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Projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises

29 octobre 2014 : Vie des entreprises ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II - MESURES CONCERNANT LES PROCÉDURES
ADMINISTRATIVES

Article 3 - Habilitation en vue de renforcer les garanties contre les changements
de réglementation ou d'interprétation en cours de réalisation d'un projet

L'article 3 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de renforcer les garanties contre les changements de réglementation ou d'interprétation en cours de réalisation d'un projet, en particulier en étendant la procédure du rescrit à de nouveaux domaines de l'action administrative. Il s'inscrit ainsi dans la perspective de donner une traduction concrète en droit positif au principe de sécurité juridique, reconnu par le Conseil d'État dans son arrêt KPMG11(*).

Il donne ainsi corps à certaines des préconisations formulées par le Conseil d'État dans l'étude sur le rescrit qu'il a remise au Premier ministre, à sa demande12(*). Cette demande d'étude faisait suite aux recommandations de plusieurs rapports allant dans le sens d'un renforcement des mécanismes de rescrit existant et d'un développement de nouveaux types de rescrit13(*). Cette recommandation a en outre été reprise par M. Thierry Mandon, alors député, dans le rapport qu'il avait remis au Premier ministre sur la simplification de l'environnement réglementaire, administratif et fiscal des entreprises14(*).

Le présent article se situe dans le prolongement de l'article 3 de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens habilitait d'ores et déjà le Gouvernement à apporter, par ordonnance, les modifications nécessaires aux règles de procédure administrative non contentieuse pour « renforcer les garanties contre les changements de réglementation susceptibles d'affecter des situations ou des projets en cours ». L'amendement du Gouvernement qui a introduit cette disposition lors de l'examen à l'Assemblée nationale citait comme exemples l'adoption de dates d'entrée en vigueur différées ou de mesures transitoires en cas de modification de la réglementation afin d'« éviter la remise en cause brutale et soudaine de situations en cours ».

1. Instaurer de nouveaux mécanismes de rescrit et de pré-décision

Dans son étude, le Conseil d'État opère tout d'abord une distinction entre rescrit et pré-décision.

Se livrant pour la première fois à un essai de définition de la notion de rescrit, le Conseil d'État écrit ainsi que « le rescrit se définit comme une prise de position formelle de l'administration, qui lui est opposable, sur l'application d'une norme à une situation de fait décrite loyalement dans la demande présentée par une personne et qui ne requiert aucune décision administrative ultérieure ». Le rescrit est donc une interprétation du droit permettant de qualifier juridiquement une situation afin de déterminer la norme qui lui est applicable. Il n'est donc pas une décision et ne produit aucun effet juridique. Toutefois, à la différence d'un avis ou d'une demande de renseignement informelle, il apporte une garantie dans la mesure où il est opposable à l'administration. Cette garantie est néanmoins précaire car le rescrit n'étant qu'une interprétation de la norme, il ne met pas le demandeur à l'abri d'un changement de celle-ci. L'exemple-type est le rescrit fiscal par lequel le contribuable interroge l'administration sur sa situation au regard d'une disposition fiscale en vue d'obtenir de l'administration une prise de position formelle qui sera opposable à celle-ci dans l'hypothèse où une analyse différente viendrait à conclure à une imposition supplémentaire du contribuable.

Le rescrit ne doit donc pas être confondu avec les pré-décisions, qui, comme les rescrits, consistent en la qualification par l'administration d'une situation de fait au regard de la norme applicable, mais, contrairement aux rescrits, sont suivies d'une décision qu'elles prédéterminent en partie. Le rapport fournit l'exemple d'une installation classée pour la protection de l'environnement : à la demande de l'usager, l'administration lui aura indiqué si l'installation est soumise à un régime de déclaration, d'enregistrement ou d'autorisation, ce qui liera aussi bien l'un que l'autre pour la procédure à suivre en vue de la mise en place effective de l'installation en question. Par une pré-décision, l'administration se prononce ainsi, par avance, sur un élément de la décision finale. Relève aussi de la pré-décision la délivrance aux associations qui en font la demande d'une attestation de leur qualification d'association de bienfaisance, d'assistance, de recherche scientifique ou médicale ou d'association cultuelle, afin de leur permettre de recevoir des libéralités, de bénéficier de règles de droit favorable telles des exonérations fiscales, et d'émettre des reçus fiscaux15(*).

Il découle de cette distinction que le rescrit et la pré-décision obéissent à des régimes juridiques distincts, en particulier au regard de la question du droit au recours des tiers. Le Conseil d'État en déduit que « le rescrit est particulièrement adapté pour sécuriser des droits pécuniaires dans une relation bilatérale ou pour prémunir de sanctions administratives », tandis que « des mécanismes de pré-décision peuvent être insérés dans des procédures conduisant à la délivrance d'une décision administrative ». Ainsi, outre l'amélioration des régimes de rescrit existant, le Conseil d'État recommande d'une part, la création de nouveaux rescrits en matière fiscale, ainsi que dans le champ du droit du travail, du droit de la concurrence et du droit de la consommation, et, d'autre part, l'institution de pré-décisions de procédure et de fond.

Propositions du Conseil d'État
en matière de rescrits et de pré-décisions

Proposition n° 3 : Étendre au cas par cas le champ du rescrit fiscal aux autres prélèvements, impositions ou taxes qui ne sont pas couverts par les dispositions de l'article L. 80 B du livre des procédures fiscales

Proposition n° 4 : Instaurer un rescrit prémunissant du risque de sanctions administratives financières dans le champ du droit du travail

Ce type de rescrit pourrait, par exemple, permettre à l'employeur de s'assurer du respect de la législation :

- visant à assurer l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ;

- mettant en oeuvre un plan d'action relatif à la prévention de la pénibilité ;

- garantissant l'accès à l'emploi des travailleurs handicapés.

Proposition n° 5 : Étudier la possibilité d'instaurer un rescrit prémunissant du risque de sanctions administratives financières en matière de droit de la concurrence et de droit de la consommation

Proposition n° 6 : Instaurer un rescrit permettant d'interroger l'administration sur la pérennité de l'autorisation initiale en cas de modification d'un projet

Proposition n° 7 : Instaurer un rescrit permettant de savoir si le projet envisagé peut être mis en oeuvre sans intervention d'une décision administrative

Proposition n° 8 : Instituer des pré-décisions de procédure

Ces pré-décisions permettraient de faire prendre à l'administration une position préalable sur la procédure applicable et les contraintes à un stade peu avancé du projet. Un tel mécanisme pourrait notamment indiquer au demandeur de quel régime procédural relève l'activité qu'il envisage, lorsque les textes organisent des régimes distincts.

Proposition n° 9 : Instituer des pré-décisions de fond

Ces pré-décisions permettraient au pétitionnaire d'obtenir par avance l'engagement de l'administration de lui accorder, quand les conditions seront ultérieurement réunies, une autorisation ou encore le bénéfice d'un agrément support d'une activité économique. Ce mécanisme pourrait être développé :

- afin d'anticiper et sécuriser les transferts d'autorisations administratives en cas de restructuration, de création de sociétés ou de changement d'exploitant ;

- afin de sécuriser les actes de cession du domaine d'une personne publique.

Source : Conseil d'État, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets,
La Documentation française, mars 2014, pp. 141-142.

L'administration, en délivrant un rescrit, peut être amenée par erreur, à entériner une situation illégale. Or, comme le remarque le Conseil d'État, seul le législateur peut autoriser l'administration à déroger à la loi, si bien qu'un rescrit ne peut être institué que par la loi16(*).

C'est pourquoi, le 1° du I du présent article 3 a pour objet d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires à la mise en place de différents mécanismes de rescrit et pré-décision préconisés par le Conseil d'État.

Les autorités administratives autorisées à mettre en oeuvre de tels mécanismes sont celles énumérées à l'article 1er de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, à savoir les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif. Ne seraient toutefois concernées que celles de ces autorités intervenant dans la mise en oeuvre des dispositions du code du travail, du code rural et de la pêche maritime, du code de la consommation, du code du patrimoine, du code général de la propriété des personnes publiques et des dispositions relatives aux impositions de toute nature ou aux cotisations sociales. Le dernier alinéa du I du présent article 3 circonscrit en effet le champ des nouvelles garanties mises en place aux actes et procédures régies par ces dispositions.

Ces autorités pourront accorder à une personne - physique ou morale - qui en fait la demande « une garantie consistant en une prise de position formelle, opposable à l'administration, sur l'application d'une norme à sa situation de fait ou à son projet ».

Cette disposition vise donc à :

- étendre le champ des rescrits fiscal, douanier et social, conformément à la proposition n° 3 du Conseil d'État (cf. encadré ci-dessus) ;

- créer des rescrits prémunissant du risque de sanctions administratives ;

Votre rapporteur relève à cet égard que le champ d'application de ce nouveau type de rescrit peut être potentiellement plus large que celui envisagé par le Conseil d'État dans ses propositions nos 4 et 5 car le dernier alinéa du I rend applicable cette disposition également aux champs couverts par le code rural et de la pêche maritime, le code du patrimoine et le code général de la propriété des personnes publiques, en sus du code du travail et du code de la consommation. En revanche, le droit de la concurrence ne semble pas devoir être concerné, ce dont se satisfait votre rapporteur dans la mesure où il s'interrogeait sur l'opportunité pour l'Autorité de la concurrence, essentiellement dotée d'un pouvoir de sanction, de se lier par un mécanisme de rescrit visant précisément à préserver l'usager du risque de sanctions administratives ;

- créer des pré-décisions de procédure et de fond (propositions nos 8 et 9).

Comme le remarquait notre collègue Sophie Errante, rapporteure de la commission spéciale de l'Assemblée nationale, la rédaction retenue pour le 1° (« compromettre l'obtention d'une décision administrative postérieure nécessaire à la réalisation de son projet ») renvoie effectivement à des mécanismes de pré-décisions plutôt qu'à des rescrits en vertu de la distinction opérée par le Conseil d'État. Cela signifie que le projet de loi ne prévoit pas, en l'état, de rescrit permettant soit d'interroger l'administration sur la pérennité de l'autorisation initiale en cas de modification d'un projet, soit de savoir si le projet envisagé peut être mis en oeuvre sans intervention d'une décision administrative (propositions nos 6 et 7 du Conseil d'État).

2. Étendre le mécanisme de gel de la réglementation

Comme le rappelle le rapport du Conseil d'État, rescrit et pré-décision ne sont que des instruments parmi d'autres susceptibles d'apporter des garanties à un opérateur en termes de sécurité juridique. À côté des instruments interprétatifs, il existe des dispositifs permettant de geler les normes applicables à un projet à la date à laquelle la demande a été faite auprès de l'administration et pour une durée préfix. Tel est le cas en particulier du certificat d'urbanisme prévu à l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme qui garantit au pétitionnaire que son projet sera examiné par l'administration au regard des normes et des taxes d'urbanisme en vigueur à la date d'édiction du certificat, à condition que la demande d'autorisation ou la déclaration préalable intervienne dans un délai de dix-huit mois à compter de cette date.

L'article 13 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises, a d'ores et déjà autorisé le Gouvernement à expérimenter un dispositif dénommé « certificat de projet ». Conformément à l'habilitation, l'article 3 de l'ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'un certificat de projet « cristallise » durant dix-huit mois suivant la date de notification du certificat de projet les dispositions législatives et réglementaires applicables aux procédures et décisions administratives nécessaires à la mise en oeuvre du projet pour lequel a été délivré un certificat. Seules les dispositions nouvelles nécessaires au respect des engagements internationaux de la France ou à la préservation de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publique peuvent tout de même lui être rendues applicables, à condition de le prévoir expressément.

S'inspirant de ces différents dispositifs, le 2° du I du présent article 3 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures permettant aux autorités administratives précitées d'étendre le mécanisme de gel de la réglementation aux décisions prises dans le champ des réglementations susmentionnées.

3. Préciser le régime contentieux de ces nouveaux mécanismes

Suivant les recommandations du Conseil d'État, le 3° du I du présent article 3 habilite le Gouvernement à préciser par ordonnance les conditions de saisine du juge administratif et les pouvoirs de celui-ci en cas de recours contre, d'une part, les rescrits, pré-décisions ou certificats institués par les 1° et 2° et, d'autre part, les décisions y faisant suite le cas échéant.

Dans son rapport, le Conseil d'État a en effet consacré de longs développements à la question du régime contentieux des rescrits et des pré-décisions.

Bien que le rescrit ait par nature un effet relatif dans la mesure où la garantie qu'il comporte ne vaut qu'en tant qu'elle s'applique aux éléments décrits dans la demande de l'usager, il peut toutefois constituer un acte faisant grief pour des tiers s'il s'avère illégal. Le Conseil d'État envisageait ainsi deux cas de figure :

- le rescrit procure à son titulaire un avantage concurrentiel ;

- le rescrit lui-même ou la mise en oeuvre de la garantie qu'il confère entraîne un dommage pour un tiers susceptible d'engager la responsabilité civile ou contractuelle du titulaire du rescrit.

Le rescrit n'étant suivi d'aucune décision susceptible de faire l'objet d'un recours, il s'agit ici de prévoir une procédure préservant la faculté pour les tiers d'agir en justice pour faire valoir leurs droits.

La question du droit au recours contre une pré-décision se pose en des termes différents puisque cet acte sera suivi d'une décision susceptible de faire l'objet d'un recours. Selon que la pré-décision formera ou non une opération complexe avec la décision finale, elle pourra ou non être contestée à l'occasion d'un recours contre cette dernière. Il importe donc, dans cette seconde hypothèse, d'aménager les conditions du recours dans la mesure où les règles classiques, notamment celles relatives aux délais, pourraient conduire à dénier le droit au recours des tiers.

Dans cette perspective, il convient de souligner l'importance des mesures de publicité de ces différents actes. Ainsi que le rappelait le rapport du Conseil d'État à propos du certificat de projet considéré tout particulièrement dans sa dimension de garantie de maintien des normes, la publication fait courir les délais de recours pour les tiers ; à défaut, aucun délai ne peut plus être opposé aux tiers si bien que l'acte peut être attaqué sans délais, comme le prévoit la jurisprudence pour le certificat d'urbanisme17(*). Les différents mécanismes prévus par le présent article 3 ayant pour objet de renforcer la sécurité juridique d'une opération, il serait regrettable de créer une nouvelle source d'insécurité en n'encadrant pas suffisamment les conditions de recours par des délais. C'est pourquoi, suivant la recommandation du Conseil d'État, l'article 13 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 précitée prévoit que l'ordonnance relative au certificat de projet précise les conditions de publicité de ces différents actes ainsi que les conditions pour former un recours à leur encontre. Pour autant, les mesures de publicité devraient être compatibles avec le respect du secret des affaires, comme le faisait observer le Conseil d'État18(*). Il appartient donc au législateur d'assurer l'équilibre entre ces différents impératifs.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement tendant à préciser que le Gouvernement est également habilité à déterminer les conditions de publication des garanties ainsi créées et celles dans lesquelles elles peuvent être opposables aux tiers.

4. Encadrer les conditions de mise en oeuvre des nouveaux dispositifs

Le II du présent article 3 précise les conditions dans lesquelles devront être mis en oeuvre les nouveaux dispositifs de rescrit, pré-décision et gel de réglementation. Il formalise là encore plusieurs recommandations faites par le Conseil d'État dans son rapport précité.

Le 1° précise tout d'abord les conditions de présentation de la demande faite par l'usager. Celle-ci prend la forme d'un dossier préalable « décrivant loyalement la situation de fait ou le projet en cause ». Conformément à la définition du rescrit proposée par le Conseil d'État, l'administration ne peut se prononcer que sur des éléments précis et loyaux fournis par l'administré car elle ne saurait être liée que par une position prise en pleine connaissance de cause.

Le 2° offre à l'administration la faculté de s'engager sur des délais d'instruction pour des décisions à venir et de fournir des informations sur les procédures d'instruction. Il précise que ces éléments sont susceptibles d'engager la responsabilité de l'autorité administrative.

Le 3° prévoit que les garanties apportées par les mécanismes peuvent être abrogées, c'est-à-dire remises en cause pour l'avenir dans des conditions précisées par l'ordonnance. Selon le Conseil d'État effectivement, le respect du principe de légalité implique que l'administration puisse remettre en cause un rescrit, notamment lorsqu'elle constate a posteriori l'illégalité de ce dernier. Le projet ne prévoit en revanche pas de faculté de retrait, alors même que la jurisprudence autorise le retrait d'une décision individuelle explicite créatrice de droit illégale dans un délai de quatre mois suivant sa signature19(*). En effet, le retrait conduisant à considérer un acte comme nul et non avenu, permettre le retrait d'un rescrit reviendrait à vider de son sens même le rescrit qui se veut une garantie. L'abrogation en revanche permet de maintenir un équilibre entre principe de légalité d'une part, et principe de sécurité juridique d'autre part.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Le 4° rappelle la nécessité pour les mécanismes mis en place de respecter tant les engagements internationaux de la France que les principes à valeur constitutionnelle, ainsi que les exigences de l'ordre public et de la sécurité publique. Ce rappel vaut tout particulièrement pour le gel de la réglementation dont on a vu à propos du certificat de projet qu'il ne pouvait s'appliquer aux nouvelles dispositions nécessaires au respect des engagements internationaux de la France ou à la préservation de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publique.

Parmi les éléments concourant à la réussite de la mise en place de nouveaux mécanismes de rescrit, le Conseil d'État recommandait de prévoir la faculté pour l'usager de solliciter un second examen d'une demande de rescrit, à l'instar de la procédure prévue à l'article L. 80 CB du livre des procédures fiscales20(*) - cette faculté n'aurait pas besoin d'être généralisée mais pourrait être instituée dans les cas pertinents21(*). Reprenant à son compte cette recommandation, votre rapporteur a proposé de prévoir un tel dispositif. Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement visant à préciser que le Gouvernement est habilité à déterminer les conditions dans lesquelles lorsqu'une autorité administrative a refusé à une personne de lui octroyer une des garanties mentionnées au 1°, cette dernière peut saisir l'autorité administrative pour solliciter un second examen.

Par ailleurs, comme l'y invitait la lecture du rapport du Conseil d'État, votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité de prévoir une expérimentation des nouveaux dispositifs proposés avant leur généralisation et leur pérennisation. C'est en tout cas le choix qui a été opéré par la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 précitée pour le certificat de projet, dispositif mêlant pré-décision et gel de réglementation. Cependant, les auditions ayant montré le vif intérêt que ces nouveaux dispositifs suscitent auprès des entreprises, votre rapporteur a finalement estimé nécessaire de mettre en oeuvre ces mécanismes sans attendre une expérimentation.

Le III de l'article 36 fixe le délai d'habilitation à douze mois à compter de la promulgation de la loi. L'article 37 fixe à cinq mois à compter de la publication de l'ordonnance le délai de dépôt du projet de loi de ratification.

Votre rapporteur s'est félicité que cette habilitation soit beaucoup plus précise que celle qui figurait dans la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 précitée.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (supprimé) - Habilitation en vue de supprimer ou simplifier des régimes d'autorisation préalable ou de déclaration et de substituer des régimes
de déclaration à des régimes d'autorisation préalable

L'article 4 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de prendre par ordonnance toute disposition législative « aux fins de supprimer ou de simplifier les régimes d'autorisation préalable et de déclaration auxquels sont soumises les entreprises, de remplacer certains de ces régimes d'autorisation préalable par des régimes déclaratifs et de définir, dans ce cadre, des possibilités d'opposition de l'administration, des modalités de contrôles a posteriori et des sanction éventuelles ».

L'habilitation vaudrait pour douze mois en application de l'article 36 du présent projet de loi.

L'Assemblée nationale l'a adopté sans modification, approuvant la démarche initiée par le Gouvernement. Dans l'exposé des motifs, le Gouvernement présente cette demande d'habilitation comme le prolongement de la décision adoptée à l'article 1er de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 de renverser le principe selon lequel le silence de l'administration vaut refus. En effet, à compter du 12 novembre 2014 pour l'État et du 12 novembre 2015 pour les collectivités territoriales, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés d'une mission de service public, l'absence de réaction de l'administration vaudra, par principe, acceptation implicite de la demande présentée, sauf exceptions prévues par la loi ou par décret en Conseil d'État. Selon le Gouvernement, le renversement de cette règle qui s'inscrivait dans le choc de simplification souhaité par le Président de la République concernera deux tiers des régimes d'autorisation.

Ayant procédé à la revue de ces procédures d'autorisation et de déclaration auxquelles sont assujetties les entreprises, le Gouvernement souhaite, dans un même esprit de simplification, alléger « les contraintes pesant sur les entreprises ». Selon le rapport de l'Assemblée nationale, seraient ainsi concernées près de 2 600 procédures, estimation confirmée par le Gouvernement lors de son audition, qui a avancé le nombre de 3 000 sans qu'une liste précise ne semble établie.

Sur le fond, votre rapporteur souscrit à la nécessite de revoir les procédures administratives qui s'appliquent aux entreprises dans un souci de simplification. Les exemples présentés dans son rapport par notre collègue député Sophie Errante, tels que les procédures de délivrance de carte de commerçant ambulant ou de courtier en vins, d'immatriculation des opérateurs de voyage ou de carte de guide conférencier, témoignent qu'un effort de rationalisation de ces procédures administratives est souhaitable. À cet égard, votre commission ne remet pas en cause la démarche dans son principe.

Cependant, le recours à une habilitation selon les termes soumis à la délibération parlementaire paraît critiquables, ne serait-ce que parce que le champ de l'habilitation peut donner lieu à des interprétations particulièrement extensives, sans même qu'il corresponde aux intentions premières du Gouvernement. À titre d'exemple, il n'est pas précisé si cette habilitation vaut pour les procédures s'appliquant exclusivement aux entreprises ou s'étend jusqu'aux procédures mixtes qui s'appliquent sans distinction aux entreprises et aux particuliers.

L'article 14 du projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures contenait une habilitation identique. À l'initiative de notre collègue Thani Mohamed Soilihi, alors rapporteur, votre commission l'avait supprimé, ce qu'avait confirmé le Sénat en séance publique, puis l'Assemblée nationale, sans que le Gouvernement ne sollicite d'ailleurs son rétablissement.

En effet, l'habilitation, même si elle paraît conforme à la jurisprudence constitutionnelle sur le plan formel22(*), conduit le Parlement à se déposséder d'un champ de compétence particulièrement important. Or, il lui appartient d'apprécier non seulement la constitutionnalité de l'habilitation qui lui est soumise, mais également son opportunité.

En outre, le Gouvernement se verrait conféré des pouvoirs étendus puisqu'il pourrait simplifier des procédures administratives (réduire le nombre de documents à transmettre, unifier des procédures, etc.), convertir l'obligation d'obtenir une autorisation en simple obligation déclarative mais également supprimer toute procédure administrative d'autorisation.

Or, si elles supposent une contrainte pour l'acteur économique à laquelle elles s'imposent, les procédures administratives restent, dans certaines hypothèses, légitimes pour la puissance publique. Elles forment des instruments permettant de veiller au respect de la législation et de la réglementation, là où le contrôle a posteriori n'offre pas les mêmes garanties d'intervention.

Les régimes de déclaration visent principalement à informer les pouvoirs publics de l'exercice de certaines activités, et de l'identité de ceux qui les exercent, à informer les tiers, ou encore à assurer une discipline économique ou professionnelle. Hors les cas où l'administration ne peut pas refuser la délivrance du récépissé de la déclaration23(*), elle peut, à l'occasion de la déclaration, imposer le respect de prescriptions spéciales ou user d'un pouvoir d'opposition consécutif au dépôt de la déclaration lorsque la loi ou le règlement le prévoit24(*).

Contrairement aux régimes de déclaration, les régimes d'autorisation confèrent nécessairement un pouvoir de décision à l'autorité compétente :

- soit les textes fixent les conditions que doivent remplir les personnes qui sollicitent l'autorisation et donnent compétence liée à l'autorité chargée de délivrer l'autorisation dès lors que ces conditions sont remplies ;

- soit les textes donnent à l'autorité publique un pouvoir d'appréciation pour délivrer ou refuser l'autorisation selon des critères fixés par la loi ou par des directives internes à l'administration.

Ces régimes administratifs peuvent être la garantie procédurale d'une liberté publique. Il en est ainsi des régimes d'autorisation et de déclaration pour la collecte de données personnelles institués par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et l'application incombe à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Si la modification de ces régimes ne semble pas entrer dans les intentions du Gouvernement selon les indications données à votre rapporteur, la rédaction actuelle de l'habilitation lui permettrait de les simplifier voire de les supprimer.

De surcroît, l'habilitation n'est pas cantonnée au domaine économique mais pourrait concerner des autorisations en lien avec les secteurs sanitaires25(*), le secteur environnemental26(*) ou encore le secteur social27(*).

Enfin, un régime de déclaration ou d'autorisation peut être la condition d'un équilibre économique dans un secteur économique donné. À titre d'exemple, la régulation économique entre les taxis et les voitures de transport avec chauffeur (VTC) repose sur une différence de régime administratif entre les premiers, soumis à un régime d'autorisation administrative, et les secondes, simplement astreintes à une obligation déclarative. De cette distinction découlent deux régimes juridiques différents. Formellement, l'habilitation permettrait de bouleverser l'équilibre récemment adopté avec la loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 dans ce domaine.

Notre collègue Thani Mohamed Soilihi estimait, en janvier 2014, que « cette imprécision de la demande d'habilitation manifeste que la réflexion du Gouvernement n'est pas encore aboutie et qu'il a besoin de temps pour identifier plus précisément les régimes d'autorisation ou de déclaration susceptibles d'être modifiés », ce qui reflète l'opinion de votre rapporteur.

Se fondant sur les mêmes raisons que celles qui l'avait conduite à supprimer cette habilitation en janvier 2014, votre commission a donc adopté un amendement de son rapporteur supprimant, par cohérence, le présent article. Pour votre rapporteur, cette suppression ne vaut pas rejet de la démarche engagée par le Gouvernement, mais appelle de sa part des clarifications sur ses intentions afin de les traduire dans la rédaction de l'habilitation que le Parlement pourrait lui consentir. Elle doit, comme l'indiquait déjà notre collègue Thani Mohamed Soilihi, mettre le Gouvernement « en mesure d'énumérer plus précisément les dispositifs visés par la réforme qu'il envisage ».

Votre commission a supprimé l'article 4.

Article 5 (suppression maintenue) - Habilitation en vue de fusionner des commissions territorialement compétentes en matière d'aménagement du territoire et de services au public

Supprimé par l'Assemblée nationale, l'article 5 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de prendre par ordonnance les mesures visant à fusionner « des commissions territorialement compétentes en matière d'aménagement du territoire et de services au public ».

Le chapitre de l'étude d'impact consacré au présent article fournit des éléments plus précis quant à cette habilitation. Celle-ci vise à regrouper la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics (CDOMSP) et la commission départementale de la présence postale territoriale (CDPPT) en une seule commission qui assumeraient les attributions dévolues à ces deux organisations.

Les commissions départementales d'organisation et de modernisation
des services publics (CDOMSP)

Créées par l'article 28 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT), ces commissions, instituées dans chaque département, comprennent, outre le représentant de l'État dans le département ou son représentant, et dans la limite de 28 membres :

- des conseillers généraux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, dont le président du conseil général et le président de l'association des maires la plus représentative du département ;

- des représentants des entreprises et organismes publics en charge d'un service public ;

- des représentants des services de l'État présents dans le département ;

- des représentants d'associations d'usagers et d'associations assurant des missions de service public ou d'intérêt général ;

- des personnalités qualifiées.

Ces commissions ont pour mission de veiller à l'adéquation de l'offre de services publics aux besoins des usagers et d'anticiper l'évolution de celle-ci. Elles peuvent demander aux organismes assurant un service public les travaux prospectifs qu'elles estiment nécessaires. Elles sont également saisies des projets de réorganisation des services publics dans le département.

Les commissions départementales de présence postale territoriale (CDPPT)

Créées par l'article 38 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et à France Télécom, ces commissions, instituées dans chaque département, sont chargées :

- d'une part, de rendre un avis sur le projet de maillage des points de contact du réseau de La Poste ;

- d'autre part, de proposer une répartition de la dotation du fonds postal national de péréquation territoriale dans le département, en prenant en compte les zones de montagne, les zones de revitalisation rurale (ZRR) et les zones urbaines sensibles (ZUS).

Ces commissions se réunissent une fois par an, en présence d'un représentant de l'État dans le département et d'un représentant de La Poste. Elles sont composées, outre ces représentants et en vertu du décret n° 2007-448 du 25 mars 2007 relatif à la composition, aux attributions et au fonctionnement des commissions départementales de présence postale territoriale, par quatre conseillers municipaux, deux conseillers généraux et deux conseillers régionaux.

Les missions exercées par ces commissions, en raison de leurs attributions en matière d'aménagement du territoire, sont complémentaires. C'est pourquoi, depuis 2006-2007, il est recherché une meilleure coordination entre elles. Ainsi, l'article 5 du décret n° 2006-1410 du 21 novembre 2006 relatif à la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics prévoit que « la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics est tenue régulièrement informée des travaux conduits au sein des instances spécialisées, en particulier, du conseil départemental de l'éducation nationale et de la commission départementale de présence postale territoriale. » De même, l'article 1er du décret n° 2007-448 du 25 mars 2007 relatif à la composition, aux attributions et au fonctionnement des commissions départementales de présence postale territoriale dispose que « le représentant de l'État dans le département [...] veille à la cohérence [des] travaux [de la commission départementale de présence postale territoriale] avec ceux de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics. »

Le Gouvernement, dans un souci de rationalisation et de lisibilité du paysage administratif local, a engagé une réflexion sur la simplification des commissions locales, sur laquelle votre commission a, à plusieurs reprises, relevé la nécessité. Le présent article propose ainsi de confier une habilitation au Gouvernement, dans un délai de six mois, conformément au I de l'article 36 du projet de loi initial.

Toutefois, on peut s'interroger sur la pertinence d'une habilitation pour atteindre cet objectif alors qu'une modification législative apparaît suffisante. Par ailleurs, selon votre rapporteur, cette habilitation relève plus de l'organisation territoriale que de la simplification de la vie des entreprises, qui est pourtant l'objet du présent projet de loi. L'article 25 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui devrait être discuté dans les prochaines semaines, prévoit un schéma d'amélioration de l'accessibilité des services au public sur le territoire départemental, élaboré conjointement par l'État et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et soumis à l'avis du conseil régional et du conseil général. L'examen de ce projet de loi pourrait être l'occasion d'examiner plus attentivement la question de l'accès des citoyens aux services publics et de prévoir une fusion de ces deux commissions.

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a supprimé le présent article à l'initiative de sa rapporteure. Votre commission, partageant les réserves de son rapporteur, a maintenu la suppression du présent article.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 5.

Article 6 (art. L. 2212-2, L. 2542-4, L. 2542-10 et L. 2573-18 du code général des collectivités territoriales) - Suppression de la déclaration préalable des congés d'été des boulangers

L'article 6 du projet de loi vise à supprimer la compétence du préfet ou du maire pour réglementer les congés d'été des boulangers.

L'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales mentionne dans la liste des missions de la police municipale, au 8°, le soin de réglementer la fermeture annuelle des boulangeries « de manière à assurer le ravitaillement de la population ». Selon cette disposition, chaque maire peut, « après consultation des organisations patronales et ouvrières », définir les conditions de fermeture des boulangeries pendant les congés d'été. En Île-de-France, ces dispositions sont complétées par l'arrêté interpréfectoral n° 95-058 du 1er février 1995 pour Paris, et par des arrêtés préfectoraux en petite couronne, ces derniers étant pris en application de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales. Cette spécificité est un héritage de la Révolution française, les boulangers étant alors réquisitionnés d'office pendant la période estivale, afin d'assurer la vente du pain, considéré comme un produit de première nécessité et un élément de maintien de l'ordre public.

Concrètement, lorsque le préfet ou le maire réglemente en la matière, les boulangeries doivent alterner leurs congés d'été au mois de juillet ou d'août selon l'année. La préfecture de police veille à l'application de la réglementation, et dresse, selon l'étude d'impact, une vingtaine de procès-verbaux par an (pour un montant de 11 à 33 euros par jour de fermeture non autorisé).

Les modes de consommation ayant évolué, la distribution du pain ne relève plus du maintien de l'ordre public et l'intervention des pouvoirs de police en la matière ne semble plus pertinente. Dans ce contexte, allié à celui de la simplification, le Gouvernement souhaite donc supprimer cette réglementation afin d'alléger les missions des préfets et des maires.

L'Union professionnelle artisanale (UPA), entendue par votre rapporteur, et la Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie-pâtisserie française, consultée par écrit, ont manifesté une vive opposition à cette suppression. Elles ont en premier lieu exprimé leur mécontentement de ne pas avoir été consultées par le Gouvernement en amont de la présentation du projet de loi.

Sur le fond, l'UPA a notamment souligné que l'actuelle réglementation empêche la fermeture simultanée de toutes les boulangeries et le risque subséquent de transfert de parts de marché vers les grandes surfaces et supérettes, qui ne ferment pas pendant les congés d'été. Dans un secteur où l'artisanat représente environ 70 % du marché, cette mesure n'est donc pas neutre. Face à l'argument parfois avancé consistant à dire que cette réglementation n'était guère appliquée, l'UPA a indiqué qu'elle s'appliquait en région parisienne, dans la plupart des grandes villes et dans certaines zones rurales.

Si votre rapporteur, sans être opposé sur le principe à la suppression de l'intervention du préfet ou du maire dans la détermination des congés d'été des boulangers, a estimé que cette suppression devait être préparée et s'accompagner d'une concertation avec les organisations professionnelles, votre commission a toutefois considéré qu'une telle suppression constituait une mesure de simplification utile, dans un contexte d'économie de marché et de libre concurrence, qui pouvait être adoptée sans attendre.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification.


* 11 CE, Ass., 24 mars 2006, Société KPMG, n° 288460.

* 12 Conseil d'État, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, La Documentation française, mars 2014.

* 13 Cf. le rapport de la Cour des comptes de février 2012 « Les relations de l'administration fiscale avec les particuliers et les entreprises » et le rapport de M. Patrick Rakotoson pour la chambre de commerce et d'industrie de la région d'Île-de-France de mai 2013 « Vers une simplification créatrice de valeur et de croissance pour les entreprises ».

* 14 Thierry Mandon, Mieux simplifier, la simplification collaborative, rapport remis au Premier ministre en juillet 2013.

* 15 Disposition introduite par le V de l'article 111 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.

* 16 Cf. le rapport du Conseil d'État précité, p. 8.

* 17 CE, 17 juin 1996, M. Aubeau, n° 133185, cité par le rapport du Conseil d'État précité, p. 128.

* 18 Cf. le rapport du Conseil d'État précité, p. 120.

* 19 CE, 26 octobre 2001, Ternon, n° 197018.

* 20 « Art.L. 80 CB. - Lorsque l'administration a pris formellement position à la suite d'une demande écrite, précise et complète déposée au titre des 1° à 6° ou du 8° de l'article L. 80 B ou de l'article L. 80 C par un redevable de bonne foi, ce dernier peut saisir l'administration, dans un délai de deux mois, pour solliciter un second examen de cette demande, à la condition qu'il n'invoque pas d'éléments nouveaux.

« [...]

« Lorsqu'elle est saisie d'une demande de second examen, auquel elle procède de manière collégiale, l'administration répond selon les mêmes règles et délais que ceux applicables à la demande initiale, décomptés à partir de la nouvelle saisine.

« À sa demande, le contribuable ou son représentant est entendu par le collège.

« Un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application du présent article. »

* 21 Cf. le rapport du Conseil d'État précité, pp. 119-120.

* 22 Le Conseil constitutionnel a estimé conforme à la Constitution une habilitation comparable (CC, 2 décembre 2004, n° 2004-506 DC).

* 23 C'est le cas pour la déclaration des associations en application de l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901.

* 24 À l'instar des articles L. 441-1 et L. 441-2 du code de l'éducation pour l'ouverture d'un établissement d'enseignement privé.

* 25 Par exemple l'autorisation de mise sur le marché des médicaments prévue par l'article L. 5121-8 du code de la santé publique.

* 26 Par exemple l'ouverture des installations classées pour la protection de l'environnement prévue à l'article L. 511-1 du code de l'environnement.

* 27 Par exemple l'autorisation d'ouverture dominicale des commerces régie par les articles L. 3132-20 et suivants du code du travail.