d'abaisser, en contrepartie, de 122 millions à 118 millions d'euros le plafond de la redevance d'archéologie préventive.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PLAFONNEMENT DE LA TAXE SUR LES SPECTACLES DE VARIÉTÉ AFFECTÉE AU CENTRE NATIONAL DE LA CHANSON, DES VARIÉTÉS ET DU JAZZ (CNV)

La loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 encadre l'évolution, non seulement des dépenses, mais aussi des ressources des opérateurs de l'État : s'agissant des ressources, il est prévu un plafonnement des taxes qui leur sont affectées, dont le principe a été posé par l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

Des plafonds ont été fixés ; en cas de dépassement, il est procédé à un reversement de l'excédent du produit de la taxe au budget général de l'État. Ainsi, le dynamisme d'une taxe plafonnée ne bénéficie plus aux affectataires, au-delà du plafond défini initialement, mais permet de réduire le besoin de financement de l'État

L'article 46 de la loi de finances pour 2012 précité a instauré ce dispositif de plafonnement des taxes affectées à 21 opérateurs de l'État et 10 autres organismes chargés d'une mission de service public.

La taxe sur les spectacles de variété affectée au Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV) était concernée par ce dispositif, avec un plafond fixé à 27 millions d'euros, inférieur à la prévision de recettes de 24 millions d'euros. La taxe n'a donné lieu à un reversement au budget général ni en 2012 ni en 2013.

Pour mémoire, le CNV est un établissement public à caractère industriel et commercial créé en 2002. Placé sous la tutelle du ministre chargé de la culture122(*), il a pour mission principale de soutenir la création, la promotion et la diffusion du spectacle de variétés. Il contribue à la conservation et à la valorisation du patrimoine de la chanson, des variétés et du jazz.

L'article 47 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a abaissé le plafond de la taxe sur les spectacles de variété de 27 millions d'euros à 24 millions d'euros123(*), sans que soit pour autant attendu de reversement au budget général de l'État.

B. LE PLAFONNEMENT DE LA REDEVANCE D'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE AFFECTÉE AU SECTEUR DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE

La redevance d'archéologie préventive (RAP) ne faisait pas partie des taxes plafonnées au titre de l'article 46 de la loi de finances pour 2012. Elle a été intégrée dans le dispositif par l'article 39 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

La RAP est affectée à l'Institut national de recherches archéologiques préventives (Inrap), à hauteur de 73 millions d'euros, au fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP), à hauteur de 36 millions d'euros, et aux communes exerçant la compétence en matière de service d'archéologie, à hauteur de 5 millions d'euros. Au total, le rendement attendu de la RAP en 2014 est de 114 millions d'euros124(*). Elle est plafonnée à 122 millions d'euros. Elle ne devrait donc pas donner lieu à écrêtement en 2014.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article présente deux modifications relatives au dispositif du plafonnement des taxes affectées prévu par l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre de finances pour 2012.

D'une part, il propose d'augmenter le plafond de la taxe sur les spectacles de variétés, qui passerait de 24 millions à 28 millions d'euros. Pour cela, il modifie la vingt-septième ligne de la dernière colonne du tableau du second alinéa du I de l'article 46 précité, en remplaçant le montant « 24 000 » par le montant « 28 000 ».

Afin de gager cette évolution, il propose d'abaisser le plafond de la redevance d'archéologie préventive de 122 millions à 118 millions d'euros. Pour cela, il remplace à la quarante-septième ligne de la dernière colonne du tableau du second alinéa du I de l'article 46 précité le montant « 122 000 » par le montant « 118 000 ».

D'après les informations communiquées à votre rapporteur général, la taxe sur les spectacles de variété a rapporté près de 26 millions d'euros en 2013, et les prévisions de recettes actualisées au titre de l'année 2014 sont de 27 millions d'euros au lieu de 24 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2014.

Le relèvement du plafond a donc pour conséquence d'éviter l'écrêtement de la taxe sur les spectacles de variété au titre de l'année 2014 et le reversement au budget général du surplus de recettes par rapport au plafond initialement fixé.

S'agissant de la redevance d'archéologie préventive, l'abaissement du plafond proposé par le présent article ne devrait pas donner lieu à reversement au budget général en 2014, compte tenu du temps de mise en place du nouveau dispositif de perception de la RAP125(*), qui a pour conséquence des encaissements de recettes inférieurs au montant attendu en régime de croisière, soit 122 millions d'euros à compter de 2015. Le ministre a ainsi indiqué en séance à l'Assemblée nationale que la redevance d'archéologie préventive « recueille environ 118 millions d'euros, ce qui correspond au plafond que nous proposons de fixer. Il n'y aura donc pas de diminution des ressources »126(*).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le relèvement du plafond de la taxe sur les spectacles de variété répond au souci de « garantir à l'établissement la perception d'un produit d'un niveau suffisant pour assurer ses missions127(*) », dans un contexte économique difficile pour le secteur du spectacle vivant.

L'abaissement du plafond de la RAP vise à gager cette évolution. En effet, l'article 8 de la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017 a inclus dans la norme de dépenses le plafond des impositions et ressources affectées aux opérateurs et organismes divers chargés d'une mission de service public, afin d'assurer un traitement identique des dépenses au regard de la norme quel que soit le mode de financement, par une taxe affectée ou par subvention budgétaire.

L'article 12 de cette même loi prévoit en outre une baisse des plafonds de taxes affectées par rapport à 2012, pour les annuités 2013, 2014 et 2015. Par exemple, l'annuité 2014 prévoit une baisse des plafonds de 265 millions d'euros par rapport à 2012, et de 74 millions d'euros par rapport à 2013.

S'agissant du « gage » proposé par le présent article en vertu de ces principes, il ne devrait pas emporter de conséquences sur les ressources de l'Inrap en 2014 (cf. supra).

En revanche, le niveau du plafond révisé de la RAP affectée à l'Inrap pourrait donner lieu à un reversement au budget général dès 2015, s'il était maintenu en l'état, compte tenu des perspectives de recettes de 122 millions d'euros.

On rappellera à cet égard les difficultés financières chroniques de l'Inrap. D'après les informations communiquées à votre rapporteur général par le ministère de la culture et de la communication, les prévisions budgétaires du secteur de l'archéologie préventive128(*) seraient toutefois révisées si le montant de la RAP devait aboutir à un montant inférieur aux prévisions de reversement au profit de l'Inrap et du FNAP.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 3 (ET ÉTAT A ANNEXÉ) - ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DU BUDGET, TRÉSORERIE
ET PLAFOND D'AUTORISATION DES EMPLOIS

Commentaire : le présent article traduit l'incidence sur l'équilibre prévisionnel du budget 2014 des réévaluations opérées et des dispositions proposées par le présent projet de loi de finances rectificative.

Aux termes du présent article :

1) le solde général de l'État se dégrade de 1,367 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2014, sous l'effet d'une diminution des recettes totales nettes de 4,767 milliards d'euros et d'une réduction des charges de 3,4 milliards d'euros, pour s'établir à - 83,938 milliards d'euros ;

2) le tableau de financement de l'État est ajusté en conséquence de la prévision d'exécution. Le besoin de financement de l'État s'établit à 178,3 milliards d'euros, en augmentation de 1,9 milliard d'euros (+ 1,1 %) par rapport à la LFI 2014, sous l'effet de la révision à la hausse du déficit budgétaire (+ 1,4 milliard d'euros) et d'un accroissement des autres besoins de trésorerie (+ 0,6 milliard d'euros) ;

3) le plafond des autorisations d'emplois de l'État est inchangé par rapport à la LFI 2014, à 1 906 424 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT).

L'ensemble des composantes de l'article d'équilibre fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE PREMIER AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2014 - CRÉDITS DES MISSIONS

ARTICLE 4 (et État B annexé) - Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre du budget général, à des ouvertures et annulations de crédits de paiement (CP) et d'autorisations d'engagement (AE) conformément à la répartition fixée à l'état B annexé au présent projet de loi.

I. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES PAR LE GOUVERNEMENT

Dans sa rédaction initiale, le I du présent article ouvrait 250 072 500 euros en AE et en CP ; le II annulait 7 835 067 188 euros en AE et 7 962 674 500 euros en CP.

Nettes des remboursements et dégrèvements (soit 4 312 602 000 euros en AE et en CP), les annulations de crédits s'élèvent à 3,52 milliards d'euros en AE et 3,65 milliards d'euros en CP soit, compte tenu des ouvertures de crédits auxquelles procède le présent article, un solde d'annulation nettes de crédits de 3,27 milliards d'euros en AE et 3,4 milliards d'euros en CP.

Ces annulations de CP portent :

- à hauteur de 1,8 milliard d'euros, sur la charge de la dette ;

- à hauteur de 1,6 milliard d'euros, sur les autres crédits du budget général de l'État.

Ces mouvements font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté en première délibération plusieurs amendements de réimputation de crédits, portant sur des montants modestes. En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté des amendements modifiant les crédits des missions, correspondant à :

1) une majoration de crédits de la mission « Égalité des territoires, logement et ville », à hauteur de 18,045 millions d'euros en AE et en CP, suite à la suppression de l'article 6 tendant à la stabilisation du montant des aides personnelles au logement ;

2) afin de neutraliser les conséquences de la suppression de l'article 6 sur le solde budgétaire de l'État, des annulations de crédits pour un montant total de 18,045 millions d'euros en AE et en CP, réparties entre les 27 missions du budget général déjà mentionnées à l'État B du projet de loi et sur lesquelles le texte initial du PLFR procédait à 1,6 milliard d'euros d'annulations de crédits en CP.

Les principales missions sur lesquelles portent les annulations de crédits à hauteur de 18,045 millions d'euros sont les missions « Défense » (3,7 millions d'euros), « Recherche et enseignement supérieur » (3 millions d'euros) et « Travail et emploi » (1,4 million d'euros).

Suite aux modifications adoptées par l'Assemblée nationale, le I du présent article ouvre 268 117 500 euros en AE et en CP ; le II annule 7 853 112 188 euros en AE et à 7 980 719 500 euros en CP.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général relève que si les montants en cause sont relativement limités dans le cas des amendements adoptés par l'Assemblée nationale au présent PLFR, il n'en demeure pas moins nécessaire de compenser de moindres économies par des économies équivalentes, afin de souligner la détermination de notre pays à respecter son effort structurel en dépenses, en particulier sur le budget de l'État, dans le cadre du redressement de nos finances publiques.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 bis (nouveau) - Répartition de l'annulation de 9 millions d'euros entre les sociétés de l'audiovisuel public

Commentaire : le présent article propose de répartir entre les différentes sociétés de l'audiovisuel public l'annulation de 9 millions d'euros opérée par le présent projet de loi de finances rectificative sur les crédits budgétaires de France Télévisions.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Valérie Rabault, Martine Martinel et Patrick Bloche, avec un avis de sagesse du Gouvernement, s'inscrit dans le cadre des annulations de crédits réalisées au titre de l'effort supplémentaire en dépenses de 1,6 milliard d'euros sur le budget de l'État.

Il récapitule les ouvertures et annulations de crédits sur les comptes de concours financiers, qui portent uniquement sur le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », conformément à l'état D figurant en annexe du présent projet de loi de finances rectificative. Les ouvertures et annulations de crédits s'établissent à 2 348 300 euros.

Il propose ainsi de répartir l'annulation de 9 millions d'euros opérée par le présent projet de loi de finances rectificative sur l'action 01 « France Télévisions » du programme 313 « Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique » de la mission « Médias, livre et industries culturelles » entre les différentes sociétés dont le financement par la contribution à l'audiovisuel public est retracé dans le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », à l'exception d'Arte France.

Les auteurs de cet article ont en effet souhaité exonérer cette société de la contribution à l'effort de réduction des crédits, estimant qu'elle est « le seul groupe à avoir plus que respecté son contrat d'objectifs et de moyens tout en développant sa grille de programmes et en gagnant de nouveau des points d'audience, avec des moyens qui demeurent très mesurés ». Ils ont voulu récompenser la performance d'Arte France qui est parvenue, plus que les autres sociétés de l'audiovisuel public, à réaliser de rééls efforts d'économies sur ses dépenses de fonctionnement.

L'annulation de 2 348 300 euros est ainsi répartie :

- 1 531 500 euros sur Radio France ;

- 612 600 euros sur France Médias Monde ;

- 204 200 euros sur l'Institut national de l'audiovisuel (INA).

D'après les informations communiquées à votre rapporteur général, le montant des annulations portant sur Radio France, France Médias Monde et l'INA a été calculé de façon forfaitaire, de façon à représenter 0,25 % de leur dotation publique globale hors taxe attribuée en loi de finances initiale pour 2014.

L'annulation de 2 348 300 euros portant sur le compte de concours financiers a pour conséquence de minorer à due concurrence l'annulation de 9 millions d'euros pesant sur les crédits budgétaires destinés à France Télévisions.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article permet de répartir l'annulation de 9 millions d'euros de manière plus équilibrée entre les sociétés de l'audiovisuel public, ce que ne faisait pas le projet de loi de finances rectificative initial.

Une telle disposition était nécessaire afin d'éviter que l'intégralité de l'annulation de crédits prévue par le présent projet de loi de finances rectificative ne pèse sur France Télévisions. Toutefois, le groupe audiovisuel supportera encore une annulation de 6,65 millions d'euros129(*) qui risque d'aggraver la situation de déficit dans laquelle il se trouve, bien que l'avenant à son contrat d'objectifs vise un retour à l'équilibre dès 2015.

La situation financière fragile de France Télévisions interroge son modèle de financement : dans un contexte budgétaire particulièrement contraint et d'érosion du dynamisme de la contribution à l'audiovisuel public, la question de l'extension de l'assiette de cette dernière aux nouveaux supports numériques mérite de continuer à être expertisée.

Les autres sociétés de l'audiovisuel devraient pouvoir absorber les annulations de crédits proposés sans difficulté majeure.

On peut toutefois relever que l'annulation de crédits qui touche l'action audiovisuelle extérieure de la France portant la dotation de « France Médias Monde » modifie d'ores et déjà la trajectoire de recettes publiques prévue par le contrat d'objectifs et de moyens de la société, qui vient tout juste d'être adopté, après de longs mois de négociation.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II DISPOSITIONS PERMANENTES

ARTICLE 5 (Art. 235 ter ZAA du code général des impôts) - Suppression en 2016 de la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés

Commentaire : le présent article vise à reporter de 2015 à 2016 la suppression de la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés à laquelle sont assujetties les entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

En vertu de l'article 235 ter ZAA du code général des impôts (CGI), les entreprises redevables de l'impôt sur les sociétés (IS) qui réalisent un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions d'euros sont assujetties à une contribution exceptionnelle égale à 10,7 % de l'IS calculé sur leurs résultats imposables aux taux prévus par l'article 219 du CGI130(*). Cette contribution exceptionnelle porte sur les exercices clos à compter du 31 décembre 2011 jusqu'au 30 décembre 2015.

Cette contribution exceptionnelle a été instaurée par la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 afin de faire participer les grandes entreprises à l'effort de réduction des déficits publics.

À l'origine, la contribution exceptionnelle, qui ne devait durer que deux ans, était applicable seulement au titre des exercices fiscaux clos entre le 31 décembre 2011 et le 30 décembre 2013. En d'autres termes, elle ne devait frapper que les exercices 2011 et 2012, pour les sociétés qui clôturent leurs comptes au 31 décembre. Par ailleurs, elle s'élevait initialement à 5 % de l'IS dû par les redevables de l'IS dont le chiffre d'affaires du dernier exercice était supérieur à 250 millions d'euros.

Toutefois, compte tenu des contraintes qui pèsent sur les finances publiques, l'article 30 de la loi du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a prolongé l'application de la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés aux exercices clos jusqu'au 30 décembre 2015.

En outre, afin de compenser l'abandon de la taxe sur l'excédent brut d'exploitation (EBE) qui figurait dans le projet de loi de finances initiale pour 2014 et dans un souci d'équitable participation à l'effort de redressement des comptes publics, l'article 16 de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a porté le taux de la contribution exceptionnelle de 5 % à 10,7 %.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à modifier l'article 235 ter ZAA du CGI afin de prolonger d'un an l'application de la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés. Les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 250 millions d'euros seraient donc redevables de la contribution au titre des exercices clos jusqu'au 30 décembre 2016, ce qui permettrait de frapper l'exercice 2015 pour l'ensemble des entreprises, quelle que soit la date de clôture des comptes retenue.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le report à 2016 de la suppression de la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur le revenu s'inscrit dans l'ensemble des mesures annoncées par le Gouvernement, qui combinent les objectifs de redressement des comptes publics et de soutien de la croissance et de l'emploi.

À cet égard, la suppression de la contribution exceptionnelle d'IS est cohérente avec deux des principales conclusions des assises de la fiscalité des entreprises remises au Premier ministre Jean-Marc Ayrault le 25 mars 2014 : la priorité donnée à l'abaissement des impôts de production et l'objectif à terme d'allègement de la fiscalité sur les bénéfices.

Les assises ont préconisé de donner la priorité à la réduction des impôts dits « de production ». Assis sur le chiffre d'affaires des entreprises, ils ne reflètent en effet que de façon très imparfaite la capacité contributive de ces dernières. Votre rapporteur général se félicite par conséquent de la suppression progressive de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), dans le cadre du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) pour 2014. Les TPE et PME seront les premières à en bénéficier grâce à un abattement à la base pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 3,25 millions d'euros. La C3S sera réduite en conséquence d'environ 1 milliard d'euros en 2015, avant d'être totalement supprimée à l'horizon 2017.

Il est toutefois prévu, dans un second temps, d'alléger la fiscalité sur les bénéfices des entreprises. En tenant compte de la surtaxe d'IS (10,7 % de 33,1/3 % pour le taux normal) et de la contribution sociale sur l'IS (3,3 % de 33,1/3 % pour le taux normal), le taux nominal maximal d'IS s'établit aujourd'hui à 38 %. La France présente ainsi le taux nominal le plus élevé d'imposition sur les bénéfices parmi les pays européens partenaires, comme l'illustre le graphique ci-dessous, dans lequel le relèvement à 10,7 % de la surtaxe n'est pourtant pas pris en compte.

Taux nominal maximal d'imposition des bénéfices en 2012

en %

Source : Direction générale du Trésor, d'après des données Eurostat

De surcroît, un mouvement de baisse des taux d'IS s'est engagé dans la plupart des pays de l'Union européenne ces dernières années, comme le montre le graphique suivant.

Variation des taux nominaux de l'impôt sur le revenu

En conséquence, le Gouvernement a annoncé son intention de supprimer la surtaxe à compter de 2016, mais aussi d'abaisser le taux normal de 33,1/3 % à partir de 2017 pour converger vers le taux moyen constaté dans les pays partenaires au sein de l'Union européenne, soit environ 28 % en 2020.

L'impôt sur les sociétés joue en effet un rôle important en matière de localisation des investissements et des activités, particulièrement au sein de la zone euro. Certes, les taux faciaux de l'impôt sur les sociétés ne sont pas les seuls paramètres fiscaux pris en compte dans les décisions d'investissements, tant les différences de régime et d'assiette sont parfois déterminantes, à l'image du crédit d'impôt recherche pour l'attractivité de la France en matière de localisation des activités de recherche et développement. À cet égard, il convient de rappeler que, malgré un taux maximal légal de 38 %, la France n'est située qu'en quinzième position des pays de l'Union européenne s'agissant de la part des recettes de l'IS dans le PIB131(*).

Cependant, le taux nominal reste un élément de comparaison internationale qui, compte tenu de son niveau élevé, peut pénaliser notre pays pour la localisation des investissements internationaux.

S'agissant de l'exercice 2015 et afin de donner dès maintenant aux entreprises une visibilité sur la charge fiscale de l'année prochaine, le présent article prévoit de façon opportune de reporter d'un an la suppression de la surtaxe. Ce report permet de faire participer les grandes entreprises au respect de l'équilibre budgétaire de 2015.

En frappant les comptes clos entre le 31 décembre 2015 et le 30 décembre 2016, c'est-à-dire les comptes 2015 pour l'essentiel des entreprises qui clôturent au 31 décembre 2015, le présent article apporte un surplus de recettes majoritairement concentré sur le budget 2015, année du versement de l'essentiel de la surtaxe à l'occasion du dernier acompte d'IS en application du mécanisme de versement anticipé de la contribution exceptionnelle132(*). Ainsi, le surplus de recettes est estimé à 2,6 milliards d'euros par l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances rectificative, soit 2,1 milliards d'euros de recettes en 2015 et 0,5 milliard d'euros de recettes en 2016.

Au total, le choix de reporter à 2016 la suppression de la surtaxe d'IS répond à l'objectif prioritaire de réduction des déficits publics, tout en donnant aux entreprises la visibilité nécessaire sur leur environnement fiscal à moyen terme et en préservant la restauration des marges et les capacités d'investissement des petites et moyennes entreprises qui n'y sont pas assujetties.

À cet égard, on saluera la volonté affichée par le Gouvernement, à l'occasion du présent projet de loi de finances rectificative, de définir une programmation pluriannuelle des mesures nouvelles affectant les prélèvements obligatoires des ménages et des entreprises, permettant de définir une trajectoire et d'offrir une visibilité nécessaire à la reprise de l'investissement et de l'emploi.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 bis (nouveau) (Art. 270, 271, 275 et 276 du code des douanes, art. 153 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008) - Création du péage de transit poids lourds

Commentaire : le présent article organise le remplacement de l'écotaxe, instaurée en 2008, par un péage de transit poids lourds.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'ASSUJETTISSEMENT DES VÉHICULES DE TRANSPORT DE MARCHANDISES À UNE ÉCOTAXE SUR UN LARGE RÉSEAU ROUTIER

Conformément aux engagements du Grenelle de l'environnement, l'article 269 du code des douanes, créé par la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 (article 153), a prévu l'assujettissement des véhicules de transport de marchandises qui empruntent le réseau routier national à une taxe dite « écotaxe ». Les véhicules taxés sont plus précisément les poids lourds dont le poids total autorisé en charge est supérieur à 3,5 tonnes (article 271 du code des douanes).

Toutefois, la loi exonère les véhicules suivants : les véhicules d'intérêt général prioritaires, les véhicules appartenant à l'État ou à une collectivité territoriale, les véhicules affectés à l'entretien et à l'exploitation des routes, les véhicules agricoles, les véhicules à citerne utilisés pour la collecte du lait dans les fermes et les véhicules militaires. D'après les estimations du ministère de l'écologie, 800 000 véhicules devraient être assujettis (dont 250 000 véhicules étrangers).

Le réseau routier taxable est défini à l'article 270 du code des douanes. Il est constitué par :

- les routes et autoroutes du domaine public national, à l'exception des sections d'autoroutes et routes soumises à péage ;

- les routes appartenant à des collectivités territoriales susceptibles de supporter un report significatif de trafic en provenance des routes taxables précédemment citées, des autoroutes à péage ou des routes étrangères soumises à péage, redevance ou taxation. Un décret en Conseil d'État, pris après avis des assemblées délibérantes des collectivités territoriales propriétaires des routes - en pratique, les conseils généraux -, fixe la liste des routes locales concernées133(*).

En définitive, le réseau taxable porte sur 15 000 kilomètres de routes, à raison de 10 000 kilomètres de réseau national non concédé et de 5 000 kilomètres gérés par 68 collectivités susceptibles de subir un report de trafic significatif.

B. LA DÉFINITION DE L'ASSIETTE ET LES MODALITÉS DE LA COLLECTE

Pour définir la base imposable, les routes et autoroutes du réseau taxable ont été découpées en sections de tarification. L'assiette de la taxe correspond à la longueur des sections de tarification parcourues.

La collecte est automatisée et nécessite la présence à bord de chaque véhicule assujetti d'un équipement électronique embarqué. La taxe est liquidée et acquittée sur une base mensuelle.

L'article 276 du code des douanes dispose que les véhicules français doivent être dotés d'un équipement électronique, et ce même s'ils ne circulent pas sur le réseau soumis à l'écotaxe. Les véhicules étrangers assujettis peuvent, quant à eux, en disposer seulement lorsqu'ils circulent sur le réseau taxable.

C. UN TAUX ÉTABLI EN FONCTION DE LA CATÉGORIE DE VÉHICULE ET MODULÉ PAR DES CRITÈRES ENVIRONNEMENTAUX

L'article 275 du code des douanes prévoit que le taux de l'écotaxe est kilométrique. Il dépend de la catégorie du véhicule qui y est soumis, ainsi que de sa classe d'émission EURO. Le taux et les modulations appliquées sont arrêtés chaque année conjointement par le ministre des transports et le ministre du budget. La loi a encadré le taux kilométrique entre 2,5 centimes d'euro/kilomètre et 20 centimes d'euro/kilomètre.

Trois catégories de poids lourds ont été définies par le décret du 2 mars 2011 relatif aux catégories de véhicules soumis à la taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandises. Elles dépendent du nombre d'essieux, du poids total autorisé en charge et du poids total roulant autorisé du véhicule.

Les classes d'émission EURO ont été établies conformément à l'annexe 0 de la directive « Eurovignette II ». Les poids lourds sont classés en fonction de leurs émissions polluantes134(*).

Taux kilométrique indicatif en fonction de la catégorie
et de la classe EURO

(en centimes d'euros)

 

Catégorie 1

(2 essieux jusqu'à 12 tonnes)

Catégorie 2

(2 et 3 essieux de plus de 12 tonnes)

Catégorie 3

(4 essieux et plus)

EURO I et avant

12,0

12,0

19,6

EURO II

10,4

11,5

18,2

EURO III

9,6

10,5

16,8

EURO IV

8,0

10,0

14,0

EURO V

7,6

9,0

13,3

EURO VI

6,8

7,0

11,9

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, cité dans l'avis n° 334 (2012-2013) de Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, fait au nom de la commission des finances, déposé le 5 février 2013

Un dispositif de minoration s'applique dans les régions répondant à certains critères :

- une minoration des taux kilométrique de 30 % est appliquée pour les régions Aquitaine et Midi-Pyrénées, eu égard à leur position géographique au sein de l'espace européen135(*) ;

- la minoration des taux kilométriques est portée à 50 % pour les régions qui ne disposent pas d'autoroutes soumises à péage ; seule la Bretagne est concernée.

Selon les informations transmises par le Gouvernement, le barème repose sur un taux moyen de 13 centimes d'euro / kilomètre.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article vise à remplacer le dispositif écotaxe par un péage de transit poids lourds, qui entrerait en vigueur au plus tard le 31 décembre 2015.

Le Gouvernement a annoncé une marche à blanc à partir du 1er octobre 2014, avant une mise en oeuvre effective au 1er janvier 2015.

Le présent article modifie à cette fin la date d'entrée en vigueur inscrite à l'article 153 de la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

A. UN RÉSEAU TAXABLE RESTREINT COMPARÉ AU DISPOSITIF PRÉCÉDENT, AVEC UNE POSSIBILITÉ D'EXTENSION EN FONCTION DE L'ÉVOLUTION DU TRAFIC

Comparé à l'ancien dispositif, le champ des véhicules assujettis est stable à une exception près : les véhicules de transport de matériel de cirque ou de fêtes foraines en sont exclus.

Le changement majeur concerne le réseau routier taxable. Il est restreint, avec des possibilités d'élargissement. En effet, l'article 270 du code des douanes est modifié, de sorte que le péage de transit s'applique sur les seuls itinéraires à fort trafic journalier de véhicules assujettis du réseau routier taxable précédemment défini. Un décret fixe le seuil de trafic du réseau taxable au titre du péage de transit poids lourds. Le Gouvernement a déclaré son intention de l'établir à 2 500 poids lourds par jour.

En pratique, ces itinéraires correspondent à ceux empruntés par les véhicules effectuant des trajets sur longue distance, à l'instar des autoroutes à péages.

Le réseau routier national concerné par ce péage de transit poids lourd s'étend à 3 800 kilomètres. S'y ajoutent les routes locales susceptibles de supporter un report significatif de trafic en provenance du réseau soumis au péage de transit, dont la liste est déterminée par décret, après avis des conseils généraux.

À la différence du dispositif précédent, les routes locales susceptibles de supporter un report de trafic en provenance des seules routes ou autoroutes situées à l'étranger ne feront plus partie du réseau routier taxable.

Le réseau routier local taxable comprend certaines routes départementales en Alsace, le périphérique parisien et un tronçon de la route Centre-Europe-Atlantique, pour un total d'environ 200 kilomètres. Néanmoins, le présent article introduit la possibilité pour le réseau routier local taxable d'être étendu, par décret, sur demande des collectivités territoriales, en cas d'évolution du trafic en provenance du réseau taxable.

En définitive, le réseau routier soumis au péage de transit poids lourds s'étend à environ 4 000 kilomètres, à comparer aux 15 000 kilomètres taxables au titre de l'écotaxe.

B. UN ALLÈGEMENT DES CONTRAINTES LIÉES À LA LIQUIDATION ET AU RECOUVREMENT DE LA TAXE

Selon les termes du nouvel article 276 du code des douanes proposé, tous les véhicules assujettis devront disposer de l'équipement électronique embarqué dès lors qu'ils circulent sur le réseau soumis au péage de transit. Actuellement, l'ensemble des poids-lourds français assujettis à l'écotaxe sont tenus d'en être dotés, même lorsqu'ils ne circulent pas sur le réseau taxable.

Le dispositif proposé précise les conditions de liquidation de la taxe en cas de dysfonctionnement de l'équipement électronique embarqué, de perte ou de vol. Elle se fera sur la base des sections de tarification sur l'itinéraire convenu, des informations déclarées lors de l'enregistrement du véhicule et des informations déclarées lors de la mise en oeuvre de la procédure.

Enfin, les nouvelles dispositions proposées précisent les conditions de contrôle des classes d'émission et de catégories des véhicules assujettis. Aujourd'hui, l'article 275 énonce que le redevable a l'obligation de justifier de la classe d'émission EURO du véhicule. À défaut, on retient la classe à laquelle correspond le taux kilométrique le plus élevé. Le présent article ajoute que le redevable doit en plus pouvoir justifier du poids total en charge autorisé, faute de quoi les taux les plus défavorables seront appliqués.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si le Parlement avait pu, à une large majorité, souscrire aux objectifs de l'écotaxe (principe pollueur-payeur, report modal, financement des infrastructures), il est vite apparu que ses modalités de mise en oeuvre faisaient courir un risque important au tissu économique de notre pays.

Les événements qui se sont déroulés notamment en Bretagne à la fin de l'année 2013, ont mis en évidence que cette taxe n'était pas comprise et, au surplus, qu'elle était particulièrement anxiogène dans les territoires durement frappés par la crise économique.

Le Gouvernement a donc opportunément décidé de suspendre son application le temps de mener un travail de fond sur les modalités d'application de cette taxe. Deux missions parlementaires, l'une à l'Assemblée nationale sur l'écotaxe elle-même136(*), l'autre au Sénat sur le contrat liant l'État et la société Ecomouv'137(*), chargée de son recouvrement, ont permis d'éclairer le Gouvernement. Le dispositif proposé par le présent article est le fruit de ces réflexions approfondies.

Le péage de transit poids lourds présente l'avantage de se concentrer sur les trajets longue distance. Il est donc tout à fait comparable à un péage d'autoroute et permet de renouer avec l'esprit initial de l'écotaxe qui visait à appliquer le principe « pollueur-payeur ». Il évite de faire peser une charge trop lourde sur les petits trajets et sur le tissu économique local.

Le nouveau dispositif affecte également dans un sens favorable le mécanisme de répercussion - par lequel un transporte « répercute » une partie du péage qu'il a acquitté sur son chargeur. La répercussion, qui était un élément fondamental de l'écotaxe, est conservée. Elle permet de faire payer le véritable utilisateur de la route et non pas le transporteur. Aussi, compte tenu de la diminution de la taille du réseau taxable, le taux de répercussion pour les trajets nationaux passera de 5,2 % à 2 %.

Il faut aussi souligner que les obligations faites aux redevables sont allégées. En particulier, les propriétaires d'un poids lourds qui ne sont pas des transporteurs professionnels, comme par exemple des entrepreneurs en bâtiment, n'auront pas à s'équiper de manière impérative d'un équipement embarqué dès lors qu'ils ne circulent pas sur le réseau taxable.

D'un point de vue financier, la recette brute attendue du péage de transit serait comprise entre 550 et 560 millions d'euros. Comme dans le système précédent, elle sera affectée à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ou bien aux collectivités territoriales si le péage a été prélevé sur des routes leur appartenant.

Les sommes recouvrées seront donc sensiblement inférieures à celles envisagées dans le cadre de l'écotaxe, qui étaient estimées à environ 1,2 milliard d'euros. C'est pourquoi, le Gouvernement s'est engagé à examiner « toutes les possibilités ouvertes par la réglementation européenne pour le financement des infrastructures de transport ».

Enfin, le péage de transit sera recouvré par la société Ecomouv' avec laquelle l'État avait signé un contrat de partenariat pour assurer la conception, la construction et l'exploitation du dispositif automatique de recouvrement de l'écotaxe. La rupture anticipée du contrat à l'initiative de l'État aurait pu se révéler une solution excessivement coûteuse (entre 800 millions d'euros et un milliard d'euros). Il faut donc se féliciter que la poursuite des relations contractuelles permettent d'éviter une telle situation.

Votre rapporteur général se félicite qu'une solution équilibrée ait pu être trouvée, qui préserve l'objectif d'une fiscalité écologique sans pour autant mettre en oeuvre un dispositif qui, par son périmètre comme ses modalités d'application, apparaissait comme une fiscalité punitive.

Le recentrage du dispositif sur les principaux axes de transit, utilisés notamment par le fret international, doit permettre de faire davantage contribuer les utilisateurs des infrastructures qui ne créent pas de richesse en France et pour lesquels peuvent exister des alternatives à la route relativement aux producteurs locaux et aux « circuits courts » qui ne disposent pas de telles alternatives.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 ter (nouveau) (Articles L. 2333-30 et L. 2333-42 du code général des collectivités territoriales) - Relèvement du plafond de la taxe de séjour

Commentaire : le présent article vise à relever de 1,5 euro à 8 euros le plafond applicable à la taxe de séjour.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE DE SÉJOUR

Instaurée en 1910, la taxe de séjour a été réformée par les lois de finances pour 2002 et 2003, lesquelles ont aménagé les régimes d'exonération ainsi que la procédure de versement des taxes de séjour et ont réactualisé les tarifs138(*).

En réalité, il n'y a pas une taxe de séjour mais plusieurs, dont les différentes déclinaisons sont décrites dans l'encadré ci-dessous.

Les taxes de séjour sont des taxes locales et facultatives dans la mesure où leur instauration et leur recouvrement sont de la compétence du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Les différentes taxes de séjour

La taxe de séjour proprement dite, prévue à l'article L. 2333-30 du code général des collectivités territoriales (CGCT) :

- Caractéristiques : le redevable est la personne non domiciliée dans la commune et qui n'y possède pas de résidence passible de la taxe d'habitation. La taxe est assise sur le nombre de nuitées. Il existe des exonérations obligatoires et facultatives.

- En tant que collecteur de la taxe, les logeurs professionnels comme occasionnels sont soumis à un certain nombre d'obligations :

? la tenue d'un état mentionnant le nombre de personnes, la durée de séjour, le montant de taxe perçue ainsi que, le cas échéant, les motifs d'exonération ou de réduction ;

? le versement de la taxe : le produit de la taxe est versé au comptable public à la date fixée par délibération du conseil municipal ou du conseil de l'EPCI et doit être accompagné d'une déclaration indiquant le montant total perçu et de l'état établi au titre de la période de perception.

La « taxe de séjour forfaitaire », applicable aux logeurs qui hébergent dans leur habitation personnelle, prévue à l'article L. 2333-42 du CGCT :

- caractéristiques : Le redevable est le logeur. La taxe est assise sur la capacité d'accueil de l'hébergement. Il existe un système d'abattement obligatoire et facultatif pour tenir compte de la fréquentation touristique. Des dégrèvements peuvent s'appliquer pour les établissements exploités depuis moins de deux ans et en cas de catastrophe naturelle.

- déclaration : Les redevables sont tenus de déposer en mairie, au plus tard un mois avant le début de chaque période de perception, une déclaration précisant la nature de l'hébergement, la période d'ouverture ou de mise en location de date à date et la capacité d'accueil de l'établissement.

- versement de la taxe : Le montant dû par chaque redevable est établi par la commune ou l'EPCI qui adresse les titres de recettes correspondants au comptable public. Ce dernier notifie à chaque redevable le montant de la taxe qu'il doit acquitter.

La surtaxe départementale :

- caractéristiques : le conseil général peut instituer une taxe additionnelle de 10 % à la taxe de séjour et à la taxe de séjour forfaitaire perçue dans le département par les communes et les EPCI.

- versement de la taxe : cette taxe est recouvrée selon les mêmes modalités que la taxe à laquelle elle s'ajoute. C'est donc la commune ou l'EPCI qui est chargé de recouvrer la taxe pour le compte du département.

Source : Direction générale des collectivités locales

Toutes les communes ne peuvent pas instaurer une taxe de séjour : l'article L. 2333-26 du CGCT limite cette possibilité aux communes touristiques, stations classées, communes littorales, communes de montagnes et celles qui réalisent des actions de promotion en faveur du tourisme, ou de protection et de gestion de leurs espaces naturels. En pratique moins de 2 500 communes ont voté l'application de la taxe de séjour sur leur territoire.

En application du même article L. 2333-26, dans les communes concernées, le conseil municipal peut instituer, pour chaque nature d'hébergement à titre onéreux, soit une taxe de séjour, soit une taxe de séjour forfaitaire, les barèmes par catégorie et nature d'hébergement étant fixés par voie réglementaire. Le principe de ce prélèvement repose sur le fait que « le produit de la taxe de séjour ou de la taxe de séjour forfaitaire est affecté aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique de la commune » (article L. 2333-27 du CGCT).

B. LES MODALITÉS DE FIXATION DU MONTANT DE LA TAXE DE SÉJOUR

Les dispositions relatives à la taxe de séjour figurant dans le CGCT sont issues de l'article 101 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002. Ces tarifs n'ont pas été revus depuis alors même qu'un nouveau niveau de classement que constitue la cinquième étoile et la distinction « palace » ont été introduits depuis.

En application des articles L. 2333-30 et L. 2333-42 du CGCT relatifs à la taxe de séjour et à la taxe forfaitaire de séjour, le tarif de la taxe est fixé, dans le premier cas, pour chaque nature et pour chaque catégorie d'hébergement, par personne et par nuitée de séjour. S'agissant de la taxe forfaitaire de séjour, le montant de la taxe est forfaitaire et s'applique par unité de capacité d'accueil et par nuitée, sans prendre en compte le nombre de personnes.

Selon le droit en vigueur, le tarif ne peut être inférieur à 0,2 euro, ni supérieur à 1,5 euro, par personne, ou unité d'accueil, et par nuitée. Ces bornes sont fixées par la loi (articles L. 2333-30 et L. 2333-42 du CGCT) et l'application de ces tarifs est encadrée par des dispositions réglementaires (cf. infra l'article D. 2333-45 du CGCT).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Considérant que le plafond actuel « est bloqué depuis trop longtemps à un montant ridiculement bas », notre collègue Sandrine Mazetier a présenté un amendement tendant à relever la limite actuelle de 1,5 euro à 10 euros, en précisant qu'il ne s'agirait que d'une possibilité offerte aux communes et non d'une obligation, sachant que la publication d'un décret d'application serait ensuite nécessaire pour définir le barème applicable à chaque catégorie d'hôtel et nature d'hébergement.

L'Assemblée nationale a adopté cet amendement sous-amendé par notre collègue Dominique Lefebvre fixant au final le relèvement du plafond à 8 euros.

Il convient de préciser que la commission des finances de l'Assemblée nationale avait émis un avis défavorable à ces amendements, notre collègue Valérie Rabault, rapporteure générale, estimant souhaitable d'attendre la remise imminente des conclusions de la mission conduite par Monique Rabin, Éric Straumann et Éric Woerth sur la fiscalité du tourisme. Pour sa part, le Gouvernement a émis un avis de sagesse en indiquant qu'il ne s'opposait pas au principe d'actualisation du plafond.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances s'est saisie à deux reprises par le passé de la question de la réforme de la taxe de séjour :

- en juin 2011, estimant que moins de 2 500 communes pratiquaient ce prélèvement, pour un rendement alors évalué à 150 millions d'euros en 2009 (178 millions d'euros estimés pour 2013 par la direction générale des collectivités locales), nos collègues André Ferrand et Michel Bécot estimaient nécessaire une réforme profonde de la taxe de séjour pour en simplifier le barème, l'adapter aux nouvelles normes de classement des hébergements (5 étoiles, Palaces), en élargir l'assiette et en sécuriser le recouvrement139(*) ;

- en décembre 2011, dans le cadre de l'examen du collectif budgétaire, le Sénat avait adopté un amendement présenté par notre collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale, tendant à relever le plafond à 3 euros140(*). En outre, un sous-amendement présenté par notre collègue André Ferrand avait été adopté ; il prévoyait la création d'un droit additionnel égal à 10 % du montant de la taxe affecté à l'opérateur Atout France pour le financement de ses actions de promotion et de communication au profit de l'attractivité touristique de la France à l'étranger. Toutefois, ces dispositions n'avaient pas été retenues dans le texte définitivement adopté.

Votre commission des finances demeure favorable au principe d'une réévaluation du plafond de la taxe, dont il faut rappeler que le montant est resté inchangé depuis 2002. Le montant de 8 euros apparaît élevé mais il faut rappeler que le tarif fait l'objet d'un barème par catégorie et nature d'hébergement. Ainsi l'article D. 2333-45 du CGCT prévoit que seuls les hébergements relevant de la catégorie des 4 et 5 étoiles peuvent être taxés au niveau maximal du plafond (cf. encadré ci-après). De plus, il est prévu qu'en aucun cas le tarif retenu par la commune pour une des catégories d'hébergement prévues par le barème ne peut excéder le tarif retenu pour une catégorie d'hébergement supérieure de même type : si les « fourchettes » prévues pour l'établissement de la taxe de séjour offrent une latitude conséquente aux communes et EPCI, ceux-ci sont tenus de respecter la « hiérarchie » des tarifs prévue par le règlement.

Article D. 2333-45 du CGCT

En application de l'article L. 2333-30, les tarifs de la taxe de séjour sont fixés par la commune conformément au barème suivant :

- hôtels de tourisme 4 étoiles luxe, 4 et 5 étoiles, résidences de tourisme 4 et 5 étoiles, meublés de tourisme 4 et 5 étoiles et tous les autres établissements de caractéristiques équivalentes : entre 0,65 et 1,50 euro par personne et par nuitée ;

- hôtels de tourisme 3 étoiles, résidences de tourisme 3 étoiles, meublés de tourisme 3 étoiles et tous les autres établissements de caractéristiques équivalentes : entre 0,50 et 1 euro par personne et par nuitée ;

- hôtels de tourisme 2 étoiles, résidences de tourisme 2 étoiles, meublés de tourisme 2 étoiles, villages de vacances 4 et 5 étoiles, de catégorie grand confort et tous les autres établissements de caractéristiques équivalentes : entre 0,30 et 0,90 euro par personne et par nuitée ;

- hôtels de tourisme 1 étoile, résidences de tourisme 1 étoile, meublés de tourisme 1 étoile, villages de vacances 1, 2 et 3 étoiles, de catégorie confort et tous les autres établissements de caractéristiques équivalentes : entre 0,20 et 0,75 euro par personne et par nuitée ;

- hôtels de tourisme classés sans étoile et tous les autres établissements de caractéristiques équivalentes : entre 0,20 et 0,40 euro par personne et par nuitée ;

- terrains de camping et terrains de caravanage classés en 3, 4 et 5 étoiles et tout autre terrain d'hébergement de plein air de caractéristiques équivalentes : entre 0,20 et 0,55 euro par personne et par nuitée ;

- terrains de camping et terrains de caravanage classés en 1 et 2 étoiles et tout autre terrain d'hébergement de plein air de caractéristiques équivalentes, ports de plaisance : 0,20 euro par personne et par nuitée.

En aucun cas le tarif retenu par la commune pour une des catégories d'hébergement prévues par le barème ne peut excéder le tarif retenu pour une catégorie d'hébergement supérieure de même type.

Les tarifs ainsi définis ne comprennent pas la taxe additionnelle départementale prévue par l'article L. 3333-1 lorsqu'elle est instituée.

Il convient par ailleurs de rappeler qu'il revient à chaque commune ou EPCI de décider ou non de l'instauration d'une telle taxe et du choix des tarifs ; leurs instances délibérantes tiendront forcément compte, outre des aménagements touristiques que le produit de la taxe permettrait de financer, de son impact potentiel sur la fréquentation de leurs établissements.

En outre, si le plafond proposé par le présent article représente une augmentation très conséquente par rapport à la situation actuelle, il reviendra au règlement d'en tirer les conséquences à travers un nouveau barème ; votre rapporteur général souhaite à cet égard que celui-ci soit très progressif et ne soit modifié de manière substantielle, le cas échéant par rapport à la situation actuelle, que pour les plus hautes catégories d'hébergement.

Compte tenu du fait que nos collègues députés Monique Rabin, Eric Straumann et Eric Woerth doivent remettre dans les prochains jours les conclusions de leurs travaux sur la fiscalité des hébergements touristiques, dans le cadre de la mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, votre rapporteur général propose un amendement tendant à reporter au 1er janvier 2015 l'entrée en vigueur du relèvement du plafond proposé par le présent article. Un tel report permettrait de tenir compte des travaux de la mission précitée et de poursuivre la concertation avec l'ensemble des acteurs. Le cas échéant, les conséquences pourraient en être tirées à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, en ajustant le dispositif proposé. En tout état de cause, ses effets dépendront également fortement des aménagements du barème fixé par voie réglementaire, qui devra ainsi faire l'objet d'une grande attention.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5 quater (nouveau) (Art. L. 2333-64 et L. 2531-2 du code général des collectivités territoriales) - Aménagement du versement transport pour les associations et fondations de l'économie sociale et solidaire

Commentaire : le présent article précise les conditions d'exonération de versement transport des fondations et associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif dont l'activité est de caractère social. Il élève au niveau législatif les évolutions de la jurisprudence en la matière.

I. LE DROIT EXISTANT

Le versement transport est établi respectivement par les articles L. 2333-64, hors de la région Île-de-France, et L. 2531-2, pour l'Île-de-France, du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Il est perçu de droit en Île-de-France au profit du Syndicat des transports d'Île-de-France. En dehors de l'Île-de-France, il est institué par décision du conseil municipal ou par l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale.

Son assiette est constituée par les salaires versés par « les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, à l'exception des fondations et associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif dont l'activité est de caractère social » (premier alinéa de l'article L. 2333-64 et L. 2531-2 du CGCT). Or il apparaît que les différentes autorités organisatrices de transport n'ont pas la même compréhension du champ de l'extension.

Les trois critères cumulatifs (reconnaissance d'utilité publique, but non lucratif et activité de caractère sociale) ont chacun fait l'objet de contentieux.

Par sa jurisprudence, la Cour de cassation a répondu aux principales questions soulevées par le critère de reconnaissance d'utilité publique, notamment celle de savoir si une association affiliée à une association reconnue d'utilité publique pouvait se voir reconnaître cette qualité141(*).

Le caractère non lucratif est défini par la doctrine fiscale142(*) (ce critère est utilisé pour d'autres exonérations). La gestion doit être désintéressée, l'entité ne doit pas être en concurrence avec le secteur commercial ou sinon elle doit exercer son activité selon des modalités de gestion différentes des entreprises commerciales.

C'est le caractère social de l'activité qui a conduit aux interprétations les plus diverses. En effet, la circulaire n° 76-170 du 31 décembre 1976 relative au versement transport dispose que « le caractère social d'une association ne doit pas s'apprécier au regard de la nature intrinsèque de l'activité en cause, mais des modalités selon laquelle s'exerce cette activité ».

D'après le Groupement des autorités responsables de transport (GART)143(*), au vu de la jurisprudence, le caractère social doit se déduire du faisceau d'indices :

« la nature de l'activité : une activité à caractère social a pour objectif d'apporter une assistance sociale et morale aux personnes en difficulté ;

« la présence de bénévoles : si l'emploi d'un certain nombre de salariés n'est pas un obstacle à la reconnaissance du caractère social, en revanche le juge vérifie que le concours de bénévoles ne soit pas résiduel par rapport à la masse salariale de l'association ;

« la gratuité des prestations fournies ou la faible participation demandée aux bénéficiaires : l'association [doit prouver] que les tarifs pratiqués sont inférieurs à ceux des établissements publics ou privés de même nature ;

« la provenance des financements : le caractère social est incontestable lorsque la prestation est fournie dans des conditions telles que l'organisme ne peut manifestement pas équilibrer ses comptes grâce aux seuls versements effectués en contrepartie par les bénéficiaires ».

En tout état de cause, la précision de la jurisprudence sur ce sujet est mal comprise par les associations et fondations concernées. En effet, il leur semble que le « caractère social » visé par les articles du CGCT concerne d'abord et avant tout la nature de leur activité. Il est donc nécessaire d'apporter une clarification au niveau législatif afin de sécuriser à la fois les redevables et les bénéficiaires du versement transport et d'éviter la multiplication des contentieux.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Yves Blein, Régis Juanico et Dominique Lefebvre, avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances.

Il apporte des modifications identiques aux articles L. 2333-64 (1° du présent article) et L. 2531-2 (2° du présent article) afin de « clarifier le champ des associations et fondations de l'économie sociale et solidaire qui bénéficient d'une exonération de versement de transport » (exposé des motifs de l'amendement).

Ainsi, il prévoit une exonération de droit pour les fondations et associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif dont l'activité principale « a pour objectif soit d'apporter un soutien à des personnes en situation de fragilité, du fait de leur situation économique ou sociale, du fait de leur situation personnelle et particulièrement de leur état de santé ou du fait de leurs besoins en matière d'accompagnement social ou médico-social, soit de contribuer à l'éducation à la citoyenneté et à la lutte contre les inégalités sociales par l'éducation populaire ».

En outre, l'activité principale doit satisfaire au moins l'une des conditions suivantes :

- « les prestations sont assurées à titre gratuit ou contre une participation des bénéficiaires sans rapport avec le coût du service rendu, sans contrepartie légale acquise à l'association ou la fondation à ce titre, notamment au titre de l'article L. 314-1 du code de l'action sociale et des familles144(*) ;

- « l'équilibre financier de l'activité est assuré au moyen d'une ou plusieurs subventions [...] ;

- « elle est exercée de manière prépondérante par des bénévoles et des volontaires ».

De même, sont exonérées de droit les associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif « dont l'activité principale consiste à coordonner, soutenir ou développer des fondations et associations » entrant dans le champ de l'exonération susmentionnée.

Par ailleurs, le présent article ouvre la possibilité aux autorités organisatrices de transport d'exonérer, « par délibération prise avant le 1er octobre en vue d'une application au 1er janvier de l'année suivante, les fondations et associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif dont l'activité principale a pour objectif de contribuer à la lutte contre les exclusions et les inégalités sanitaires, sociales, économiques et culturelles, à l'éducation à la citoyenneté, à la préservation et au développement du lien social ou au maintien et au renforcement de la cohésion territoriale » et qui satisfait à au moins une des conditions précédemment énumérées.

Le présent article ouvre une dérogation pour l'année 2015, puisqu'elles devront être prises avant le 1er novembre 2014.

Enfin, elles peuvent également exonérer, dans les mêmes conditions, « les associations à but non lucratif directement affiliées à une association reconnue d'utilité publique lorsque l'activité principale de ces associations poursuit » les objectifs visés dans le cadre de l'exonération de droit et satisfait à au moins une des conditions précédemment énumérées.

Les délibérations de l'autorité organisatrice de transport doivent être transmises avant le 1er novembre de chaque année aux organismes de recouvrement et sont prises pour une durée de trois ans.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article reprend une réflexion engagée par notre collègue député Yves Blein (premier signataire de l'amendement), rapporteur au fond du projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire, actuellement en cours d'examen en seconde lecture à l'Assemblée nationale.

En effet, en première lecture, à son initiative, l'Assemblée nationale a adopté un article 40 AFA qui tend à faire bénéficier de l'exonération de versement transport toutes les entreprises bénéficiant de l'agrément « économie sociale et solidaire », prévu par l'article L. 3332-17-1 du code du travail (lui-même réécrit par le projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire). L'adoption du présent article devrait donc logiquement conduire l'Assemblée nationale à supprimer l'article 40 AFA.

Le secrétaire d'État chargé du budget a indiqué devant l'Assemblée nationale que « cet amendement [avait] été concerté avec les associations et le Gouvernement ».

Certes, le présent article paraît plus restrictif mais il traduit, pour l'essentiel, au niveau législatif la jurisprudence déjà applicable en matière d'exonération de versement transport. Autrement dit, la situation juridique subit peu de changement. Elle est en revanche clarifiée pour les fondations et associations concernées, d'une part, et pour les autorités organisatrices de transport, d'autre part. De ce fait, comme le souligne l'exposé des motifs de l'amendement, « le coût pour les personnes publiques est très limité ».

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 quinquies (nouveau) (Articles L. 4331-2-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Création d'une taxe de séjour régionale affectée à la région Île-de-France

Commentaire : le présent article crée une nouvelle taxe de séjour, affectée à la région Île-de-France, d'un montant de 2 euros.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA CRÉATION D'UNE TAXE DE SÉJOUR RÉGIONALE...

Deux amendements identiques, présentés par nos collègues Olivier Faure et Eva Sas et tendant à instaurer une taxe de séjour régionale d'un montant de 2 euros, ont été adoptés malgré un avis défavorable de la commission des finances et un avis de sagesse du Gouvernement.

Le dispositif adopté prévoit :

- la création à compter du 1er septembre 2014 d'une taxe de séjour régionale dans l'ensemble des communes de l'Île-de-France dont le produit serait affecté à la région ;

- l'absence d'application de la taxe aux résidents franciliens pouvant justifier du paiement de leur taxe d'habitation dans la région Île-de-France ;

- la fixation du tarif de la taxe à 2 euros par personne et par nuitée pour chaque nature chaque catégorie d'hébergement, à l'exception des terrains de camping et de caravanage ;

- la perception de la taxe par les hôteliers et logeurs et sa collecte par les communes qui en reverseraient ensuite le produit à la région.

B. ...DESTINÉE À FINANCER LE « NOUVEAU GRAND PARIS »

L'exposé sommaire des deux amendements précités précise clairement l'objectif poursuivi : « la création d'une taxe régionale de séjour, d'un montant de 2 euros par nuitée, pourrait générer une ressource de près de 140 millions d'euros par an permettant le financement des projets relatifs à la création ou au développement de transports collectifs de personnes dans le cadre du Nouveau Grand Paris ».

Ce « Nouveau Grand Paris » constitue un plan unique de modernisation et de développement du réseau de transport public en Île-de-France145(*), porté par le Gouvernement et les collectivités locales et dont les grandes orientations ont été annoncées par le Premier ministre, alors Jean-Marc Ayrault, le 6 mars 2013.

Ces orientations visent à articuler, de manière cohérente, les besoins de modernisation et de développement du réseau existant avec la réalisation de nouvelles lignes de métro automatique.

Suite à ces annonces, un Protocole État - Région relatif à la mise en oeuvre du plan de mobilisation pour les transports sur la période 2013/2017 dans le cadre du Nouveau Grand Paris a été conclu en juillet 2013. Il prévoit notamment, dans son article 2.2, l'engagement de 7 milliards d'euros sur 5 ans, dont 2,5 milliards d'euros seront financés par la région146(*).

La recette attendue du présent article correspondrait à environ 140 millions d'euros par an, ce qui correspondrait quasiment au montant de nouvelles ressources régionales (150 millions d'euros par an) que le Gouvernement s'était engagé à trouver en juillet 2013.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En tant que telle, la taxe de séjour et la taxe forfaitaire de séjour sont des instruments de financement dédiés aux communes ou aux intercommunalités. Elle peut être établie par les communes touristiques, les stations classées, les communes littorales, les communes de montagnes et celles qui réalisent des actions de promotion en faveur du tourisme, ou de protection et de gestion de leurs espaces naturels147(*). S'y ajoute une surtaxe départementale qui s'analyse comme un droit additionnel de 10 % et non comme une taxe spécifique.

À la différence de la surtaxe départementale, le dispositif proposé par le présent article prévoit la création d'une nouvelle taxe de séjour spécifique à la région Ile-de-France. Cette création répond à la nécessité de trouver de nouvelles ressources nécessaires au financement de la modernisation et du développement du réseau de transport public en Île-de-France. A cet égard, il n'apparaît pas illégitime que les touristes, qui utilisent souvent ce réseau, puissent contribuer, avec d'autres, à ces dépenses.

Cependant, le dispositif proposé par le présent article soulève des questions, à la fois quant à son tarif, qui serait appliqué uniformément à l'ensemble des établissements, quel que soit leur nature et leur niveau de confort, et quant à son champ d'application, qui ne prévoit que des exceptions en nombre limité, au profit de certaines personnes148(*). Il ne tient ainsi pas compte, notamment, du fait que les hébergements touristiques permettent, également en particulier en Île-de-France, de loger des personnes fragiles et des familles avec enfants en situation de grande précarité.

Enfin, les conditions de mise en oeuvre de l'exonération prévue au profit des personnes domiciliées dans les communes de la région Île-de-France mériteraient d'être regardées avec attention ; il incomberait en effet aux logeurs d'assurer le contrôle des pièces justificatives pour déterminer si les personnes hébergées sont redevables de la taxe, ce qui devrait ensuite pouvoir être vérifié par les collectivités au regard desdites pièces.

Compte tenu de ces questions et du fait que nos collègues députés Monique Rabin, Eric Straumann et Eric Woerth doivent remettre dans les prochains jours les conclusions de leurs travaux sur la fiscalité des hébergements touristiques, dans le cadre de la mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, votre rapporteur général propose un amendement tendant à reporter au 1er janvier 2015 l'entrée en vigueur de cette nouvelle taxe, initialement prévue au 1er septembre 2014. Un tel report permettrait de poursuivre la concertation et la réflexion sur les modalités d'application de cette nouvelle taxe, qui pourrait dès lors être ajustée à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2015.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5 sexies (nouveau) (Art. L. 5211-35-2, L. 5212-24, L. 5214-23, L. 5215-32, L. 5216-8 du code général des collectivités territoriales et art. 1379-0 bis du code général des impôts) - Taxe communale sur la consommation finale d'électricité

Commentaire : le présent article revient sur la modification intervenue en loi de finances rectificative pour 2013 sur les modalités de répartition de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TCCFE : UNE RECETTE DE 1,4 MILLIARD D'EUROS POUR LE BLOC COMMUNAL

Les taxes communale et départementale sur l'électricité ont été instaurées dès 1926149(*). Elles ont été profondément réformées par l'article 23 de la loi NOME150(*) de 2010, qui a mis en place la taxe communale sur la consommation finale d'électricité (TCCFE) et la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité (TDCFE)151(*).

La TCCFE est assise sur la quantité d'électricité fournie ou consommée. En application de l'article L. 3333-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT), son tarif est fixé :

- à 0,75 euro par mégawattheure (MWh) pour les installations non professionnelles et pour les installations professionnelles dont la puissance est inférieure ou égale à 36 kilovoltampères ;

- à 0,25 euro par MWh pour les installations professionnelles dont la puissance est supérieure à 36 kilovoltampères et inférieure ou égale à 250 kilovoltampères152(*).

L'article L. 2333-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que les communes - ou leurs groupements - peuvent appliquer à ces tarifs un coefficient multiplicateur unique. La limite supérieure du coefficient multiplicateur est actualisée chaque année en fonction de l'évolution de l'indice moyen des prix à la consommation hors tabac153(*).

Le coefficient multiplicateur est fixé par décision de l'organe délibérant compétent avant le 1er octobre pour être applicable au 1er janvier de l'année suivante. En l'absence de nouvelle délibération, il est automatiquement reconduit d'année en année.

L'article L. 5212-24 du CGCT dispose que lorsque le syndicat intercommunal ou le département perçoit la taxe en lieu et place des communes, l'organe délibérant du syndicat ou le conseil général arrête un coefficient multiplicateur unique pour l'ensemble du territoire.

La TCCFE a représenté un produit de près de 1,4 milliard d'euros en 2013, soit environ 1,5 % des recettes de fonctionnement du secteur communal, qui s'élèvent à près de 100 milliards d'euros.

Ce montant se répartit entre d'une part, communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), pour un total de 800 millions d'euros environ, et d'autre part, syndicats intercommunaux et départements ayant la compétence d'autorité organisatrice de la distribution d'électricité (AODE)154(*), à hauteur d'environ 600 millions d'euros.

Sur les 600 millions d'euros perçus par les syndicats et départements, environ 200 millions d'euros sont reversés à leurs communes membres, d'après les chiffres de la fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR).

B. DES RÈGLES DE RÉPARTITION DU PRODUIT DE LA TCCFE MODIFIÉES EN LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2013 AVEC DES CONSÉQUENCES FINANCIÈRES IMPORTANTES POUR LES COMMUNES

L'article 45 de la loi de finances rectificative (LFR) pour 2013155(*) a profondément modifié les règles relatives à la perception de la TCCFE.

1. Avant la LFR 2013 : un transfert automatique pour les seules communes de moins de 2 000 habitants

L'article L. 2333-2 du CGCT, qui institue la TCCFE, prévoit que celle-ci est perçue « au profit des communes ou, selon le cas, au profit des établissements publics de coopération intercommunale ou des départements qui leur sont substitués au titre de leur compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité ».

En principe, la TCCFE est donc perçue par les communes, mais elle peut être perçue « en lieu et place des communes » par un EPCI, un syndicat intercommunal ou le département, à condition que celui-ci exerce la compétence d'AODE.

Les conditions de cette substitution sont posées à l'article L. 5212-24 du CGCT pour les syndicats intercommunaux et les départements, à l'article L. 5214-23 pour les communautés de communes (CC), à l'article L. 5215-32 pour les communautés urbaines (CU) et à l'article L. 5216-8 pour les communautés d'agglomération (CA)156(*).

Dans la rédaction antérieure à la LFR 2013, deux cas étaient à distinguer :

- pour les communes de moins de 2 000 habitants, la perception par l'organisme de coopération ou le département était de droit157(*) ;

- pour les autres communes, la perception par l'organisme de coopération ou le département était soumise à une délibération concordante des instances concernées.

2. La LFR 2013 : un transfert automatique de la TCCFE des communes à l'Autorité organisatrice de la distribution d'électricité

L'article 45 de la loi de finances rectificative pour 2013 a modifié les articles du CGCT précités afin de prévoir que la TCCFE soit perçue par l'EPCI, le syndicat ou le département ayant la compétence d'AODE, quelle que soit la population de la commune considérée.

En d'autres termes, la LFR 2013 a organisé le transfert automatique de la perception de la TCCFE à l'AODE, au détriment des communes de plus de 2 000 habitants qui conservaient jusqu'ici cette recette.

Elle a toutefois prévu la possibilité pour l'AODE de reverser aux communes ou aux EPCI membres jusqu'à 50 % du produit de la TCCFE perçue sur leur territoire. Cette possibilité est soumise à délibérations concordantes des instances concernées : à défaut, la recette demeure à l'AODE.

Ce dernier dispositif implique une autre perte de recettes pour certaines communes. En effet, les AODE peuvent aujourd'hui reverser aux communes une fraction de la TCCFE perçue sur leur territoire, sans aucune limite. Ainsi, les communes qui ne perçoivent pas la TCCFE directement mais qui bénéficient d'un reversement par l'AODE d'une part supérieure à 50 % du produit perçu sur leur territoire verront cette ressource diminuer.

Ces dispositions étaient destinées à entrer en vigueur au 1er janvier 2015.

Perception de la TCCFE et possibilités de reversement

Détenteur de la compétence d'autorité organisatrice
de la distribution d'électricité (AODE)

Situation appliquée actuellement

(avant l'entrée en vigueur de la LFR 2013)

Situation à compter du 1er janvier 2015
(LFR 2013)

Communes de moins de 2 000 habitants 

Communes de plus de 2 000 habitants 

Communauté de communes

Perception par l'EPCI

Perception par l'EPCI sur délibérations concordantes

(par analogie avec l'article L. 5212-24)

Perception par l'EPCI/ le syndicat intercommunal / le département, selon l'autorité exerçant la compétence ;

Possibilité de reverser à chaque commune 50 % du produit perçu sur son territoire, sur délibérations concordantes.

Communauté d'agglomération

Communauté urbaine

Pratiques variables selon les CU

Syndicat intercommunal
et département

Perception par le syndicat/ le département

Perception par le syndicat/ le département sur délibérations concordantes

Possibilité de reverser à chaque commune « une fraction » du produit perçu sur son territoire

Source : commission des finances du Sénat

3. Des conséquences financières importantes pour les communes

Dans son rapport158(*) sur la proposition de loi relative à la TCCFE159(*), examinée en avril au Sénat, votre rapporteur général s'était livré à une évaluation détaillée des conséquences financières de ce transfert.

À partir des chiffres transmis par la FNCCR, sans être néanmoins en mesure de les confirmer, il avait considéré que l'estimation par le Gouvernement d'une perte de recettes de 750 millions d'euros était surévaluée. Pour sa part, votre rapporteur général l'avait chiffrée à 325 millions d'euros environ, ce qui, en tout état de cause, demeure significatif.

C. LE SOUHAIT RÉPÉTÉ DU SÉNAT DE REVENIR SUR CE TRANSFERT

Lors de l'examen du PLFR pour 2013, votre commission des finances avait adopté, à l'initiative de son rapporteur général, un amendement revenant sur l'automaticité du transfert du produit de la TCCFE aux AODE, le subordonnant à une délibération concordante des communes et AODE concernées. Cet amendement avait été adopté par le Sénat en séance, contre l'avis du Gouvernement.

Cette opposition au transfert du produit de la TCCFE reposait sur plusieurs arguments, qui conservent leur pertinence :

- une opposition à une baisse des recettes des communes, dans un contexte financier déjà difficile ;

- une concertation inexistante avec les élus ;

- des doutes quant à la pertinence de ce transfert au profit des AODE, alors que la répartition des compétences en matière de transition énergétique n'est pas encore déterminée.

Cependant, après le rejet par le Sénat de l'ensemble du texte, lors de l'examen du texte en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, nos collègues députés n'avaient pas jugé utile de reprendre à leur compte cet amendement.

Pourtant, quelques semaines seulement après l'adoption définitive de la LFR 2013, une forte inquiétude a été exprimée par les maires, relayée par les associations d'élus et les assemblées parlementaires. Conscient de ces inquiétudes, le Gouvernement s'était engagé devant le Sénat à revenir sur ce dispositif, par la bouche d'Anne-Marie Escoffier160(*), alors ministre déléguée chargée de la décentralisation.

C'est pour répondre à ces inquiétudes qu'une proposition de loi revenant sur l'automaticité du transfert et reprenant pour l'essentiel l'amendement de votre commission des finances a été déposée au Sénat par notre collègue Jacques Mézard161(*).

Dans le prolongement de l'unanimité qu'il avait exprimée en novembre, le Sénat a également adopté à l'unanimité ce texte, lors de la séance du 29 avril 2014. Le Gouvernement n'avait pas souhaité y donner un avis favorable, du fait du vecteur choisi, mais en séance André Vallini, secrétaire d'État chargé de la réforme territoriale, avait déclaré : « le Gouvernement reconnaît volontiers, ce soir, que l'impact de ces mesures a été sous-estimé. [...] Le Gouvernement s'est engagé et s'engage à nouveau ce soir à ce que des réponses soient apportées dans le cadre du prochain collectif budgétaire, qui vous sera soumis cet été »162(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des finances à l'initiative de notre collègue Christine Pires Beaune, constitue l'aboutissement de cet engagement.

Le 1° du I du présent article prévoit que les règles de perception de la TCCFE relatives aux fusions de syndicats d'électricité (article L. 5211-35-2 du CGCT) s'appliquent dans les cas de modification du périmètre d'un EPCI : les règles de perception en vigueur seront maintenues pour l'année au cours de laquelle a lieu le rattachement.

Le 2° du I modifie l'article L. 5212-24 du CGCT, relatif aux syndicats intercommunaux et aux départements exerçant la compétence d'AODE.

Son a revient sur l'automaticité du transfert de la TCCFE aux AODE, en prévoyant à nouveau que ce transfert est limité aux communes de 2 000 habitants au maximum. Pour les autres communes, le transfert de la perception de la TCCFE est soumis à une délibération concordante des instances concernées. Il procède également à des modifications rédactionnelles de façon à isoler les dispositions relatives aux départements, afin de simplifier la rédaction de l'article.

Enfin, il prévoit également un transfert automatique au syndicat intercommunal d'électricité de la TCCFE perçue sur le territoire des EPCI membres d'un tel syndicat. Il s'agit là d'une précision, dans la mesure où les EPCI membres d'un syndicat d'électricité ont forcément délégué la compétence d'AODE et que, dès lors, la TCCFE est perçue par le syndicat au titre de cette compétence.

Son b supprime la dérogation (cf. supra) qui existe, pour la seule année 2014 à l'automaticité du transfert de la TCCFE des communes de moins de 2 000 habitants au syndicat, en l'absence de délibération de celui-ci.

Son c supprime le plafond du reversement de l'AODE à ses communes ou EPCI membres, limité par la LFR 2013 à 50 % du produit perçu sur le territoire de la commune.

Les 3°, 4° et 5° du I procèdent aux mêmes modifications respectivement pour les communautés de communes (article L. 5214-23 du CGCT), les communautés urbaines (article L. 5215-32 du CGCT) et les communautés d'agglomération (article L. 5216-8 du CGCT).

Le II modifie le VII de l'article 1379-0 bis du code général des impôts (CGI), qui précise, dans la rédaction issue de la LFR 2013, que les EPCI exerçant la compétence d'AODE se substituent à leurs communes membres pour l'application des dispositions relatives à la TCCFE : cette substitution automatique devient une possibilité, par cohérence avec les dispositions précédentes.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article reprend pour l'essentiel la position que votre commission des finances avait défendue contre le texte du Gouvernement il y a six mois et confirmée en avril dernier lors de l'examen de la proposition de loi de notre collègue Jacques Mézard. Elle se félicite que l'engagement que le Gouvernement avait pris devant le Sénat à cette occasion soit tenu à travers le présent article, auquel elle ne peut que se montrer très favorable.

Votre commission vous propose un amendement visant à corriger une erreur de rédaction.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5 septies (nouveau) (Art. 57 du code général des impôts) - Renforcement de la lutte contre la manipulation des prix de transfert

Commentaire : le présent article vise à renforcer le contrôle des prix de transfert en supprimant l'obligation qui pèse sur l'administration de prouver l'existence de liens de contrôle ou de dépendance entre les entreprises, dans le cas d'un transfert vers un État ou territoire non coopératif (ETNC).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CONTRÔLE DES PRIX DE TRANSFERT, PRINCIPAL OUTIL DE LUTTE CONTRE L'OPTIMISATION FISCALE DES GRANDES ENTREPRISES

L'article 57 du code général des impôts (CGI) est l'article le plus fréquemment utilisé par l'administration dans la lutte contre l'évasion fiscale. Il vise à lutter contre les transferts de bénéfices réalisés par manipulation des prix d'achat ou de vente par des entreprises françaises vers des entreprises dépendantes ou associées situées à l'étranger.

Pour mémoire, cet article a été mis en oeuvre à vingt-quatre reprises en 2012, pour un montant de 11,6 millions d'euros de droits redressés.

L'article 57 du code général des impôts

« Pour l'établissement de l'impôt sur le revenu dû par les entreprises qui sont sous la dépendance ou qui possèdent le contrôle d'entreprises situées hors de France, les bénéfices indirectement transférés à ces dernières, soit par voie de majoration ou de diminution des prix d'achat ou de vente, soit par tout autre moyen, sont incorporés aux résultats accusés par les comptabilités. Il est procédé de même à l'égard des entreprises qui sont sous la dépendance d'une entreprise ou d'un groupe possédant également le contrôle d'entreprises situées hors de France.

« La condition de dépendance ou de contrôle n'est pas exigée lorsque le transfert s'effectue avec des entreprises établies dans un État étranger ou dans un territoire situé hors de France dont le régime fiscal est privilégié au sens du deuxième alinéa de l'article 238 A (...) ».

Ce dispositif permet à l'administration de réintégrer les bénéfices artificiellement diminués au résultat imposable de l'entreprise.

Afin d'évaluer les transactions entre entreprises à leur « juste prix », l'administration peut se fonder sur plusieurs méthodes, qui reposent toutes sur le « principe de pleine concurrence » (« at arm's length ») prévu par l'article 9 du modèle de convention fiscale de l'OCDE163(*). En vertu de ce principe, les prix de transfert doivent être fixés au prix de marché, comme s'ils correspondaient à des échanges entre des sociétés indépendantes. Toutefois, le poids croissant des actifs intangibles et uniques - par exemple, l'algorithme d'un moteur de recherche - complique sensiblement le travail de l'administration fiscale : d'une part, ceux-ci peuvent être facilement « localisés » dans un territoire à faible taux d'imposition, et d'autre part, il est souvent délicat d'en déterminer le « juste » niveau de rémunération, ce qui permet de diminuer facilement l'assiette taxable.

L'application de l'article 57 du CGI est conditionnée à l'existence de liens de dépendance ou de contrôle entre l'entreprise française et l'entreprise étrangère. Cette dépendance peut être de droit (détention de la majorité des parts ou des droits de vote), ou de fait (ce que peuvent notamment révéler d'importants liens contractuels). Il appartient à l'administration d'apporter la preuve de ces liens de dépendance ou de contrôle.

B. UN DISPOSITIF RENFORCÉ EN CAS DE TRANSFERT VERS LES « PARADIS FISCAUX », MAIS AFFAIBLI PAR UN OUBLI

1. Un renversement de la charge de la preuve en cas de transfert vers un régime à fiscalité privilégiée...

La condition de dépendance ou de contrôle n'est pas exigée lorsque le transfert s'effectue avec une entreprise établie dans un « régime à fiscalité privilégiée » au sens de l'article 238 A du CGI. En d'autres termes, l'article 57 du CGI prévoit un renversement de la charge de la preuve dans les cas les plus suspects, c'est-à-dire pour des transactions effectuées avec des territoires où l'impôt est inférieur de plus de 50 % à celui qui serait dû en France.

La notion de régime fiscal privilégié

La notion de « régime fiscal privilégié » (RFP) est définie par l'article 238 A du CGI comme les États ou territoires permettant aux personnes qui y sont situées d'être « assujetties à des impôts sur les bénéfices ou les revenus dont le montant est inférieur de plus de la moitié à celui de l'impôt (...) dont elles auraient été redevables dans les conditions de droit commun en France ».

Outre le renversement de la charge de la preuve dans le cadre de l'article 57 du CGI, la notion de régime fiscal privilégié emporte plusieurs conséquences fiscales pour les contribuables, et notamment :

- le renversement de la charge de la preuve en matière de déductibilité des charges financières (article 238 A du CGI) : il appartient à l'entreprise, et non à l'administration, de démontrer que ces transferts n'ont pas un caractère anormal et correspondent à des opérations réelles.

- la possibilité d'imposer en France, même lorsqu'ils ne sont pas distribués, les bénéfices qui sont réalisés dans un RFP par une société contrôlée par une société française (article 209 B du CGI) ;

- la possibilité de taxer les revenus des personnes physiques réalisés par l'intermédiaire de structures situées dans un RFP (article 123 bis du CGI).

2. ...Mais pas de renversement de la charge de la preuve en cas de transfert vers un État ou territoire non coopératif.

De manière surprenante, il est toujours exigé de l'administration qu'elle apporte la preuve de la condition de dépendance dans le cas d'un transfert de bénéfice vers un État ou territoire non coopératif (ETNC), notion pourtant bien plus « sévère » que celle de régime à fiscalité privilégiée.

Introduite par la troisième loi de finances rectificative pour 2009164(*), la notion d'ETNC, qui se veut une traduction juridique du concept plus flou de « paradis fiscal », désigne les entités politiques qui ne respectent pas les standards internationaux d'échanges d'informations en matière fiscale.

La notion d'État ou territoire non coopératif (ETNC)

L'article 238-0 A du code général des impôts (CGI) dispose que « sont considérés comme non coopératifs (...) les États et territoires non membres de la Communauté européenne dont la situation au regard de la transparence et de l'échange d'informations en matière fiscale a fait l'objet d'un examen par l'Organisation de coopération et de développement économiques et qui (...) n'ont pas conclu avec la France une convention d'assistance administrative permettant l'échange de tout renseignement nécessaire à l'application de la législation fiscale des parties, ni signé avec au moins douze États ou territoires une telle convention ».

Un ETNC répond donc à trois critères cumulatifs :

- il n'est pas membre de l'Union européenne ;

- il a fait l'objet d'une évaluation - quel qu'en soit le résultat - par le « Forum mondial » de l'OCDE en matière d'échange d'informations à des fins fiscales ;

- il n'a pas conclu avec la France une convention d'assistance administrative permettant l'échange de tout renseignement nécessaire à l'application de la législation fiscale des parties,165(*).

La notion d'ETNC emporte des conséquences juridiques, à savoir des mesures de rétorsion pour les personnes localisées dans ces entités, ou réalisant des transactions avec elles. Ces mesures visent d'abord les résidents en France réalisant des transactions avec un ETNC :

- exclusion du régime des sociétés mères (article 145 du CGI) ;

- renversement de la charge de la preuve dans le cadre du dispositif de l'article 209 B du CGI (cf. supra), lequel permet d'imposer les sociétés françaises sur les bénéfices de leurs filiales implantées dans des entités à régime fiscal privilégié ;

- renversement de la charge de la preuve dans le cadre du dispositif de l'article 123 bis du CGI (cf. supra), lequel permet de taxer à l'impôt sur le revenu les revenus des personnes physiques réalisés par l'intermédiaire de structures situées dans les entités à régime fiscal privilégié ;

- renforcement de l'interdiction de déduction des charges (article 238 A du CGI) : le principe est la non-déductibilité, sauf si l'entreprise apporte la preuve que ces paiements ont « principalement un objet et un effet autre que de permettre la localisation de ces dépenses » dans un ETNC ;

- obligation de fournir des informations complémentaires dans la documentation sur les prix de transfert (article L. 13 AB du livre des procédures fiscales).

Ces mesures visent également les personnes et les revenus domiciliés ou situés dans les ETNC :

- majoration des taux de retenue à la source sur les revenus et plus-values de nature immobilière (articles 244 bis, 244 bis A et 244 bis B du CGI) ;

- majoration des taux de retenue à la source sur les intérêts, dividendes et redevances (articles 119 bis, 125-0 A et 125 A du CGI).

La liste des ETNC au 1er janvier de chaque année est mise à jour par arrêté des ministres chargés de l'économie et du budget, après avis du ministre des affaires étrangères166(*). La liste de l'année 2014, marquée par le retrait de Jersey et des Bermudes, est composée des huit États et territoires suivants167(*) :

- Botswana

- Brunei

- Guatemala

- Iles Marshall

- Iles Vierges britanniques

- Montserrat

- Nauru

- Niue

Le fait que l'article 57 du CGI relatif au contrôle des prix de transfert ne fasse pas référence à la notion d'ETNC résulte sans doute d'une erreur de rédaction, signalée par le rapport de nos collègues députés Pierre-Alain Muet et Éric Woerth sur l'optimisation fiscale agressive des entreprises168(*).

Il convient toutefois de relativiser les conséquences de cette « faille » : d'une part, les pays qui sont susceptibles de figurer sur la liste des ETNC sont très peu nombreux, et d'autre part, ils répondent pour la plupart à la définition d'un « régime fiscal privilégié », ce qui leur permet d'être déjà couverts par l'article 57 du CGI. Ceci dit, la qualification d'ETNC, qui tient à l'inscription sur une liste, dispense l'administration d'avoir à apporter la preuve que l'impôt est inférieur d'au moins 50 % à celui qui serait normalement dû en France.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de Valérie Rabault, rapporteure générale, au nom de la commission des finances, vise à supprimer l'obligation qui pèse sur l'administration de prouver l'existence de liens de contrôle ou de dépendance entre les entreprises, dans le cas d'un transfert vers un État ou territoire non coopératif (ETNC). En d'autres termes, il étend aux ETNC la présomption d'anormalité des prix de transfert existant pour les régimes fiscaux privilégiés.

Il reprend ainsi la proposition n° 2 du rapport de notre collègue député Pierre-Alain Muet (cf. supra) : « modifier l'article 57 du code général des impôts afin de supprimer la condition de dépendance ou de contrôle lorsque les transactions s'effectuent avec des entreprises établies dans des États et territoires non coopératifs ».

Il convient de signaler que l'article 106 de la loi de finance initiale pour 2014169(*) visait notamment à corriger cette erreur. Cet article visait à moderniser profondément l'article 57 du CGI, qui date de 1933, afin de l'adapter aux montages abusifs de restructuration d'entreprises (« business restructuring »). Il instaurait ainsi une présomption d'anormalité des prix de transfert en cas de « transfert de fonctions ou de risques » à une entreprise liée entraînant la réduction d'au moins 20 % de son excédent brut d'exploitation (EBE). Toutefois, le Conseil constitutionnel a censuré cet article170(*), au motif que le législateur utilisait des notions sans les définir (« transfert de fonctions et de risques »), méconnaissant ainsi l'étendue de sa compétence ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.

Le dispositif proposé ici est plus modeste et se limite à supprimer la condition de dépendance dans le cas d'un transfert vers un ETNC, sans procéder à une réforme d'ampleur de l'article 57 du CGI.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général, qui a déjà eu l'occasion de souligner l'enjeu majeur que représente la lutte contre la manipulation des prix de transfert par les entreprises multinationales171(*), est bien entendu favorable à la correction proposée par le présent article.

Au-delà de la simple extension aux ETNC de la présomption d'anormalité des transferts de bénéfices, votre rapporteur général rappelle que la nécessité de moderniser la rédaction d'ensemble de l'article 57 du CGI reste intacte, en dépit de la Censure du Conseil constitutionnel. L'objectif de l'article 106 de la loi de finances pour 2014, auquel souscrivait pleinement votre rapporteur général172(*), demeure valable et justifie de rechercher une rédaction précise qui ne compromette pas la sécurité juridique des contribuables.

À cet égard, les travaux de l'Organisation de coopération et de développement (OCDE) pourront utilement être mis à profit. Le renforcement de la lutte contre la manipulation des prix de transfert constitue en effet le coeur des « actions » 8, 9, 10 et 13 du projet « BEPS » (base erosion and profit shifting) de l'OCDE, dont le rapport final doit être présenté au G20 en septembre 2014.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 octies (nouveau) (Art. 223 A bis [nouveau], 39 C, 39 quinquies D, 39 octies D, 39 quinquies D, 44 octies A, 44 octies, 44 duodecies, 44 terdecies, 44 quaterdecies, 200, 209-0 B, 209 B, 212, 212 bis, 214, 217 nonies, 219, 220 septies, 220 nonies, 223 S, 235 ter ZAA, 235 ter ZCA, 235 ter ZD, 235 ter ZC, 238 bis-0 A, 244 quater E, 244 quater H, 244 quater T, 726, 1019, 1465 B, 1466 A, 1518 B, 1586 quater, 1649 quater B quater, 1651 G, 1651 L, 1668, 1668 B, 1727, 1731 A et 1731 A bis du code général des impôts et L. 13, L. 13 AA, L. 48, L. 51 et L. 169 du livre des procédures fiscales) - Intégration fiscale d'établissements publics industriels et commerciaux

Commentaire : le présent article autorise des établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) à former un groupe fiscal avec d'autres EPIC. En pratique, il permet au futur groupe public ferroviaire, composé de trois établissements (l'EPIC de tête, la SNCF, et deux EPIC filles : SNCF Réseau et de SNCF Mobilités), de bénéficier du mécanisme de l'intégration fiscale.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans les conditions prévues par les articles 223 A à 223 U du code général des impôts, « une société peut se constituer seule redevable de l'impôt sur les sociétés dû sur l'ensemble des résultats du groupe formé par elle-même et les sociétés dont elle détient 95 % au moins du capital, de manière continue au cours de l'exercice ». Chaque membre du groupe doit donner son accord et être soumis à l'impôt sur les sociétés ; il devient solidairement responsable du paiement de l'impôt.

Ce mécanisme, dit de « l'intégration fiscale », permet de considérer la réalité économique d'un groupe de sociétés et non sa réalité juridique (et son démembrement en plusieurs filiales). En l'absence d'intégration fiscale, chaque membre du groupe serait redevable de l'impôt sur les sociétés sur son propre résultat.

L'intégration fiscale présente en outre l'avantage que les bénéfices de certains membres du groupe soient mutualisés avec les déficits des autres membres. Elle peut donc permettre de réduire l'impôt sur les sociétés dû.

Pour constituer un groupe, l'article 223 A du code général des impôts requiert une détention de 95 % du capital des sociétés filles par la société-mère. Il prévoit cependant des exceptions pour les groupes mutualistes bancaires ou assurantiels dans lesquels l'organe central - la société mère - est en réalité détenu par ses filles. Dans ces cas, la société qui se constitue redevable de l'impôt pour le groupe doit également en établir les comptes consolidés.

Dans le cadre de la réforme ferroviaire en cours d'examen devant le Parlement, il est prévu de créer un « groupe public ferroviaire » composé de trois établissements publics industriels et commerciaux (EPIC). Il comprendra un EPIC de tête, la SNCF, et deux EPIC filles : SNCF Mobilités (chargé des activités de transport de voyageurs et de marchandises) et SNCF Réseau (chargé de la gestion de l'infrastructure ferroviaire). L'EPIC de tête aura pour mission d'assurer le contrôle et le pilotage stratégiques du groupe public ferroviaire ainsi que des missions transversales ou mutualisées pour l'ensemble du groupe.

Un EPIC est redevable de l'impôt sur les sociétés dans les conditions du droit commun. En revanche, il ne dispose pas d'un capital et ne peut donc être détenu par un autre EPIC. C'est pourquoi l'article L. 2102-2 du code des transports173(*) dispose que « les attributions dont la SNCF est dotée par le présent code à l'égard de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités sont identiques à celles qu'une société exerce sur ses filiales au sens de l'article L. 233-1 du code de commerce ». Une autre disposition prévoit que l'EPIC de tête SNCF « établit et publie chaque année les comptes consolidés de l'ensemble formé par le groupe public ferroviaire et les filiales des établissements du groupe ».

Pour autant, en l'état actuel de la rédaction de l'article 223 A du code général des impôts, l'intégration fiscale n'est pas ouverte au bénéfice du groupe public ferroviaire.

Or l'équilibre financier de la réforme ferroviaire repose, en partie, sur la possibilité du groupe SNCF d'utiliser l'intégration fiscale afin que d'éventuels déficits de SNCF Réseau puissent être compensés par les bénéfices de SNCF Mobilités. Une évolution législative est donc nécessaire.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'une initiative du Gouvernement, votée par l'Assemblée nationale avec un avis favorable de sa commission des finances.

Il crée un nouvel article 223 A bis au sein du code général des impôts. Celui-ci dispose que « par exception à [...] l'article 223 A, lorsqu'un établissement public industriel et commercial soumis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun établit des comptes consolidés [...], il peut se constituer seul redevable de l'impôt sur les sociétés dû sur l'ensemble des résultats du groupe formé par lui-même, les établissements publics industriels et commerciaux également soumis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun qui sont membres de son périmètre de consolidation et les sociétés que lui-même et les établissements publics industriels et commerciaux membres du groupe détiennent [...], lorsqu'il assure pour l'ensemble du groupe le contrôle et le pilotage stratégique et des missions transversales ou mutualisées ».

L'article 223 A bis interdit par ailleurs que l'EPIC qui se constitue redevable de l'impôt soit contrôlé par un autre EPIC ou qu'un établissement membre du groupe soit lui la tête d'une autre intégration fiscale.

À la différence du droit commun, dans lequel chaque membre du groupe doit donner son accord pour participer à l'intégration fiscale, le présent article prévoit que « lorsqu'un [EPIC] se constitue seul redevable de l'impôt sur les sociétés, tous les [EPIC] sont obligatoirement membres du groupe ». En d'autres termes, dans le cas de la SNCF, les établissements SNCF Mobilités et SNCF Réseau n'auront pas d'autres choix que d'être membres du groupe.

Pour le reste, les règles de droit commun de l'intégration fiscale (articles 223 B à 223 U) sont applicables.

Le III du présent article prévoit que ses dispositions « s'appliquent aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2015 ».

Enfin, les 2°, 3°, 4° et 5° du I ainsi que le II du présent article effectuent les coordinations nécessaires au sein du code général des impôts et du livre des procédures fiscales.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article fait partie d'un ensemble de trois articles fiscaux174(*) qui traduit un engagement pris par le Gouvernement lors du dépôt du projet de loi portant réforme ferroviaire. Le ministre des finances et des comptes publics soulignait devant l'Assemblée nationale qu'il constitue « un signe fort d'intégration économique et sociale du futur groupe public ».

En 2012 et 2013, la SNCF a respectivement versé 346 millions d'euros et 166 millions d'euros au titre de l'impôt sur les sociétés, montant qui devrait probablement diminuer du fait de l'intégration fiscale.

L'État s'est également engagé à abandonner le dividende qu'il reçoit de la part de SNCF. Au total, avec le présent article, il consentirait ainsi un effort financier de l'ordre de 500 millions d'euros par an, sans que le coût de la présente mesure soit clairement identifié.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 nonies (nouveau) (Art. 1518 D [nouveau] du code général des impôts) - Valeur locative des immobilisations industrielles de la SNCF

Commentaire : le présent article prévoit que le transfert de biens de la SNCF aux futures entités du groupe public ferroviaire créé par la loi portant réforme ferroviaire n'emporte pas de diminution des impôts directs locaux.

Le projet de loi portant réforme ferroviaire, actuellement en cours d'examen en première lecture devant le Sénat, prévoit la constitution d'un groupe public ferroviaire, comprenant trois établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), à savoir un EPIC de tête, appelé la SNCF, et deux EPIC filles, SNCF Réseau (en charge de l'infrastructure) et SNCF Mobilités (en charge du transport de voyageurs et de marchandises).

SNCF Réseau résulte de la fusion de Réseau ferré de France (RFF) et de deux entités de la SNCF (SNCF-Infra et la direction de la circulation ferroviaire). SNCF Mobilités poursuit l'essentiel des activités aujourd'hui exercées par la SNCF.

Les articles 10 et 11 du projet de loi portant réforme ferroviaire prévoient le transfert de biens appartenant aujourd'hui à la SNCF (futur SNCF Mobilités) respectivement au futur SNCF Réseau et au futur EPIC de tête SNCF.

Ils disposent que les transferts se font sur la base des « valeurs nettes comptables »175(*). En conséquence, dans le bilan d'ouverture de SNCF Réseau et du futur EPIC de tête SNCF, les immobilisations industrielles seront inscrites pour ce montant.

En application de l'article 1499 du code général des impôts, la valeur locative des immobilisations industrielles repose sur la valeur d'origine du bien. La valeur brute est donc aujourd'hui retenue pour le calcul de la valeur locative et, partant, des impôts directs locaux.

Avec le transfert des biens, la valeur d'origine inscrite dans le bilan de SNCF Réseau et de SNCF sera la valeur nette comptable. Par conséquent, en l'absence de disposition législative ad hoc, la valeur locative des immobilisations industrielles transférées diminuerait, ce qui réduirait les impôts locaux assis sur la valeur locative et donc les ressources fiscales des collectivités territoriales.

Afin d'éviter toute conséquence négative sur les finances locales du fait de la réorganisation industrielle de la SNCF, le présent article, introduit à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances, prévoit que « pour la détermination de la valeur locative des immobilisations industrielles dont la propriété est [...] transférée à la SNCF ou à SNCF Réseau, le prix de revient mentionné à l'article 1499 s'entend de la valeur brute pour laquelle ces immobilisations sont inscrites au bilan de SNCF Mobilités au 31 décembre 2014 ».

Lors de la création de Réseau ferré de France, une disposition similaire avait été adoptée176(*).

Votre rapporteur général est favorable au présent article qui permet de préserver les ressources fiscales des collectivités territoriales.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 decies (nouveau) (Art. 1649 AC et 1736 du code général des impôts) - Clarification des dispositions applicables à l'échange automatique d'informations à des fins fiscales

Commentaire : le présent article vise à préciser le fondement légal de l'échange automatique d'informations fiscales, en encadrant les traitements que devront effectuer les établissements financiers, en modifiant le support déclaratif et en instaurant des sanctions spécifiques.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DÉVELOPPEMENT DE L'ÉCHANGE AUTOMATIQUE D'INFORMATIONS

Actuellement, la coopération administrative en matière fiscale entre les États repose sur le mécanisme d'échange d'informations à la demande, prévu par l'article 26 du modèle de convention fiscale de l'OCDE177(*). Si ce dispositif permet des échanges efficaces avec les États les plus coopératifs, il souffre toutefois d'importantes faiblesses qui rendent son efficacité plus qu'incertaine avec d'autres partenaires : d'une part, il suppose la connaissance préalable des flux suspects et de l'identité des personnes concernées afin de pouvoir formuler la demande, et d'autre part, il repose sur la bonne volonté des administrations « requises », qui n'accomplissent pas toujours les recherches avec diligence.

A contrario, l'échange automatique d'informations fiscales constitue un mécanisme bien plus efficace, dans la mesure où les informations sont transmises dans leur totalité et sans qu'il soit nécessaire d'en faire la demande.

Ce nouveau standard, qui paraissait il y a peu une perspective lointaine, est aujourd'hui sur le point d'être mis en oeuvre, du fait notamment de l'initiative des États-Unis, auxquels l'Union européenne et l'OCDE ont emboîté le pas.

1. L'initiative américaine : la loi « FATCA »

Adoptée en 2010, la loi FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) fait obligation aux banques du monde entier de transmettre au fisc américain les informations dont elles disposent sur les contribuables américains, sous peine d'une retenue à la source dissuasive de 30 %.

Instrument à l'origine unilatéral et extraterritorial, la loi « FATCA » s'est finalement traduite par la négociation d'accords bilatéraux de deux types, dits « FATCA 1 » et « FATCA 2 » (cf. encadré), la France ayant opté pour le premier.

« FATCA 1 » et « FATCA 2 »

Le modèle « FATCA 1 », choisi par la majorité des pays (dont la France), prévoit une transmission centralisée via l'administration fiscale nationale ainsi que la réciprocité des échanges - sauf sur le solde des comptes, ce point étant soumis à l'aval du Congrès américain.

Le modèle « FATCA 2 », choisi par cinq pays (dont la Suisse et les Bermudes), vise à préserver le secret bancaire : les informations nominatives ne sont transmises qu'à condition d'obtenir l'accord du client - dans le cas contraire, la transmission a lieu sous forme agrégée et les demandes nominatives doivent être faites au cas par cas. La transmission est effectuée directement par les banques ; en contrepartie, il n'y a pas de réciprocité de la part des États-Unis.

L'accord entre la France et les États-Unis, signé à Paris le 14 novembre 2013, prévoit que les premières transmissions auront lieu le 30 septembre 2015, et porteront sur les données collectées à partir du 1er juillet 2014.

Le projet de loi de ratification de l'accord entre la France et les États-Unis devrait être bientôt présenté au Conseil des ministres et soumis au Parlement178(*).

2. Au niveau de l'Union européenne : les directives « épargne » et « coopération administrative »

Dans un courrier adressé le 9 avril 2013 au commissaire européen en charge de la fiscalité, Algirdas Semeta, les ministres de l'économie du « G5 » (France, Allemagne, Royaume-Uni, Espagne, Italie) ont demandé l'instauration d'un « FATCA européen ». Il s'agit concrètement de réviser deux textes :

- la directive sur la fiscalité de l'épargne de 2003 : l'échange automatique est à ce jour limité aux revenus perçus sous forme d'intérêts perçus par les non-résidents. Il s'agit d'en élargir le champ à d'autres catégories de revenus et d'avoirs, notamment à l'assurance-vie et aux trusts ;

- la directive sur la coopération administrative de 2011 : elle prévoit le passage à l'échange automatique à partir du 1er janvier 2015, mais seulement pour cinq catégories de revenus179(*). L'objectif est d'étendre cette obligation aux dividendes, aux plus-values, aux autres revenus financiers et au solde des comptes, ainsi que de supprimer la clause de « disponibilité » des informations180(*).

Un accord sur la directive épargne a été trouvé le 20 mars 2014 suite à la levée du veto de l'Autriche et du Luxembourg, qui conditionnaient leur soutien à l'engagement de négociations avec cinq pays tiers, dont la Suisse. La révision de la directive sur la coopération administrative est toujours en cours.

3. Le standard de l'OCDE : vers une norme mondiale ?

À la demande du G20 de Saint-Pétersbourg des 5 et 6 septembre 2013, l'OCDE a présenté le 13 février 2014 un nouveau modèle de convention fiscale internationale, reposant sur l'échange automatique. La présentation des éléments techniques, et notamment informatiques, destinés à mettre en oeuvre ce nouveau standard interviendra dans les prochains mois.

La fin effective du secret bancaire devrait toutefois attendre la renégociation de chacun des accords bilatéraux conclus entre les différents pays du monde - ce que les membres du « G5 » européen se sont récemment engagés à faire entre eux et avec 48 autres pays d'ici octobre 2014181(*).

B. LE FONDEMENT JURIDIQUE EN FRANCE

Afin de conférer un fondement juridique à la collecte des informations fiscales par les établissements financiers, un nouvel article 1649 AC a été créé dans le code général des impôts (CGI) à l'occasion de l'examen par l'Assemblée nationale de la loi de séparation et de régulation des activités bancaires182(*).

Cet article dispose que « les teneurs de compte, les organismes d'assurance et assimilés et toute autre institution financière mentionnent, sur la déclaration visée à l'article 242 ter, les informations requises pour l'application des conventions conclues par la France organisant un échange automatique d'informations à des fins fiscales. Ces informations peuvent notamment concerner tout revenu de capitaux mobiliers ainsi que les soldes des comptes et la valeur de rachat des bons ou contrats de capitalisation et placements de même nature ».

La déclaration des revenus de capitaux mobiliers visée à l'article 242 ter du CGI, dite « IFU » (pour « imprimé fiscal unique »), est la déclaration nominative que les établissements assurant le paiement de revenus mobiliers (intérêts, etc.) transmettent à l'administration fiscale en vue de la détermination de l'assiette taxable. Un double de ce formulaire est remis au contribuable.

Toutefois, la base juridique prévue à l'article 1649 AC du CGI apparaît insuffisante : d'une part, cette déclaration n'est pas forcément destinée à demeurer le support de l'échange automatique d'informations, d'autre part, des précisions pourraient être apportées en matière de traitement des données personnelles et des sanctions applicables.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Guillaume Bachelay et Dominique Lefebvre, vise à préciser le fondement légal de l'échange automatique d'informations fiscales en droit français, en apportant trois modifications au droit en vigueur.

Il convient de signaler que cette base juridique a vocation à être applicable dans le cadre de tous les standards d'échange automatique actuellement en développement, c'est-à-dire la loi FATCA mais aussi les standards de l'Union européenne et de l'OCDE.

A. UN SUPPORT DÉCLARATIF SPÉCIFIQUE

Il est tout d'abord proposé de remplacer l'utilisation du formulaire IFU prévu à l'article 242 ter du CGI par « une déclaration déposée dans des conditions et délais fixés par décret ». En d'autres termes, le présent article vise à instaurer un support spécifique pour les informations nominatives à caractère fiscal concernées par l'échange automatique.

La raison en est essentiellement pratique : les établissements financiers développement actuellement, en lien avec l'administration, des systèmes informatiques spécifiques destinés à collecter les informations et à procéder à la transmission. Concrètement, d'après les informations transmises à votre rapporteur général, cette transmission prendra la forme d'un fichier unique au format XML, contenant pour chaque banque tous les comptes concernés, et distinct des formulaires IFU individuels qui sont spécifiquement destinés à l'administration fiscale française.

B. LA QUESTION DES DONNÉES PERSONNELLES

Le présent article vise également à préciser explicitement que les « diligences nécessaires183(*) » accomplies par les établissements financiers dans le cadre de l'échange automatique impliquent des traitements informatiques de données à caractère personnel.

En conséquence, il est précisé que « ces traitements sont soumis à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés »184(*).

Cette précision répond à une demande des établissements financiers afin de garantir la sécurité juridique des opérations réalisées à partir des informations dont ils disposent sur leurs clients.

C. LA CRÉATION D'UNE SANCTION SPÉCIFIQUE DE 200 EUROS

Enfin, le présent article vise à instaurer une sanction spécifique pour manquement à l'obligation déclarative prévue à l'article 1649 AC du CGI.

En effet, la référence au « formulaire IFU » disparaissant dans la nouvelle rédaction, les sanctions applicables aux manquements déclaratifs à ce formulaire ne sont plus applicables en l'espèce. Pour mémoire, ces sanctions sont de 150 euros pour non-respect des délais, et de 15 euros par erreur ou omission, sans que le total puisse être inférieur à 60 euros ni supérieur 10 000 euros185(*).

Il est donc proposé d'instituer une amende fiscale spécifique de 200 euros par compte déclarable. L'unité de déclaration est le compte lui-même, quel que soit le nombre d'erreurs ou d'omissions - un compte correspondant à plusieurs informations (identité, revenus, solde etc.).

Il est précisé que la sanction n'est pas applicable lorsque le manquement résulte d'un refus du client de transmettre les informations concernées. Il incombe à l'établissement financier d'apporter la preuve de ce refus.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le prochain passage à l'échange automatique d'informations, au moins avec les États-Unis et nos partenaires de l'Union européenne à partir de 2015, requérait naturellement la création d'un fondement juridique en droit national. À cet égard, votre rapporteur général accueille favorablement les précisions apportées par le présent article.

En effet, les banques et sociétés d'assurance ont régulièrement fait valoir, notamment à l'occasion de l'audition conjointe de votre commission des finances du 12 février 2014 consacrée à la loi « FATCA » et à l'échange automatique d'informations186(*), leurs inquiétudes quant à la mise en oeuvre du dispositif - même s'il faut se réjouir qu'elles n'en contestent plus le principe. Ainsi, l'existence de plusieurs normes développées en parallèle posait la question de leur compatibilité entre elles, et des surcoûts informatiques importants que ces divergences pourraient entraîner. De plus, la question du traitement des données personnelles suscitait la crainte d'éventuels recours contentieux.

À cet égard, le dispositif proposé vient apporter un surcroît de sécurité juridique, non seulement aux établissements financiers, mais aussi aux différentes administrations concernées :

- d'une part, le choix d'un support déclaratif spécifique et unique pour tous les standards d'échange automatique constitue une mesure bienvenue, même si l'harmonisation des procédures dépend avant tout des négociations internationales et des développements informatiques ;

- d'autre part, la mention explicite du traitement des données à caractère personnel - bien que la loi du 6 janvier 1978 soit de toute façon applicable - permet de clarifier le statut des opérations qui seront effectuées.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 undecies (nouveau) (Art. 1729 D du code général des impôts) - Relèvement de la sanction prévue pour non-présentation
de la comptabilité sous forme informatique

Commentaire : le présent article vise à relever à 5 000 euros, ou le cas échéant à 10 % des droits rappelés, la sanction pour défaut de présentation de la comptabilité sous forme informatique à l'occasion d'un contrôle fiscal.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA PRÉSENTATION OBLIGATOIRE DE LA COMPTABILITÉ SOUS FORME INFORMATISÉE

L'article 14 de la troisième loi de finances rectificative pour 2012187(*) a instauré, à l'article L. 47 A du livre des procédures fiscales (LPF), une obligation pour les entreprises de présenter leur comptabilité sous forme dématérialisée, à l'occasion d'une vérification de comptabilité.

Cette obligation, qui était depuis 2007 une simple faculté, s'applique à toutes les entreprises soumises au code général des impôts (CGI), à l'exception des micro-entreprises et des entreprises qui tiennent encore leur comptabilité manuellement - ce qui est désormais très rare.

Ce dispositif correspond donc à une modernisation des procédures de contrôle fiscal, et à une adaptation au fonctionnement actuel des entreprises. De fait, la possibilité d'effectuer les traitements sur des fichiers informatiques facilite considérablement le travail des vérificateurs et allège la charge de l'entreprise. À l'inverse, persister à remettre la comptabilité sous forme papier pouvait traduire une intention dilatoire de la part du contribuable. Concrètement, l'entreprise soumise à une vérification de comptabilité remet ses fichiers aux agents de l'administration fiscale188(*).

Des garde-fous sont prévus : l'article L. 47 A du LPF prévoit ainsi que l'administration restitue au contribuable, à l'issue du contrôle et avant la mise en recouvrement, les copies des fichiers informatiques, dont elle ne conserve aucun double.

B. DES SANCTIONS CENSURÉES PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Le législateur avait prévu, à l'article 1729 B du CGI, un dispositif de sanction pour manquement à l'obligation de présentation de la comptabilité sous forme informatisée.

Ces sanctions étaient les suivantes :

« 1° En l'absence de rehaussement, à 5 %o du chiffre d'affaires déclaré par exercice soumis à contrôle ou à 5 %o du montant des recettes brutes déclaré par année soumise à contrôle ;

« 2° En cas de rehaussement, à 5 %o du chiffre d'affaires rehaussé par exercice soumis à contrôle ou à 5 %o du montant des recettes brutes rehaussé par année soumise à contrôle ;

« 3° A 1 500 euros lorsque le montant de l'amende mentionnée aux 1° et 2° est inférieur à cette somme. »

Toutefois, à l'occasion de sa saisine sur la loi de finances pour 2014189(*), le Conseil constitutionnel a censuré les deux premiers éléments de ce dispositif de sanction, estimant que le législateur avait retenu un critère de calcul, à savoir le chiffre d'affaire ou les recettes brutes, « sans lien avec les infractions et qui revêtent un caractère manifestement hors de proportion avec la gravité des infractions réprimées », méconnaissant ainsi le principe de proportionnalité des peines190(*).

Ainsi le Conseil constitutionnel a-t-il laissé subsister la seule sanction forfaitaire de 1 500 euros, ce qui constitue un montant peu dissuasif pour une moyenne ou une grande entreprise.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative notre collègue députée Sandrine Mazetier, avec avis favorable du Gouvernement, vise à pallier le vide juridique créé par la décision du Conseil constitutionnel, en prévoyant à l'article 1729 D du CGI un nouveau dispositif de sanction en cas de non-présentation de la comptabilité sous forme informatisée.

Il est ainsi proposé d'instituer une amende fiscale de 5 000 euros ou, si le montant de l'éventuelle rectification est plus élevé, une majoration de 10 % des droits rappelés.

Ce nouveau dispositif s'appliquerait à compter de l'entrée en vigueur du présent projet de loi et ne serait pas rétroactif.

La sanction pour non-présentation de la comptabilité dématérialisée deviendrait donc distincte de la sanction pour non-présentation de la comptabilité analytique, laquelle serait relevée selon des modalités différentes191(*).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général accueille favorablement le dispositif proposé par le présent article, dans la mesure où les sanctions prévues sont équilibrées :

- d'une part, suffisamment dissuasives pour toutes les entreprises, quelle que soit leur taille, dans la mesure où l'amende forfaitaire de 5 000 euros peut, le cas échéant, être remplacée par une amende proportionnelle au montant des droits redressés ;

- d'autre part, respectueuses de la décision du Conseil constitutionnel, dans la mesure où leur calcul, en lien avec l'infraction et non plus avec le chiffre d'affaires ou les recettes brutes de l'entreprise, est conforme au principe de proportionnalité des peines.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 duodecies (nouveau) (Art. 1729 E du code général des impôts) - Relèvement de la sanction prévue pour non-présentation
de la comptabilité analytique

Commentaire : le présent article vise à relever de 1 500 euros à 20 000 euros la sanction pour défaut de présentation de la comptabilité analytique ou consolidée à l'occasion d'un contrôle fiscal.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA PRÉSENTATION OBLIGATOIRE DE LA COMPTABILITÉ ANALYTIQUE

L'article 99 de la loi de finances pour 2014192(*) a instauré, à l'article L. 13 du livre des procédures fiscales (LPF), une obligation pour les entreprises de présenter leur comptabilité analytique ou consolidée, à l'occasion d'une vérification de comptabilité.

En ce qui concerne la comptabilité analytique, sont visées par l'obligation de la présenter aux vérificateurs toutes les entreprises (à l'exception des micro-entreprises) dont le chiffre d'affaires excède 152,4 millions d'euros pour les biens ou 76,2 millions d'euros pour les services, ces seuils correspondant au déclenchement de la compétence de la direction nationale des vérifications nationales et internationales (DVNI). Sont également concernées les entreprises dont l'actif brut est supérieur à 400 millions d'euros, celles qui détiennent ou sont détenues à plus de 50 % par des entreprises directement concernées, ou celles qui appartiennent au même groupe que les entreprises directement concernées.

En ce qui concerne la comptabilité consolidée toutes les entreprises qui sont tenues d'en établir une en vertu de l'article L. 233-16 du code de commerce doivent la présenter à l'occasion d'une vérification.

L'accès à la comptabilité analytique ou consolidée des grandes entreprises peut considérablement faciliter le travail des vérificateurs, notamment en ce qui concerne la lutte contre la manipulation des prix de transfert193(*). Il s'agissait de la proposition n° 3 du rapport de nos collègues députés Pierre-Alain Muet et Éric Woerth sur l'optimisation fiscale « agressive » des entreprises multinationales194(*).

B. DES SANCTIONS CENSURÉES PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Le législateur avait prévu à l'article 1729 E du CGI un dispositif de sanction pour manquement à l'obligation de présentation de la comptabilité analytique, qui renvoyait au dispositif applicable au défaut de présentation de la comptabilité sous forme informatique prévu à l'article 1729 D du CGI195(*).

Ces sanctions étaient les suivantes :

« 1° En l'absence de rehaussement, à 5 %o du chiffre d'affaires déclaré par exercice soumis à contrôle ou à 5 %o du montant des recettes brutes déclaré par année soumise à contrôle ;

« 2° En cas de rehaussement, à 5 %o du chiffre d'affaires rehaussé par exercice soumis à contrôle ou à 5 %o du montant des recettes brutes rehaussé par année soumise à contrôle ;

« 3° A 1 500 euros lorsque le montant de l'amende mentionnée aux 1° et 2° est inférieur à cette somme. »

Toutefois, à l'occasion de sa saisine sur l'article 99 de la loi de finances pour 2014, le Conseil constitutionnel a censuré les deux premiers éléments de ce dispositif de sanction, estimant que le législateur avait retenu un critère de calcul, à savoir le chiffre d'affaire ou les recettes brutes, « sans lien avec les infractions et qui revêtent un caractère manifestement hors de proportion avec la gravité des infractions réprimées », méconnaissant ainsi le principe de proportionnalité des peines196(*).

Ainsi le Conseil constitutionnel a-t-il laissé subsister la seule sanction forfaitaire de 1 500 euros, ce qui constitue un montant peu dissuasif pour une moyenne ou une grande entreprise.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative notre collègue députée Sandrine Mazetier, avec avis favorable du Gouvernement, vise à pallier le vide juridique créé par la décision du Conseil constitutionnel, en relevant de 1 500 euros à 20 000 euros la sanction pour non-présentation de la comptabilité analytique ou consolidée.

Ce nouveau dispositif s'appliquerait à compter de l'entrée en vigueur du présent projet de loi et ne serait pas rétroactif.

La sanction pour non-présentation de la comptabilité analytique deviendrait donc distincte de la sanction pour non-présentation de la comptabilité sous forme informatisée, laquelle serait relevée selon des modalités différentes197(*).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général accueille favorablement l'idée de relever la sanction applicable au défaut de présentation de la comptabilité analytique, pour répondre aux observations du Conseil constitutionnel tout en luttant efficacement contre la fraude et l'évasion fiscales internationales.

Toutefois, une question se pose sur le montant forfaitaire de 20 000 euros retenu par le dispositif.

Selon notre collègue députée Sandrine Mazetier, « cette sanction est proportionnée puisqu'elle ne sera applicable qu'aux entreprises qui réalisent un chiffre d'affaires excédant 152,4 millions d'euros pour celles dont le commerce principal est de vendre des marchandises [ainsi que des denrées] à consommer ou à emporter sur place - je pense par exemple à des cafés -, et supérieur à 76,2 millions d'euros pour les autres entreprises. Il ne s'agit donc pas de PME. L'objectif est de dissuader certains grands groupes, qui usent de toutes les astuces pour n'être imposés nulle part198(*) ».

Il est cependant permis de penser qu'une sanction de 20 000 euros n'a pas la même portée pour toutes les entreprises - un chiffre d'affaires de 76,2 millions d'euros n'est pas un chiffre d'affaires de plusieurs centaines de millions d'euros. De plus, le montant forfaitaire de 20 000 euros peut paraître, dans certains cas, insuffisant au regard de l'infraction commise.

Votre rapporteur général vous propose donc un amendement tendant à aligner à nouveau les sanctions pour non-présentation de la comptabilité analytique et pour non-présentation de la comptabilité sous forme dématérialisée, c'est-à-dire, aux termes de l'article 5 undecies du présent projet de loi, une amende fiscale de 5 000 euros ou, si le montant de l'éventuelle rectification est plus élevé, une majoration de 10 % des droits rappelés.

Le choix d'une amende proportionnelle calculée en fonction des droits rappelés, et non plus en fonction du chiffre d'affaires ou des recettes brutes, répondrait aux observations du Conseil constitutionnel.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5 terdecies (nouveau) (Art. 29 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012) - Modification de la date de remise du rapport annuel sur les départs et retours de contribuables français

Commentaire : le présent article vise à fixer au 30 septembre la date de remise par le Gouvernement au Parlement du rapport annuel sur les départs et retours de contribuables français.

I. LE DROIT EXISTANT

En vertu de l'article 29 de la troisième loi de finances rectificative pour 2012199(*), adopté à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez et Éric Woerth, « Le Gouvernement adresse chaque année au Parlement un rapport lui permettant de suivre l'évolution des départs et retours de contribuables français ainsi que l'évolution du nombre de résidents fiscaux ».

Le premier rapport produit en application de cet article a été remis le 17 décembre 2013 aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, c'est-à-dire à une période où l'examen des projets de loi de finances et de loi de finances rectificative touche à sa fin. De fait, aucune date de remise impérative n'est prévue par la loi.

Ce premier rapport portait sur les redevables des trois impôts suivants :

- l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ;

- l'exit tax, dans sa nouvelle version issue de la première loi de finances rectificative pour 2011200(*) ;

- l'impôt sur le revenu.

L'inclusion de l'impôt sur le revenu dans le champ du rapport résulte d'une initiative de notre collègue Philippe Marini, président de la commission des finances, qui a suscité un travail approfondi des services de la direction générale des finances publiques (DGFiP) sur le sujet201(*). L'impôt sur le revenu constitue en effet l'indicateur le plus pertinent pour rendre compte des départs et retours des contribuables français, étant à la fois plus solide et plus large que les deux autres impôts pris en compte.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de Valérie Rabault, rapporteure générale, au nom de la commission des finances, propose de fixer au 30 septembre de chaque année la date limite de remise au Parlement du rapport sur les départs et retours de contribuables français.

À cette date, l'administration fiscale dispose en effet de toutes les données sur les trois impôts concernés, au titre de l'année n-2, soit l'année 2012 pour le rapport qui sera remis au 30 septembre 2014.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général considère que ce rapport permet utilement de rendre compte des conséquences fiscales de l'expatriation, mais aussi du retour, des contribuables français - étant entendu que l'analyse de données fiscales ne traduit pas nécessairement des motivations fiscales. Nombreux sont en effet ceux qui choisissent de s'expatrier pour des raisons personnelles ou professionnelles.

La modification proposée par le présent article permettra au Parlement d'analyser les données du rapport et, le cas échéant, d'en tenir compte lors de l'examen des projets de loi de finances et de loi de finances rectificative.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 quaterdecies (nouveau) - Neutralité fiscale de la réforme ferroviaire

Commentaire : le présent article a pour objet d'assurer la neutralité fiscale pour l'actuelle SNCF de son intégration au sein du nouveau groupe public ferroviaire créé par le projet de loi portant réforme ferroviaire.

Le projet de loi portant réforme ferroviaire, actuellement en cours d'examen en première lecture devant le Sénat, prévoit la constitution d'un groupe public ferroviaire, comprenant trois établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), à savoir un EPIC de tête, appelé la SNCF, et deux EPIC filles, SNCF Réseau (en charge de l'infrastructure) et SNCF Mobilités (en charge du transport de voyageurs et de marchandises).

SNCF Réseau résulte de la fusion de Réseau ferré de France (RFF) et de deux entités de la SNCF (SNCF-Infra et la direction de la circulation ferroviaire). SNCF Mobilités poursuit l'essentiel des activités aujourd'hui exercées par la SNCF.

L'article 5 quater du présent projet de loi, introduit par le Gouvernement, autorise le nouveau groupe public ferroviaire à constituer une intégration fiscale. L'intégration fiscale dont bénéficient l'actuelle SNCF et ses filiales va cesser puisqu'elles seront intégrées au nouveau groupe fiscal.

L'article 223 F du code général des impôts permet que des cessions d'un bien entre membre d'un groupe fiscal ne soient pas immédiatement imposées. En revanche, dès que la filiale cédante ou cessionnaire quitte le groupe, alors les plus-values ou moins-value constatées sont réintégrées au résultat ou à la plus-value ou de la moins-value nette à long terme d'ensemble.

Ainsi, les plus-values (ou moins-values) réalisées et non imposées au sein de l'actuel groupe fiscal SNCF devraient faire l'objet d'une imposition du fait de la cessation de ce groupe.

Le présent article, proposé par le Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances, vise à assurer la neutralité fiscale de la création du groupe public ferroviaire. Il dispose à cet égard que la cessation du groupe dont l'actuelle SNCF est la mère « n'entraîne pas la réintégration des sommes prévues [à] l'article 223 F [du code général des impôts]. Ces dernières sont ajoutées au résultat d'ensemble ou à la plus-value ou moins-value nette à long terme d'ensemble » du nouveau groupe formé par la SNCF, SNCF Mobilités et SNCF Réseau.

En revanche, comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement, l'imposition est reportée dans les conditions du droit commun (sortie du groupe de la filiale cédante ou cessionnaire, cession du bien hors du groupe ou bien cessation du groupe fiscal).

Cette disposition entre en vigueur au 1er janvier 2015.

Le présent article permet la neutralité fiscale de la création du nouveau groupe public ferroviaire. Il ne lèse pas les intérêts de l'État puisqu'il s'attache à faire prévaloir la continuité économique de la SNCF et de ses filiales et dès lors que l'imposition n'est que reportée.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 quindecies (nouveau) - Maintien du taux réduit de TVA pour les opérations portant sur des logements en accession sociale à la propriété et situés dans un quartier faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine arrivant à échéance en 2014

Commentaire : le présent article tend à maintenir le taux réduit de TVA à 5,5 % pour les constructions de logements réalisés dans le cadre d'opérations d'accession sociale à la propriété en « zone ANRU », alors même que la convention de rénovation urbaine arrive à échéance en 2014, ou à moins de 300 mètres de la limite de cette zone.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'APPLICATION DU TAUX RÉDUIT DE TVA À 5,5 % POUR DES LOGEMENTS SITUÉS EN ZONE ANRU

1. Le dispositif

L'article 278 sexies du code général des impôts détermine les opérations de construction et de travaux qui, « réalisées dans le cadre de la politique sociale », bénéficient du taux réduit de TVA. L'article 29 de la loi de finances pour 2014202(*) a abaissé ce taux de 7 % à 5,5 % à compter du 1er janvier 2014.

Les opérations visées par cet article concernent notamment (11 du I) les livraisons d'immeubles et les travaux réalisés dans des quartiers faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine (« zone ANRU ») ou entièrement situés à une distance de moins de 300 mètres de la limite de ces quartiers. Cette distance de la périphérie de la zone ANRU a été ramenée de 500 mètres à 300 mètres par l'article 29 précité de la loi de finances pour 2014.

Pour bénéficier du taux réduit, ces opérations doivent être des livraisons d'immeubles et travaux réalisés en application d'un contrat unique de construction de logements dans le cadre d'une opération d'accession à la propriété à usage de résidence principale. Les logements doivent être destinés à des personnes physiques dont les ressources ne dépassent pas les plafonds fixés à la première phrase du troisième alinéa de l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation.

Le taux réduit de TVA s'applique également, sous le respect de ces mêmes conditions, aux livraisons à soi-même (II de l'article 278 sexies du code général des impôts).

En vertu du II de l'article 284 du code général des impôts, les bénéficiaires du taux réduit sont tenus au reversement d'un complément de TVA lorsque les conditions auxquelles l'octroi de ce taux était subordonné ne sont plus remplies dans les dix ans qui suivent le fait générateur de cette opération. Ce complément de TVA équivaut à la différence entre le montant de TVA au taux normal et celui au taux réduit. Il est toutefois diminué d'un dixième par année de détention à compter de la première année203(*).

Le reversement de complément de TVA sera exigé dans l'hypothèse où le logement ne constitue plus la résidence principale du bénéficiaire. En revanche, les conditions de ressources ne sont appréciées qu'à la conclusion de l'opération204(*).

2. L'évaluation de la dépense fiscale

Le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, rendu en juin 2011, a donné une note de 3 sur 3 à l'octroi du taux réduit de TVA aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine.

Selon ce rapport, « le dispositif vise à rendre attractif l'investissement en accession sociale dans certaines zones jugées prioritaires en termes de mixité sociale en créant un biais financier favorable en diminuant le coût du logement pour l'accédant. Le mécanisme de TVA réduite permet d'accroître le niveau de solvabilité des ménages ciblés qui, en général, n'auraient pas pu accéder à la propriété sans aide publique. Toutefois, non ciblée, une partie de cette aide pourrait être captée dans les prix dans les zones de pénurie d'offre ».

La dépense fiscale associée à ce dispositif s'est élevée à 70 millions d'euros en 2012 et 2013. Elle était estimée à 80 millions d'euros pour 2014205(*) avec un passage du taux réduit de TVA de 7 % à 5 % (alors qu'a finalement été retenu le taux de 5,5 %), ce qui traduit une relative stabilité.

B. LA NOUVELLE GÉOGRAPHIE PRIORITAIRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

La loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a consacré une nouvelle géographie prioritaire, plus resserrée, pour la mise en oeuvre de la politique de la ville.

Les nouveaux « quartiers prioritaires de la politique de la ville » ont vocation à remplacer les 751 zones urbaines sensibles (ZUS), les 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les 100 zones franches urbaines (ZFU) ainsi que les 2 492 quartiers ciblés par des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS).

En vertu de l'article 6 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, les « quartiers ANRU » recouvraient « les quartiers classés en ZUS et, à titre exceptionnel, après avis conforme du maire de la commune ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et accord du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement, ceux présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues. »

Les nouveaux contrats de ville, élaborés à l'échelle intercommunale, doivent constituer le cadre de mise en oeuvre de la politique de la ville. Ils doivent également fixer les objectifs et le cadre pour la passation des conventions pluriannuelles conclues avec l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) dans le cadre de la réalisation du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) pour la période 2014-2024.

Le 17 juin 2014, lors des journées nationales d'échanges de la rénovation urbaine, Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes, de la ville, de la jeunesse et des sports, a dévoilé les 1 300 quartiers prioritaires de la politique de la ville identifiés en métropole sur le fondement du seul critère du revenu des habitants et selon la technique du « carroyage »206(*). Cette nouvelle carte de la politique de la ville fait désormais l'objet de discussions avec les collectivités locales afin de définir précisément les frontières de ces nouveaux quartiers.

Les nouvelles zones d'intervention de l'ANRU pourront, dès lors, être déterminées pour la mise en oeuvre du NPNRU, pour lequel l'agence dispose d'un financement de 5 milliards d'euros. Comme prévu dans la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, il appartient désormais à l'ANRU d'identifier les 200 quartiers « coeur de cible » qui présentent les « dysfonctionnements urbains les plus importants » et qui bénéficieront d'environ 4 des 5 milliards d'euros prévus. D'après l'étude d'impact du projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, le reste de l'enveloppe serait consacré aux quartiers ultramarins présentant « les plus forts enjeux » et aux projets des autres quartiers prioritaires de la politique de la ville.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a introduit le présent article additionnel visant à maintenir l'application du taux réduit de TVA à 5,5 % pour les projets de constructions de logements en accession sociale à la propriété réalisés dans les quartiers couverts par une convention ANRU qui arriverait à échéance en 2014 ou entièrement situés à moins de 300 mètres de la limite de ces quartiers.

En effet, compte tenu de la mise en oeuvre de la nouvelle politique de la ville, et notamment de la détermination à venir de nouveaux « quartiers ANRU », le présent article vise à sécuriser les opérations susceptibles d'être réalisées dans les zones ANRU jusqu'à présent définies pour la mise en oeuvre du programme national pour la rénovation urbaine (PNRU).

Le dispositif prévoit que le taux réduit de TVA resterait ainsi applicable dans ces quartiers :

- aux opérations pour lesquelles la demande de permis de construire serait déposée avant le 31 décembre 2015 ;

- aux opérations réalisées en application d'un traité de concession d'aménagement signé avant cette même date.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme l'a indiqué Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, lors des débats à l'Assemblée nationale, le dispositif proposé par le présent article vise à permettre un « tuilage » pour les quartiers qui se situaient jusqu'à présent en zone ANRU et pour lesquelles les conventions de rénovation urbaine arriveraient à échéance en 2014.

Cette mesure permet, en particulier, d'offrir une période transitoire aux quartiers qui sortiront de la géographie prioritaire de la politique de la ville et qui, en vertu de l'article 13 de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, devront bénéficier d'un dispositif de « veille active » mis en place par l'État et les collectivités territoriales.

Votre rapporteur général ne peut qu'approuver le maintien de taux réduit de TVA pour ces opérations qui, concernant des logements en accession sociale à la propriété, favorisent la mixité sociale. Elles offrent par ailleurs la possibilité de devenir propriétaires à certains particuliers qui n'auraient pu l'être sans cette aide.

Lors de l'examen du présent projet de loi, plusieurs amendements ont été déposés afin d'étendre le bénéfice du taux réduit de TVA aux logements en accession sociale à la propriété dans les nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville tels qu'issus de la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, a proposé de « revenir, en projet de loi de finances, sur la question du périmètre, après y avoir travaillé afin de stabiliser la liste des quartiers prioritaires et de pouvoir mieux appréhender le coût des dispositions à prendre pour répondre à [cette] préoccupation. »

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 sexdecies (nouveau) - Maintien en 2014 de l'exonération de taxe d'habitation et de contribution à l'audiovisuel public pour les personnes de condition modeste âgées de plus de 60 ans ou veuves qui en bénéficiaient en 2013

Commentaire : le présent article prévoit que les contribuables de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs ayant bénéficié, en 2013, d'une exonération de taxe habitation, sont exonérés, en 2014, de taxe d'habitation et de contribution à l'audiovisuel public.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA PRISE EN COMPTE DU REVENU FISCAL DE RÉFÉRENCE DANS LES ALLÈGEMENTS DE TAXE D'HABITATION ET DE CONTRIBUTION À L'AUDIOVISUEL PUBLIC

1. Les exonérations et dégrèvements de taxe d'habitation sous condition de ressources

a) Des exonérations et dégrèvements complets pour les ménages les plus fragiles

Selon le I de l'article 1414 du code général des impôts (CGI), certains ménages peuvent bénéficier d'une exonération de la taxe d'habitation (TH) afférente à leur habitation principale, à condition que leur revenu fiscal de référence (RFR) de l'année précédant celle au titre de laquelle l'imposition est établie n'excède pas un seuil fixé par la loi. Cette disposition est applicable :

- aux titulaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

- aux « contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs207(*) » ;

- aux « contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence ».

Le bénéfice de cette exonération est accordé sous réserve que ces contribuables occupent leur résidence principale :

- soit seuls ou avec leur conjoint ;

- soit avec des personnes qui sont à leur charge208(*).

Le IV de l'article 1414 du CGI prévoit en outre que sont dégrevés de taxe d'habitation les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs qui remplissent les conditions de ressources précitées mais qui occupent leur habitation principale avec leurs enfants majeurs lorsque ceux-ci sont inscrits comme demandeurs d'emploi et ne disposent pas de ressources supérieures à un seuil fixé par l'article 1414 A du CGI (5 424 euros pour la première part de quotient familial).

Pour bénéficier des exonérations de taxe d'habitation sous condition de ressources, les seuils209(*) de RFR dépendent du nombre de parts retenu pour le calcul de l'impôt sur le revenu.

Le revenu fiscal de référence

Le RFR est familialisé et calculé par l'administration fiscale à partir du montant net des revenus et plus-values retenus pour le calcul de l'impôt sur le revenu, majoré de certains revenus exonérés ou soumis à un prélèvement obligatoire, de certains abattements et charges déductibles du revenu global.

Il est utilisé dans de nombreux dispositifs d'exonération car il est plus large que d'autres revenus utilisés dans le calcul de l'impôt et est considéré comme permettant d'apprécier de façon plus juste la capacité contributive de chaque ménage.

En 2013, sur les 3,4 millions de redevables exonérés de taxe d'habitation, la grande majorité (2,7 millions de redevables) sont des contribuables âgés de plus de 60 ans et des veufs.

Plafonds de revenus pour bénéficier (en 2014) de l'exonération de taxe d'habitation
prévue par le I de l'article 1414 du CGI

(en euros)

Si le nombre de part(s)  pour le calcul de l'impôt sur le revenu est : 

Le revenu fiscal de référence qui figure sur l'avis d'impôt 2014 sur les revenus de 2013 ne doit pas être supérieur à :

 

Métropole

Guadeloupe, Martinique, Réunion

Guyane, Mayotte

  1 part

10 633

12 582

13 156

  1,25 part

12 053

14 085

14 967

  1,5 part

13 472

15 588

16 777

  1,75 part

14 892

17 008

18 197

  2 parts

16 311

18 427

19 616

  2,25 parts

17 731

19 847

21 036

  2,5 parts

19 150

21 266

22 455

  2,75 parts

20 570

22 686

23 875

  3 parts

21 989

24 105

25 294

 Supérieur à 3 parts

21 989 + 2 839 par demi-part ou 1 420 par quart de part supplémentaire

24 105 + 2 839 par demi-part ou 1 420 par quart de part supplémentaire

25 294 + 2 839 par demi-part ou 1 420 par quart de part supplémentaire

Source : www.impots.gouv.fr

b) Un plafonnement de taxe d'habitation en fonction du revenu pour les ménages modestes

Par ailleurs, l'article 1414 A du CGI prévoit que les contribuables qui ne bénéficient pas de l'exonération peuvent, sous condition de ressources, bénéficier d'un plafonnement de taxe d'habitation en fonction de leur revenu, qui prend la forme d'un dégrèvement.

Ce dégrèvement correspond à la fraction de leur cotisation qui excède 3,44 % de leur RFR diminué d'un abattement fixé par la loi.

Plafonds de revenus pour bénéficier (en 2014) du plafonnement de taxe d'habitation
prévu par l'article 1414 A du CGI

(en euros)

Si le nombre de part(s)  pour le calcul de l'impôt sur le revenu est : 

Le revenu fiscal de référence qui figure sur l'avis d'impôt 2014 sur les revenus de 2013 ne doit pas être supérieur à :

 -

 Métropole

 Guadeloupe, Martinique, Réunion

 Guyane, Mayotte

 1 part

25 005

30 220

33 117

 1,25 part

27 926

33 426

36 323

 1,5 part

30 847

36 631

39 528

 1,75 part

33 146

39 687

42 734

 2 parts

35 445

42 743

45 939

 2,25 parts

37 744

45 042

48 869

 2,50 parts

40 043

47 341

51 398

 2,75 parts

42 342

49 640

53 697

 3 parts

44 641

51 939

55 996

Supérieur à 3 parts

44 641 + 4 598 par demi-part supplémentaire ou 2 299 par quart de part supplémentaire

51 939 + 4 598 par demi-part supplémentaire ou 2 299 par quart de part supplémentaire

55 996 + 4 598 par demi-part supplémentaire ou 2 299 par quart de part supplémentaire

Source : www.impots.gouv.fr

2. Le dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public sous condition de revenu

Le 2° de l'article 1605 bis du CGI prévoit un dégrèvement de la contribution à l'audiovisuel public (CAP) pour les ménages exonérés et dégrevés de taxe d'habitation en raison de la faiblesse de leur revenu.

S'agissant de la contribution à l'audiovisuel public, il s'agit d'un dégrèvement et non d'une exonération : l'État se substitue à l'assujetti et il n'en résulte aucune perte pour le bénéficiaire de la recette - en l'occurrence les sociétés de l'audiovisuel public.

À ce titre, l'État a versé 466 millions d'euros aux sociétés de l'audiovisuel public en 2013 (446 millions d'euros en 2012).

En 2011, 3,627 millions de ménages ont été dégrevés210(*).

B. LE REVENU FISCAL DE RÉFÉRENCE A PU AUGMENTER À REVENU STABLE ET SITUATION INCHANGÉE

L'article 1417 du CGI fixe les différents seuils du revenu fiscal de référence (RFR) en-deçà desquels s'appliquent les divers allègements de taxe d'habitation (exonération ou plafonnement).

Ces seuils sont régulièrement revus à la hausse : en ce qui concerne l'exonération de taxe d'habitation prévue au I de l'article 1414 du CGI, il est prévu depuis 1997 que les seuils « sont indexés, chaque année, comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu ». Aussi, ces seuils ont été augmentés chaque année sauf en 2012 ; en 2013, le Gouvernement les a revalorisés de 2 %211(*).

À l'initiative du rapporteur général de l'Assemblée nationale, la loi de finances pour 2014212(*) a prévu une revalorisation de 4 % des seuils du revenu fiscal de référence, bien au-delà de l'inflation. Cette mesure visait à éviter que des contribuables modestes non imposés à l'impôt sur le revenu grâce à la revalorisation de la décote mise en place par le Gouvernement ne perdent le bénéfice d'autres dispositifs en raison de la hausse de leur revenu fiscal de référence. En effet, ce critère est utilisé pour le déclenchement de nombreux dispositifs d'allègement.

Aussi, s'agissant de l'exonération de taxe d'habitation pour les personnes âgées de condition modeste, le seuil est passé de 10 224 euros en 2013213(*) à 10 633 euros en 2014214(*) (pour la première part du quotient familial).

Ces revalorisations des plafonds de RFR ne sont toutefois pas nécessairement suffisantes pour garantir qu'à revenu stable et à situation inchangée, le revenu fiscal de référence des ménages n'augmente pas.

Ainsi, plusieurs mesures, et notamment la suppression de la demi-part des « veuves de guerre »215(*) décidée par le précédent Gouvernement ainsi que l'intégration dans le RFR des majorations de pension et de retraite pour charges de famille216(*) (ou encore la suppression de l'exonération fiscale de la participation de l'employeur aux contrats collectifs de complémentaires santé217(*)) entrainent une hausse « mécanique » du RFR pris en compte en 2014, à revenu stable et à situation inchangée.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE MAINTIEN DE L'ALLÈGEMENT EN 2014

1. Un allègement ciblant les ménages les plus fragiles : les plus de 60 ans et les veufs ayant de faibles revenus

À l'initiative de sa commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel, visant à maintenir, en 2014, le bénéfice de l'exonération de taxe d'habitation et du dégrèvement de CAP pour certains ménages en ayant bénéficié en 2013 afin d'éviter une hausse importante de leur imposition due au franchissement d'un seuil qui ne résulte pas nécessairement d'une augmentation de revenus.

Ainsi, le I prévoit le maintien, en 2014, de l'exonération de taxe d'habitation dont ont bénéficié en 2013 les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs dont le RFR était inférieur à 10 224 euros (pour la première part), seuil prévu par l'article 1417 du code général des impôts (cf. supra).

Seule cette catégorie de bénéficiaires est concernée par la mesure, qui correspond par exemple au cas d'une personne seule dont le RFR auquel il est fait référence passe de moins de 10 024 euros en 2013 à plus de 10 633 euros en 2014.

Aux termes du II, les contribuables exonérés de taxe d'habitation en vertu du I bénéficient également d'un dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public en 2014.

2. Une exonération maintenue en 2014 pour 236 000 foyers

Selon les informations218(*) fournies par le Gouvernement, le présent article permettrait d'exonérer 236 000 foyers de taxe d'habitation et de contribution à l'audiovisuel public, soit une baisse de l'imposition de l'ordre de 86 millions d'euros au titre de la taxe d'habitation et de 30 millions d'euros au titre de la contribution à l'audiovisuel public.

Ainsi, le montant moyen de l'exonération de taxe d'habitation serait de l'ordre de 365 euros. Il s'agit bien d'une moyenne, le montant de l'exonération de taxe d'habitation dont bénéficiera effectivement chaque contribuable concerné variant en fonction des valeurs locatives cadastrales qui sont très hétérogènes.

S'agissant de la contribution à l'audiovisuel, on rappellera que son montant est fixé, en 2014, à 133 euros en métropole.

B. UNE PERTE DE RECETTES D'ENVIRON 48 MILLIONS D'EUROS POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, UN COÛT DE 69 MILLIONS D'EUROS POUR L'ÉTAT

L'exonération de taxe d'habitation pour les personnes de condition modeste en année « n » est partiellement compensée par l'État, qui verse aux collectivités territoriales une allocation compensatrice219(*) en année « n+1 ».

Ainsi, en 2012, 1,274 milliard d'euros de compensations d'exonération de taxe d'habitation ont été versées par l'État aux collectivités territoriales.

Ces allocations compensatrices ne font pas partie des « variables d'ajustement » de l'enveloppe normée des concours de l'État aux collectivités territoriales.

Les compensations d'exonération relative à la taxe d'habitation (personnes de condition modeste)

Les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre bénéficient d'une allocation de compensation relative à l'exonération de taxe d'habitation pour les personnes de condition modeste.

Le montant de cette allocation compensatrice est calculé sur la base de taux de référence figés et ne tient donc pas compte des taux votés par les collectivités territoriales. Ainsi, la compensation est égale au produit des valeurs locatives (VL) exonérées l'année précédant l'année d'imposition (soit, pour 2014, les bases de l'année 2013) par le taux de TH voté en 1991 par la collectivité territoriale (à compter de 2011 et suite à la réforme de la taxe professionnelle, ces taux sont majorés des taux départementaux retenus pour déterminer les compensations versées en 2010 aux départements220(*)).

Par conséquent, chaque année, pour les collectivités territoriales dont le taux de taxe d'habitation est supérieur à celui voté en 1991, une partie de la perte de recettes résultant de ces exonérations de TH n'est pas compensée par l'État.

Cette non-compensation de l'exonération de taxe d'habitation pour les personnes aux revenus modestes est égale à :

VL (habitation des personnes exonérées) x (taux de TH année n - taux de TH 1991)

En limitant la baisse du nombre de bénéficiaires de l'exonération qui aurait résulté de la hausse « artificielle » de leur RFR, le présent article représente un coût pour l'État en 2015 et entrainera, en 2014 des moindres recettes pour les collectivités territoriales : au total, la perte de recettes pour les collectivités territoriales est estimée à - 48 millions d'euros sur la période 2014-2015.

En effet, le présent article tend à priver les collectivités territoriales, en 2014, de 144 millions d'euros de recettes (non prévues221(*)) correspondant au produit de taxe d'habitation qui aurait été acquitté par des ménages exonérés en 2013 mais pas en 2014. Il s'agit d'une perte de recettes qui peut être qualifiée de « fictive » dans la mesure où le surplus de taxe d'habitation dû à la sortie de contribuables de l'exonération n'est pas pris en compte dans les prévisions relatives aux valeurs locatives sur la base desquelles les communes et EPCI votent les taux de fiscalité locale.

En 2015, les collectivités territoriales bénéficieront de 96 millions d'euros de compensation complémentaire au titre de la compensation par l'État de l'exonération prévue par la présente mesure.

Par conséquent, le présent article réduite les recettes des collectivités territoriales de 48 millions d'euros, ce qui correspond à la part des exonérations non compensée par l'État, soit :

VL (habitation des personnes exonérées en 2014 grâce à la mesure)
x
(taux de TH 2014 - taux de TH 1991)

Le coût total du maintien de l'exonération de taxe d'habitation, pour l'État, s'élève à 39 millions d'euros ; il correspond :

- d'une part au renchérissement du coût de la compensation, en 2015, de 96 millions d'euros (cf. supra) ;

- d'autre part, à de moindres dégrèvements, à hauteur de 57 millions d'euros en 2014 puisque des ménages qui auraient bénéficié du plafonnement de leur cotisation de taxe d'habitation en fonction du revenu (cf. supra) seront exonérés.

Impact budgétaire de l'exonération de taxe d'habitation

   

(en millions d'euros)

Impacts budgétaires TH (M€)

2014

2015

Global

Impact collectivités locales

-144

96

-48

dont pertes de recettes TH 2014

-144

0

-144

dont gain sur compensation complémentaire sur TH 2014

0

96

96

Impact État

57

-96

-39

dont gain en moindre dégrèvement TH 2014

57

0

57

dont coût sur compensation complémentaire sur TH 2014

0

-96

-96

Source : direction de la législation fiscale

     

S'agissant du dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public, l'État se substitue au contribuable et doit donc compenser, à l'euro près, la perte de recettes induites, soit environ 30 millions d'euros.

Le coût total de la mesure pour l'État s'élèverait donc à 69 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le maintien, en 2014, du bénéfice de l'exonération de taxe d'habitation et du dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public pour les personnes de plus de 60 ans et les veufs répond à une double nécessité :

- redonner du pouvoir d'achat aux ménages les plus fragiles et modestes : l'allègement d'impôt ne concerne que les plus de 60 ans et les veufs dont le RFR en 2013 était inférieur à 10 224 euros pour une personne seule, soit un revenu net déclaré inférieur à environ 0,8 SMIC ;

- atténuer les effets de seuils liés à une augmentation du RFR qui ne correspond pas nécessairement à une hausse correspondante du revenu disponible.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale prévoit le maintien du bénéfice de l'exonération quelle que soit la cause de la hausse du RFR - et pas uniquement dans le cas où celui-ci augmente « à revenu stable et à situation inchangée » comme l'indique l'exposé sommaire de l'amendement déposé par nos collègues députés.

Néanmoins, seuls « les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs » sont concernés par le maintien du bénéfice de l'exonération de taxe d'habitation et du dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public. Or, on peut raisonnablement considérer que, pour la très grande majorité d'entre eux, la hausse du RFR n'est pas due à une augmentation de leurs revenus, mais bien plutôt à l'effet des mesures récentes - comme la suppression de la demi-part « veuves de guerre » ou la fiscalisation des majorations de pension.

Si la mesure s'applique quelle que soit la cause de la hausse du RFR, elle est également ciblée et devrait par conséquent concerner à titre principal les personnes dont le RFR a augmenté de façon « artificielle » suite aux mesures précitées.

La hausse « artificielle » du RFR de cette population fragile est également susceptible d'entrainer une augmentation de l'impôt sur le revenu qu'elle doit acquitter ; ce point est traité à l'article 1er du présent projet de loi de finances, qui prévoit une réduction d'impôt sur le revenu des ménages dont le RFR est inférieur à 13 795 euros pour une personne seule.

Elle permet d'éviter des effets de seuils particulièrement importants et incompréhensibles pour nos concitoyens, surtout lorsqu'ils résultent d'une hausse de leur RFR qui ne s'accompagne pas d'une hausse des revenus effectivement perçus.

La solution proposée par le présent article illustre la complexité de la fiscalité ménages, qui nuit à sa lisibilité et à sa compréhension par nos concitoyens : comment expliquer qu'à revenu stable et à situation inchangée, d'aucuns devraient désormais payer la taxe d'habitation et la contribution à l'audiovisuel public, dont ils étaient jusqu'alors exonérés ?

Une telle situation serait d'autant plus anormale que la taxe d'habitation repose sur des valeurs locatives obsolètes et injustes. Une expérimentation des modalités de la révision des bases des locaux d'habitation va d'ailleurs être lancée cette année.

Comme l'a indiqué le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, « il est souhaitable de travailler, d'ici la loi de finances initiale, à une mesure plus durable que la simple prolongation pendant un an d'une exonération et d'un dégrèvement222(*) ».

Aussi, dans le prolongement des travaux223(*) conduits par Dominique Lefebvre et François Auvigne dans le cadre du groupe de travail sur la fiscalité des ménages, un réaménagement des dispositifs fiscaux en bas de barème, qui génèrent d'importants effets de seuil, est indispensable.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 septdecies (nouveau) - Rapport sur la création d'un observatoire des contreparties

Commentaire : le présent article vise à prévoir la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur la création d'un observatoire des contreparties du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi et du pacte de responsabilité.

I. LE DROIT EXISTANT

Inspiré par le rapport de Louis Gallois « Pacte pour la compétitivité de l'industrie française », le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) a été instauré par l'article 66 de la loi du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, codifié à l'article 244 quater C du code général des impôts.

Ce crédit d'impôt, d'un montant égal à 6 % (4 % en 2014) des rémunérations brutes versées par l'entreprise et inférieures à 2,5 SMIC, a vocation, en abaissant le coût du travail, à redonner aux entreprises des marges financières leur permettant d'investir et d'embaucher. Ces objectifs sont clairement affirmés par le texte législatif qui précise que le CICE a « pour objet le financement de l'amélioration de leur compétitivité à travers notamment des efforts en matière d'investissement, de recherche, d'innovation, de formation, de recrutement, de prospection de nouveaux marchés, de transition écologique et énergétique et de reconstitution de leur fonds de roulement ». Ces objectifs avaient notamment été précisés lors de la discussion parlementaire par un amendement présenté par notre collègue député Roger-Gérard Schwartzenberg en première lecture à l'Assemblée nationale. L'article 244 quater C prévoit également que « le crédit d'impôt ne peut ni financer une hausse de la part des bénéfices distribués, ni augmenter les rémunérations des personnes exerçant des fonctions de direction dans l'entreprise ».

Dans ce cadre, il est prévu que « l'entreprise retrace dans ses comptes annuels l'utilisation du crédit d'impôt conformément [à ces] objectifs ».

Toutefois, l'instruction fiscale du 26 novembre 2013 a précisé que ces objectifs ne formaient pas des conditions d'obtention du CICE ; son paragraphe 230 indique ainsi que « ces dispositions doivent s'entendre non comme des conditions posées au bénéfice du crédit d'impôt, mais comme des éléments de cadrage permettant aux partenaires sociaux (...) d'apprécier si l'utilisation du crédit d'impôt permet effectivement à celui-ci de concourir à l'amélioration de la compétitivité des entreprises. Ainsi, ces informations correspondent à une obligation de transparence, mais ne conditionnent pas l'attribution du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi »224(*).

Cette précision de l'instruction reprend l'esprit du législateur. En réponse à plusieurs orateurs qui s'interrogeaient sur la présence ou non de contreparties, Christian Eckert, alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, avait en effet indiqué en séance qu'« il n'y aura pas de conditionnalité (...). Toutefois, des critères sont posés. Il devra, ainsi, y avoir de la transparence : le comité d'entreprise sera, en effet, informé, car l'entreprise retracera dans ses comptes ce qu'elle aura fait du crédit d'impôt. Un bilan sera dressé à tous les niveaux »225(*).

Ainsi, les comités d'entreprise sont informés de l'utilisation du CICE, sur la base du suivi spécifique qui en est fait dans les comptes. Au niveau national, un comité de suivi est prévu par l'article 66 de la loi de finances rectificative pour 2012, placé auprès du Premier ministre et composé pour moitié de représentants des partenaires sociaux et pour moitié de représentants des administrations compétentes. Présidé par Jean Pisani-Ferry, commissaire général à la stratégie et à la prospective, ce comité de suivi est chargé de réaliser un « suivi de la mise en oeuvre et une évaluation du CICE » ; il établit un rapport annuel, en amont du projet de loi de finances. Le premier rapport du comité de suivi a été remis le 10 octobre 2013.

S'agissant du pacte de responsabilité et des nouveaux allègements de charges qu'il prévoit, son annonce, le 14 janvier dernier par le Président de la République, s'accompagnait de celle d'un « observatoire des contreparties », qui devait être présidé par le Premier Ministre et associer partenaires sociaux et parlementaires. Il s'agissait de vérifier, à mesure de la mise en place des allègements, que leurs objectifs étaient tenus.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Roger-Gérard Schwartzenberg et plusieurs de ses collègues du groupe radical, républicain, démocrate et progressiste, prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur la création d'un « observatoire des contreparties » qui aurait pour mission d'« évaluer précisément » le « dispositif d'ensemble » composé du CICE et du pacte de responsabilité, pour « suivre l'utilisation par les entreprises des allègements de charges consentis ».

L'amendement portant article additionnel avait reçu un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement sous réserve de l'adoption d'un sous-amendement du Gouvernement qui reporte du 1er novembre 2014 au 1er mars 2015 la date limite de remise du rapport.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La création du CICE s'est accompagnée de celle d'un comité de suivi, placé auprès du Premier ministre. Ce comité a remis, dès 2013 - année de démarrage du CICE avec uniquement le préfinancement de la créance -, un rapport de suivi utile et éclairant, en particulier sur la répartition sectorielle du bénéfice du crédit d'impôt. Le comité de suivi a poursuivi ses travaux en demandant aux entreprises, en lien avec l'INSEE dans le cadre de la rédaction de sa note de conjoncture, l'utilisation qu'elles prévoient de leur CICE.

L'utilisation concrète du gain financier procuré par le CICE et les allègements de charges contenus dans le pacte ne peut être évaluée finement qu'au niveau de chaque entreprise : selon la situation de chacune, il permettra soit de restaurer une situation financière difficile, soit de procéder à de nouveaux investissements, soit de faciliter un programme d'embauche, etc. Le véritable contrôle du CICE et des effets des allègements de charges prévus par le pacte ne pourra être réalisé que par le dialogue social au sein de chaque entreprise.

En outre, les effets respectifs du CICE et des allègements, dont les entrées en vigueur à plein régime seront concomitantes en 2015, seront difficiles à dissocier en termes d'analyse économique et de suivi de l'utilisation du gain financier ainsi procuré aux entreprises.

En conséquence, votre commission des finances a adopté, à l'initiative de votre rapporteur général, un amendement visant à remplacer la demande de rapport en vue de la création d'un nouvel observatoire par un élargissement immédiat des compétences et des missions du comité de suivi existant, qui serait également chargé d'évaluer les effets des allègements de charges sociales prévues dans le cadre du pacte de responsabilité. Cet amendement permet non seulement d'unifier l'analyse économique qui sera faite du dispositif d'ensemble du pacte de responsabilité et du CICE, mais également d'éviter l'éventuelle création d'une nouvelle structure coûteuse, dans un contexte budgétaire contraint.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5 octodecies (nouveau) (Art. L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales) - Fonds de solidarité en faveur des départements

Commentaire : le présent article vise à corriger une incohérence dans le fonds de solidarité en faveur des départements.

I. LE DROIT EXISTANT

Afin de répondre aux difficultés financières des départements, qui résultent notamment du financement des allocations individuelles de solidarité, la loi de finances pour 2014226(*) a prévu (article 77) la possibilité d'augmenter leurs ressources fiscales à travers un relèvement du taux plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements de 3,80 % à 4,50 %.

Cette ressource étant très inéquitablement répartie entre départements, elle a également prévu (article 78) la création d'un deuxième fonds227(*) de péréquation des DMTO pour l'année 2014, le « fonds de solidarité en faveur des départements » (article L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales). Ce fonds est alimenté par un prélèvement correspondant à 0,35 % de la base des DTMO du département, ce qui correspond à la moitié de la recette nouvelle d'un département décidant de porter son taux au maximum228(*).

Il y a donc un parallélisme évident entre, d'une part, la possibilité de relever le taux des DMTO perçus par le département, et, d'autre part, le prélèvement opéré au titre de ce nouveau fonds de péréquation.

Pourtant, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en novembre dernier - sur lequel ni votre commission des finances, ni le Sénat ne s'étaient prononcés du fait du rejet de la première partie du projet de loi de finances - comportait une incohérence s'agissant de l'assiette prise en compte :

- dans le cas du relèvement du plafond du taux, il s'agit du droit d'enregistrement prévu à l'article 683 du code général des impôts (CGI), dont le taux est fixé conformément à l'article 1594 D du même code ;

- dans le cas du prélèvement au titre du fonds de péréquation, il s'agit de la taxe de publicité foncière et des droits d'enregistrement perçus par les départements en application des articles 1594 A et 1595 du code général des impôts.

Si le périmètre de l'article 683 correspond bien à celui de l'article 1594 A, en revanche, l'article 1595 concerne une taxe additionnelle aux DMTO : le champ du prélèvement est donc plus large que celui du relèvement du plafond.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable, à titre personnel, de sa rapporteure générale, l'Assemblée nationale a adopté le présent article, qui tend à corriger cette incohérence entre les deux assiettes.

Il modifie l'article L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales, en remplaçant la référence aux articles 1594 A et 1595 du CGI par une référence aux articles 682 et 683 du même code.

L'article 683 correspond, comme on l'a vu précédemment, au périmètre de l'article 1594 A ; quant à l'article 682, il concerne les mutations ne donnant pas lieu à un acte, mais soumises à des droits d'enregistrement au même taux. Le dispositif introduit aboutit donc bien à un périmètre identique entre le relèvement du taux et le prélèvement au titre du fonds de péréquation.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ce dispositif corrige une incohérence dans le dispositif voté en loi de finances pour 2014.

Il assure également, selon les propos tenus devant l'Assemblée par Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, que les montants effectivement perçus par les départements correspondront aux simulations qui avaient été communiquées au Parlement à l'automne dernier.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 (supprimé) - Stabilisation du montant des aides personnelles au logement

Commentaire : le présent article propose de maintenir au niveau de 2013 le montant de l'aide personnalisée au logement (APL) et de l'allocation de logement à caractère social (ALS) jusqu'au 1er octobre 2015.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

1. Définition

Le terme générique d'aides personnelles au logement regroupe trois types de prestations servies, sous conditions de ressources, aux ménages modestes :

l'aide personnalisée au logement (APL), versée aux occupants de logements dits conventionnés ;

l'allocation de logement à caractère familial (ALF), versée aux personnes qui n'entrent pas dans le champ de l'APL et qui ont généralement une charge de famille ;

l'allocation de logement à caractère social (ALS), servie, sous conditions de ressources, à ceux qui ne perçoivent ni l'APL ni l'ALF.

Comme l'indique l'évaluation préalable de l'article, ces aides ont pour « objectif de favoriser l'accès à un logement des ménages aux ressources modestes et leur maintien dans le logement, en limitant le taux d'effort net (c'est-à-dire après aide) de ces ménages. »

Le calcul du montant de la prestation varie selon plusieurs paramètres : la zone géographique dans laquelle le logement se situe, les ressources et la charge de famille du bénéficiaire ainsi que le montant du loyer ou de la mensualité de remboursement.

Les aides au logement peuvent être versées à des locataires ou des propriétaires, la première catégorie étant largement majoritaire (92 % au 31 décembre 2012, y compris les bénéficiaires vivant dans des foyers).

2. Les modalités d'indexation

Depuis l'adoption de l'article 26 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, le montant de ces trois aides fait l'objet d'une indexation sur l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL) tel que défini à l'article 17-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986229(*). Cette indexation est prévue à l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation pour l'APL, aux articles L. 542-5 et L. 755-21 du code de la sécurité sociale pour l'ALF et à l'article L. 831-4 du code de la sécurité sociale pour l'ALS.

La révision des prestations s'effectue chaque année et s'applique aux paramètres suivants : les plafonds de loyers, les plafonds des charges de remboursement de contrats de prêts dont la signature est postérieure à la date de révision du barème, le montant forfaitaire des charges, les équivalences de loyer et de charges locatives ainsi que, depuis le 1er janvier 2010, le terme constant de la participation personnelle du ménage. Il en est également de même des planchers de ressources pris en compte pour le calcul des aides au logement versées aux étudiants depuis le 1er janvier 2009230(*).

Jusqu'à l'adoption de l'article 121 de la loi de finances pour 2014231(*) et de l'article 77 de la loi n° 2013-1203 de financement de la sécurité sociale pour 2014 du 24 décembre 2013, la revalorisation s'effectuait au 1er janvier de chaque année.

Dans le projet de loi de finances pour 2014, le Gouvernement avait proposé de suspendre l'indexation sur l'indice de référence des loyers pour cette année. Il en serait résulté une stabilisation des prestations servies au titre des trois aides au niveau de 2013, à conditions inchangées pour les foyers concernés. Toutefois, à la suite de l'examen parlementaire des deux textes précités, la revalorisation annuelle des aides au logement a finalement été décalée au 1er octobre. Selon les estimations présentées lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2014, le gel des aides au logement pour 9 mois a engendré une économie de l'ordre de 75 millions d'euros pour l'État.

3. Le financement

Le financement de l'APL et de l'ALS est assuré par le Fonds national d'aide au logement (FNAL) dont la subvention d'équilibre est issue du budget de l'État, au titre du programme 109 « Aide à l'accès au logement » de la mission « Égalité des territoire, logement et ville ». L'ALF est financée sur les crédits du Fonds national des prestations familiales (FNPF).

En 2013, le financement de ces trois aides atteint 17,562 milliards d'euros232(*).

Financement des aides personnelles au logement en 2013

   

En millions d'euros

En %

ALF

Régimes sociaux

4 369

24,88

APL + ALS

FNAL

13 193

75,12

 

dont part employeurs ALS

2 677

15,2

 

dont part prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement

546

3,1

 

dont participation d'Action Logement

400

2,3

 

dont part financement régimes sociaux APL

4 426

25,2

 

dont part financement État APL et ALS

5 144

29,3

Total

17 562

100,0

Source : évaluation préalable du présent article

Le montant des prestations versées n'a cessé d'augmenter depuis plus de 10 ans, à l'exception de celles versées au titre de l'accession à la propriété. Il a ainsi connu une hausse de 25 % entre 2003 et 2012.

Montant des prestations versées au titre des trois aides personnelles au logement

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Foyers

0,935

0,975

0,943

0,980

0,993

1,038

1,076

1,113

1,170

1,202

Location hors foyers

11,131

11,608

11,715

12,056

12,232

13,139

13,535

13,867

14,246

14,601

Total location

12,066

12,583

12,658

13,036

13,225

14,177

14,611

14,980

15,416

15,803

Accession

1,362

1,002

1,146

1,106

1,016

1,020

1,004

0,948

0,941

0,927

TOTAL

13,428

13,585

13,804

14,142

14,241

15,197

15,615

15,928

16,357

16,730

Source : réponses au questionnaire budgétaire pour le PLF 2014

B. DES AIDES QUI BÉNÉFICIENT AUX FOYERS LES PLUS MODESTES

Les aides personnelles au logement comptent 6,421 millions de bénéficiaires au 31 décembre 2012, ainsi répartis :


Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire pour le PLF 2014

Selon une note de synthèse publiée dans la revue « Politiques sociales et familiales » en décembre 2013233(*), ces prestations couvrent environ 13 millions de personnes, compte tenu des conjoints et des personnes à charge dans les foyers concernés. Plus de la moitié des bénéficiaires en métropole sont toutefois des personnes isolées sans enfants à charge.

Ces prestations représentent un montant mensuel moyen de 223 euros (272 euros pour l'ALF, par nature plus élevé compte tenu de son caractère familial, 232 euros pour l'APL et 185 euros pour l'ALS).

D'après le rapport de mai 2012 sur l'évaluation des aides personnelles au logement de l'inspection générale des affaires sociales et de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale, le revenu faisant sortir du bénéfice de l'aide, est en moyenne proche du SMIC pour une personne isolée, et de deux SMIC pour un couple avec deux enfants. Il varie toutefois selon d'autres paramètres, notamment la zone géographique.

Ce rapport, qui se fonde sur des chiffres au 31 décembre 2010, dresse également le constat selon lequel « les aides personnelles bénéficient de fait, majoritairement, s'agissant des locataires, à des ménages dont les ressources sont inférieures au seuil de pauvreté, pour plus de 60 % des allocataires sans enfant, et plus de 50 % des allocataires avec enfants » (hors foyers et étudiants). En outre, seuls 33,7 % des allocataires ont un emploi.

702 000 étudiants bénéficiaient des aides au logement au 31 décembre 2012, dont 226 000 boursiers. Ce chiffre correspond à environ 30 % du nombre total d'étudiants à la même date.

Les aides au logement ont un impact direct sur le taux d'effort234(*) des ménages concernés qui pourtant reste souvent élevé.

Exemples d'évolution du taux d'effort pour une location en zone 2, soit une agglomération hors Ile-de-France de plus de 100 000 habitants235(*) :

Paramètres et conventions retenus :

- tous les calculs sont faits au 1er juillet de l'année considérée (sauf pour l'année 2005, le calcul est fait au 1er septembre, date d'actualisation des barèmes) ;

- les loyers progressent jusqu'en 2006 comme l'indice du coût de la construction (ICC moyen du quatrième trimestre précédent) et depuis 2007, comme l'indice de référence des loyers connu au 1er janvier de l'année n (soit celui du deuxième trimestre de l'année n-1).

Les charges évoluent comme l'indice annuel moyen des prix à la consommation (hors tabac).

Les ménages considérés disposent d'un seul revenu qui évolue chaque année comme le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC). Pour calculer le taux d'effort de l'année n, les conventions sont les suivantes :

(Loyer ou mensualité)n = (Loyer)n-1 X (ICC ou IRL)n-1

(Charges)n = (Charges)n-1 X (Indice prix)n-1 / (Indice prix)n-2

Revenu pour le calcul de (aide)n = :

Jusqu'en 2008, nombre de SMIC pris en compte n-1

Depuis 2009, nombre de SMIC pris en compte n-2

(Taux d'effort)n = (Loyer ou mensualité)n + (Charges) n - (aide) n

nombre de SMIC pris en compte n

- Une personne isolée sans charge de famille, disposant d'un revenu équivalent au SMIC :

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Loyer (en euros)

221,76

228,33

239,31

245,15

251,96

258,92

265,08

268,55

270,08

274,76

Charges estimées
(en euros)

71,71

73,07

74,27

75,60

76,88

78,01

80,19

80,24

81,41

83,08

Montant d'ALS ou d'APL (en euros)*

48,02

45,91

43,89

42,16

40,48

40,85

49,56

39,95

41,69

45,96

Taux d'effort

26,6 %

27,0 %

28,1 %

28,3 %

28,7 %

28,5 %

28,1 %

29,3 %

28,9 %

28,4 %

*montant APL location = montant ALS location

- Un couple monoactif ayant deux enfants et un revenu équivalent à deux SMIC

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Loyer (en euros)

349,89

360,25

377,58

386,79

397,54

408,52

418,24

423,72

426,13

433,51

Charges estimées
(en euros)

104,16

106,13

107,87

109,80

111,67

113,30

116,46

116,54

118,23

120,66

Montant d'ALF ou d'APL (en euros)*

29,05

24,97

0,00

0,00

0,00

0,00

27,54

0,00

15,13

19,54

Taux d'effort

23,0%

23,4%

25,3%

25,2%

25,3%

25,1%

24,1%

25,6%

24,7%

24,3%

*montant APL location = montant ALF location

- Un couple monoactif avec trois enfants et un revenu de 2,5 SMIC

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Loyer (en euros)

394,34

406,01

425,54

435,93

448,04

460,41

471,37

477,54

480,27

488,57

Charges estimées
(en euros)

120,39

122,67

124,68

126,91

129,07

130,96

134,62

134,71

136,67

139,47

Montant d'ALF ou d'APL* (en euros)

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

16,85

0,00

0,00

0,00

Taux d'effort

22,3%

22,4%

23,0%

22,9%

23,0%

22,8%

22,4%

23,2%

23,0%

22,9%

*montant APL location = montant ALF location

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Afin de participer à la maîtrise des dépenses publiques, le présent article prévoit de suspendre l'application de l'indexation des paramètres des APL et des ALS en principe prévue au 1er octobre 2014.

Par parallélisme, le I de l'article 9 du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 prévoit que les paramètres de calcul de l'ALF ne seront pas non plus révisés au 1er octobre prochain.

Selon l'évaluation préalable du présent article, l'économie réalisée pour l'APL et l'ALS s'élèverait à 24 millions d'euros pour 2014, soit 18 millions d'euros pour l'État et 6 millions d'euros pour la branche famille de la sécurité sociale.

En année pleine, la stabilisation du montant des trois types d'aides personnelles aux logements représenterait, une économie de 132 millions d'euros répartis entre l'État (72 millions d'euros) et la branche famille de la sécurité sociale (25 millions d'euros au titre de sa contribution au financement des APL et ALS et 35 millions d'euros pour les ALF).

Ces estimations reposent sur l'hypothèse d'une évolution prévisionnelle de l'IRL de 0,73 %, soit la valeur estimative pour le deuxième trimestre 2014 en principe retenue pour la revalorisation des paramètres des aides au logement au 1er octobre.

L'impact pour les bénéficiaires serait restreint puisque l'absence d'indexation correspondrait à environ 20 euros par an et par ménage bénéficiaire, soit moins de deux euros par mois.

III. LA SUPPRESSION DE L'ARTICLE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Suite au dépôt de neufs amendements identiques par la commission des finances ainsi que par des députés de différents groupes politiques, l'Assemblée nationale a supprimé le présent article, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'Assemblée.

Dans son rapport, Valérie Rabault, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, estime notamment qu'avec le présent article, le Gouvernement « remet en question l'accord obtenu lors de la discussion budgétaire de l'automne dernier » et regrette qu'il « tente de geler à nouveau des prestations qui bénéficient pour 81 % de leur montant à des personnes dont les ressources sont inférieures au SMIC ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Tout en partageant le souci du Gouvernement de maîtriser la dépense publique, votre rapporteur général soutient la suppression de cet article. Il considère, en effet, que les aides au logement participent à l'effort de redistribution en profitant, comme cela a précédemment été indiqué, aux ménages les plus modestes particulièrement touchés par la crise économique qui frappe notre pays et confrontés à un coût élevé du logement.

Déjà, lors de l'examen de l'article 64 du PLF 2014, devenu l'article 121 de la loi de finances pour 2014, François Rebsamen, alors rapporteur spécial de la mission « Égalité des territoires, logement et ville », avait regretté la désindexation de ces prestations servies à des foyers modestes pour lesquels le logement constitue un poste de dépense considérable.

Dans un premier temps, la commission des finances avait réservé sa position sur l'article lors de l'examen du rapport sur la mission « Égalité des territoires, logement et ville » à laquelle il était rattaché, afin de connaître la position de l'Assemblée nationale qui ne s'était pas encore prononcée. Elle a ensuite confirmé la suppression de l'article lors de la réunion portant examen définitif de l'équilibre, des missions, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie.

En outre, ces ménages ont déjà participé à l'effort de redressement des comptes publics avec le décalage du 1er janvier au 1er octobre de l'actualisation des paramètres de calcul de ces aides pour l'année 2014.

En tout état de cause, l'absence de revalorisation au 1er octobre prochain aurait conduit à une stabilisation du montant des APL pour une période particulièrement longue puisque la dernière date du 1er janvier 2013 (IRL de 2,15 %) et que la prochaine n'aurait lieu, sans nouveau gel, que le 1er octobre 2015.

Enfin, la suppression de cet article ne remet pas en cause les grandes lignes de l'équilibre financier proposé par la loi de finances rectificative puisque l'économie attendue sur l'année 2014 n'excédait pas 18 millions d'euros pour l'État. Il convient de noter que la suppression du présent article par l'Assemblée nationale a conduit le Gouvernement à demander une seconde délibération de l'article 4 du présent projet de loi de finances, pour compenser la perte d'économie induite par des annulations de crédits complémentaires portant sur la quasi-totalité des missions.

Décision de votre commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article.

ARTICLE 7 (nouveau) (Art. L. 5423-8, L. 5423-9 et L. 5423-11 du code du travail et art. L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Modification du champ des bénéficiaires de l'allocation temporaire d'attente

Commentaire : le présent article vise à modifier le champ des bénéficiaires de l'allocation temporaire d'attente versée aux demandeurs d'asile.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE ALLOCATION DESTINÉE AUX DEMANDEURS D'ASILE

Créée par l'article 154 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, l'allocation temporaire d'attente (ATA) a remplacé l'allocation d'insertion, créée en 1984 au bénéfice d'un public plus large comprenant notamment certains demandeurs d'emploi.

Codifiée aux articles L. 5423-8 à L. 5423-14 du code du travail, elle est versée aux demandeurs d'asile, sous conditions d'âge et de ressources. Elle est également versée, plus marginalement, aux apatrides, aux étrangers bénéficiant de la protection temporaire ou subsidiaire, ainsi qu'à des personnes en attente de réinsertion (anciens détenus et salariés expatriés). Elle est versée aux demandeurs d'asile qui n'ont pas obtenu de places en centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA).

Les décrets d'application236(*) ont précisé les conditions d'application de l'ATA :

· seuls les demandeurs d'asile majeurs peuvent en bénéficier.

· les bénéficiaires doivent justifier de ressources inférieures au montant « socle » du revenu de solidarité active, soit 499,31 euros pour un adulte seul au 1er janvier 2014.

· les demandeurs d'asile ont droit à l'allocation temporaire d'attente jusqu'à ce que la décision d'acceptation et de rejet de leur demande soit rendue définitive.

B. UNE DÉPENSE DONT LA DYNAMIQUE N'EST PAS MAÎTRISÉE

Depuis 2008, les dépenses au titre de l'allocation temporaire d'attente ont augmenté d'une manière importante : elles sont passées de 47 millions d'euros en 2008 à près de 150 millions d'euros en 2013, soit une hausse d'environ 320 % en 5 ans. En outre, la consommation des crédits est systématiquement supérieure aux prévisions de la loi de finances initiale, comme le montre le tableau ci-après.

Dotations initiales et consommation de l'ATA depuis 2008

(en millions d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Loi de finances initiale

28,0

30,0

53,0

54,0

89,7

140,0

Consommation

47,5

68,4

105,0

157,8

149,8

149,2

Écart constaté

19,5

38,4

52,0

103,8

60,1

9,2

Charges constatées sur l'exercice et reportées sur l'exercice suivant
(dette de l'État à l'égard de Pôle emploi)

-

-

-

-

14,6 (1)

41,7 (2)

(1) Reportés sur 2013

(2) Reportés sur 2014

Source : Commission des finances, d'après les rapports annuels de performances

En 2013, l'écart de consommation par rapport à la dotation initiale est certes limité à 9,2 millions d'euros, mais il masque un report de charges, sous la forme d'une dette de l'État vis-à-vis de Pôle emploi, chargé du versement de l'ATA, d'un montant de 41,7 millions d'euros, soit environ un trimestre complet de prestations au regard de la dépense actuelle. Au total, la dépense d'ATA constatée en 2013 est donc d'environ 190 millions d'euros.

Cette augmentation de la dépense, non anticipée, s'explique par trois phénomènes parallèles, qui ont été exposés notamment par notre collègue Roger Karoutchi, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », dans son rapport de contrôle budgétaire sur l'allocation temporaire d'attente de 2013237(*) :

l'augmentation exponentielle du nombre de demandeurs d'asile. Ainsi le nombre de demandeurs d'asile est passé de 47 687 personnes en 2009 à 66 262 en 2013 (+ 38,9 %). Le nombre de bénéficiaires de l'ATA est, de façon symétrique, passée d'environ 18 000 en 2008 à plus de 36 000 en 2013.

l'allongement de la durée de versement du fait de l'allongement de celle des procédures d'examen des demandes d'asile. Les instances chargées de l'instruction des demandes d'asile (Office français de protection des réfugiés et apatrides [OFPRA] en première instance et Cour nationale du droit d'asile [CNDA] en appel) n'ayant pas su répondre à cet afflux, les délais d'examen se sont considérablement allongés, pour atteindre 205 jours devant l'OFPRA (contre 118 jours en 2009) et 247 jours devant la CNDA. Dès lors, la durée moyenne de versement de l'ATA a augmenté et s'établit aujourd'hui à près d'une année (344 jours en 2013).

les décisions de justice ayant élargi le champ des bénéficiaires de l'ATA. Ces décisions n'ont jusqu'alors été traduites ni dans la loi, ni dans les textes réglementaires d'application mais sont progressivement appliquées par les services instructeurs de Pôle emploi. Il s'agit en particulier de trois décisions du Conseil d'État :

· la décision n° 300636 du 16 juin 2008 rendant éligibles à l'ATA les demandeurs d'asile placés en procédure prioritaire car originaires d'un pays considéré comme sûr ;

· la décision n° 335924 du 7 avril 2011, qui a élargi le bénéfice de l'ATA aux étrangers ayant formulé une demande de réexamen de leur demande ;

· la décision également n° 335924 du 17 avril 2013 après réponse de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) à une question préjudicielle, qui ouvre le droit à l'ATA aux demandeurs d'asile en France dont l'admission temporaire au séjour a été refusée, soit qu'il s'agisse d'un cas de fraude ou de menace à l'ordre public, soit que la demande d'asile relève d'un autre État membre de l'Union européenne en application du règlement CE 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 (dit règlement « Dublin »).

Ces décisions ont eu un impact important sur le volume des bénéficiaires. Comme l'a souligné Roger Karoutchi dans son rapport précité, « ces deux décisions ont ainsi eu pour conséquence d'ouvrir le droit à l'ATA pour respectivement environ 4 800 et 5 000 personnes par an ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article vise à modifier le champ des personnes bénéficiaires de l'ATA afin, à la fois, de tirer les conséquences des décisions de justice précitées pour l'élargir, et de restreindre le versement de l'ATA pour des situations jugées abusives.

Ainsi, le présent article modifie, dans ses alinéas 2 à 6, l'article L. 5423-8 du code du travail. Il ajoute un 1° bis à la liste des bénéficiaires et prévoit ainsi, conformément à la décision du 17 avril 2013 du Conseil d'État, que les demandeurs d'asile dont la demande relève de la compétence d'un autre État membre de l'Union européenne (demandeurs dits « dublinés ») bénéficient de l'ATA jusqu'à leur transfert effectif dans ce pays. Il procède également à des modifications rédactionnelles au sein de cet article L. 5423-8.

Par ailleurs, l'alinéa 7 du présent article abroge le 1° de l'article L. 5423-9 du code du travail, qui avait été introduit par l'article 156 de la loi n° 2008-1425 de finances pour 2009 pour exclure les demandes de réexamen, sauf cas humanitaires. Il nécessitait une mesure réglementaire qui n'a jamais été prise, si bien que l'exclusion des demandeurs en réexamen, prévue par la circulaire de 2009, a été censurée par le Conseil d'État dans sa décision de 2011 ; ainsi, aujourd'hui, les étrangers ayant sollicité une demande de réexamen bénéficient de l'ATA jusqu'à la décision de l'OFPRA (pour ceux en procédure prioritaire) ou de la CNDA.

Enfin, le présent article re-rédige l'article L. 5423-11 du code du travail, en y apportant les principales modifications suivantes :

· Il intègre dans le champ des personnes bénéficiaires les demandeurs d'asile dont la demande fait l'objet d'une procédure prioritaire, en particulier lorsqu'il s'agit de ressortissants de pays d'origine considérés comme sûrs (alinéa 11). Il s'agit de l'application de la décision précitée du Conseil d'État de 2008.

· Il précise que les demandeurs d'asile « dublinés », dont la demande relève d'un autre État membre, bénéficient de l'ATA en France jusqu'à la date de leur départ volontaire ou de leur transfert effectif dans cet État membre. Cette précision découle de la combinaison de l'alinéa 12 et des alinéas 20 et 21 du présent article, ces derniers effectuant la coordination nécessaire au sein de l'article L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

· Il permet de refuser ou de suspendre le versement de l'ATA dans trois situations : la situation de fuite, en particulier en cas de non respect de l'obligation de se présenter aux autorités (alinéa 14) ; la dissimulation des ressources financières (alinéa 15) ; les cas de nouvelle demande de réexamen après le rejet d'une première demande de réexamen (alinéa 16).

Ces décisions de refus ou de suspension seront prises au cas par cas, « après examen de la situation particulière de la personne concernée », comme le prévoit l'article 20 de la directive du 26 juin 2013 sur l'accueil des demandeurs d'asile238(*).

Enfin, le présent article procède aux coordinations nécessaires pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les collectivités de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin, où le règlement européen Dublin précité n'est pas applicable.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Une remise à jour du champ des bénéficiaires de l'ATA s'imposait depuis plusieurs années déjà pour tenir compte des décisions de justice qui ont marqué le régime de l'allocation depuis 2008, d'autant que les textes réglementaires n'avaient pas suivi cette évolution239(*). Si, aujourd'hui, ces décisions de justice sont connues des services instructeurs de l'ATA et appliquées, il en est cependant résulté des disparités locales et, partant, des inégalités de traitement persistantes entre les demandeurs d'asile selon le département où ils sollicitaient l'ATA. En tout état de cause, ces décisions de justice étant aujourd'hui appliquées par Pôle Emploi, leur transposition dans le texte législatif apporte une sécurité juridique nécessaire sans accroître le coût pour les finances publiques.

S'agissant des restrictions au champ des bénéficiaires par ailleurs apportées par le présent article, votre rapporteur général les estime nécessaires pour deux raisons principales.

La première est d'éviter le versement de l'ATA dans des situations que l'on peut considérer comme abusives. Il s'agit en particulier de celles où le demandeur « n'a pas respecté l'obligation de se présenter aux autorités, n'a pas répondu aux demandes d'information ou ne s'est pas rendu aux entretiens personnels concernant la procédure d'asile ». Sont principalement visées, d'après l'exposé des motifs de l'amendement, les personnes en procédure Dublin, c'est-à-dire dont la demande relève de la compétence d'un autre État membre de l'Union européenne, qui, ne souhaitant pas être transférés dans cet État, sont en situation de fuite. L'exclusion de ce public représenterait, d'après le chiffrage du Gouvernement, une économie d'environ 11 millions d'euros en année pleine.

Il s'agit également des cas de demandes multiples de réexamen (refus ou suspension à compter de la deuxième demande de réexamen). D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, l'OFPRA a été confronté en 2014 au cas d'une sixième demande de réexamen d'une demande d'asile déjà rejetée six fois ; ce type de demandes réitérées de réexamen s'assimile à des manoeuvres dilatoires de la part des demandeurs, pour retarder le retour dans le pays d'origine mais aussi pour continuer à bénéficier de l'allocation. À cet égard, il convient de mentionner que la directive « accueil » précédemment mentionnée, telle que révisée en 2013, autorise le refus ou la suspension dès la première demande de réexamen. L'économie espérée en année pleine est de 0,7 million d'euros.

La seconde raison qui justifie l'ajustement du régime de l'ATA en loi de finances rectificative est la situation budgétaire de cette allocation. La forte dynamique des dépenses pèse en effet tout particulièrement sur l'exercice 2014 pour deux raisons :

· Tout d'abord, la demande d'asile, donc la demande d'ATA, continue de croître à un rythme soutenu (autour de 8 % par an pour la demande d'asile) alors que la dotation budgétaire initiale de 2014 est légèrement inférieure à son niveau de 2013 (135 millions d'euros, contre 140 millions d'euros en 2013).

· Ensuite, un report de charges de 41,7 millions d'euros hérité de l'exercice 2013 doit être financé ; cela porte le niveau probable de dépense pour l'exercice 2014 entre 190 et 200 millions d'euros (150 ou 160 millions d'euros pour l'exercice 2014 + 42 millions d'euros de report de charges). Or, à compter de 2015 et dans le cadre de la réforme de l'asile annoncée pour cet automne, la gestion de l'ATA devrait être confiée à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ; cet opérateur, dont la trésorerie est réduite en comparaison de celle de Pôle Emploi, ne sera pas en mesure de supporter un report de charges équivalent à celui constaté en 2014. Il est donc nécessaire de « remettre les compteurs à zéro » dès cet exercice.

Dans ce contexte très contraint pour le financement de l'ATA, les modifications apportées à son régime permettent d'espérer une économie budgétaire de l'ordre de 12 millions d'euros en année pleine, soit 6 millions d'euros en 2014 où seule la moitié de l'année sera impactée.

Tout en saluant l'effort d'économie, même limitée, portée par le présent article, votre rapporteur général relève que des ouvertures de crédits, à hauteur d'environ 50 millions d'euros, sera sans doute nécessaire dans le cadre de la prochaine loi de finances rectificative.

Il souligne également la nécessité de mieux faire coïncider les ouvertures de crédits et les dépenses prévisionnelles en 2015, celles-ci n'ayant, en l'absence de réforme, aucune raison de voir leur dynamique disparaître. À cet égard, les dispositions du présent article devront sans doute être complétées, sinon refondues dans le cadre de la réforme de l'asile attendue pour cet automne et le transfert de la gestion de l'allocation à l'OFII.

À titre d'exemple, alors que l'ATA est aujourd'hui une prestation individuelle forfaitaire, la question de sa familialisation, afin que son montant tienne compte de la situation familiale des bénéficiaires, a été plusieurs fois posée. Elle faisait partie des recommandations tant de notre Roger Karoutchi que de nos collègues députés Jeanine Dubié et Arnaud Richard, dans leur rapport sur l'évaluation de la politique d'accueil des demandeurs d'asile dans le cadre du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques240(*). À cet égard, le Gouvernement s'est engagé en séance à l'Assemblée nationale, en réponse à plusieurs sous-amendements sur ce sujet, à une « réforme complète » de l'ATA dans le cadre du projet de loi de réforme de l'asile.

Il est donc nécessaire que les évolutions apportées par le présent article soient complétées prochainement par une véritable réforme de l'ATA, plus systémique et dont les conséquences financières devront être précisément évaluées.

Votre commission vous propose un amendement de coordination s'agissant de l'application du dispositif à Saint-Martin et à Saint-Barthélémy.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 8 (nouveau) - Extension des aides du fonds d'amorçage aux communes ayant mis en place des organisations dérogatoires des rythmes scolaires

Commentaire : le présent article tend à étendre le bénéfice des aides du fonds d'amorçage, instituées dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires, aux communes qui ont été autorisées à mettre en place, à titre expérimental, une organisation dérogatoire aux neuf demi-journées de cours hebdomadaires.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN ACCOMPAGNEMENT FINANCIER DES COMMUNES POUR LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉFORME DES RYTHMES SCOLAIRES

Le décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires a mis en place une nouvelle organisation des rythmes scolaires dans les classes de maternelle et de primaire :

le passage à une semaine de 9 demi-journées incluant le mercredi matin, la durée totale de la semaine scolaire demeurant fixée à 24 heures d'enseignement ;

- une durée d'enseignement de 5 heures 30 au maximum par jour et une demi-journée d'enseignement n'excédant pas 3 heures 30 ;

- une pause méridienne de 1 h 30 au minimum.

Le directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN) peut accorder une dérogation pour placer la demi-journée d'enseignement le samedi matin au lieu du mercredi matin ou pour étendre la journée scolaire au-delà du plafond journalier d'heures d'enseignement. Les demandes de dérogations doivent être justifiées dans le cadre d'un projet éducatif territorial (PEDT) et s'accompagner de garanties pédagogiques.

Par ailleurs, la réforme des rythmes scolaires a conduit à la mise en place de trois nouvelles heures d'activités périscolaires.

La mise en place de la réforme était laissée au libre choix des communes à la rentrée 2013, avant une généralisation à la rentrée 2014. À la rentrée de septembre 2013, 4 000 communes représentant 22 % des effectifs scolarisés et 17 % de l'ensemble des communes disposant d'une école avaient mis en oeuvre la réforme des rythmes scolaires.

Pour les accompagner dans la mise en oeuvre d'activités périscolaires dans le cadre de la réforme, les communes - ainsi que les intercommunalités disposant de la compétence scolaire - bénéficient d'aides du fonds d'amorçage créé par l'article 67 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

Cette loi prévoyait des aides du fonds d'amorçage pour les seules communes mettant en oeuvre la réforme à la rentrée 2013, à l'exception des communes d'outre-mer et celles bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) « cible » ou de la dotation de solidarité rurale (DSR) « cible » qui continueraient à bénéficier d'aides au cours d'année scolaire 2014-2015, suivant les modalités suivantes :

- une aide forfaitaire de 50 euros par élève pour l'année scolaire 2013-2014 pour toutes les communes ;

- une majoration forfaitaire de 40 euros par élève pour les communes des départements d'outre-mer et pour les communes bénéficiaires de la DSU « cible » ou de la DSR « cible » en 2012 ou en 2013, cette aide étant prorogée (à un montant alors fixé à 45 euros) pour l'année scolaire 2014-2015. Au total, ces communes ont donc perçu une aide de 90 euros par élève éligible au titre de l'année scolaire 2013-2014.

Fonctionnement du fonds d'amorçage selon la loi du 8 juillet 2013

(en euros par élève)

 

Année scolaire 2013-2014

Année scolaire 2014-2015

Communes ayant mis en oeuvre la réforme à la rentrée 2013

50 euros

-

Communes ayant mis en oeuvre la réforme à la rentrée 2013, relevant de la DSU-cible, de la
DSR-cible ou communes d'outre-mer

+ 40 euros
(soit 90 euros)

45 euros

Source : étude d'impact de la loi du 8 juillet 2013

La loi de finances initiale pour 2014 a reconduit les aides du fonds d'amorçage pour l'année scolaire 2014?2015, selon les modalités suivantes:

- d'une part, le maintien de l'aide actuelle à la rentrée 2014 pour les communes ayant mis en oeuvre la réforme dès la rentrée 2013 ;

- d'autre part, l'élargissement du champ des bénéficiaires des aides à l'ensemble des communes au titre de l'année scolaire 2014-2015 dans le cadre de la généralisation de la réforme.

Ainsi, à la fin de l'année scolaire 2014-2015, les communes qui ont fait le choix d'une mise en oeuvre dès la rentrée scolaire 2013 auront bénéficié de deux « années pleines » d'aides : 100 euros (soit deux fois 50 euros) par élève pour les communes éligibles à la seule part forfaitaire ; 180 euros (soit deux fois 90 euros) par élève pour les communes éligibles à la majoration forfaitaire.

Toutes les communes ayant choisi de mettre en oeuvre la réforme à la rentrée 2014 seront également éligibles aux aides du fonds et percevront 50 euros par élève au titre de la part forfaitaire, et 90 euros par élève pour les communes éligibles à la majoration forfaitaire.

Fonctionnement du fonds d'amorçage selon la loi de finances initiale pour 2014

(en euros par élève)

 

Année scolaire 2013-2014

Année scolaire 2014-2015

Total des aides perçues 2013-2015

Communes ayant mis en oeuvre la réforme à la rentrée 2013

50 euros

50 euros

100 euros

Communes ayant mis en oeuvre la réforme à la rentrée 2013, relevant de la DSU-cible, de la DSR-cible ou communes d'outre-mer

+ 40 euros

(soit 90 euros)

+ 40 euros

(soit 90 euros)

180 euros

Communes ayant mis en oeuvre la réforme à la rentrée 2014

 

50 euros

50 euros

Communes ayant mis en oeuvre la réforme à la rentrée 2013, relevant de la DSU-cible, de la
DSR-cible ou communes d'outre-mer

 

+ 40 euros

(soit 90 euros)

90 euros

Source : loi de finances initiale pour 2014

Les aides sont versées en deux fois au cours de l'année scolaire : un premier tiers au cours du dernier trimestre de l'année civile (en pratique, pour l'année scolaire 2013-2014, lors de la troisième semaine d'octobre 2013), et le solde (soit les deux tiers de l'aide) au cours du premier trimestre de l'année civile suivante (en mars 2014 pour l'année scolaire 2013-2014).

Le 7 mai 2014, Benoît Hamon, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, a annoncé que le fonds d'amorçage serait reconduit pour l'année scolaire 2015-2016, et son montant adapté pour les communes connaissant des difficultés financières. Ces engagements devraient se traduire par des dispositions du projet de loi de finances pour 2015.

B. LA POSSIBILITÉ DE DÉROGATIONS À L'ORGANISATION DES RYTHMES SCOLAIRES SUIVANT NEUF DEMI-JOURNÉES HEBDOMADAIRES

Des dérogations ont été rendues possibles, à titre expérimental pour une période limitée à trois ans, dans le cadre du décret n° 2014-457 du 7 mai 2014 portant autorisation d'expérimentations relatives à l'organisation des rythmes scolaires dans les écoles maternelles et élémentaires.

Sur proposition conjointe du conseil d'école et du maire et après instruction du dossier par le directeur académique des services de l'éducation nationale, le recteur d'académie a pu autoriser des organisations du temps scolaire ne comprenant que huit demi-journées de classe à condition que soient maintenues au moins cinq matinées d'enseignement. La durée minimale de la journée de classe pourra être portée à 6 h au maximum au lieu de 5 h 30. Il sera également possible de déroger aux 24 h de cours hebdomadaire, qui sont dans ce cadre présenté comme un maximum et non une norme, à condition de rattraper les heures manquantes sur l'ensemble de l'année. Après trois ans, ces expérimentations seront soumises à une évaluation.

Il sera ainsi possible de procéder à titre expérimental au regroupement des activités périscolaires sur un après-midi mais pas sur une matinée, afin de préserver le principe fondamental de cinq matinées de classes, sans retour à la semaine de quatre jours.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Adopté par l'Assemblée nationale sur l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances, le présent article prévoit que, dans le cadre des organisations scolaires dérogatoires prévues par le décret du 7 mai 2014 précité, les aides du fonds d'amorçage soient étendues aux communes dont tout ou partie des écoles publiques expérimenteront ces organisations à la rentrée 2014.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La nouvelle organisation des rythmes scolaires répond à l'intérêt de l'enfant, les résultats de la recherche en chronobiologie et en chronopsychologie montrant d'importantes variations journalières de la vigilance et de l'activité intellectuelle de l'enfant qui justifient la mise en place d'une cinquième matinée hebdomadaire de cours, tout en réduisant la durée quotidienne de cours.

Des difficultés sont toutefois apparues dans la mise en oeuvre de la réforme, notamment pour l'organisation et le financement des nouveaux temps d'activité périscolaire (TAP). Les aides du fonds d'amorçage s'élèvent en effet à 50 ou 90 euros par enfant et par an, alors que le coût médian des TAP est estimé à environ 150 euros par enfant et par an, entraînant une dépense significative à la charge des communes disposant d'un établissement scolaire.

Le décret du 7 mai 2014 a complété les dispositions du décret du 24 janvier 2013, afin de prendre en compte des organisations particulières des rythmes scolaires (par exemple, l'organisation de la semaine de cours suivant six demi-journées hebdomadaires) et des spécificités propres à certains territoires, comme les communes de montagne. Il a donc apporté des assouplissements attendus et bienvenus, avant la généralisation de la réforme à la rentrée 2014.

Il convenait toutefois que les communes ayant mis en place une organisation dérogatoire des rythmes scolaires ne soient pas pénalisées : tel est l'objet du présent article, qui tire les conséquences financières des dispositions figurant dans le décret du 7 mai 2014.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITIONS PRÉPARATOIRES

A. AUDITION DE MM. MICHEL SAPIN, MINISTRE DES FINANCES ET DES COMPTES PUBLICS, ET CHRISTIAN ECKERT, SECRÉTAIRE D'ÉTAT AU BUDGET (11 JUIN 2014)

Réunie le 11 juin 2014, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'audition de MM. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, et Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2014.

M. Philippe Marini, président. - Nous entendons Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics et Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2014. Cette audition est retransmise par Public Sénat.

Un collectif budgétaire ne peut que satisfaire une commission des finances. Nous en appelions un de nos voeux l'an dernier. Quel meilleur instrument pour évaluer l'exécution du budget et l'évolution du cadre macroéconomique ?

Dans sa recommandation de recommandation - tel est le langage bruxellois - datée du 2 juin, la Commission européenne soulignait que des efforts additionnels devraient être présentés dans la prochaine loi de finances rectificative pour 2014. Quelles suites le Gouvernement entend-il donner à cette demande ? L'effort porté par le projet de loi de finances rectificative (PLFR) et par le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) sera-t-il supérieur à ce qui avait été annoncé en avril dernier dans le cadre du programme de stabilité ?

Nous avons organisé une audition le 28 mai sur le risque de déflation qui menace la zone euro. Après le programme de stabilité, le projet de loi de finances rectificative conserve une prévision d'inflation de 1,2 % pour 2014. Le consensus des économistes s'établit à 1 %. L'an dernier, la prévision était de 1,75 % pour une inflation constatée de 0,7 %. Le Haut Conseil des finances publiques considère que la prévision pour 2014 est un peu élevée. Quels éléments la justifient ?

Quels sont les effets d'une moindre inflation sur la consolidation des finances publiques ? Le rapport de la Cour des comptes pour l'exercice 2013 relève que la maîtrise des dépenses publiques a été facilitée par une moindre inflation. En sens inverse, dans un avis récent, le Haut Conseil des finances publiques constate qu'en 2013 la croissance en volume des dépenses publiques a été plus forte que prévu, à cause d'une moindre inflation, et que, de ce fait, l'effort structurel en dépenses a été proche de zéro. Que peut-on attendre en 2014 ?

M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics. - Le projet de loi de finances rectificative, qui exauce l'un de vos voeux, constitue l'acte I de la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité. L'acte II sera le PLFRSS, délibéré en Conseil des ministres la semaine prochaine, puis débattu par les assemblées, le projet de loi de finances pour 2015 marquant l'acte III. Cet ensemble construit la logique du pacte de responsabilité et des décisions du Gouvernement.

Nous sommes également dans la première phase d'un programme d'économies qui commence par des économies supplémentaires cette année et qui se poursuivra par les 50 milliards d'euros d'économies indispensables à la mise en oeuvre du pacte de responsabilité. Ce programme financera la baisse des impôts et des cotisations au profit des entreprises et des ménages et permettra de poursuivre la diminution du déficit et la maîtrise de la dette. Il représente 4 milliards d'euros d'économies, dont 1,6 milliard d'euros d'annulation de crédits budgétaires. Telle est notre réponse à la demande de la Commission européenne. Cet effort additionnel est nécessaire. En 2013, nous avons respecté nos objectifs de dépenses, sans pouvoir atteindre nos objectifs de recettes à cause d'une croissance faible.

Dans le PLFRSS qui sera déposé mercredi, nous nous engageons à mettre en oeuvre les annonces faites par le président de la République en début d'année, et confirmées par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale et dans le pacte de responsabilité. L'objectif est de renforcer notre politique en faveur de la croissance et de l'emploi, par des mesures de soutien à la compétitivité et par un allègement de la pression fiscale et sociale sur les ménages aux revenus les plus modestes, en donnant de la visibilité à ces mesures à l'horizon 2017 et en inscrivant dans la loi dès maintenant les mesures du pacte 2014-2015.

Le dossier de presse met en perspective sur quatre ans l'ensemble des mesures du pacte de responsabilité, avec le quantum, année par année, des diminutions de cotisations ou d'impôts dont bénéficient les entreprises. C'est une première et c'est indispensable car les entreprises ont besoin de cette visibilité sur la stratégie du Gouvernement. Nous avons fait le choix de proposer dans les deux textes des mesures applicables en 2014, mais aussi en 2015. Ainsi, dès le mois de juillet, les entreprises et les ménages auront les éléments nécessaires pour prendre leurs décisions en matière d'investissement ou d'embauche.

Le projet de loi de finances rectificative prévoit, dès l'automne prochain, un allègement de l'impôt sur le revenu pour les ménages les plus modestes. La réduction est de 350 euros et 700 euros pour un couple au bénéfice des contribuables dont le revenu fiscal est inférieur à 1,1 SMIC. Cette mesure concerne 3,7 millions de foyers fiscaux, dont 1,9 million ne verseront aucun impôt au Trésor public. Cet allègement sera automatiquement intégré au solde de l'impôt sur le revenu qui sera adressée aux contribuables à la mi-septembre. Il corrige l'injustice de mesures dont les effets se font parfois sentir avec retard - certaines datent de 2011 ; 1,2 million de foyers avaient été intégrés dans l'impôt sur le revenu sans que leurs revenus aient augmenté ; ils sortiront de l'impôt et l'on évitera à 600 000 ou 700 000 autres d'y entrer à l'automne prochain. Le montant de l'allègement se chiffre à 1,1 milliard d'euros. Nous avons tenu compte de l'avis du Conseil d'État pour éviter un effet de seuil trop important. Le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale complètera cette mesure par un allègement des cotisations salariales pour les personnes ayant un salaire compris entre 1 et 1,3 SMIC. Il représentera 500 euros par an à compter du 1er janvier 2015, soit un allègement de 2,5 milliards d'euros.

La suppression de la contribution exceptionnelle d'impôt sur les sociétés à la charge des très grandes entreprises interviendra en 2016 et non en 2015. Cette prorogation maximisera les effets du pacte ciblé en 2015 sur l'emploi et l'investissement, au travers d'allègements sur les bas salaires dans les TPE, les PME et les ETI. L'année 2015 sera celle des petites entreprises, car l'effet en termes d'emploi y est le plus rapide. Nous inscrirons dans la durée - 2016-1017 - la fin de la surtaxe sur l'impôt sur les sociétés pour les très grandes entreprises et des baisses de cotisations allant de 1,6 à 3,5 SMIC.

Le projet de loi de financement rectificative propose un allègement des cotisations patronales entre 1 et 1,6 SMIC, soit 4,5 milliards d'euros, avec zéro charge Urssaf au niveau du SMIC - une mesure spectaculaire que les entreprises sauront apprécier. Il prévoit également un allègement des cotisations des indépendants pour un milliard d'euros et un premier abattement pour un milliard d'euros de la contribution sociale de solidarité (C3S) qui profitera particulièrement aux PME et aux ETI puisque deux tiers des entreprises ne la paieront plus.

À l'horizon 2017, le Gouvernement complètera ces mesures par un allègement des cotisations patronales entre 1,6 et 3,5 SMIC, par la suppression complète de la C3S et par l'amorce d'une diminution du taux d'impôt sur les sociétés, qui atteindrait progressivement 28 % en 2020.

L'assainissement des finances publiques est une autre priorité. Depuis 2012, les déficits effectif et structurel ont diminué régulièrement. À compter de 2015, l'amélioration des finances publiques s'opèrera uniquement par des économies sur la dépense, avec la mise en oeuvre du plan d'économies de 50 milliards d'euros. Le projet de loi de finances rectificative apporte une première traduction de ce plan avec le report de la revalorisation des aides au logement financées par l'État. L'effort demandé sera compensé par le maintien de la revalorisation de 2 % du RSA et par l'allègement des cotisations salariales pour les ménages les plus modestes. Le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) proposera le report de la revalorisation d'autres prestations sociales - les pensions de base pour les retraités touchant de petites retraites dont le montant est inférieur à 1 200 euros et les minima sociaux resteront indexés sur l'inflation. Les économies attendues de ces mesures seront constatées pour leur plus grande part dès 2015.

Les 4 milliards d'économies supplémentaires prévues par le Gouvernement dès 2014 sécuriseront le montant du déficit à 3,8 % du PIB, en 2014. Elles constituent une première réponse à l'enclenchement de la procédure de la correction des écarts prévue par la loi organique du 17 décembre 2012. Juridiquement, cette prise en compte aurait dû être faite dans le projet de loi de finances pour 2015 ; toutefois, le Gouvernement l'anticipe dès ce projet de loi de finances rectificative : l'assainissement des finances publiques est une priorité qui doit être amplifiée dès maintenant.

Le projet de loi de finances rectificative prévoit un montant d'annulation de crédits de 1,6 milliard d'euros dont un milliard de crédits « frais ». D'autres mesures d'économie en gestion concernent le report de la revalorisation d'un certain nombre de prestations sociales. Des moindres dépenses à hauteur de 1,1 milliard d'euros sur la sécurité sociale découlent de dépenses moins élevées que prévu en 2013 et seront pérennisées dans le cadre du PLFRSS. Il en va de même pour les dépenses de l'Unedic, à hauteur de 600 millions d'euros.

Les prévisions d'inflation et de croissance sont toujours difficiles. L'avis du Haut Conseil des finances publiques indique que la prévision de croissance à 1 % est ambitieuse mais pas hors d'atteinte. La même remarque vaut pour le niveau de l'inflation. La période est incertaine pour l'économie européenne. Les entreprises sont certes sorties d'une trop longue période où leur niveau de richesse est resté inférieur à celui de 2008, mais sont dans une forme d'hésitation et doivent surmonter leur scepticisme. La semaine dernière, la Banque centrale européenne a pris des décisions d'une ampleur considérable pour favoriser la fluidité et la simplicité du financement des entreprises, à des coûts moins élevés. Elle entend lutter contre la trop faible inflation pour retrouver son objectif européen, aux alentours de 2 %. Le nôtre étant inférieur, si la Banque centrale européenne a pris les bonnes décisions, la petite élévation des prix qui en résultera dans les prochains mois nous portera à la hauteur de nos prévisions.

La croissance ne se décrète pas d'en haut, mais se constate et se crée dans le tissu économique. Le cumul des décisions de la Banque centrale européenne et du pacte de responsabilité, s'il est voté avec détermination pourra enclencher la reprise de la croissance et provoquer un déclic dans les entreprises. La cohérence de notre stratégie consiste à allumer les deux moteurs européen et français pour retrouver la croissance indispensable à notre économie.

M. Philippe Marini, président. - Même si l'objectif de 1 % de croissance se vérifie, cela ne suffira pas à relancer le marché de l'emploi. Le projet de loi de finances rectificative indique que le solde général passe de - 82,57 milliards d'euros en loi de finances initiale à - 83,94 milliards d'euros. Le déficit augmente-t-il ?

Quant aux estimations de recettes, nous avons débattu, il y a quelques jours, du coefficient d'élasticité exceptionnel constaté en 2013. Les chiffres sont en diminution par rapport à la loi de finances initiale. Ils intègrent les mesures nouvelles proposées dans le texte et sans doute une réévaluation des perspectives de recettes provenant de l'impôt sur le revenu (- 3 184 millions d'euros), de l'impôt sur les sociétés (- 4 293 millions), de la taxe sur la valeur ajoutée (- 1 354 millions). Pouvez-vous nous apporter les précisions utiles sur ce point ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État au budget. - Oui, le projet de loi de finances rectificative revoit le déficit de l'État en hausse de 1,4 milliard d'euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale qui était de 83,9 milliards d'euros. Si l'on retranche le programme d'investissements d'avenir, cette prévision s'établit à 71,9 milliards d'euros. Même supérieur à la prévision de la loi de finances initiale, le déficit reste inférieur de 3 milliards à l'exécution 2013. En 2010, il atteignait 148 milliards d'euros : nous avons divisé par deux le déficit du budget de l'État. La prévision des recettes a été revue à la baisse de 5,3 milliards d'euros, pour tenir compte de l'ensemble des moins-values de l'exercice 2013. Lorsqu'il y a eu des plus-values, nous n'en avons, par prudence, retenu qu'une partie.

La principale information nouvelle depuis la dernière prévision est le rendement plus important des recettes tirées du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), c'est-à-dire celles qui portent sur des avoirs non déclarés à l'étranger. La loi de finances initiale prévoyait 850 millions d'euros. Les cinq premiers mois de l'année laissent présager une recette supérieure d'un milliard d'euros, ce qui aura une incidence sur l'impôt sur le revenu, l'impôt de solidarité sur la fortune et sur les droits de mutation à titre gratuit.

S'agissant des dépenses, la charge de la dette est revue à la baisse de 1,8 milliard d'euros. Le moindre coût de la charge d'intérêt traduit les taux extrêmement bas auxquels l'État emprunte, ce qui traduit la confiance des créanciers dans sa signature. Le Gouvernement propose d'annuler pour 1,6 milliard d'euros de crédits. Cela représente la participation de l'État à l'effort de 4 milliards d'euros d'économies supplémentaires pour 2014. Cet effort se répartit entre une économie de 1,6 milliard d'euros sur le budget de l'État, une autre de 1,1 milliard d'euros sur le budget de la sécurité sociale, à savoir 800 millions d'euros provenant de la sous-exécution des dépenses d'assurance maladie en 2013, reprises en base en 2014, et 300 millions d'euros issus de la non-revalorisation d'un certain nombre de prestations en 2014. Les économies faites par les partenaires sociaux sur la gestion de l'Unedic se montent à 600 millions d'euros, 300 millions d'euros concernent le Fonds national d'action sociale en pérennisant les économies constatées en 2013, et 400 millions d'euros correspondent à une sous-exécution prévue du programme d'investissements d'avenir (PIA), moindre dépense dont votre commission est familière.

Sur les 1,6 milliard d'euros de crédits que le Gouvernement prévoit d'annuler, un milliard concerne des annulations de crédit « frais », ce qui est une première. Ils ont été annulés sur l'ensemble des ministères, sans utiliser la technique du rabot, mais bien notre cerveau.

M. Philippe Marini, président. - Il y a des rabots intelligents.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Nous avons dialogué avec l'ensemble des ministres pour évaluer les lignes sous-exécutées en fin d'année Cela ne suffit toutefois pas à justifier l'existence du collectif budgétaire, Monsieur le président. L'an dernier, vous avez réclamé à cor et à cri un collectif budgétaire. Nous ne faisons pas de stakhanovisme budgétaire...

M. Philippe Marini, président. - Nous avons une addiction au travail. On nous a dit : « Passez, il n'y a rien à voir » !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Un collectif budgétaire n'est indispensable que pour prendre de nouvelles mesures fiscales. Pour réduire les dépenses, il suffit au Gouvernement d'utiliser des procédures de gel, voire de surgel (2 milliards d'euros en surgel, en 2012). Tous les gouvernements l'ont fait, particulièrement celui-ci et le précédent. La loi de finances rectificative n'a rien d'indispensable non plus pour informer le Parlement de l'évolution des paramètres qui définissent le budget. Nous l'avons fait régulièrement, l'an dernier, à chaque discussion de texte. Seules les mesures fiscales, notamment celle en direction des ménages, justifient ce collectif budgétaire. Cette mesure fiscale est rétroactive...

M. Jean-Pierre Caffet. - Exact !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Personne ne se plaint de ce 1,1 milliard d'euros rétroactif. Personne ne s'est plaint non plus de la rétroactivité de celle de l'an dernier sur les plus-values immobilières ou mobilières. Et certains voudraient s'interdire la rétroactivité...

M. Philippe Marini, président. - Dans une autre assemblée...

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Venant d'un côté de l'hémicycle qui vous est familier ! Au milliard d'annulation de crédits frais, s'ajoutent les 600 millions d'annulation anticipée de la réserve de précaution - les 6,8 milliards d'euros restants suffiront à faire face aux aléas de gestion et à tenir l'autorisation parlementaire que nous sollicitons.

Ce projet de loi prouve qu'il est possible de réduire le déficit public en maîtrisant la dépense. Le Gouvernement entend poursuivre ses efforts dans le projet de loi de finances 2015, avec la mise en oeuvre du plan d'économies de 50 milliards d'euros. Nous restons ouverts à toute proposition pour pérenniser la réduction d'impôt sur le revenu que nous avons mise en place, afin de définir en loi de finances initiale une entrée plus souple et plus juste dans l'impôt sur le revenu. Le rapport de Dominique Lefebvre et de François Auvigne ouvre des pistes à cet égard.

M. Philippe Marini, président. - Nous nous réjouissons par avance de ces débats.

M. François Marc, rapporteur général. - Voilà bientôt deux ans que nous nous sommes réunis au Sénat pour examiner le collectif qui faisait suite à l'élection présidentielle. L'emploi et la croissance étaient au coeur de nos discussions. Le Gouvernement a pris à bras le corps la question de l'emploi, avec la mise en place du CICE dès l'automne, la création de la BPI, qui mène une action déterminée auprès des entreprises, et la mise en oeuvre d'une politique industrielle plus ambitieuse.

Le Gouvernement a également inscrit son action dans une démarche de concertation avec les partenaires sociaux. Certaines des mesures que vous proposez sont en effet issues de cette démarche participative, notamment des Assises de la fiscalité des entreprises.

Vous avez détaillé les mesures mises en place par le pacte de responsabilité et de solidarité. Elles témoignent du volontarisme de l'État sur la question de l'emploi et le souci de mener une politique solidaire. Quelles seront les dispositions complémentaires annoncées, notamment en ce qui concerne la fiscalité locale ?

Enfin, vous avez marqué la volonté du Gouvernement de maîtriser le déficit, avec la mise en oeuvre anticipée des 50 milliards d'euros d'économies envisagées. Ce projet de loi de finances rectificative, modeste dans ses montants, révèle une vigilance à l'égard du déficit et une claire volonté d'action en faveur de la croissance, de l'emploi et du pouvoir d'achat des plus modestes. Je ne peux qu'en souligner les vertus.

Les crédits ouverts en loi de finances initiale suffiront-ils à couvrir le risque d'amende sur les aides agricoles communautaires et les créations supplémentaires d'emplois d'avenir ? Dans les 4 milliards d'économies supplémentaires que vous avez annoncés, il est question pour environ 400 millions d'euros du rythme de décaissement des investissements d'avenir, plus faible qu'anticipé. Est-ce à dire que ce rythme est piloté ou s'agit-il d'un constat ? Ne serait-il pas au contraire utile de l'accélérer pour dynamiser l'investissement ? Enfin, le Sénat a adopté récemment une proposition de loi sur la taxe communale sur la consommation finale d'électricité (TCCFE). Lors des débats sur cette proposition de loi, issue du groupe RDSE, André Vallini, secrétaire d'État à la réforme territoriale, s'était engagé à ce que des réponses soient apportées dans le cadre de ce collectif budgétaire. Pouvez-vous nous apporter des précisions à ce sujet ?

M. Philippe Marini, président. - J'insiste sur cette dernière demande. La proposition de loi présentée par le RDSE a été votée à l'unanimité par le Sénat, pour éviter le rapt dont les communes risquaient d'être victimes de la part de certains syndicats d'électricité, y compris, peut-être, à Argenton-sur-Creuse. Quelles garanties avons-nous que l'argent dédié aux investissements d'avenir ne servira pas à combler les insuffisances du budget général ? J'ai reçu récemment une décision de virement de crédits en faveur du budget militaire du Commissariat à l'énergie atomique (CEA). Je me suis demandé s'il ne s'agissait pas d'une rectification d'enveloppe dans le cadre des activités récurrentes de cet organisme, et cela à partir des investissements d'avenir, qui devaient pourtant être strictement individualisés.

M. Michel Sapin, ministre. - La taxe communale concerne Argenton-sur-Creuse (5 474 habitants), comme toutes les communes de plus de 2 000 habitants. Sur cette question, nous sommes ouverts à un amendement qui répondrait à la volonté des parlementaires et tiendrait les engagements du Gouvernement.

J'ai mis en place le budget des emplois d'avenir pour l'année 2014 : tout est parfaitement en ligne. La comptabilité prévoyait 150 000 emplois d'avenir en stock, permettant de renouveler un certain nombre d'emplois d'avenir. Elle prend en compte le maximum d'emplois possibles. Les crédits suffiront.

M. François Marc, rapporteur général. - Les financements sont donc disponibles pour les 45 000 emplois supplémentaires ?

M. Michel Sapin, ministre. - Il y a 150 000 emplois en stock, et 195 000 en flux, il y a bien les crédits nécessaires.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Il peut y avoir des mesures complémentaires, sous réserve qu'elles soient gagées : l'ancien rapporteur général du budget que je suis n'imagine pas que le travail parlementaire dégrade le solde. Le Gouvernement sera réceptif aux propositions qui pourraient conduire à prolonger des réductions de taxe d'habitation pour les personnes âgées, handicapées et aux faibles ressources, même si leur revenu fiscal de référence a augmenté en raison par exemple de l'inclusion de certains revenus. L'ensemble des parlementaires pourraient travailler sur une mesure plus durable.

Concernant les aides agricoles, chat échaudé craint l'eau froide ! Les contentieux bruxellois coûtent très cher, plusieurs milliards d'euros pour les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), un coût que cette majorité assume alors qu'il est imputable à des décisions - ou à des absences de décision - de la précédente. Nous discutons en ce moment avec la Commission européenne du retour réclamé sur les aides agricoles, sur lequel nous avons un écart d'interprétation massif. Nous ne connaissons pas le montant définitif, mais l'aléa est pris en compte. Nous n'avons pas procédé à des annulations sur cette ligne. Le coût des emplois d'avenir supplémentaires ne concernerait qu'une partie de l'année. Nous l'avons largement anticipé : il n'y a pas d'annulation non plus sur cette ligne.

Nous avons anticipé que les dépenses du programme d'investissements d'avenir (PIA) seraient plus faibles de 400 millions d'euros. C'est un marronnier : tous les ans, compte tenu de la nature des projets, ces crédits sont sous-exécutés. S'agit-il d'une débudgétisation ? Le programme répond à des critères précis, soumis à un contrôle scrupuleux. Il est vrai que parfois les frontières sont ténues : les programmes militaires ont aussi un impact dans le domaine civil. La loi de programmation militaire prévoit qu'en cas de non-réalisation, le PIA peut consacrer jusqu'à 500 millions d'euros à la défense. Nous inscrivons 250 millions d'euros à ce titre dans le cadre de ce projet de loi. La mise en oeuvre de cette « clause de sauvegarde » n'exonère pas la défense de procéder à des économies de fonctionnement : dans le milliard d'euros d'annulations, ce ministère devra en réaliser 100 millions au titre de la réserve et 250 millions au-delà. Nous savons tous que les opérations extérieures (OPEX) nécessitent chaque année des crédits supplémentaires, que nous trouvons dans la réserve de précaution.

M. Éric Doligé. - Nulle faille dans cette présentation qui pourrait faire croire que nous sommes dans une bulle isolée du monde extérieur. Le rapporteur général a encore enjolivé les choses en évoquant des mesures pour l'emploi et la croissance du projet de loi de finances de 2012 - je ne partage pas tout à fait son analyse.

Le président de la République a annoncé des mesures, notamment sur la sécurité sociale ; annoncées en janvier, elles ne sont pas forcément déjà tenues. Les collectivités peuvent en témoigner. Un tableau sympathique présente le calendrier de la mise en oeuvre de baisses d'impôt et de charges sociales. Prenez-vous l'engagement de vous y tenir, ou n'est-il qu'indicatif ? Le ministre dit qu'il est compréhensible par les chefs d'entreprises ; pourtant certains ne se sentent pas en sécurité avec le pacte de responsabilité. Y a-t-il un tableau sur les hausses d'impôt ?

Le déficit, il y a trois ans de 148 milliards, est de 70 milliards d'euros. La différence ne résulte guère que de hausses d'impôts : belle victoire ! Avec cette méthode inquiétante, il suffirait d'augmenter les impôts de 70 milliards pour supprimer le déficit. Êtes-vous en mesure de tenir tous vos engagements ? Le RSA augmenterait de 2 % par an pendant cinq ans : la belle affaire, ce sont les collectivités qui tiendront cet engagement-là... au moins pendant trois ans, jusqu'à la disparition des départements.

Les économies prévues sont de 11,5 milliards d'euros sur les collectivités de 2014 à 2017 : cela n'augmentera-t-il pas ? Je suis enfin heureux d'apprendre qu'il y a l'électricité à Argenton-sur-Creuse, puisque Michel Sapin perçoit la TCCFE... Plaisanterie à part, nous rétablirons cette taxe intelligemment, car elle est insupportable pour les communes dans sa version actuelle.

M. Philippe Dallier. - Le logement, secteur non délocalisable, est porteur d'un potentiel de croissance qu'il ne faudrait pas dédaigner. Les chiffres, avec 320 000 mises en chantier, sont inquiétants pour 2013, et les choses se présentent au moins aussi mal en 2014. Certains appellent au détricotage de la loi ALUR, qui est loin d'avoir produit tous ses effets. Le collectif ne serait-il pas l'occasion de donner un coup de pouce à ce secteur ? Les crédits de la mission « Égalité des territoires » subissent une annulation de 59 millions d'euros, pour modulation du rythme, dites-vous. Ce n'est pas la dépense de guichet qui est visée, mais bien la construction : la conjoncture est atone et vous vous y adaptez. N'y aurait-il pas un meilleur moyen de la relancer ? Et je ne parle pas seulement d'accession à la propriété ; le logement social aussi pique du nez. Ne ratez-vous pas une bonne occasion de rectifier les choses ?

Mme Nicole Bricq. - Ce projet de loi de finances rectificative, qui se situe dans la continuité des choix engagés en 2012, est conforme à la volonté d'accélération du président de la République. L'État réalise 1,6 milliard d'euros d'économies. Un problème subsiste néanmoins sur l'impôt sur les sociétés ; j'ai toujours défendu l'idée que les taux faciaux étaient trop élevés. Or vous prolongez la surtaxe pour un an. Quel en est le produit ? Au moment où nos partenaires de la zone euro jouent la carte de l'attractivité avec une baisse de cinq points en Italie, que l'Espagne s'apprête à imiter, cela ne me semble pas un bon signal. L'effet psychologique ne sera pas bon sur les investisseurs étrangers et les entreprises françaises.

M. Philippe Adnot. - J'ai cherché partout une provision supplémentaire pour le RSA. Le ministère de la santé regrette pourtant que 68 % des personnes qui pourraient en bénéficier n'en fassent pas la demande. Adepte de la règle de trois, je m'effraie de ce que peuvent représenter 68 %, si 32 % représentent 45 millions d'euros. Comment financerez-vous cela ?

M. Philippe Marini, président. - Je vous remercie pour cette question on ne peut plus claire : les présidents de conseils généraux nous sont bien utiles...

M. Jean-Pierre Caffet. - Je vous remercie de présenter ensemble les orientations des deux textes, indissociables, qui inscrivent dans le marbre les pactes de solidarité et de responsabilité. Cette anticipation jouera sur le comportement des entreprises. Si je lis l'état A, je vois que vous retranchez 5 milliards d'euros de dégrèvements directs des 10 milliards de recettes brutes. Certes, il faut constater des moins-values, mais ne procédez-vous pas à un rebasage ? Quelle est la nature des 350 millions d'euros d'économies sur le budget de la défense ?

M. Jacques Chiron. - Le gel de l'évolution des barèmes du logement social jusqu'en 2015 s'accompagnera-t-il d'un blocage des loyers ? Cela ne serait pas inacceptable pour les bailleurs sociaux dans la situation actuelle : au premier semestre 2014, l'indice était de 0,6, et la tendance était à la baisse. Le rapport entre le coût de la construction et les loyers est devenu négatif. Dans les appels d'offres, nous constatons une baisse de 10 % du coût de construction, qui tient autant au coût de l'entreprise qu'à celui des matériaux. Ainsi, les locataires n'auraient pas à subir de hausses de loyers durant l'année qui vient.

Philippe Dallier se plaint d'une baisse en 2013 ; mais la construction ne débute en général que trente mois après le début du projet, le temps de trouver le foncier, de monter un dossier. Si vous reculez de trente mois par rapport à 2013, vous tombez sur 2010...

M. Philippe Dallier. - En l'occurrence, nous parlons de financement !

M. Philippe Dominati. - Le solde négatif du budget s'accroît d'un milliard d'euros : c'est une réelle déception. Il y avait pourtant de bonnes surprises : des recettes plus importantes, un milliard d'euros supplémentaire grâce à la lutte contre la fraude, 1,8 milliard d'euros de moins en charge de la dette. Il y avait matière à envoyer un signal de confiance en Europe. Je suis moins optimiste que certains sur des mesures que je ne crois pas gravées dans le marbre. Nous devions aujourd'hui nous approcher du grand rendez-vous de la réforme fiscale cet été.

Plus personne n'en parle, à peine six mois après son annonce par le Premier ministre d'alors. En revanche, nous constatons des moins-values en recettes de 5 milliards d'euros, conséquence peu étonnante pour moi d'une pression fiscale qui augmente : la pression fiscale peut, les libéraux le savent bien, devenir insupportable. Perdre autant en si peu de temps est inquiétant : quel est le taux de non-recouvrement ? Quel en est le détail recette par recette ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Nous présentons un programme sur quatre ans, que nous avons voulu équilibré. Les mesures ont été discutées avec les partenaires sociaux, sur la fiscalité des entreprises notamment : elles sont donc largement connues ; mais cela ne suffit pas. Elles ont été inscrites dans le programme de stabilité ; mais cela ne suffit pas. Elles seront rappelées dans la loi de programmation des finances publiques examinée à l'automne prochain. Il y a clairement un engagement dans la durée.

Dans un cadre largement connu, il reste à décliner opérationnellement chacune des mesures. Quelques-unes auraient pu attendre, selon certains, les lois de finances et de financement de la sécurité sociale initiales, nous préférons anticiper. D'aucuns pensent que toutes les mesures auraient dû être initiées dès maintenant. Nous préférons progresser en validant chaque étape et notamment en évaluant la réactivité de chacun des acteurs, comme de juste dans un pacte. Il y aura peut-être lieu à l'avenir d'accélérer ou de ralentir.

La surtaxe d'impôt sur les sociétés rapporte 2,5 milliards d'euros. Attention aux chiffres bruts et nets : ainsi les allègements de charges produisent-ils un surplus d'impôt sur le revenu et sur les sociétés, mais pas mécaniquement à hauteur de 33 % comme on pourrait le penser. Ne nous cachons pas derrière notre petit doigt : certains partenaires sociaux nous ont demandé de ne pas tout écrire tout de suite. Le 18 juin, le projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative sera examiné par le conseil des ministres, mais ses contours figurent déjà dans les documents diffusés.

Les économies sur les collectivités territoriales sont connues. Le Gouvernement n'a pas l'intention d'augmenter toute forme de fiscalité. Vous ne trouverez rien dans ce texte, rien dans les cartons. Des augmentations ont néanmoins déjà été inscrites dans la loi, ainsi pour la fiscalité environnementale, qui doit accompagner la montée en puissance du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi, que les chefs d'entreprises commencent à connaître et à utiliser de plus en plus.

M. François Marc, rapporteur général. - ...et à apprécier.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Sa base passera de 4 % à 6 % de la masse salariale l'année prochaine, avec de très menus aménagements techniques peut-être. Je répondrai avec humilité sur le logement, et en tenant compte de la remarque de Jacques Chiron...

M. Philippe Dallier. - Une remarque non justifiée...

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Beaucoup de mesures ont été prises : la TVA à 5,5 % pour les travaux de rénovation thermique, l'abaissement du seuil de TVA sur le logement social à 5,5 %, la réforme des plus-values immobilières, les mesures de TVA et concernant la taxe foncière pour le logement intermédiaire... Si des dispositions fiscales suffisaient à débloquer le logement, cela se saurait ! Dans certains secteurs géographiques, c'est l'indisponibilité du foncier qui fait obstacle. Si l'État peut apporter de la fluidité dans ce domaine grâce à certains de ses biens, il le fera. Le Gouvernement proposera d'autres mesures dans le projet de loi de finances pour 2015.

M. Philippe Dallier. - Vous voyez !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Quoique non-spécialiste du logement, je sais qu'il y a des effets d'aubaine, des mesures qui favorisent parfois plus les entreprises ou les propriétaires que les organismes bailleurs ou les locataires. Notre pays est l'un des pays où le prix du logement est le plus cher, ce qui handicape notre compétitivité, et où les patrimoines immobiliers des particuliers sont les plus importants. Cela appelle une réponse moins simpliste que certains le croient.

C'est le RSA-activité qui est peu demandé, pas le RSA-socle. Le Gouvernement travaille sur la mise en cohérence du RSA activité et de la prime pour l'emploi. Il n'est pas impossible que nous reprenions des propositions du rapport du député Christophe Sirugue sur la question.

Le rebasage des recettes prend comme référence la loi de finances rectificative de fin d'année 2013, afin de prendre en compte la totalité des moins-values - il ne faut pas négliger l'effet de l'élasticité. Vous trouverez une analyse des différents impôts dans l'exposé des motifs ; il est encore un peu tôt pour connaître des chiffres intéressants de 2014, mais aucun mouvement massif n'est annoncé ; nous en reparlerons en juillet.

Le déficit se dégrade selon Philippe Dominati : tout dépend de la référence retenue. L'objectif que nous avons fixé dans la loi de finances initiale serait trop ambitieux et ne pas l'atteindre passerait pour un dérapage ! Pourtant, lorsque vous faites un régime amaigrissant, même si vous espériez perdre dix kilos, en éliminer huit est déjà un bon résultat. De fait, le déficit est quand même réduit. Pour 2014, nous prévoyons de le réduire de 3,5 milliards d'euros : nous verrons bien quel sera le résultat.

L'effet de l'inflation devrait a priori être nul sur le solde nominal : les dépenses augmentent moins vite, de même que les recettes. S'agissant du déficit structurel, c'est autre chose. Les spécialistes affirment qu'un peu d'inflation ne nuirait pas ; la Banque centrale européenne a pris des mesures dans ce sens : nous verrons les résultats.

M. Philippe Marini, président. - Je vous remercie. Nous aurons en effet encore bien des discussions sur le thème de la bouteille à moitié pleine ou à moitié vide. Comme l'a rappelé Philippe Dominati, il y a bien des recettes supplémentaires, mais elles sont aussitôt utilisées pour des dépenses supplémentaires, ce qui est ennuyeux, même si cela peut avoir des conséquences sympathiques pour les contribuables du bas du barème.

B. AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES ET PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES (18 JUIN 2014)

Réunie le mercredi 18 juin 2014, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques, sur le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques et sur l'avis du Haut Conseil des finances publiques relatif au projet de loi de finances rectificative pour 2014 et au projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014, conjointement avec la commission des affaires sociales.

M. Philippe Marini, président. - Je salue la présence exceptionnelle des deux rapporteurs généraux, celui des finances et celui des affaires sociales, dans le cadre de cette séance conjointe de nos deux commissions. Monsieur Migaud, nous vous entendons sous les qualités distinctes de Premier président de la Cour des comptes et de président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Vous nous présentez le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, qui incluent l'État, ses opérateurs, la protection sociale et les collectivités territoriales ; et ce, en vue du débat d'orientation des finances publiques en séance publique, le 15 juillet. Vous nous présenterez ensuite l'avis du Haut Conseil à la fois sur la loi de finances rectificative et sur la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014. Nous disposerons ainsi des jalons indispensables pour comprendre la situation des finances publiques de notre pays et pour apprécier la situation macro-économique et la croissance potentielle de notre pays, pour mieux opérer la distinction délicate entre ce qui est conjoncturel et ce qui est structurel. Tout comme notre commission, le Haut Conseil est très attaché à l'importance méthodologique de cette distinction. Ses travaux ne pourront qu'être utiles à notre réflexion. Nous regrettons l'absence de Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales, retenue par des obligations impératives.

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - Le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, destiné à assister le Parlement avant son débat sur l'orientation des finances publiques, est devenu un classique. Je suis accompagné de MM. Raoul Briet, président de la formation interchambre qui a préparé ce rapport, Henri Paul, président de chambre et rapporteur général de la Cour des comptes, François Ecalle, conseiller maître, qui est le rapporteur de synthèse de ce rapport, Christian Charpy, conseiller maître, président de section et contre-rapporteur, Vianney Bourquard et Anne Marquant. Le rapport s'organise autour de cinq messages. Premièrement, un effort d'ampleur a été engagé mais n'a conduit en 2013 qu'à une réduction limitée des déficits, très en-deçà des objectifs visés. Deuxièmement, la situation actuelle des finances publiques demeure préoccupante. Les déficits sont toujours importants et la dette continue d'augmenter. Les comptes publics restent plus dégradés que la moyenne européenne. Troisièmement, l'objectif de déficit pour 2014, déjà révisé à la hausse en mai, risque d'être dépassé. La trajectoire des finances publiques pour les années qui viennent s'en trouverait fragilisée. Quatrièmement, pour respecter la nouvelle trajectoire, tout en baissant les prélèvements obligatoires, un niveau élevé d'économies sur les dépenses devra être réalisé dès 2015. Or l'effort devrait reposer en bonne partie sur des acteurs dont l'État ne maîtrise pas les dépenses. Les hypothèses de recettes sont également optimistes. Enfin, dernier message, un tel effort, ambitieux, n'a pourtant rien d'inaccessible. D'autres pays comparables l'ont fait et les marges de manoeuvre existent pour réduire les dépenses publiques. La Cour en donne des exemples concernant les dépenses d'assurance maladie, des collectivités territoriales et de masse salariale.

Revenons sur le premier message. Les mesures prises depuis 2011 pour redresser les comptes publics ont produit des résultats tangibles. De 7,5 % du PIB en 2009, le déficit public s'est réduit pour atteindre 4,3 % en 2013. Malgré une croissance quasi nulle et avec une inflation faible, l'année 2013 a permis une réduction de 0,6 point de PIB du déficit, après 0,3 point en 2012. Le déficit structurel s'est lui aussi réduit en 2013, passant de 4,2 à 3,1 points de PIB. Ces résultats restent décevants au regard de l'ampleur des mesures prises, hausses de recettes ou maîtrise des dépenses : elles ont représenté 1,5 point de PIB d'effort structurel, soit un niveau plus important que les années passées et sans précédent depuis 1998.

La croissance des dépenses publiques a été ralentie : celles-ci ont augmenté de 1,3 % en plus de l'inflation, contre 1,4 % en moyenne entre 2009 et 2013 et 2,3 % entre 2000 et 2008. Les normes d'évolution des dépenses de l'État ou de l'assurance maladie, fixées à des niveaux plus exigeants qu'auparavant, ont été respectées. Le faible niveau de l'inflation et la baisse de la charge d'intérêts de la dette ont facilité une évolution modérée des dépenses. Au total, l'effort en dépense n'a apporté qu'une contribution limitée au redressement des comptes, à savoir 0,1 point de PIB.

La quasi-totalité de la réduction du déficit a résulté d'un effort en recettes, de 1,4 point de PIB. Si les mesures nouvelles ont eu le rendement espéré, les recettes publiques, à législation constante, n'ont augmenté que de 0,2 %, soit un rythme bien plus lent que le PIB, qui a augmenté de 1,1 % en euros courants. Les moins-values constatées sur l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés soulèvent la question de la qualité voire de la sincérité des prévisions de recettes fiscales, comme l'a relevé le rapport de la Cour du mois dernier sur le budget de l'État en 2013.

À la différence de beaucoup d'autres pays, l'effort réalisé en France depuis 2011 a très majoritairement reposé sur une augmentation continue et forte des prélèvements obligatoires ; ces hausses ont représenté 18 milliards d'euros en 2011, 22 milliards d'euros en 2012 et 29 milliards d'euros en 2013. L'année 2013 illustre les limites d'une stratégie concentrée trop exclusivement sur l'augmentation des recettes, avec un affaiblissement sensible et demeurant en partie mal expliqué du volume des impôts collectés par l'État à législation constante, notamment les impôts sur le revenu et sur les sociétés en 2013 après la TVA en 2012.

Le secteur public local n'a pas apporté la contribution attendue au redressement des comptes publics. Le déficit des collectivités territoriales a augmenté, passant de 3,7 milliards d'euros en 2012 à 9,2 milliards d'euros en 2013. La progression des dépenses de fonctionnement se maintient à un niveau soutenu, de 2,8 %. Le déficit de la sécurité sociale ne se réduit quasiment plus depuis 2011, compte tenu du faible dynamisme des recettes. Alors que les comptes des branches retraite et accidents du travail du régime général se redressent, les déficits de l'assurance maladie et de la branche famille se sont creusés. En raison de l'atonie des recettes, à législation constante, la réduction du déficit en 2013 a été sensiblement plus lente que prévu.

J'en viens au deuxième message. La dette a progressé en 2013 de 84 milliards d'euros, soit 1 300 euros supplémentaires par Français en une année. La dette n'est pas encore stabilisée et a atteint 1 925 milliards d'euros, soit 94,1 % du PIB. Près d'un mois de dépenses publiques est financé par l'emprunt.

La faiblesse des taux d'intérêts contribue à nous rendre insensibles à ce poison lent qu'est la dette, puisqu'alors même qu'elle progresse, son coût immédiat se réduit. La charge d'intérêts est passée de 52,2 à 46,7 milliards d'euros. Le retour de la croissance s'accompagnera tôt ou tard d'une remontée des taux. Notre pays doit donc se préparer à payer à l'avenir un prix nettement plus élevé pour le service de la dette, alors même qu'au niveau actuel, il absorbe déjà l'équivalent des dépenses d'enseignement scolaire. Rompre la spirale de l'endettement est indispensable pour redonner au pays les marges de manoeuvre nécessaires pour stimuler sa croissance et améliorer sa compétitivité. D'autant que la dette, dans sa quasi-totalité, a servi à financer des dépenses courantes, ce qui pose un problème d'équité entre les générations car ces dépenses n'auront pas servi à préparer l'avenir. D'autres arguments s'ajoutent, notamment le respect des engagements pris par la France vis-à-vis de ses partenaires européens, le recul de sa situation par rapport à ses voisins européens, en un mot la nécessité de mieux asseoir la crédibilité de notre signature.

En effet, la France ne se situe plus sur la trajectoire qu'elle s'est fixée elle-même par la loi de programmation des finances publiques adoptée fin 2012. Cette trajectoire prévoyait un déficit public réduit à 3 % en 2013. L'écart est de 1,3 point en termes de déficit effectif et de 1,5 point en déficit structurel. Une telle situation a conduit le Haut Conseil des finances publiques à constater un « écart important », rendant nécessaire le déclenchement du mécanisme de correction, ainsi que le prévoit la loi organique du 17 décembre 2012. La situation de nos finances publiques, bien qu'en voie d'amélioration, demeure plus dégradée que dans les autres pays européens. Le déficit public, de 4,3 % du PIB en 2013, est supérieur à la moyenne de l'Union européenne (3,3 %) et à celle de la zone euro (3 %). Avec un niveau de croissance légèrement supérieur à la moyenne de la zone euro, la France a réduit son déficit dans des proportions semblables à ses partenaires, et sa dette publique a augmenté un peu plus vite que la moyenne. Pour la première fois, le niveau de dette français se situe au-dessus des deux moyennes de l'Union européenne et de la zone euro. Bien que ralenti, le rythme de croissance des dépenses publiques en France a été encore sensiblement plus rapide que chez nos voisins en 2013.

La lenteur du rééquilibrage ne doit pas faire douter de son bien-fondé, ni de son absolue nécessité. On n'efface pas les conséquences de quarante années de gestion déséquilibrée des finances publiques en quatre années et au lendemain de la crise économique la plus grave qu'ait connue notre pays depuis l'entre-deux guerres. Un effort de cette nature doit être poursuivi dans la durée.

Le troisième message concerne la réalisation des objectifs pour l'année en cours. L'objectif de 3,6 % de déficit public a été révisé à 3,8 % dans le programme de stabilité de mai. La Cour a identifié des risques importants de moindres recettes. Des moins-values possibles peuvent être associées à une surestimation de l'élasticité des recettes publiques à la croissance du PIB. Déjà, l'importante surestimation de cette hypothèse en 2013, qui constitue d'ailleurs un défaut récurrent dans la construction des budgets, a entrainé 8 milliards de moindres recettes pour l'ensemble des administrations publiques. Pour 2014, la Cour estime à 2 à 3 milliards d'euros les risques liés à ses hypothèses d'élasticité, et à un degré moindre, ceux tenant au chiffrage des mesures nouvelles. Il existe aussi un risque concernant l'estimation de croissance de 1 % sur laquelle reposent les prévisions de recettes, compte tenu des informations les plus récentes. Le Haut Conseil des finances publiques a d'ailleurs estimé que cette prévision, sans être hors d'atteinte, apparaissait désormais élevée.

S'agissant des dépenses en 2014, la Cour a constaté que les risques de dépassement des crédits étaient un peu plus importants que les années précédentes. Ils concernent par exemple le ministère de la défense et celui de l'agriculture. La Cour estime que les objectifs de dépenses pourraient être atteints, notamment grâce à l'annulation des crédits mis en réserve. Les objectifs de dépenses de sécurité sociale devraient également être tenus. Les prévisions concernant l'assurance chômage risquent en revanche d'être dépassées. Surtout, les dépenses des collectivités territoriales, même révisées à la hausse, sont encore sous-estimées. Au total, le déficit des administrations publiques pourrait dépasser l'objectif de 3,8 % et être proche de 4 %, voire légèrement supérieur si la prévision de croissance du Gouvernement ne se réalisait pas, et ce risque est avéré. Le respect de la trajectoire des finances publiques pour les années 2015 à 2017 s'en trouverait fragilisé.

Le quatrième message concerne les perspectives des finances publiques pour les années à venir. Une nouvelle trajectoire a été fixée, et devrait être formalisée par le vote d'une nouvelle loi de programmation des finances publiques. Elle intègre les baisses de prélèvements obligatoires annoncées en faveur de la compétitivité des entreprises et du pouvoir d'achat des ménages. La Cour a estimé à 14 milliards d'euros leur coût net. En effet, la montée en charge du CICE et les mesures du pacte de responsabilité et de solidarité représentent un allégement de 35 milliards d'euros, mais le programme de stabilité prévoit une augmentation d'autres prélèvements, pour 21 milliards d'euros, soit une baisse nette de 14 milliards d'euros d'ici 2017, celle-ci intervenant pour l'essentiel en 2015 et 2016.

Pour tenir les objectifs de réduction des déficits, tout en finançant ces baisses d'impôts, l'évolution des dépenses publiques devra être davantage ralentie. La croissance annuelle moyenne des dépenses publiques devra être limitée à 0,1 % en plus de l'inflation, alors que ce taux était en moyenne de 2,3 % entre 2000 et 2008 et de 1,4 % entre 2009 et 2012. Il est d'usage d'évoquer des niveaux « d'économies » à réaliser, que le Gouvernement chiffre à 50 milliards d'euros sur trois ans. Ce chiffrage repose sur une comparaison avec une tendance d'accroissement des dépenses à politique constante. La fixation de cette tendance relève de conventions diverses et fragiles, notamment la prolongation de tendances historiques sur une période de référence. Si le Gouvernement a pu maintenir le chiffre de 50 milliards d'euros d'économies...

M. Philippe Marini, président. - Vous avez bien qualifié les conventions de calcul de « diverses et fragiles » ?

M. Didier Migaud. - Oui. Si le Gouvernement a maintenu ce chiffre avant et après la prise en compte des nouvelles baisses de prélèvements obligatoires, cela signifie qu'il a révisé à la baisse, implicitement, son hypothèse de croissance spontanée des dépenses, qui passe de 1,6 % à 1,5 % en plus de l'inflation. Sans cette révision conventionnelle, le montant d'économies aurait représenté 58 milliards d'euros. Si de telles révisions ne sont pas illégitimes dans leur principe, les conventions et méthodes utilisées devraient être explicitées et rendues publiques.

La Cour a examiné le contenu du programme des 50 milliards d'euros d'économies annoncées. Une vingtaine de milliards d'euros correspond à des orientations déjà décidées, par exemple la poursuite du gel des traitements de base des fonctionnaires, ou constitue la prolongation d'efforts déjà réalisés, s'agissant par exemple des dépenses de santé. Les 30 autres milliards d'euros d'économies sont incertains car les économies sont peu documentées.

Les économies identifiées dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP), de l'ordre de 5 à 7 milliards d'euros, ne sont pas à la hauteur de l'enjeu. Près de 15 milliards d'euros d'économies prévues reposent sur des administrations dont l'État ne maîtrise pas les dépenses : les régimes complémentaires de retraite pour 2 milliards d'euros, l'assurance chômage pour 1,5 milliard d'euros. Les collectivités territoriales contribueraient pour 11 milliards d'euros : le Gouvernement anticipe un ralentissement marqué de leurs dépenses sous l'effet de l'évolution des dotations de l'État et d'une baisse des investissements. Plus précisément, il anticipe qu'un euro de dotation en moins entrainera un euro de moindre dépense. Or rien n'empêche les collectivités de relever la fiscalité locale ou de recourir à l'endettement. En 2013, alors que les communes subissaient le gel des dotations de l'État, leurs dépenses de fonctionnement se sont accrues et leur déficit, ou plutôt leur besoin de financement, a progressé. Les dépenses de personnel ont progressé de 2,6 % dans les communes et de 7,2 % dans les intercommunalités.

Le choix d'un partage équilibré entre toutes les administrations publiques répond à une préconisation de la Cour des comptes. Mais pour assurer la réalisation de la trajectoire, un renforcement des outils de programmation et de suivi des finances publiques est indispensable. Les normes de dépenses concernant l'État et ses opérateurs pourraient être encore élargies, le champ des lois de finances et de financement pourrait être étendu à toute la protection sociale obligatoire, y compris les régimes d'assurance chômage et de retraite complémentaire. Des lois de finances locales pourraient être instaurées, fixant les objectifs en dépenses et recettes et les mesures pour y parvenir. L'effort demandé aux collectivités, dans le respect de leur libre administration, encadrée par les lois, serait précisé, et un suivi en cours d'exécution serait organisé. De son côté, l'État devrait clarifier ses engagements, s'agissant de ses décisions qui peuvent avoir un impact important sur les budgets locaux, qu'il s'agisse de la politique salariale ou de l'édiction de normes.

Le dépassement des objectifs de dépenses représente aujourd'hui le principal risque de déviation de la trajectoire. Cependant, la Cour identifie aussi un risque sensible sur le niveau de recettes pour les prochaines années. Le scénario macroéconomique retenu est fragile, particulièrement en matière de progression de la masse salariale et de reprise de l'emploi. Si le Haut Conseil des finances publiques n'a pas jugé hors d'atteinte la prévision de croissance de 1,7 % pour 2015, il a estimé néanmoins qu'elle reposait sur une conjonction d'hypothèses favorables. Il considère que les prévisions de croissance pour 2016 et 2017 sont optimistes.

J'en viens au dernier message : pour ambitieux qu'il soit, l'objectif de maîtrise des dépenses est réalisable. D'autres pays comparables sont parvenus à infléchir sensiblement la progression de leurs dépenses. Aux Pays-Bas, entre 1995 et 1999, la dépense publique a été réduite de 10,3 points de PIB. L'Allemagne est parvenue à assurer le retour à l'équilibre structurel de ses comptes en agissant principalement sur ses dépenses. Alors que le taux de dépenses publiques progressait de 5,4 points de PIB en France entre 2001 et 2013, il se réduisait de 2,9 points en Allemagne. L'évolution du poids des prestations sociales et des dépenses de fonctionnement explique l'essentiel de la divergence de trajectoire entre la France et l'Allemagne.

Des dépenses publiques élevées ne se justifient que si elles sont financées dans la durée et sont efficientes. La performance des politiques et des organismes publics peut être sensiblement améliorée sans remettre en cause la qualité du service rendu ni le modèle social français. Les résultats atteints par nombre de politiques publiques ne sont pas à la hauteur des moyens investis. Faire aussi bien, voire mieux, en dépensant moins, est possible. C'est d'autant plus nécessaire que des marges de manoeuvre manquent pour investir dans des projets d'avenir et redresser notre compétitivité.

La recherche d'économies doit être une opportunité pour initier des réformes plus profondes, touchant à l'adaptation et à la modernisation des politiques publiques. La Cour consacre des développements détaillés à trois champs de dépenses où les objectifs affichés sont réalisables, mais supposent des arbitrages clairs.

La maîtrise de la masse salariale publique est incontournable pour freiner les dépenses publiques, dont elle représente 23,2 %. Le programme de stabilité prévoit un ralentissement très sensible de la masse salariale, qui devrait croître désormais à un rythme inférieur à l'inflation. Pour l'État, à effectifs constants, les mesures utilisées dans la période récente - gel du traitement de base, baisse des mesures catégorielles - ne suffiront pas à atteindre ces objectifs. Si l'on souhaite conserver une fonction publique attractive, il convient également de préserver quelques marges de manoeuvre de politique salariale. Il convient donc d'envisager d'autres leviers, comme la baisse des effectifs, porteuse d'économies importante et durable. Une hausse du temps de travail effectif des fonctionnaires, qui se situe parfois en-deçà de la durée légale, pourrait rendre possible cette baisse des effectifs sans réduire la quantité et la qualité des services publics. Il serait utile à cet égard d'établir un état des lieux de la durée effective de travail dans les trois fonctions publiques.

L'État a déjà consenti beaucoup plus d'efforts que les autres administrations publiques en la matière. Depuis 2009, les effectifs des collectivités territoriales ont augmenté de 1,3 % par an en moyenne, alors qu'aucun transfert de compétence n'est intervenu. À l'hôpital, la tendance est comparable. Une forte inflexion des recrutements dans les collectivités territoriales et des réorganisations hospitalières seraient donc opportunes. Des économies sont possibles dans les dépenses de fonctionnement des communes et des intercommunalités, dans les dépenses d'intervention des régions et dans une plus grande sélectivité des investissements locaux. Enfin, l'assurance maladie constitue la principale source de déficit de la sécurité sociale. Or il existe de très importants gisements d'économies qui n'affecteraient pas la qualité des prestations ni l'accès aux soins. Le développement de la chirurgie ambulatoire, très en retard dans notre pays, pourrait permettre de réaliser jusqu'à 5 milliards d'euros d'économies ; la politique du médicament, pourrait également permettre de réaliser plusieurs milliards d'euros d'économies, à travers des baisses de prix ou un développement accru de l'usage des génériques. Certains postes de dépenses peuvent être mieux maîtrisés : transport des patients, analyses médicales, indemnités journalières en cas d'arrêt maladie, dépenses de gestion des caisses d'assurance maladie ...

Chaque année, rapport après rapport, la Cour des comptes s'efforce d'ouvrir des pistes et d'indiquer des solutions. Cette année, elle insiste sur le caractère préoccupant de la situation des finances publiques de notre pays, tout en montrant qu'il est possible d'y remédier.

L'avis du Haut Conseil aux finances publiques est complémentaire des analyses effectuées par la Cour des comptes.

M. Philippe Marini, président. - Le Haut Conseil n'est pas un appendice de la Cour des comptes.

M. Didier Migaud. - Certes pas. Cet avis du Haut Conseil traite des prévisions macroéconomiques ; concernant les finances publiques, il ne porte que sur la prévision du solde structurel pour 2014. Le Haut Conseil a considéré que, sans être hors d'atteinte, la prévision de croissance du Gouvernement pour 2014 était élevée. Avec une croissance nulle au premier trimestre et un acquis de croissance de 0,3 %, la prévision de 1 % suppose, en effet, une forte accélération de l'activité à partir du deuxième trimestre. Or, elle n'apparaît pas dans les indicateurs conjoncturels les plus récents. Depuis la présentation du programme de stabilité au mois d'avril, les aléas baissiers se sont accrus. La reprise de l'économie mondiale est plus lente qu'escompté et les effets positifs attendus des décisions de la Banque centrale européenne annoncées le 5 juin ne pourront se faire sentir que progressivement.

Le Haut Conseil estime que certaines fragilités du scénario du Gouvernement se sont accentuées. La prévision d'inflation de 1,2 % en moyenne sur l'année 2014 est manifestement trop élevée au vu de celle constatée depuis l'automne 2013 (0,7 % sur un an en mai 2014, selon l'INSEE). Les créations d'emplois marchands et l'évolution de la masse salariale paraissent surestimées par le Gouvernement au vu des informations disponibles.

J'en viens à présent aux finances publiques. La loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques demande au Haut Conseil des finances publiques d'examiner la cohérence entre l'article liminaire commun aux projets de loi de finances rectificative et de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 et les orientations pluriannuelles de solde structurel arrêtées par la dernière loi de programmation des finances publiques (LPFP). Aussi, le Haut Conseil a constaté que le solde structurel prévu pour 2014 s'écartait sensiblement - soit de 1,2 point de PIB - de ces orientations. Cet écart provient de l'« écart important », de 1,5 point de PIB, constaté pour l'année 2013 par le Haut Conseil, qui se reporte en 2014, corrigé, toutefois, à hauteur de 0,2 point par l'ajustement supplémentaire porté par le présent collectif. Toutefois, cette correction reste de faible ampleur. En outre, il y a lieu de constater que l'amélioration du solde structurel est inférieure à celle qui était prévue dans le projet de loi de finances initiale pour 2014. Ceci résulte de la révision à la baisse de la croissance spontanée des recettes ainsi que du rendement de certaines mesures nouvelles, et ce, dans un contexte où l'effort en dépenses reste inchangé.

Si l'article liminaire du projet de loi de finances rectificative fait apparaître une prévision plus réaliste de solde structurel pour 2014, de - 2,3 % du PIB, que le projet de loi de finances pour 2014, cet objectif pourrait toutefois être dépassé. Des risques d'aggravation du solde structurel subsistent à ce stade de l'exercice. L'évolution à législation constante des recettes fiscales, et notamment de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés, pourrait être moins dynamique, à l'instar des prélèvements sociaux, en raison d'une faible progression de la masse salariale. En outre, le ralentissement des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et des prestations sociales servies par ces dernières est loin d'être acquis.

M. Philippe Marini, président. - Je vous remercie pour cet exposé liminaire clair et synthétique. Vous avez dit que les économies annoncées par le Gouvernement pour la période 2015-2017 n'étaient pas toutes documentées. Cette opacité ne relève-t-elle pas d'une question de méthode, le solde structurel étant le seul élément qui détermine le pilotage des finances publiques ? Il serait de bonne pédagogie d'approfondir notre gouvernance budgétaire. Une trajectoire pluriannuelle qui serait accompagnée du détail des mesures en recettes et en dépenses, année après année, ne permettrait-elle pas d'améliorer la lisibilité, de mobiliser davantage les gestionnaires publics et d'être une base plus compréhensible pour les débats au Parlement et pour l'opinion publique, alors que la méthodologie du solde structurel conduit à tout globaliser ?

Le secrétaire d'État au budget a annoncé récemment que la diminution des dotations des collectivités territoriales à hauteur de 11 milliards d'euros en trois ans serait accompagnée de réformes importantes. Dans les 20 milliards d'euros d'économies identifiées, vous ne prenez en compte cette réduction ni pour l'État, ni pour les collectivités locales. Certes, ces dernières s'administrent librement et les baisses de dotations ne se répercutent pas forcément sur leurs dépenses, mais un « ticket modérateur » peut sans doute être calculé. Ces moindres dotations sont tout de même une diminution des dépenses dans le budget de l'État. Je ne conteste pas vos propos, mais c'est une question de méthode, inévitable, dès lors que l'on raisonne dans le cadre de l'article 72 de la Constitution, qui définit le principe de libre administration des collectivités locales. Cette remarque s'applique aussi à la notion de loi de finances locales que vous avez esquissée.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Je vous remercie pour la qualité de votre exposé et la précision de vos analyses. Souvent abordée par le FMI ou encore L'OCDE, la question des incidences des ajustements budgétaires sur la croissance économique et sur la trajectoire des finances publiques est peu traitée en France. La Cour des comptes a-t-elle engagé une réflexion sur l'effet récessif des mesures évoquées ? Elle porte un regard critique sur les résultats de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Elle note une « déperdition » entre les économies proposées initialement et leur réalisation, notamment en ce qui concerne la masse salariale, et souligne que la RGPP a surtout servi à réduire les dépenses d'intervention. Est-ce à dire que les économies réalisées dans le cadre de la RGPP ont principalement porté sur les dépenses les plus aisément mobilisables ?

Pouvez-vous détailler les méthodes qui vous conduisent à identifier un risque de dépassement des dépenses de 1 à 3 milliards d'euros en 2014 sur le champ de la norme « zéro valeur » ? Les ajustements de crédits prévus par la loi de finances rectificative sont-ils de nature à limiter ces risques ?

Vous consacrez d'importants développements à la maîtrise des dépenses des administrations publiques locales. Quels leviers préconisez-vous ? Que pensez-vous des propositions formulées dernièrement par Alain Lambert et Martin Malvy ou par la Commission européenne, qui préconisait de plafonner l'augmentation des recettes fiscales des collectivités ? Enfin, vous considérez que l'estimation de l'élasticité des recettes fiscales au PIB en 2014 est trop élevée. Pouvez-vous nous indiquer ce qui constituerait, selon vous, une prévision d'élasticité raisonnable ?

M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales. - J'ai pris connaissance de votre rapport avec la plus grande attention. Le chapitre V et sa partie consacrée aux dépenses d'assurance maladie alimentera les travaux de la commission des affaires sociales. Les autres administrations de sécurité sociale - Unedic et l'Agirc-Arrco - contribuent à hauteur de 4 milliards d'euros (20 %) aux objectifs d'économies définis dans le pacte de responsabilité. Ce type de prévision repose forcément sur des conventions. De quels outils pourrions-nous disposer pour que les normes de dépenses soient respectées ? Est-il possible d'obtenir dans le rapport de la Cour une décomposition des soldes isolant et détaillant les administrations de sécurité sociale, tant pour les besoins de financement que pour la dette ?

M. Didier Migaud. - Nous raisonnons à partir des règles fixées par le législateur national ou européen. Les analyses concernant le solde structurel retiennent notre attention, mais c'est la loi organique qui nous invite à tenir compte de ce critère. Approfondir notre gouvernance budgétaire pour favoriser la transparence de l'information publiée dans la loi de programmation : je suis sensible à cet argument et cela est déjà en partie fait, pour les grandes masses.

M. Philippe Marini, président. - Nous avons besoin du détail.

M. Didier Migaud. - C'est pour cela que nous reprochons au Gouvernement de ne pas avoir documenté toutes ses mesures d'économie, ce sont les lois de finances pour 2015, 2016 et 2017 qui apporteront ces précisions.

M. Philippe Marini, président. - Le Gouvernement n'est pas si critiquable. C'est la méthode du solde structurel qui le conduit à procéder ainsi, et entretient un flou toujours précieux pour tout Gouvernement. La gouvernance budgétaire, se rapportant à la tendance, a un caractère abstrait qui la rend difficilement compréhensible pour nos concitoyens.

M. Didier Migaud. - Le Gouvernement raisonne aussi en termes de déficit effectif. Je reconnais néanmoins que la définition des concepts économiques reste délicate. C'est notamment pour cela que le Haut Conseil a récemment organisé un séminaire.

Concernant les collectivités locales, vous avez évoqué l'article 72 de la Constitution, citez-le en entier : « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement ». La question est de savoir jusqu'où le législateur peut aller. Peut-il, comme Martin Malvy et Alain Lambert le préconisent, encadrer la fiscalité des collectivités locales ? La question peut être posée. L'État peut-il encadrer l'évolution de leurs dépenses ou fixer des règles plus contraignantes en matière d'emprunt ? Je pense que cela est tout à fait possible. Le Parlement pourrait adopter une loi de financement des collectivités territoriales car la Constitution ne lui interdit pas de renforcer les moyens de gouvernance de l'État. Réciproquement, je le répète, l'État doit prendre en compte les effets de ses décisions sur les collectivités. Qu'il revalorise le traitement des agents de la catégorie C et les collectivités sont les premières touchées. Les normes ont également sur elles des conséquences financières.

Ni la Cour des comptes ni le Haut Conseil des finances publiques n'ont engagé des travaux spécifiques sur les incidences des ajustements budgétaires sur la croissance économique et sur la trajectoire des finances publiques. Nous travaillons à partir des objectifs de déficit public fixés par le Gouvernement et par le Parlement, sans examiner particulièrement leurs effets sur la croissance. Personne ne nie les effets négatifs que peut avoir telle ou telle mesure de réduction des dépenses publiques. Mais a-t-on étudié les conséquences, sur la dette et sur le financement par les marchés financiers, d'une politique budgétaire française qui s'écarterait sensiblement de celle de ses partenaires européens ?

M. Philippe Marini, président. - La France n'est pas seule. La date d'aujourd'hui, 18 juin, nous le rappelle !

M. Didier Migaud. - Notre dette nous oblige à être attentifs aux taux d'intérêt. Ne pas agir sur la dépense publique pourrait avoir des conséquences plus redoutables encore que les effets négatifs attendus de sa réduction. D'autant qu'avec un niveau de dépenses publiques record, 57,4 % du PIB, notre action publique n'est pas toujours efficace au regard des crédits utilisés. S'il y avait une corrélation entre dépenses publiques et croissance, cela se verrait, et la France serait championne du monde de la croissance ! Hélas, tel n'est pas le cas. Notre pays souffre d'un problème de compétitivité ; il espère profiter de la reprise mondiale, mais ses concurrents s'y préparent aussi.

Nous nous sommes appuyés sur le rapport conjoint de l'inspection générale des finances (IGF), de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'inspection générale de l'administration (IGA) pour évaluer les déperditions de la RGPP, notamment concernant les suppressions d'emplois et les économies hors titre II. La RGPP a produit 11,9 milliards d'euros d'économies, mais les économies sur les dépenses de personnel ont été moins élevées qu'attendues, car les retours catégoriels ont été plus importants qu'annoncé.

La modernisation de l'action publique (MAP) fixe des objectifs, mais les économies attendues des premiers comités interministériels, de l'ordre de 5 à 7 milliards d'euros, annoncées sans calendrier précis, restent très en-deçà des 50 milliards d'économies voulues par le Gouvernement, même si tel n'est pas l'objectif de la MAP.

Nous avons identifié un risque de dépassement des dépenses de l'État de 1 à 3 milliards d'euros, en croisant les informations fournies par la direction du budget, par les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels et par les secrétaires généraux des ministères. Sont en première ligne le ministère de l'agriculture, du fait de plusieurs refus d'apurement d'aides à l'agriculture par la Commission européenne ; le ministère de la défense, à cause des opérations extérieures et des dysfonctionnements du logiciel Louvois ; et le ministère de l'éducation nationale, en raison d'une budgétisation probablement insuffisante du glissement vieillesse technicité (GVT) positif. Ce risque est un peu plus élevé qu'en 2012 et 2013, mais il reste gérable grâce aux crédits mis en réserve, pour peu qu'il n'y ait pas de nouvelles dépenses imprévues d'ici la fin de l'année. Les objectifs de dépense de l'État devraient être tenus. Il n'en va pas de même pour l'Unedic, ni pour les collectivités territoriales.

Les dépenses de fonctionnement des collectivités ont augmenté en 2013, notamment les dépenses de personnel des intercommunalités - de 7,2 % - et les achats de biens et de services. La Cour des comptes publie désormais un rapport annuel sur la situation financière des collectivités locales.

Nous reviendrons sur plusieurs questions posées par le rapporteur général de la commission des affaires sociales dans notre rapport de septembre sur l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale. Effectivement, l'État ne maîtrise pas les dépenses de l'Unedic ni celles de l'Agirc-Arrco. C'est pourquoi la Cour des comptes avait proposé une loi de financement de la protection sociale obligatoire. Dès lors que notre pays s'engage à maîtriser les dépenses de toutes les administrations publiques et à respecter les objectifs qu'il définit, il est légitime qu'il se dote d'outils de pilotage adéquats.

M. Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes. - Nous estimons que 20 milliards d'euros sur les 50 milliards annoncés sont identifiés : retraites, politique familiale, Ondam. En revanche, les trois-cinquième restent à identifier...

Les 11 milliards d'euros de diminution des dotations de l'État correspondent à un transfert entre administrations publiques. Dans le programme de stabilité, une baisse de dépenses des collectivités locales de 11 milliards a été inscrite. Nous nous interrogeons sur le caractère automatique de cette diminution de un pour un, puisque les collectivités peuvent financer leurs dépenses autrement.

M. Philippe Marini, président. - Présumez-vous que la baisse des dotations ne sera pas répercutée du tout sur les dépenses des collectivités et qu'elles seront donc absorbées par des hausses de fiscalité ?

M. Raoul Briet. - Nous nous interrogeons simplement sur la répercussion des baisses de dotations. Nous ne savons pas où se feront les économies dans les collectivités. Nous avons présumé que le gel du point sur la fonction publique territoriale avait un effet mécanique de 2,5 milliards d'euros. Restent 8,5 milliards d'euros pour lesquels une interrogation demeure.

Le Gouvernement a revu l'élasticité à 0,9 dans le projet de loi de finances rectificative contre 1 dans la loi de finances initiale pour 2014. Le risque de moins-value est encore de 2 milliards d'euros, car en matière d'impôt sur le revenu, par exemple, la progression prévue du produit est de 2,1 %, alors que la masse salariale en 2013 n'a augmenté que de 1,3 %. Cela correspond à une élasticité de 0,8 et non pas de 0,9.

Enfin, la remarque du rapporteur général de la commission des affaires sociales à propos de la décomposition de l'article liminaire, alors que tout est actuellement agrégé, rejoint une recommandation de notre rapport sur le budget de l'État en 2013.

Mme Isabelle Debré. - Vous préconisez de restaurer la journée de carence supprimée le 1er janvier dernier. En 2012, une étude avait démontré que le nombre des arrêts de travail avait diminué de 43 % dans la fonction publique et de 40 % dans la fonction publique hospitalière. Marylise Lebranchu nous avait dit que ces pourcentages étaient faux. Connaissez-vous les chiffres exacts ? Quel est le poids de cet absentéisme dans le budget des trois fonctions publiques ?

M. Vincent Delahaye. - Merci pour cet exposé courageux qui démontre l'indépendance de la Cour des comptes et qui rejoint les analyses de notre groupe.

L'engagement pris par le candidat François Hollande de ramener le déficit à 0 % en 2017 n'était-il pas - au minimum - imprudent ? Ne faudrait-il pas étaler le retour à l'équilibre afin que nos prévisions soient crédibles... et pour pouvoir tenir nos engagements ?

M. Gérard Roche. - L'hôpital coûte cher, dit-on, mais ce qui coûte le plus cher, c'est la médecine de ville, qu'il conviendrait plutôt d'appeler la médecine extrahospitalière par égard pour nos campagnes. Je suis étonné par le silence de la Cour des comptes sur la médecine libérale, qui ne remplit pas son rôle de service public en refusant les gardes. Il faudrait aborder cette question cruciale avec les médecins, afin qu'ils quittent leur attitude corporatiste et comprennent où est leur mission.

M. Éric Doligé. - Un mot des économies attendues de la réforme territoriale. Lorsque André Vallini a été nommé au Gouvernement, il a annoncé 25 milliards d'euros d'économies, chiffre qui tombait quelques jours après à 10 milliards. Puis le 5 juin, il a déclaré à Nevers qu'il y aurait peut-être, « au début, non pas des économies mais des dépenses supplémentaires ». Quelle est votre analyse ?

Les collectivités locales n'ont pas contribué à la baisse du déficit, elles ont eu recours à des emprunts supplémentaires en 2012 et 2013. Or une récente analyse de Moody's évoque une augmentation considérable des emprunts des collectivités entre 2014 et 2017 : entre 125 et 175 milliards d'euros de plus. Qu'en pensez-vous ?

Vous estimez que le gel du traitement de base des fonctionnaires est de nature à contenir la progression de la masse salariale, dans la fonction publique d'État et dans les collectivités. Or, le rapprochement des différents niveaux de collectivités va tirer par le haut les indices des fonctionnaires. Chez moi, nous allons regrouper seize collectivités en une seule : il y aura immanquablement des effets d'échelle de perroquet.

Les communautés de communes, les départements, voire les régions, s'interrogent sur leur avenir et vont donc réduire leurs investissements, ce qui aura un impact certain sur l'activité économique.

Dans ma collectivité, la suppression du jour de carence a entraîné 36 % d'absentéisme en plus. Les rythmes scolaires coûtent cher et le revenu de solidarité active (RSA) poursuit sa croissance. Il va donc être difficile de faire des économies. Lorsque vous avez parlé des efforts que devront réaliser des collectivités, vous n'avez pas prononcé le mot « départements » : leur sort est-il déjà scellé dans votre esprit ? La Cour des comptes a-t-elle chiffré les économies possibles du fait des fusions de régions et de la disparition des départements ?

M. Jacky Le Menn. - La Cour des comptes nous dit qu'il faut réaliser 5 milliards d'économies sur la chirurgie ambulatoire. Avec mon collègue Alain Milon, nous avons commis deux rapports, l'un sur les dépenses des établissements de santé et la tarification à l'activité et l'autre sur les agences régionales de santé : l'économie que vous annoncez semble largement surestimée. Il ne faut pas entretenir des illusions. Aujourd'hui, les malades sont très tôt renvoyés chez eux, ce qui suppose du reste de réorganiser la médecine de ville et les parcours de soins, avec un coût certain. En revanche, vous ne parlez pas des 15 à 20 % d'actes inutiles dont le coût est considérable, qui sont effectués le plus souvent pour des considérations médico-légales.

Dans le cadre des établissements hospitaliers publics, les règles changent sans cesse depuis 2009. Une pause est indispensable. Certes, les dépenses de personnel s'élèvent à 72 % du total, mais on ne saurait supprimer les emplois aveuglément, sans étudier les incidences sur les soins dispensés. En revanche, pourquoi les médicaments sont-ils parfois quatre fois moins chers dans d'autres pays qu'en France, à service rendu identique ?

Des économies sont souhaitables, mais elles doivent être définies précisément.

M. Albéric de Montgolfier. - Aujourd'hui, le conseil des ministres délibère sur le projet de loi qui divise par deux le nombre de régions. Y aura-t-il là une réelle source d'économies ? Philippe Dallier et moi-même, en tant que rapporteurs spéciaux de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » nous sommes penchés sur la fusion des administrations du Trésor et des impôts : elle s'est traduite par une diminution des effectifs, mais la masse salariale a augmenté, car les régimes indemnitaires ont été alignés par le haut. Ne risquons-nous pas des effets identiques ici ?

M. Éric Bocquet. - Le président Migaud a parlé de « déficit » des collectivités, mais les budgets locaux sont forcément équilibrés. La dette qui finance l'investissement est largement maîtrisée depuis une trentaine d'année, puisqu'elle s'élevait à 7,7 % du PIB en 1983 et 8,8 % aujourd'hui, tandis que celle de l'État est passée durant la même période de 14 à 77 %. S'agissait-il d'un lapsus ou d'une utilisation à dessein du mot « déficit » qui tendrait à justifier les futures économies ?

M. Aymeri de Montesquiou. - Vous suggérez de réduire les effectifs et d'augmenter la durée du travail et vous soulignez que la masse salariale représente 23 % de la dépense publique. Quelle doit être la baisse des effectifs et l'augmentation de la durée de travail ?

Autres sujet, ne pensez-vous pas que les conflits actuels en Irak et en Ukraine vont avoir une incidence sur les prix de l'énergie, et donc sur l'inflation ?

M. Francis Delattre. - Si les collectivités n'investissent plus, qui le fera ? Tout semble conduire à un impôt prélevé au niveau national qui sera redistribué aux collectivités. C'est un vieux rêve des administrations. Or, les collectivités sont d'une grande hétérogénéité : riches, pauvres, grandes, petites...

J'ai vécu les collèges Pailleron, les lycées dégradés, des directions départementales de l'équipement mises à bas. Dans les collectivités, il a fallu investir, il a fallu embaucher. Et aujourd'hui, on nous dit que nous dépensons trop. Quelle injustice ! Et puis, que l'on arrête de nous imposer toutes ces nouvelles normes qui sont le moyen pour les administrations centrales de garder la main sur les dossiers des collectivités.

La non-déductibilité des intérêts d'emprunts des entreprises, mesure la plus absurde prise depuis deux ans, aurait dû améliorer le rendement de l'impôt sur les sociétés. Avez-vous estimé l'impact de cette mesure ?

Les économies de l'Allemagne et de la France sont imbriquées, mais l'Allemagne ne joue pas le jeu en matière de compétitivité : dans les anciens pays de l'Est, de grandes entreprises, comme Volkswagen payent leurs salariés 900 euros par mois en moyenne, contre 2 000 euros à Aulnay-sous-Bois. Mêmes remarques pour l'agriculture en Allemagne qui emploie beaucoup d'étrangers. Le résultat en est que le fromage allemand concurrence les nôtres dans les rayons des supermarchés. Une haute autorité comme la vôtre ne pourrait-elle dénoncer ces réalités ? Attaquez-vous aux vraies questions !

Enfin, si l'on veut casser les collectivités, le non-cumul est l'arme absolue, car des députés et des sénateurs sans plus aucun lien avec elles pourront voter sans états d'âme des lois restreignant leur liberté.

M. Philippe Marini, président. - Beaucoup ici peuvent se sentir en phase avec votre conclusion.

M. René-Paul Savary. - Les départements subissent des dépenses de fonctionnement qu'ils ne maîtrisent pas. En outre, l'État ne compense pas intégralement, c'est le moins que l'on puisse dire, les allocations de solidarité versées par les départements : 6 milliards d'euros d'écart ! Qui financera demain le RSA ?

Pouvez-vous estimer le coût du transfert des compétences collèges et routes aux grandes régions ? Quel est l'intérêt de transformer des routes départementales en routes régionales ? Que pensez-vous de la généralisation du tiers payant pour la médecine de ville et quelles seront les répercussions de cette mesure sur les dépenses de santé ?

Mme Marie-France Beaufils. - Votre rapport porte essentiellement sur la réduction de la dépense publique : à aucun moment, vous ne tentez d'évaluer l'impact de la réduction des recettes de l'État sur la croissance. Ni les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle et ni celles des allègements d'impôt sur les sociétés ou de cotisations sociales n'ont été mesurées. Quel est leur impact sur le solde budgétaire ? Mystère. Enfin, la baisse du produit de l'impôt sur le revenu provient à la fois de la baisse du pouvoir d'achat et de l'augmentation du chômage. Il serait bon d'aborder aussi les questions sous cet angle.

Mme Fabienne Keller. - Merci pour la qualité de votre rapport, pour la précision des chiffres et le choix des mots. Les économies ne sont pas suffisamment détaillées, dites-vous, et vous comparez la situation française à celle de l'Allemagne et des Pays-Bas. La réorganisation des ministères qui a eu lieu aux Pays-Bas il y a une dizaine d'années est intéressante : l'action publique a été repensée, ce que la MAP peine à faire. Le rapprochement des missions et la transversalité conduisent à une redéfinition des missions : ne faudrait-il pas engager un processus en ce sens ?

L'économie de 11 milliards d'euros est incertaine, dites-vous, car nous ne connaissons pas l'effet de cette économie sur l'investissement. Aujourd'hui, les collectivités locales réalisent les deux-tiers des investissements publics en France : quel sera l'effet de la baisse de l'autofinancement du fait de la réduction des dotations : endettement accru ou report des investissements ? Dans les deux cas, il y aura un effet retour sur le budget de l'État... et un effet récessif sur l'économie française.

M. Serge Dassault. - La dégradation de nos finances ne va-t-elle pas entraîner une diminution de notre notation et donc une augmentation des taux d'intérêt qui nous sont demandés ?

L'État va supprimer 11 milliards de dotations aux collectivités : elles devront trouver d'autres sources de financement, mais sans augmenter les impôts. C'est la seule vraie économie !

M. Philippe Dallier. - L'État va faire 11 milliards d'euros d'économies en réduisant ses dotations aux collectivités, mais il n'y aura pas 11 milliards d'euros d'économies. Le gel du point d'indice permettra d'économiser 2,5 milliards d'euros, dites-vous. Mais il ne faut pas oublier le milliard que va coûter la réforme des rythmes scolaires, essentiellement en personnel. En outre, il est impossible de réduire rapidement le nombre des fonctionnaires territoriaux. Il va donc y avoir une hausse des impôts locaux, une augmentation de l'endettement - Moody's l'a évaluée à une trentaine de milliards supplémentaires pour les trois prochaines années - et une réduction de l'investissement public. Ces mesures auront un effet récessif car le bâtiment et les travaux publics, gros pourvoyeurs d'emplois, vont être touchés.

Je ne dis pas que les collectivités ne doivent pas faire d'économies. Mais lorsque l'on annonce des chiffres, encore faut-il être certain des bénéfices à en attendre.

M. Philippe Dominati. - Après la Commission européenne en mars, l'Eurogroupe en avril, le FMI en mai, la Cour des comptes montre l'importance de la réactivité si l'on ne veut pas devoir réviser tous les six mois les objectifs de déficit.

À aucun moment vous n'avez parlé du périmètre de l'État : la France compte 90 fonctionnaires pour 1 000 habitants contre 50 en Allemagne. Mais pour quelles missions ? Quels seraient les domaines desquels l'État pourrait se désengager en premier ?

M. Didier Migaud. - Des questions fondamentales ont été posées, qui ne s'adressent pas nécessairement à la juridiction financière.

M. Philippe Marini, président. - Mais c'est vous qui êtes là !

M. Didier Migaud. - Je ne peux m'élever au-dessus de ma condition ! Notre juridiction est totalement indépendante quels que soient les gouvernements en place. Mais certaines des questions s'adressent au Parlement : c'est à vous de définir le périmètre de l'État et les objectifs à fixer. Nous n'avons pas de prisme de présentation : nous raisonnons par rapport aux objectifs définis par le pouvoir politique et les représentants du suffrage universel, et par les engagements internationaux. Nous mesurons les écarts entre les objectifs et les politiques suivies. Malheureusement, ce que nous disons se vérifie très souvent. Nous verrons ainsi dans quelques mois si le déficit public s'approche ou non des 4 %.

Quant aux dépenses des collectivités territoriales, les dispositions figurent dans le programme de stabilité que vous avez voté. Je n'ai pas d'opinion à avoir sur tel ou tel projet de loi.

Nous avons recommandé de revenir à la journée de carence. Résultat, la presse titre « la Cour des comptes en veut aux fonctionnaires ». Nous formulons seulement des recommandations pour atteindre l'objectif d'évolution des dépenses de personnel que vous avez voté, soit une progression de 250 millions d'euros par an. L'augmentation spontanée est de 1,4 milliard d'euros par an. Le gel du point d'indice et la réduction des mesures catégorielles devraient limiter la progression à 750 millions d'euros. Nous disons simplement que la politique aujourd'hui conduite ne permettra pas de respecter l'objectif fixé sans prendre de mesures supplémentaires. Nous suggérons donc plusieurs pistes, comme la restauration du jour de carence, la réduction du nombre de fonctionnaires, l'augmentation de la durée du travail et l'étalement des avancements. D'autant que le gel du point d'indice ne pourra durer éternellement, car la politique salariale se doit d'avoir un minimum de dynamisme. Pour retrouver des marges de manoeuvre, vous devrez utiliser d'autres leviers. Les objectifs sont définis par le pouvoir politique, et c'est dans ce cadre que la Cour des comptes fait ses recommandations.

Le retour à l'équilibre structurel a été reporté de 2016 à 2017 et il est désormais fixé à 0,25 % contre 0 % initialement, sachant que le traité européen autorise à aller jusqu'à 0,50 %. Un déficit effectif subsisterait en 2017, à 1,2 %.

Quant aux dépenses de santé, nous y reviendrons en septembre lors de la présentation de notre rapport sur l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale. Beaucoup d'entre vous ont reconnu que des économies étaient possibles. Nous estimons, à partir d'une étude de l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et de rapports du ministère de la santé, que des progrès peuvent être faits en matière de chirurgie ambulatoire. Les exemples étrangers montrent que cela est possible - bien sûr pas du jour au lendemain. Pour les médicaments, la consommation reste trop forte, même si elle diminue ; le générique peut encore progresser, sans remettre en cause la qualité des prestations ni l'accès aux soins.

Les politiques publiques en faveur du logement, de l'emploi, de la formation professionnelle peuvent s'améliorer : l'efficacité n'est pas toujours optimale et les effets d'aubaine sont nombreux.

Je n'ai pas de commentaire à faire sur les projets de réforme qui sont présentés et la Cour des comptes n'a pas expertisé les économies qui résulteraient d'une diminution du nombre de régions ou de la remise en cause du « mille-feuille territorial ». Nous souhaitons une clarification des compétences entre l'État et les collectivités afin de supprimer les doublons, et une clarification des compétences entre les collectivités : nous avons ainsi regretté le retour de la clause de compétence générale.

Nous estimons aussi qu'il faut abandonner la politique de rabot systématique au profit de réformes structurelles. Éric Bocquet m'a reproché d'avoir parlé de déficit des collectivités. Il a raison, mais je me suis corrigé et j'ai parlé ensuite de besoin de financement. Je n'ai pas oublié ma vie antérieure. Les collectivités ne peuvent emprunter pour leurs dépenses courantes, contrairement à l'État.

Aujourd'hui, les dépenses d'investissement sont sacrifiées, d'où l'intérêt de retrouver des marges de manoeuvre et de procéder à des investissements utiles pour l'avenir. Nous ne pouvons continuer à faire reposer sur les générations futures des dépenses faites pour aujourd'hui, par exemple des dépenses de santé. Nos enfants et petits-enfants nous reprocheront cet héritage, qui s'alourdit sans cesse. Nous ne nous en rendons guère compte puisque la dette sociale est enfermée dans la Cades et que sa charge diminue actuellement, ce qui est très anesthésiant. Le réveil peut être très douloureux et supprimer toute marge de manoeuvre. La confiance des investisseurs et des préteurs est encore là, mais elle n'est pas éternelle.

« L'Allemagne ne joue pas le jeu », a dit Francis Delattre. Nous avons comparé la dynamique de la dépense entre nos deux pays : la dépense publique française a sensiblement augmenté ces dix dernières années alors qu'en Allemagne, et dans plusieurs autres pays, elle diminuait. Comme je l'indiquais tout à l'heure, si l'augmentation de la dépense publique était une solution à tous les problèmes, cela se saurait depuis longtemps et la France serait championne du monde.

Les conflits en Irak et en Ukraine auront peut-être des conséquences sur le coût de l'énergie, mais du fait de l'exploitation du gaz de schiste et des énergies nouvelles, le problème ne se pose plus dans les mêmes termes que dans le passé.

Je ne suis pas en mesure de répondre aux questions de René-Paul Savary, même si la Cour a constaté les différences de situations qui existent entre collectivités. Nous n'avons pas étudié le coût du transfert des collèges aux régions, ni les répercussions de la généralisation du tiers-payant. Pour répondre à Fabienne Keller, oui, la réforme de l'État doit être menée en même temps que la réforme territoriale, afin d'améliorer l'action publique et de favoriser les économies. Quant à la question de Francis Delattre sur la déductibilité des intérêts d'emprunt, Bercy devrait être en mesure d'y répondre.

M. Francis Delattre. - Bercy ne répondra jamais.

M. Philippe Marini, président. - Je vous remercie, monsieur le président, d'avoir complété notre information. J'indique à la commission que notre collègue rapporteure générale du budget à l'Assemblée nationale, Valérie Rabault, s'est rendue à Bercy dans le cadre de son pouvoir d'enquête sur pièces et sur place, pour obtenir communication de documents dont elle avait besoin pour aborder la discussion du projet de loi de finances rectificative qui aura lieu dans les prochains jours. C'est une heureuse utilisation de nos prérogatives.

M. François Marc, rapporteur général. - Nous ne sommes pas revenus sur l'avis du Haut Conseil dont vous avez rendu compte. Vous nous avez dit qu'il considérait la prévision d'inflation du Gouvernement, 1,2 %, comme trop élevée. Cette analyse tient-elle compte des mesures de politique monétaire récemment adoptées par la banque centrale européenne (BCE) dont l'ambition est de faire monter le taux d'inflation jusqu'à environ 2 % ? Nous nous étions battus pour qu'il y ait des économistes performants au sein du Haut Conseil. Quelle est leur opinion sur le sujet ?

M. Didier Migaud. - Le Haut Conseil a rendu son avis le soir où la BCE a pris sa décision, laquelle a donc été prise en compte. La dépréciation de l'euro devrait entraîner un regain d'inflation, c'est exact, mais pas avant plusieurs mois. Toutes les données récentes suggèrent que 1,2 % sera difficile à atteindre. Nous sommes plutôt autour de 0,7 % en glissement annuel.

M. Philippe Marini, président. - Nous devrions prévoir une réunion spécifique avec le Haut Conseil pour mieux comprendre de l'intérieur le fonctionnement de cette institution, son pluralisme, son caractère collégial. Nous voulons percer vos secrets et savoir comment vous forgez votre avis.

M. Didier Migaud. - Vous avez inscrit dans la loi organique le secret de nos délibérations.

M. Philippe Marini, président. - On nous a forcé la main ! Monsieur le Premier président, je vous remercie.

II. EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 2 juillet 2014, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, puis de Mme Fabienne Keller, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. François Marc, rapporteur général, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2014.

M. François Marc, rapporteur général. - Le présent projet de loi de finances rectificative (PLFR) et le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS), que nous présentera dans une semaine notre collègue Jean-Pierre Caffet, constituent la première traduction législative du Pacte de responsabilité et de solidarité. Ce Pacte vise à concilier le soutien à la croissance et à l'emploi, grâce à des baisses ciblées de prélèvements, et la consolidation des finances publiques, sous la forme d'un plan d'économies de 50 milliards d'euros entre 2015 et 2017. Pour ce qui est des prélèvements, le Pacte de responsabilité et de solidarité prévoit la poursuite de l'allègement du coût du travail, grâce à la suppression des cotisations patronales au niveau du SMIC et à la révision du barème des allègements pour le rendre plus favorable jusqu'à 1,6 SMIC à partir de 2015 (pour un montant total estimé à 4,5 milliards d'euros). À compter de 2016, interviendrait également un abaissement des cotisations familiales de 1,8 point entre 1,6 et 3,5 SMIC (4,5 milliards d'euros). À cela s'ajouterait une réduction des cotisations familiales pour les travailleurs indépendants (1 milliard d'euros). Compte tenu du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), le coût du travail serait allégé de 30 milliards d'euros au total en 2017.

Le Pacte prévoit, en outre, la modernisation de la fiscalité des entreprises, qui fait suite aux concertations intervenues dans le cadre des Assises de la fiscalité. Elle intègre la suppression progressive de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), soit une diminution de 6,2 milliards d'euros bruts, avec une première réduction de 1 milliard d'euros dès 2015, puis une deuxième d'un même montant en 2016. À cela s'ajoutent la fin de la contribution exceptionnelle - dite « surtaxe » - sur l'impôt sur les sociétés, dont la suppression est prévue en 2016 par le présent PLFR, et la diminution du taux d'impôt sur les sociétés de 33 1/3 % à 28 % d'ici à 2020, avec une première étape en 2017.

Enfin, des mesures de solidarité pour les ménages modestes seront mises en place, comprenant une mesure provisoire d'allègement sur l'impôt sur le revenu de 1,16 milliard d'euros en 2014, qui figure dans le présent PLFR, une mesure pérenne portant également sur l'impôt sur le revenu, d'un montant de 2,5 milliards d'euros à compter de 2015, et la mise en place d'un dispositif de réduction des cotisations salariales entre 1 et 1,3 SMIC à partir de 2015. Au total, le Pacte de responsabilité et de solidarité conduirait à une baisse des prélèvements obligatoires d'environ 25 milliards d'euros entre 2015 et 2017.

Il convient de rappeler que la trajectoire pluriannuelle des finances publiques présentée par le Gouvernement dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017 repose, entre 2015 et 2017, sur un effort en dépenses de 50 milliards d'euros, réparti entre les différents sous-secteurs d'administrations publiques, en fonction de leur poids dans les dépenses publiques. L'effort en dépenses représenterait 21 milliards d'euros dès 2015. En outre, le programme de stabilité précise que « le total des économies sera porté à 37 milliards d'euros environ en 2016, et atteindra les 50 milliards d'euros en 2017 ».

Le Gouvernement retient une hypothèse de croissance de 1,0 % pour 2014. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a jugé, dans son avis du 5 juin 2014, que les évolutions conjoncturelles récentes rendaient « l'atteinte de l'objectif de croissance en 2014 moins probable », même si la prévision n'est pas « hors d'atteinte ». Dans son précédent avis portant sur le programme de stabilité, publié en avril dernier, il avait estimé que « la prévision de croissance [...] de 1,0 % pour l'année 2014 [était] réaliste ». Le changement intervenu dans l'appréciation du Haut Conseil s'explique, notamment, par la publication par l'Insee, le 15 mai dernier, de données faisant apparaître une croissance du PIB nulle au premier trimestre. Les prévisions de croissance retenues par le Gouvernement pour 2014 sont, malgré tout, en ligne avec celles de la Commission européenne et du Fonds monétaire international (FMI) qui, dans leurs prévisions, anticipent également une hausse du PIB de 1 % ; l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) prévoit, quant à elle, une croissance de 0,9 %. Enfin, des évolutions encourageantes doivent être soulignées, comme les décisions de politique monétaire annoncées par la Banque centrale européenne (BCE) qui ont vocation à favoriser la croissance économique. Ces éléments laissent penser que l'atteinte d'un taux de croissance de 1 % en 2014 demeure crédible même s'il apparaît désormais qu'il se situe dans le « haut de la fourchette » des prévisionnistes.

Le principal aléa entourant le scénario économique pour l'année 2014 réside dans la trajectoire d'inflation. Le Haut Conseil des finances publiques a jugé que « la prévision d'une inflation de 1,2 % en moyenne sur l'année 2014 [était] manifestement élevée au vu de celle constatée depuis l'automne 2013 (0,7 % en glissement annuel) et des anticipations des chefs d'entreprise sur l'évolution de leurs prix de vente ». L'Insee estime, dans sa note de conjoncture de juin, que l'inflation resterait inférieure à 1 % en 2014, mais qu'elle « pourrait croître à nouveau notamment si les mesures annoncées par la BCE début juin permettent de faire baisser l'euro ».

Le présent projet de loi de finances rectificative poursuit, avec le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) l'effort de consolidation des comptes publics engagé par le Gouvernement en 2012. Toutefois, la problématique est modifiée en 2014, en raison du déclenchement du mécanisme de correction budgétaire, le Haut Conseil ayant identifié, dans son avis du 23 mai 2014, un « écart important » (- 1,5 point de PIB) entre le solde structurel constaté en 2013 (- 3,1 % du PIB) et les orientations arrêtées par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (- 1,6 % du PIB). Ce mécanisme, créé par la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, répond à une exigence du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Il vise à garantir le respect de la trajectoire du solde structurel définie par la loi de programmation des finances publiques. Le mécanisme de correction sera analysé plus en détail lors de l'examen du projet de loi de règlement et du rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) - jeudi 10 juillet en commission des finances - dans le cadre duquel le Gouvernement doit exposer les mesures qu'il entend prendre à l'automne. Pour autant, le Haut Conseil a noté que « par rapport à la loi de programmation, l'ajustement supplémentaire prévu par le gouvernement dans le collectif (0,2 point de PIB) corrig[eait] peu l'écart à la trajectoire inscrite dans cette loi (1,5 point de PIB en 2013) ».

L'article liminaire fait apparaître une prévision de solde effectif de - 3,8 % du PIB pour 2014 et de solde structurel de - 2,3 % du PIB. Ce dernier serait donc plus dégradé de 1,2 point de PIB que la cible retenue dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques, qui retenait un objectif de - 1,1 % du PIB. La réduction de l'écart de solde structurel à la trajectoire des finances publiques par rapport à celui constaté en 2013 montre que l'effort budgétaire prévu en 2014 permet d'engager la correction de l'« écart important » constaté par le Haut Conseil.

Anticipant le déclenchement du mécanisme de correction, le Gouvernement a prévu, dans le projet de loi de finances pour 2014, un effort structurel de 0,9 point de PIB, supérieur de 0,4 point de PIB à celui prévu dans la loi de programmation. Il reposait à hauteur de 0,2 point de PIB sur les mesures nouvelles en recettes et à hauteur de 0,7 point sur un effort en dépenses. Toutefois, les évolutions intervenues depuis l'automne 2013 ont conduit à réviser l'ampleur de l'effort structurel en raison du moindre dynamisme des recettes constaté en début d'année - l'élasticité étant désormais évaluée à 0,9 contre 1 dans le projet de loi de finances initiale - ainsi que de la révision à la baisse du rendement des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires. Deux autres phénomènes atténuent l'effort en dépenses initialement envisagé : le dynamisme des dépenses de collectivités territoriales - le programme de stabilité ayant réévalué à la hausse la croissance en valeur des dépenses locales en 2014 de 1,2 % à 1,7 % - et la révision à la baisse de l'inflation. Selon le Gouvernement, l'effort structurel en recettes en 2014 serait abaissé à 0,1 point de PIB. Quant à l'effort en dépenses (0,7 point de PIB), il serait maintenu grâce aux économies supplémentaires prévues dans les textes financiers rectificatifs pour 2014 (qui correspondent à un effort de 0,2 point de PIB). En l'absence de composante non discrétionnaire, l'ajustement structurel serait égal à l'effort structurel, soit 0,8 point de PIB.

Les projets de lois de finances rectificative et de financement rectificative de la sécurité sociale prévoient des économies supplémentaires d'un montant de 4 milliards d'euros, auxquels s'ajoute une révision à la baisse de 1,8 milliard d'euros de la charge de la dette de l'État. Ces économies supplémentaires reposent sur l'État, à hauteur de 1,6 milliard d'euros. L'absence temporaire de revalorisation des prestations sociales - logement et retraites - conduirait à une économie de 0,3 milliard d'euros en 2014. La consolidation de l'acquis de la maîtrise des dépenses entrant dans le champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) représenterait un effort supplémentaire de 0,8 milliard d'euros. Enfin, un ensemble de mesures ne nécessitant pas de traduction législative dans les textes financiers rectificatifs complèterait ces dispositions. Il s'agit de moindres dépenses de l'Unédic en 2013, qui se reportent en 2014 (0,6 milliard d'euros), de la révision du rythme de décaissement des investissements d'avenir, compte tenu des dernières informations émanant du Commissariat général à l'investissement (CGI) et, notamment, de la sous-consommation constatée en 2013 (0,4 milliard d'euros) et, enfin, des économies réalisées en 2013 dans le champ du Fonds national d'action sociale (FNAS) de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) qui sont également pérennisés en 2014 à hauteur de 0,3 milliard d'euros.

Le projet de loi de finances rectificative prévoit une mesure fiscale en faveur des ménages modestes, figurant à l'article premier, qui consiste en une réduction de l'impôt sur le revenu dû en 2014 pour les contribuables dont le revenu fiscal de référence n'excède pas le montant imposable d'un salaire de 1,1 SMIC. Le coût de ce dispositif est estimé à 1,16 milliard d'euros ; son incidence sur le solde de l'État est en grande partie compensée par les bons résultats de la lutte contre la fraude fiscale, qui devrait être à l'origine d'un surcroît de recettes d'environ 1 milliard d'euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale.

L'article liminaire du PLFR fait apparaître une prévision de solde effectif de - 3,8 % du PIB et de solde structurel de - 2,3 % du PIB. L'Assemblée nationale a modifié cet article contre l'avis du Gouvernement, en dégradant la prévision de solde conjoncturel de - 1,5 % du PIB à - 1,9 % et en améliorant celle de solde structurel de - 2,3 % du PIB à - 1,9 %, ce qui nous rapproche de 0,4 point du retour vers l'équilibre structurel. Compte tenu du caractère inédit de cette initiative et afin de comprendre les raisons pour lesquelles elle ne nous paraît pas souhaitable, il semble utile de revenir dans le détail sur les notions de solde structurel et de solde conjoncturel.

Notre trajectoire des finances publiques est désormais orientée vers un objectif à moyen terme (OMT) défini en termes de solde structurel. Deux composantes du solde public effectif peuvent être identifiées : le solde conjoncturel, qui correspond à la part des fluctuations du solde public dépendant des facteurs conjoncturels ou temporaires, et le solde structurel, soit le solde public constaté si le PIB est égal à son potentiel.

M. Aymeri de Montesquiou. - Il faudrait rendre cela compréhensible par tous.

M. Philippe Marini, président. - La méthodologie est complexe. Donnons-lui toute l'attention nécessaire.

M. François Marc, rapporteur général. - Une méthode simplifiée de calcul du solde structurel consiste à considérer que le solde conjoncturel est proche de la moitié de l'écart de production, qui correspond à la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel. Ceci s'explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, en France, près de la moitié du PIB et que l'élasticité des prélèvements obligatoires est de l'ordre de 1. En bref, plus le PIB effectif est éloigné de son potentiel - en « bas de cycle » - plus le solde conjoncturel est dégradé, et inversement. Le solde structurel se calcule en soustrayant le solde conjoncturel du solde effectif, soit - 3,8 % - (- 2,9% /2) = - 2,3 %.

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale revient à modifier la trajectoire du PIB potentiel pour l'ensemble de la période de programmation. Une telle réévaluation en cours de route n'est pas souhaitable et n'est conforme ni à la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, ni au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance. En effet, ces textes imposent la définition d'une trajectoire des finances publiques orientée vers un objectif à moyen terme, pour éviter le « syndrome de la cible mouvante ». Une permanence dans les méthodes et les hypothèses fondamentales utilisées pour le calcul du solde structurel est indispensable. C'est ce qui a justifié la définition d'une trajectoire de PIB potentiel dans la loi de programmation des finances publiques. La loi organique précitée impose également au Haut Conseil des finances publiques - à la suite d'une modification apportée par le Sénat, à l'initiative de Jean-Pierre Caffet - de retenir « la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé [à la loi de programmation] ». Le non-respect du cadre budgétaire mis en place pourrait porter atteinte à la crédibilité de la France auprès de ses partenaires et fragiliser les règles européennes de gouvernance économique et financière. Les autorités françaises donneraient l'impression qu'elles s'arrogent le droit d'améliorer comme bon leur semble leur trajectoire de solde structurel. Enfin, Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget, a mis en évidence le risque d'inconstitutionnalité qu'une telle modification ferait planer sur l'ensemble du projet de loi, au regard du principe de sincérité budgétaire. En effet, comme nous allons le voir, les modalités selon lesquelles l'Assemblée nationale a modifié la prévision de solde structurel posent question.

L'Insee a révisé, en 2014 notamment, les comptes nationaux pour les années 2011 et 2012. Ces révisions font apparaître un déficit public effectif plus élevé en 2012, soit 4,9 % du PIB au lieu de 4,5 % dans la LPFP. Elles conduisent également à constater que le PIB effectif en 2011 et 2012 était plus élevé que ce qui était prévu lors du vote de la loi de programmation des finances publiques.

M. Philippe Marini, président. - C'était le bon temps !

M. François Marc, rapporteur général. - Ces révisions du PIB effectif ont eu une incidence majeure sur la trajectoire des finances publiques. Le solde conjoncturel étant à peu près égal à la moitié de l'écart de production, le resserrement de l'écart de production constaté en 2011 et 2012 a eu pour conséquence d'améliorer le solde conjoncturel et de dégrader le solde structurel pour ces années. Ajouté à la réévaluation à la baisse du solde public en 2012, ceci a eu pour effet d'abaisser le point de départ de la trajectoire pluriannuelle de solde structurel : elle commence par un déficit structurel de 4,2 % du PIB en 2012 et non de 3,6 % comme le prévoyait la loi de programmation. Ces révisions expliquent une part importante de l'écart du solde structurel à la trajectoire arrêtée par la loi de programmation des finances publiques. En 2013, l'écart de - 1,5 point de PIB s'expliquait, à hauteur de - 0,6 point de PIB, par ces révisions. Par conséquent, l'effort structurel total à consentir pour atteindre l'objectif de moyen terme est plus important que ce qui était prévu initialement.

C'est dans ce contexte que l'Assemblée nationale a souhaité rééquilibrer les parts conjoncturelle et structurelle du solde public, sans que cette modification ne repose sur des fondements techniques très solides. Elle revient à réduire l'ajustement structurel à accomplir, et à modifier implicitement la trajectoire du PIB potentiel, ce qui nuirait à notre crédibilité en Europe. Sur le fond, on peut également s'interroger sur les hypothèses retenues pour le calcul sur lequel repose la modification proposée par l'Assemblée nationale. Elle impliquerait une croissance potentielle proche de 1,6 % en moyenne sur la période 2011-2014, ou une revalorisation du PIB potentiel de près de 1 % pour 2011.

Dans le souci de respecter la permanence des hypothèses et des méthodes à partir desquelles est estimé le solde structurel qui sert à définir et à suivre la trajectoire pluriannuelle des finances publiques, je vous proposerai un amendement rétablissant l'article liminaire dans la version du projet initial du Gouvernement.

Quant au budget de l'État pour 2014, la prévision de recettes fiscales nettes s'élève à 279 milliards dans le PLFR, en baisse de 5,3 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale. Cela résulte essentiellement du rendement moins élevé qu'anticipé de l'impôt sur le revenu (- 3,2 milliards d'euros) et de l'impôt sur les sociétés (- 2,9 milliards d'euros), qui est en partie compensé par une réévaluation à la hausse des prévisions de recettes de TVA (+ 0,5 milliard d'euros) et de TICPE (+ 0,2 milliard d'euros). Cette révision à la baisse de la prévision de recettes fiscales nettes s'explique par la reprise en base des moins-values de recettes fiscales de 2013, la révision à la baisse de la prévision d'évolution spontanée des recettes fiscales et la révision à la baisse du rendement des mesures nouvelles. Comme l'a rappelé le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, devant notre commission, la prévision des recettes a tenu compte de l'ensemble des moins-values de l'exercice 2013 ; il a précisé que lorsqu'il y avait eu des plus-values, le Gouvernement n'en avait, par prudence, retenu qu'une partie.

M. Vincent Delahaye. - On ne peut qu'avoir de bonnes surprises...

M. François Marc, rapporteur général. - La participation de l'État aux 4 milliards d'euros d'économies supplémentaires prendra la forme d'annulation de crédits pour un montant de 1,6 milliard d'euros, prévues dans le périmètre « zéro valeur », soit hors charge de la dette et pensions. La baisse des dépenses relevant de la norme « zéro valeur » est portée à 3,3 milliards d'euros par rapport à la loi de finances pour 2013, à périmètre constant. Les dépenses totales de l'État en 2014, relevant du périmètre « zéro volume », seraient inférieures de 3,4 milliards d'euros à la prévision initiale en raison de la révision à la baisse de la charge de la dette (- 1,8 milliard d'euros), permise par la faiblesse de l'inflation et des taux d'intérêt, historiquement bas, avec un taux à dix ans autour de 1,6 % pour la dette française et un spread avec l'Allemagne de l'ordre de 40 points de base.

Les annulations de crédits prévues portent essentiellement sur des crédits « frais », qui n'avaient pas été mis en réserve en début d'année (965 millions d'euros), et 635 millions d'euros sont annulés au sein de la réserve de précaution. D'importantes marges de manoeuvre sont conservées pour assurer le respect de la norme en exécution, puisque les crédits mis en réserve seraient encore de 6,8 milliards d'euros après les annulations du projet de loi de finances rectificative. Cela devrait permettre de faire face aux aléas de l'exécution budgétaire, comme les dépenses qui pourraient résulter des contentieux agricoles avec la Commission européenne.

L'ensemble des ministères contribuent à l'effort supplémentaire en dépenses consenti en 2014. Comme l'a rappelé Christian Eckert, lors de son audition par notre commission, les annulations de crédits ont été réparties de manière différenciée afin de garantir la soutenabilité et l'effectivité des économies projetées. Ainsi, les crédits de personnel, pour lesquelles les marges de manoeuvre disponibles en gestion sont limitées, ne sont pas concernées, à l'exception d'une annulation de 36 millions d'euros sur les crédits du ministère de l'intérieur. En outre, les annulations ne portent pas sur les dépenses obligatoires ou les prestations qui ne peuvent être modulées en gestion. En bref, le Gouvernement a fait porter les économies sur les crédits maîtrisables par les gestionnaires.

Le projet de loi de finances rectificative prévoit un solde budgétaire de - 83,9 milliards d'euros, deuxième programme d'investissements d'avenir compris, soit un déficit accru de 1,4 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale. Cette révision résulte d'une réévaluation à la baisse des recettes (- 4,8 milliards d'euros), partiellement compensée par les économies supplémentaires (+ 1,6 milliard d'euros) et par la diminution de la charge de la dette (+ 1,8 milliard d'euros). Le besoin annuel de financement de l'État résulte de l'addition de son déficit budgétaire et des amortissements de dette à moyen et long termes ou reprise par l'État. Il augmenterait de 1,9 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale, mais resterait en baisse sensible par rapport à 2012 et 2013. Cette hausse serait financée par une augmentation à due concurrence des bons du Trésor à taux fixes et intérêts précomptés.

M. Philippe Marini, président. - Monsieur le rapporteur général, nous vous remercions de cet exposé pédagogique, que j'oserai qualifier de méritoire tant la situation est délicate et la méthodologie complexe. Vous avez raison d'insister sur la portée de l'amendement de l'Assemblée nationale à l'article liminaire, qu'il paraît nécessaire de corriger. La tentation serait grande de manipuler les chiffres, ce qui achèverait de nuire à la lisibilité de nos prévisions budgétaires. J'ai publié un texte récemment, intitulé « Le solde structurel, un rideau de fumée ? », où je montre que le caractère intellectuel du solde structurel ne peut que compliquer la relation avec l'opinion publique sur les questions budgétaires.

Vous avez à juste titre insisté sur la nécessité de faire des économies. Cela tourne au paradoxe, lorsque vous présentez un collectif budgétaire qui dégrade le solde budgétaire d'un peu moins de 1,5 milliard d'euros, en prenant en compte les recettes issues du rapatriement des capitaux et, cela, alors que nous ne disposons d'aucun élément de détail pour dire ce qui sera récurrent ou non dans l'estimation de ces recettes - je pense à l'estimation des pénalités par exemple. Or, ces recettes sont le gage qui rend possibles les mesures d'aménagement du barème de l'impôt sur le revenu - dont l'on ne peut pas supposer qu'elles ne soient pas permanentes. Quant à l'effort global sur la période, il faut soustraire aux 50 milliards d'euros d'économies annoncées, la diminution des prélèvements obligatoires d'environ 25 milliards d'euros. Par conséquent, on n'obtiendra que la moitié au mieux des économies prévues, soit 10 milliards d'euros en 2015 d'amélioration du solde en compensant les économies prévisionnelles et les baisses de fiscalité annoncées. Ne m'en veuillez pas, Monsieur le rapporteur général, de regarder la bouteille à moitié vide, quand vous la regardez à moitié pleine. Nous sommes dans le droit fil des fonctions que nous exerçons.

M. Serge Dassault. - Notre dette atteint 2 000 milliards d'euros. Pour la rembourser, il faudrait dégager un excédent budgétaire - ce dont nous sommes éloignés aujourd'hui. La dette continuera donc à croître. Jusqu'à quand ? Chaque année nous lui ajoutons 60 à 80 milliards d'euros supplémentaires. Le retour du déficit public en deçà de 3 % en 2015 paraît hors de portée ; peut-être cet objectif sera-t-il atteint, au mieux, en 2017. Les 50 milliards d'économies sur trois ans sont largement insuffisants. Il faudrait que la baisse des dépenses conjuguée à l'augmentation des recettes ramène 200 à 250 milliards d'euros. Nous n'atteindrons jamais l'objectif de 1,0 % de croissance. Il faudrait faire des budgets à croissance zéro pour n'avoir que des bonnes surprises. Les recettes fiscales sont moins élevées que prévu, car nos concitoyens s'en vont. Combien quittent la France chaque année, nous privant de leur capacité d'investir, à cause des impôts trop élevés ? Je suis inquiet. Il faut être inquiet. Les prévisions de réduction des dépenses de fonctionnement devraient être plus fermes et ne pas réaliser des économies sur les dépenses d'investissement. L'État devrait plafonner la dette. Depuis vingt ans, elle n'a cessé d'augmenter. 2 000 milliards d'euros, c'est une limite à ne pas dépasser ! Sinon, nous risquons de voir notre notation dégradée. Et quand il faudra trouver 180 milliards à emprunter, personne ne voudra nous prêter. Allons plus loin dans la réduction des dépenses.

M. Philippe Marini, président. - Merci, Monsieur Dassault, pour votre analyse constante, toujours inspirée par la même conviction et la même ténacité.

M. Francis Delattre. - Depuis que le PLFR a été présenté à l'Assemblée nationale, puis ici, au Sénat, la presse ne parle plus que du million de citoyens qui échappera à l'impôt sur le revenu. Le rapport de la Cour des comptes n'est pas aussi optimiste que celui du rapporteur général sur la situation de notre pays. Le projet prévoit des dépenses supplémentaires et 5,3 milliards de recettes fiscales en moins. Cela aura des conséquences sur la dette, ainsi que sur les choix que nous devrons faire. L'ensemble des investissements du pays sont menacés, qu'il s'agisse du secteur du bâtiment, du logement, etc. Ce secteur fonctionnait encore il y a peu ; il entre dans une crise grave que le budget tel qu'il est prévu ne fera qu'aggraver. Le Premier ministre disait, hier soir, après le vote du budget à l'Assemblée nationale, qu'il fallait faire encore plus d'économies. C'est difficile, nous pouvons le concevoir. Les autorités européennes et le FMI souhaitent que nous menions un certain nombre de réformes structurelles. Nous n'avons pas su les mettre en place dans le domaine social, sur la flexibilité du travail. Nous n'avons pas été plus efficaces sur les retraites, ni sur la formation professionnelle - les crédits alloués aux chambres de commerce ont diminué. Alors, pour faire passer les mauvais résultats et les mauvaises prévisions, on brandit la réforme territoriale, et on nous la propose en catastrophe, sans étude d'impact sérieuse. Alors que l'impôt sur les sociétés diminue gravement, on ajoute à l'assiette fiscale des entreprises les intérêts sur l'investissement qui pouvaient autrefois être déduits. Cette mesure purement technique représente 4 milliards d'impôts supplémentaires.

La « surtaxe » sur l'impôt sur les sociétés est, de plus, prolongée. Le Gouvernement a le double visage de Janus : l'un parle d'économies et de compétitivité et l'autre laisse voir des chiffres réels désolants.

Nous sommes presque à 2 000 milliards de dette ; le Premier ministre parle d'un déficit de 3 % l'année prochaine, ce qui sera impossible à tenir. Le Gouvernement parle d'une politique tournée vers les jeunes... C'est totalement inadapté, sachant qu'il aggrave une dette qui devra être remboursée par les générations futures.

- Présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente -

M. Vincent Delahaye. - La distinction entre solde structurel et conjoncturel est évidemment artificielle. J'ai toujours pensé que la croissance potentielle était surestimée. Bien que le fait de retenir le solde structurel comme base de référence de notre politique budgétaire ne me plaise pas, je voterai l'amendement de suppression des dispositions introduites par les députés. Ces dernières nuisent à la crédibilité de notre pays, qui ne peut changer de mode de calcul tous les ans.

Les tableaux présentés montrent des baisses ciblées de prélèvements. Les 10 milliards d'euros de baisse de prélèvements sur le travail sont-ils bien à ajouter aux 20 milliards du CICE pour atteindre les 30 milliards annoncés ? Ce qu'il faut bien appeler des cadeaux fiscaux - qui n'ont pas eu les résultats escomptés, c'est le moins qu'on puisse dire, en termes électoraux - seront-ils poursuivis en 2015 ? Ils seraient, semble-t-il, financés par les recettes supplémentaires à attendre de la régularisation de la fraude fiscale ; cela ne me semble pas de bonne gestion s'ils s'agit de mesures fiscales pérennes. Le tableau des dépenses gagnerait à inclure l'exécution réelle telle que retracée dans la loi de règlement 2013. L'intégration progressive des investissements d'avenir dans le déficit n'est pas encore clarifiée pour moi : ils n'entrent pas dans le déficit maastrichtien, mais sont pris en compte dès qu'ils sont transformés en dotations ? Comme pour le CICE, j'aimerais un tableau récapitulatif. Les sommes consacrées aux investissements d'avenir ne sont pas empruntées dès 2014 ?

M. Yves Krattinger. - Le rapporteur parle du dynamisme des dépenses des collectivités territoriales. Je ne critique rien et je voterai ce projet de loi. Mais d'où vient cette hausse ? La TVA des transports est passée de 7 à 10 % : les collectivités ne l'ont pas décidé ; l'allocation et le nombre d'allocataires du RSA augmente : les collectivités ne l'ont pas décidé.

M. Philippe Dallier. - Je sens venir l'anaphore !

M. Yves Krattinger. - L'accessibilité, la mise aux normes énergétiques des bâtiments sont intenables. Le désamiantage représente un coût astronomique. Nous subissons la multiplication des diagnostics, l'explosion des coûts préalables aux projets - réalisés au plus en un an, mais qui nécessitent six ans de procédure - la hausse solidaire des cotisations de la CNRACL, la revalorisation de la catégorie C, les rapports à fournir - dont je crains qu'ils ne soient peu lus. Si un agent doit monter sur la troisième marche d'un escabeau, il doit passer un certificat d'aptitude à la conduite en sécurité ! Il faudrait essayer de limiter la hausse des dépenses de ce type ; c'est aussi vrai pour les entreprises. Nous sommes les champions de la transposition des directives... Et je pourrai faire un inventaire plus riche encore !

Je n'ai pas trouvé de réponse à mes questionnements sur le financement du fonds national pour la société numérique (FSN) : la caravane est immobilisée. Il y a ceux qui ont obtenu un financement et ceux dont le dossier est bloqué, faute de financement. Celui-ci devait provenir de trois sources : subvention, prêt - inopérant pour des investissements non rentables - et vente de fréquences à des opérateurs ; ceux-ci ne se précipitent pas pour acheter et le Gouvernement ne se précipite pas pour vendre - il est vrai que la conjoncture ne s'y prête pas. Les dossiers, validés par le fonds, s'accumulent dans l'entonnoir de Matignon. Ils sont présentés par des groupements régionaux ou des territoires départementaux : aujourd'hui, 95 % des départements se sont engagés dans des schémas qui sont l'exemple même d'investissements porteurs d'avenir. Il faudrait les réaliser avant que les pays voisins aient fini. Il serait vraiment dommage de repousser ce problème à la loi de finances pour 2015 : compte tenu des délais de mise en place des crédits, cela signifierait un retard d'un an.

M. Richard Yung. - Merci au rapporteur de nous avoir guidés dans un domaine pour le moins abscons ; ne pas pouvoir expliquer à ses mandants ce que l'on vote finit par poser une difficulté politique. Monsieur Dassault, demander 250 milliards d'euros d'économies n'est pas raisonnable, avec un budget de l'État de 370 milliards d'euros. Soyons sérieux ! J'ai retrouvé, en écoutant Francis Delattre, la lettre envoyée par le Medef - notez que je ne suis pas contre le Medef. Mais vous le savez, le problème en France est qu'il est impossible de négocier. Je me réjouis de voir que l'on s'engage dans la diminution de l'impôt sur les sociétés (IS) et la suppression de la surtaxe, même si elle est tardive, comme celle de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), cet impôt idiot. Le taux général de l'IS doit aussi être fixé à la baisse à 28 % - je serais pour aller plus loin, vers le taux européen de 25 %.

M. Philippe Dallier. - Bravo !

M. Richard Yung. - La dette m'inquiète. Nous bénéficions actuellement d'un taux extrêmement bas, mais tout a une fin. Pouvons-nous espérer des recettes supplémentaires liées à la régularisation ? Certes, nous avons signé un accord avec la Suisse et la cellule qui y est consacrée a été renforcée.

M. Philippe Dallier. - Concernant le solde structurel, je ne cherche plus à comprendre. Je ne sais pas ce qu'il en est pour les Français de l'étranger, mais personne n'est jamais venu me demander de lui expliquer... L'Assemblée nationale a supprimé la disposition de l'article 6 gelant les allocations logement : le Gouvernement a cédé aux demandes des députés. Pourtant, le guichet ouvert fait que les crédits manquent à chaque fois en fin d'année, et je n'ai pas vu pour autant de changement dans les crédits affectés à la mission. À nouveau, c'est insincère. Monsieur le rapporteur général, seriez-vous prêt à voter un amendement qui rétablisse le gel ?

Le ministre des affaires étrangères, chargé du tourisme, a trouvé léger le dispositif prévu pour les taxes de séjour. En Île-de-France, nous sommes condamnés à la double peine, avec une taxe régionale de deux euros. Allons-y ! Cela compense-t-il les exonérations sur le versement transport pour les associations qui travaillent dans certains secteurs ? J'ai plus que des inquiétudes concernant le financement du Grand Paris Express. Il serait bon que la commission des finances se penche sur le dossier. Il faudrait faire mieux que colmater les brèches : il en va de l'attractivité économique de la région Île-de-France, qui représente 30 % du PIB français.

M. Dominique de Legge. - Le budget de la défense est réduit de 350 millions pour financer la réserve servant au surcoût des opérations extérieures (Opex), en complète contradiction avec la loi de programmation militaire, qui dispose que ce financement ne doit pas être pris sur le budget de la défense. Les financements pris sur les investissements d'avenir le sont pour équilibrer le budget de la défense, pour honorer des factures anciennes ; c'est grave, pour des crédits qui doivent, selon les mots mêmes de Louis Schweitzer, préparer l'avenir et non gérer le présent - sans parler du passé ! Il y a enfin de sérieuses incertitudes sur les recettes exceptionnelles provenant de la cession de biens immobiliers et de fréquences hertziennes dont le budget de la défense est injustement privé.

M. Philippe Dominati. - J'aurais aimé avoir une explication du collectif budgétaire dans son contexte politique. L'ancien Premier ministre nous annonçait, en novembre, que l'événement majeur de ce printemps serait la grande réforme fiscale promise lors de sa campagne par celui qui allait devenir Président de la République. Ce collectif aurait pu en être l'instrument ; or il n'en contient pas une ligne. Entre temps, les Français se sont prononcés, le Gouvernement a changé... La loi de finances rectificative aurait pu être un tournant - mais nous manquons d'une lecture politique. Nous en voyons les prémices, avec la réflexion sur la baisse de l'IS et des prélèvements sociaux. Le citron a été trop pressé, qu'il s'agisse des entreprises ou des contribuables. Cela aurait pu être un tournant pris par réalisme ; or, la baisse des recettes n'engendre pas d'amélioration du solde.

Mme Nicole Bricq. - Nous en parlerons en séance !

Mme Fabienne Keller, présidente. - Les économies structurelles devant être réalisées avant 2017 sont toujours très peu documentées. Le déficit budgétaire s'aggrave d'1,4 milliard, et tous les changements de base n'y changeront rien. Le déficit effectif, pour la Cour des comptes, serait plus proche de 4 % que de 3,8 %.

En fait, ces documents sont pleins d'astuce. La surtaxe de l'IS est prolongée pour une année supplémentaire : prévue seulement pour 2011 et 2012, elle continuera jusqu'en 2015 avec une perception en 2016 ! Je ne vois là que recettes de poches et coups de rabot, alors que la France aurait besoin de choix structurels.

M. François Marc, rapporteur général. - Certaines de vos questions s'adressent au Gouvernement : je n'ai fait que donner mon appréciation et mon analyse.

La dégradation du solde budgétaire atteint effectivement 1,4 milliard d'euros par rapport à la loi de finances pour 2014 ; elle est essentiellement due à la constatation que l'exécution 2013 a été pire que prévue, et non à des décisions hasardeuses ou à un dérapage. Le rapatriement des avoirs produit effectivement une recette non pérenne, mais elle est présentée comme telle, pour une seule année. Il faudra trouver un financement durable dans la loi de finances initiale pour 2015 en ce qui concerne les mesures fiscales pérennes.

Un budget reposant sur une croissance zéro serait prudent, mais insincère : la création du Haut Conseil des finances publiques permet des prévisions réalistes, plus sincères qu'autrefois. Le besoin de financement de l'État, de 180 milliards d'euros, se réduit par rapport aux années antérieures. L'investissement public est une vraie préoccupation, et pas seulement en France : l'initiative commune prise dans le cadre de l'Union européenne par François Hollande et Matteo Renzi le montre. C'est une question de conjoncture mais aussi de croissance potentielle. Pourquoi le produit de l'IS baisse-t-il ? Sans doute à cause de la forte sensibilité de cet impôt à la conjoncture économique, et à l'effet mécanique du CICE.

Les investissements d'avenir sont comptabilisés dans le tableau de financement au fur et à mesure de leur décaissement dans la ligne « autres besoins de trésorerie ». L'information est donc présente - même si je reconnais qu'elle n'est pas très lisible. L'exécution de 2013 n'apparaît pas dans le tableau des dépenses car celui-ci montre le respect des normes de dépenses, qui s'apprécie en comparant une loi de finances initiale avec une autre loi de finances initiale. L'écart est de 3,1 milliards d'euros avec l'exécution 2013.

Il est vrai que l'expression « dynamisme des dépenses des collectivités territoriales » peut susciter des interrogations. Dans mon esprit, il ne s'agissait que d'une présentation sans jugement de valeur sur ses causes : à ce propos, je partage le diagnostic d'Yves Krattinger. Espérons que le Conseil national d'évaluation des normes, pour lequel nous avons procédé à la désignation de nos représentants, diminuera les contraintes parfois inutiles qui pèsent sur les collectivités. S'agissant de l'évolution des recettes liées à la régularisation des avoirs non déclarés, le nombre de fonctionnaires affectés à ces dossiers va doubler. Compte tenu du nombre de régularisations en instance et de leur montant moyen - 900 000 euros - le produit peut en être évalué à 1,85 milliard d'euros en 2014, soit un milliard d'euros de plus que la prévision de la loi de finances initiale.

Je partage les préoccupations de Richard Yung concernant l'IS. Mais la France est comparable à ses voisins dans ce domaine : si le taux facial est fort, le taux réellement appliqué est proche du leur. S'agissant des initiatives de l'Assemblée nationale concernant la taxe de séjour, j'ai imaginé des amendements qui tiennent compte de certaines observations de Philippe Dallier. Suis-je prêt à rétablir le gel des allocations logement ?

M. Philippe Dallier. - ...ou à augmenter les crédits budgétaires, si vous préférez.

M. François Marc, rapporteur général. - ... Je n'ai pas l'intention de revenir sur la décision des députés.

Madame Keller, le déficit prévisionnel se détériore par rapport à la loi de finances initiale, mais il s'améliore par rapport à 2013.

Monsieur Dominati, vous rappelez le tintamarre autour de la réforme fiscale... Mais de nombreuses mesures annoncées dans ce projet de loi procèdent de la réflexion lancée en février et mars : suppression de la C3S, de la surtaxe, baisse annoncée de l'IS.

Enfin, je ne suis pas en mesure de donner une réponse précise concernant la défense ; bien des rapporteurs spéciaux pourraient avoir des commentaires à faire sur leur secteur.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. François Marc, rapporteur général. - Le projet de loi, qui comptait 7 articles initialement, en compte 36 après son passage à l'Assemblée nationale, dont le remplacement de l'écotaxe. Je ne propose pas de nouvel article et me contenterai de quelques ajustements.

Mme Nicole Bricq. - Bravo !

Article liminaire

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 1 rétablit la prévision initialement proposée par le Gouvernement de solde structurel et de solde conjoncturel pour 2014, pour être plus conforme au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) et à la loi organique.

L'amendement n° 1 est adopté.

Article premier bis

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 2 simplifie la gestion de portefeuilles de valeurs mobilières de placements par les établissements financiers et par les contribuables, en faisant partir le décompte du délai de détention de ces valeurs pour le calcul de l'abattement sur les plus-values au 1er janvier de l'année suivant l'acquisition de ces titres ou droits, au lieu de la date réelle.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article premier ter

L'amendement rédactionnel n° 3 est adopté.

Article 2

L'amendement rédactionnel n° 4 est adopté.

Article 2 bis

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 5 apporte de la souplesse au dispositif introduit à l'article 2 bis par l'Assemblée nationale, modifiant la répartition homothétique de la réduction du plafond de recette applicable à l'ensemble des chambres régionales de métiers et de l'artisanat : l'Assemblée permanente de ces chambres pourrait désormais voter une répartition du plafonnement tenant compte de la santé financière des établissements régionaux ; le principe des plafonds individuels homothétiques prévu par le code général des impôts serait conservé en cas d'absence de décision.

L'amendement n° 5 est adopté.

Article 5 ter

M. François Marc, rapporteur général. - Les amendements n° 6 et n° 7 concernent la taxe de séjour. Le premier reporte l'entrée en vigueur prévue immédiatement au 1er janvier 2015 du relèvement de 1,5 euro à 8 euros du plafond de la taxe de séjour décidé par l'Assemblée nationale, afin d'attendre la remise du rapport sur la fiscalité touristique de nos collègues députés Monique Rabin, Éric Straumann, et Éric Woerth.

Article 5 quinquies

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 7 reporte l'entrée en vigueur de la taxe de séjour spécifique à l'Île-de-France au 1er janvier 2015 au lieu du 1er septembre 2014. Cela laissera une marge pour l'analyse et, le cas échéant, pour l'ajustement.

M. Philippe Dallier. - Votre solution est préférable au texte de l'Assemblée, mais je ne peux pas la voter : voter le report serait voter le principe. Je proposerai des amendements de suppression pure et simple. Nous verrons s'il y a lieu d'engager cette mesure lorsque le rapport sera remis.

M. Roland du Luart. - Tout à fait. Laurent Fabius lui-même se dit très réservé.

Mme Nicole Bricq. - Il semblerait bien que les députés aient oublié leur mission en cours... La mesure que propose le rapporteur général est sage et calmera les esprits.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Il ne s'agit que d'un plafond.

Mme Nicole Bricq. - ... Cela a été adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement et en vertu d'un arbitrage pas très clair. L'exécutif doit se mettre d'accord. Pour l'Île-de-France, cela représenterait un produit de 140 millions. J'ai participé, il y a quelques années, à la mission de Gilles Carrez sur le financement du Grand Paris...

M. Philippe Dallier. - Moi aussi !

Mme Nicole Bricq. - Nous sommes convenus qu'il s'agissait d'un rapport correct : cette proposition y figurait, avec la hausse des amendes de stationnement.

M. Philippe Dallier. - C'est l'accumulation des deux taxes qui est un peu lourde.

Mme Nicole Bricq. - Le report laisserait du temps pour la concertation avec les professionnels. Cette mesure conservatoire laisserait aussi au Gouvernement le temps de régler son problème...

M. Philippe Dallier. - ...politique !

Mme Nicole Bricq. - Il ne faut pas exagérer. Il ne s'agit pas non plus de la trajectoire de solde structurel ; cela ne remet pas en cause la politique du Gouvernement. Les députés ont été un peu légers...

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

M. François Marc, rapporteur général. - Un élément supplémentaire : le dispositif ajoutant deux euros supplémentaires en Île-de-France a des effets indésirables, par exemple pour l'hébergement en hôtel des personnes en situation de grande précarité. Pour le Samu social, cela reviendrait à 20 millions d'euros de charges supplémentaires en année pleine. Le report nous permettra d'y réfléchir avant le budget 2015.

L'amendement n° 6 est adopté.

L'amendement n° 7 est adopté.

Article 5 sexies

L'amendement rédactionnel n° 8 est adopté.

Article 5 duodecies

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 9 aligne la sanction prévue pour non présentation de la comptabilité analytique lors d'un contrôle fiscale sur celle prévue pour non présentation de la comptabilité informatisée, plus juste et dissuasive que la sanction forfaitaire de 20 000 euros prévue par l'Assemblée.

L'amendement n° 9 est adopté.

Article 5 septdecies

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 10 remplace la remise d'un rapport au Parlement sur la création d'un observatoire des contreparties du CICE et du Pacte de responsabilité par un élargissement des missions du comité de suivi déjà placé auprès du Premier ministre et composé de représentants des partenaires sociaux et des administrations.

M. François Fortassin. - C'est judicieux !

M. Philippe Marini, président. - Vous ne créez donc pas un nouveau comité Théodule, mais vous étendez sa compétence.

L'amendement n° 10 est adopté.

Article 7

L'amendement n° 11 de coordination est adopté.

M. Philippe Marini, président. - Il nous reste à émettre un vote sur l'ensemble du projet de loi.

La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi de finances rectificative pour 2014.


* 1 Cf. rapport d'information n° 483 (2013-2014) sur le projet de programme de stabilité fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.

* 2 Cf. Caroline Klein et Olivier Simon, « Le modèle MESANGE nouvelle version réestimée en base 2000 », Documents de travail de la DGTPE, mars 2010.

* 3 Il convient de rappeler que, dans une décision du 21 juin 2013, le Conseil de l'Union européenne a reporté le terme de la procédure de déficit excessif (PDE) concernant la France, cette dernière ne devant plus ramener son déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2013, mais en 2015.

* 4 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-03 du 5 juin 2014 relatif aux projets de lois de finances rectificative et de financement rectificative de la sécurité sociale.

* 5 L'article 15 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques dispose que lorsque « le Gouvernement prévoit de déposer à l'Assemblée nationale un projet de loi de finances rectificative ou un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, il informe sans délai le Haut Conseil des finances publiques des prévisions macroéconomiques qu'il retient pour l'élaboration de ce projet. Le Gouvernement transmet au Haut Conseil les éléments permettant à ce dernier d'apprécier la cohérence du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, notamment de son article liminaire, au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ».

* 6 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-01 du 22 avril 2014 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au projet de programme de stabilité pour les années 2014 à 2017.

* 7 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2013-03 du 20 septembre 2013 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2014.

* 8 Insee, « Stabilité du PIB au 1er trimestre 2014 », Informations rapides, n° 112, mai 2014.

* 9 Le Consensus Forecast est un organisme privé collectant mensuellement les prévisions d'un panel des principaux instituts de conjoncture privés.

* 10 Insee, Note de conjoncture, juin 2014.

* 11 Cf. Kathryn M. Dominguez et Jeffrey A. Frankel, « Does Foreign-Exchange Intervention Matter? The Portfolio Effect », American Economic Review, Vol. 83, No. 5, décembre 1993.

* 12 Le « taux de refinancement » correspond au taux d'intérêt fixé par la Banque centrale européenne pour rémunérer les « opérations principales de refinancement », c'est-à-dire les attributions de prêts consenties aux banques commerciales afin qu'elles puissent mener leurs activités ; toutefois, dans le cadre de ces opérations, celles-ci doivent remettre en garantie à la Banque centrale certains actifs - des titres ou autres créances - qui constituent ce que l'on appelle le « collatéral ».

* 13 Le taux de la facilité de prêt marginal correspond au taux d'intérêt fixé par la Banque centrale européenne pour rémunérer les prêts accordés à des banques commerciales ; il s'agit de prêts à très court terme - 24 heures. Cette technique est utilisée quand le marché interbancaire - soit le marché où se rencontrent les banques commerciales afin d'échanger des actifs financiers - est limité.

* 14 Le taux de la facilité de dépôt correspond au taux d'intérêt fixé par la Banque centrale européenne pour rémunérer les dépôts que font, à la banque centrale, les banques commerciales qui ont des excès de liquidité.

* 15 L'Eurosystème peut effectuer des appels d'offres à taux fixe (adjudication de volume) ou à taux variable (adjudication de taux d'intérêt). Dans le cadre des appels d'offres à taux fixe, le taux d'intérêt est fixé par avance par le Conseil des gouverneurs et les banques commerciales soumissionnent le montant pour lequel elles souhaitent être servies à ce taux. Dans celui des appels d'offres à taux variable, les soumissions des banques commerciales portent tout à la fois sur le montant qu'elles souhaitent obtenir et sur le taux qu'elles sont prêtes à payer. En tout état de cause, la Banque centrale européenne (BCE) décide, habituellement, le montant des liquidités à allouer, montant qui est donc limité. Dans les cas où les soumissions excèdent le montant total des liquidités pouvant être allouées, soit les soumissions sont satisfaites au prorata des offres s'il s'agit d'un appel d'offre à taux fixe, soit les soumissions assorties des taux d'intérêt les plus élevés sont satisfaites en priorité s'il s'agit d'un appel d'offre à taux variable. Il apparaît, par conséquent, que les modalités actuelles selon lesquelles ont lieu les opérations principales de refinancement sont particulièrement favorables : le taux est fixe et le montant de liquidité pouvant être alloué n'est pas limité.

* 16  Commission européenne, « European Economic Forecast. Spring 2014 », European Economy, 3/2014, mai 2014.

* 17 FMI, World Economic Outlook. Recovery Strengthens, Remains Uneven, avril 2014.

* 18 OCDE, OECD Economic Outlook, mai 2014.

* 19 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-02 du 23 mai 2014 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2013.

* 20 L'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques dispose qu'« un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».

* 21 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* 22 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

* 23 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* 24 Cf. rapport général n° 156 (2013-2014) sur le projet de loi de finances pour 2014 fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.

* 25 Ainsi que cela était indiqué précédemment, une inflation plus faible qu'anticipé augmente la croissance de la dépense en volume - ce qui réduit l'ajustement structurel.

* 26 En effet, l'année 2013 a été marquée par une exécution de l'objectif national d'assurance maladie (ONDAM) inférieure de 1,4 milliard d'euros à la prévision retenue dans la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2013. Toutefois, cette moindre dépense n'avait pas été intégralement prise en compte lors de la détermination de l'ONDAM pour 2014 par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2014, la sous-consommation s'étant révélée, finalement, de 800 millions d'euros en deçà du montant prévu par cette dernière au titre de l'exercice 2013.

* 27 Cf. avis du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie n° 2014-2 du 27 mai 2014 sur le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.

* 28 À cet égard, il convient de noter que les effectifs de l'équipe du ministère chargé des finances chargée de traiter les dossiers de fraudeurs repentis devraient être doublés, pour être portés de 50 à 100 personnes. Depuis la publication de la circulaire dite « Cazeneuve » en juin 2013, le Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) a reçu 25 000 dossiers.

* 29 Conformément à l'article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale doivent, à l'instar des lois de finances de l'année, comprendre un article liminaire « présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre ».

* 30 Alors que la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 prévoyait une croissance du PIB de 0,8 % en 2013, la croissance constatée n'a été que de 0,4 %, selon les données les plus récentes publiées par l'Insee ; de même, alors que la prévision d'évolution du PIB était de + 2,0 % pour 2014 dans le cadre de la programmation, les hypothèses macroéconomiques du présent projet de loi tablent sur une croissance de 1,0 %.

* 31 Dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017, le coût des contentieux fiscaux était estimé à 1,8 milliard d'euros au titre de l'année 2014 ; celui-ci serait, finalement, plus faible de 1,4 milliard d'euros.

* 32 Cf. rapport d'information n° 483 (2013-2014) sur le projet de programme de stabilité fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.

* 33 La méthode de calcul du solde structurel est précisée dans l'encadré infra.

* 34 Le PIB potentiel correspond au niveau de production qui résulterait du plein emploi des ressources productives, soit le capital et le travail, compatible avec la stabilité des prix à long terme.

* 35 Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) a été signé par l'ensemble des États membres de l'Union européenne, à l'exception du Royaume-Uni, de la République tchèque et de la Croatie - cette dernière ayant intégré l'Union le 30 juin 2013.

* 36 Le règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaire ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques précise qu'un écart est important si celui-ci « représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée, ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives ».

* 37 La présentation, chaque année, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, d'un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques par le Gouvernement, est prévue par l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Ce rapport a vocation à préparer l'examen et le vote du projet de loi de finances de l'année suivante par le Parlement.

* 38 Cf. rapport n° 96 (2012-2013) sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.

* 39 Thibault Guyon et Stéphane Sorbe, « Solde structurel et effort structurel : vers une décomposition par sous-secteur des administrations publiques », Documents de travail de la DGTPE, n° 2009/13, décembre 2009.

* 40 Nathalie Girouard et Christophe André, « Measuring Cyclically-Adjusted Budget Balances for OECD Countries », OECD Economics Department Working Papers No. 434, juillet 2005.

* 41 L'élasticité des prélèvements obligatoires correspond au rapport entre la croissance des prélèvements à législation de l'année n-1 et la croissance du PIB de l'année n. Par conséquent, une élasticité égale à l'unité signifie qu'une hausse de 2,5 % du PIB en valeur s'accompagnera d'une augmentation spontanée - soit hors mesures nouvelles - des recettes fiscales de 2,5 %. Aussi, si l'élasticité est inférieure à l'unité, les recettes progressent spontanément moins vite que le PIB en valeur.

* 42 D'ailleurs, une méthode simplifiée de calcul du solde conjoncturel consiste à considérer qu'en pratique ce dernier est proche de la moitié de l'écart de production pour la France.

* 43 Selon les calculs de votre rapporteur général, le solde structurel s'élevait en 2012, au regard des données récemment publiées par l'Insee, à - 4,2 % du PIB environ, pour un solde public de - 4,9 % du PIB et un solde conjoncturel de - 0,7 % du PIB.

* 44 L'article 13 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques dispose que le « Haut Conseil des finances publiques est saisi par le Gouvernement des prévisions macroéconomiques et de l'estimation du produit intérieur brut potentiel sur lesquelles repose le projet de loi de programmation des finances publiques ».

* 45 Cf. rapport d'information n° 483 (2013-2014) sur le projet de programme de stabilité fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.

* 46 Cf. audition de Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, le 3 juin 2014 par la commission des finances du Sénat.

* 47 Selon les précisions figurant dans l'exposé général des motifs du projet de loi de finances, « le STDR, créé en juin 2013, permet aux contribuables détenant des avoirs non déclarés à l'étranger d'exercer leur droit à rectification de leurs déclarations afin de se mettre en conformité avec la loi fiscale, en acquittant les droits, pénalités et intérêts de retard dus. Depuis le 21 juin 2013 jusqu'au 28 mai 2014, ce sont 24 200 dossiers qui ont été déposés. Les recettes attendues atteignent, à fin mai, 856 millions d'euros, dont 116 millions d'euros en 2013. Sur les 24 200 dossiers déposés, 1 372 dossiers ont été entièrement traités. Compte tenu du stock de dossiers en instance de traitement et du montant moyen par dossier (environ 900 000 euros), il est anticipé un rendement de 1,85 milliard d'euros en 2014, soit de l'ordre de 1 milliard d'euros de plus que la prévision de la loi de finances initiale. Les recettes tirées du STDR ont une incidence sur l'impôt sur le revenu, l'impôt de solidarité sur la fortune, les droits de mutation à titre gratuit et, dans le champ de la sécurité sociale, sur les prélèvements sociaux sur les revenus du capital ».

* 48 Par exemple, fin avril 2011, les encaissements nets d'IR étaient à peine supérieurs (de 0,4 milliard d'euros) à ceux observés sur la même période de l'année 2010 (janvier-avril), mais en fin d'année 2011 le rendement net de l'IR avait finalement été supérieur de 4 milliards d'euros à celui de l'année 2010.

* 49 Les précisions qui suivent proviennent des réponses du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur général.

* 50 Compte rendu de l'audition par la commission des finances, le 11 juin 2014, de Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, et Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2014.

* 51 Hors redéploiement au titre du programme d'investissements d'avenir.

* 52 Les éléments en gras sont soulignés par votre rapporteur général.

* 53 Id.

* 54 En effet, cette dernière n'étant pas notifiée, elle n'est pas prise en compte par l'opérateur et son annulation n'a donc pas d'effet sur le fond de roulement.

* 55 Soit 40 % du montant du fonds de roulement de l'OFII.

* 56 Pour mémoire, le solde en comptabilité nationale répond aux normes utilisées pour la notification à la Commission européenne du déficit et de la dette des administrations publiques.

* 57 Cf. audition de Louis Schweitzer, commissaire général à l'investissement, le 24 juin 2014 par la commission des finances du Sénat sur le programme d'investissements d'avenir et l'évaluation des investissements publics.

* 58 Compte rendu de l'audition par la commission des finances, le 11 juin 2014, de Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, et Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2014.

* 59 La charge budgétaire d'indexation du capital des titres indexés a été déterminée en loi de finances initiale pour 2014 en fonction des prévisions d'évolution des prix entre mai 2013 et mai 2014, soit 1,4 % pour la France et 1,7 % pour la zone euro. Selon les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur général, lors de l'élaboration du PLFR, il était pratiquement acquis que l'inflation ne dépasserait pas 1 %, soit des révisions à la baisse de 0,4 point pour la France et 0,7 point pour la zone euro. Cette révision correspond à une économie globale d'environ 1 milliard d'euros, reposant pour un tiers environ sur une inflation inférieure à la prévision pour la France et pour deux tiers sur une inflation plus basse que prévu dans la zone euro. Pour mémoire, une réduction de l'inflation de 0,1 % se traduit par une économie de l'ordre de 0,18 milliard d'euros des provisions pour indexation du capital des titres indexés sur l'inflation.

* 60 On rappellera que la LFI 2014 a ouvert 12 milliards d'euros de crédits afin de permettre la mise en place d'un nouveau programme d'investissements d'avenir.

* 61 Le besoin de financement 2013 a intégré la reprise par l'État de la dette de l'établissement public de financement et de restructuration (à l'article 33 du présent PLFR), pour un montant de 4,5 milliards d'euros.

* 62 Pour mémoire, ces charges sont inscrites dans le déficit budgétaire du tableau de financement et elles sont contrebalancées par une écriture en sens opposé au sein de la ligne « Autres besoins de trésorerie ».

* 63 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques.

* 64 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* 65 La trajectoire de PIB potentiel de référence pour la période de programmation a été arrêtée par la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* 66 Selon les calculs de votre rapporteur général, le solde structurel s'élevait en 2012, au regard des données récemment publiées par l'Insee, à - 4,2 % du PIB environ.

* 67 Cf. compte rendu intégral de la deuxième séance de l'Assemblée nationale du lundi 23 juin 2014.

* 68 Toutefois, pour les années à venir, au cours desquelles les effets de la crise devraient s'atténuer, la croissance potentielle se relèverait. Ainsi, une étude publiée par l'Insee en juin 2013 a estimé la croissance potentielle pour la période 2015-2025 entre 1,2 % et 1,9 %, avec un scénario central à 1,5 % (cf. Pierre-Yves Cabannes, Alexis Montaut et Pierre-Alain Pionnier, « Évaluer la production globale des facteurs : l'apport d'une mesure de la qualité du capital et du travail », in Insee, L'économie française. Rapport sur les comptes de la Nation de l'année 2012, juin 2013).

* 69 Article 1657 du code général des impôts (CGI).

* 70 Article 16 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011. La revalorisation du barème initialement prévue par le projet de loi de finances pour 2012 n'a donc pas eu lieu.

* 71 Évaluation prévisionnelle de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'année au cours de laquelle les revenus sont perçus.

* 72 La liste des différents régimes dérogatoire figure aux pages 19 et 20 du Tome II du rapport général n° 156 (2013-2014) de M. François Marc, fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2013, sur le projet de loi de finances pour 2014.

* 73 Article 2 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 74 Sans tenir compte du seuil de recouvrement de 61 euros, l'impôt est annulé pour les contribuables dont le revenu ne dépasse pas les deux tiers du montant de la décote, soit 339 euros.

* 75 Article 2 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* 76 Article 2 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 77 Par exemple les bénéfices industriels et commerciaux (BIC) réalisés en zone franche urbaine (ZFU) ou en zone de revitalisation urbaine (ZRR), les bénéfices agricoles (BA) réalisés en outre-mer, ou encore les rémunérations exonérées versées aux salariés détachés (« impatriés ») et aux fonctionnaires internationaux.

* 78 Article 16 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

* 79 Article 4 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 80 Article 3 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 81 Article 4 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 82 Article 5 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 83 Accessoirement, ce dispositif entraînera probablement une baisse, difficile à chiffrer et certainement modeste, des recettes de la Sécurité sociale : en effet, la baisse du niveau d'imposition effectif de certains ménages étendra légèrement le champ d'application du taux réduit CSG et de l'exonération de contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (CASA).

* 84 Source : Comité national de lutte contre la fraude (CNLF), 22 mai 2014.

* 85 Notamment en vertu de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière et des progrès réalisés par l'Union européenne et l'OCDE en vue de la mise en place d'un standard d'échange automatique d'informations fiscales.

* 86 Le Monde du 20 juin 2014, « Bercy veut accélérer le rythme des régularisations fiscales ».

* 87 Cf. article 5 sexdecies du présent projet de loi.

* 88 Dominique Lefebvre, JO Débats Assemblée nationale, séance du 23 juin 2014.

* 89 Rapport de Dominique Lefebvre et François Auvigne sur la fiscalité des ménages, avril 2014, p. 37.

* 90 Rapport général n° 156 (2013-2014), Tome II, fascicule 1, volume 1, commentaire de l'article 11.

* 91 Auparavant, la plus-value réalisée par un dirigeant de PME partant en retraite subissait un abattement d'un tiers par année de détention au-delà de la cinquième année et était donc totalement exonérée d'impôt au bout de huit ans.

* 92 Il s'agit d'entreprises européennes non cotées ou dont la capitalisation n'excède pas 150 millions d'euros et existant depuis moins de quinze ans.

* 93 Constitue un bouquet de travaux une combinaison d'au moins deux des catégories suivantes : travaux d'isolation thermique performants des toitures ; travaux d'isolation thermique performants des murs donnant sur l'extérieur ; travaux d'isolation thermique performants des parois vitrées et portes donnant sur l'extérieur ; travaux d'installation, de régulation ou de remplacement de systèmes de chauffage, le cas échéant associés à des systèmes de ventilation économiques et performants, ou de production d'eau chaude sanitaire performants ; travaux d'installation d'équipements de chauffage utilisant une source d'énergie renouvelable ; travaux d'installation d'équipements de production d'eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable.