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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 : Équilibres financiers généraux

5 novembre 2014 : Sécurité sociale - Équilibres financiers généraux ( rapport - première lecture )

D. UNE DETTE SOCIALE DONT LA CROISSANCE EST SUPÉRIEURE À L'AMORTISSEMENT

1. Un effet report des charges de protection sociale qui continue de croître

Par rapport à la dette de l'Etat, la dette sociale présente la particularité de faire l'objet d'un amortissement.

Grâce à cet amortissement, équivalent de 4 points de PIB depuis la création de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), la dette publique française reste au-dessous du seuil symbolique des 100% du PIB.

Depuis sa création en 1996, la Cades aura repris une dette totale de 227 milliards d'euros au 31 décembre 2014. Elle en aura amorti 96,7 milliards d'euros et doit encore rembourser 130 milliards d'euros.

L'évolution de la dette sociale est marquée par la part portée en trésorerie au sein de l'Acoss.

Source : PLFSS 2015.Trésorerie au 31 décembre pour l'Acoss

2. La dette logée à l'Acoss, une dérogation à l'objet social de l'Agence

Le fait de conserver cette dette dans ses comptes constitue une dérogation à l'objet social de l'Acoss qui est d'assurer la trésorerie des différentes branches et non d'accumuler leurs déficits.

A l'été 2014, la Cades présentait un taux de refinancement moyen de 2,44 % et elle emprunte actuellement à un taux de 1,4 % à 10 ans.

Les taux d'intérêt à court terme, sont, quant à eux, proches de zéro. L'Acoss finance donc en trésorerie une partie significative de la dette sociale, pour près d'un quart, pour un volume d'intérêt relativement réduit (25 millions d'euros en 2013).

Le marché présente en 2014 la double particularité de taux d'intérêt très bas à court terme et, néanmoins, d'une forte demande, liée, notamment, à la présence de liquidités en Asie.

Cette conjoncture conduit à rendre la dette portée en trésorerie par l'Acoss relativement indolore avec deux inconvénients. Cette dette ne fait d'une part l'objet d'aucun amortissement, ce qui rallonge de facto l'horizon d'amortissement de la dette sociale, et elle est particulièrement exposée à la volatilité des taux d'intérêt à court terme.

Comme l'illustre le graphique suivant, les taux d'intérêt à court terme peuvent connaître des évolutions brutales et difficiles à anticiper. Le remontée brutale des taux d'intérêt à court terme a ainsi conduit l'Acoss à payer plus de 800 millions d'intérêts pour l'année 2008.

Figure n° 24 : Comparaison entre le taux d'intérêt à court terme (Euribor 3 mois) et le taux supporté par la Cades

Source : Cades

Le risque serait de devoir transférer la dette à la Cades dans de mauvaises conditions tout en faisant peser sur les différentes branches la charge de taux d'intérêt qui conduiraient à creuser leur déficit.

3. La loi organique de 2005, une contrainte détournée

La loi organique de 2005 a imposé une contrainte très saine : tout transfert de dette à la Cades doit s'accompagner d'un transfert de ressources afin de ne pas allonger la durée d'amortissement de la dette sociale et de ne pas reporter la date d'extinction de la Cades.

Cette contrainte est aujourd'hui doublement détournée.

D'une part, l'attribution de recettes nouvelles à la Cades s'est effectuée non par l'augmentation du taux de la recette qui lui est affectée, la CRDS, mais par le redéploiement d'autres recettes, en particulier la CSG précédemment affectée à la branche famille. La CSG est venue compléter les ressources de la Cades à partir de 2009 de même que, à partir de 2011, une partie du produit des prélèvements sociaux sur les revenus du capital et un versement du Fonds de réserve des retraites lui ont été attribués.

Compte-tenu des montants de dettes déjà transférés ou dont le transfert est prévu jusqu'en 2018, refaire de la CRDS la recette exclusive de la Cades supposerait d'en porter le taux à 1,25 %, soit une multiplication par 2,5.

D'autre part, cette condition à très largement eu pour effet que le Gouvernement se refuse à une augmentation de la dette transférée pour amortissement et demande au Parlement l'augmentation du plafond du recours, par l'Acoss à des ressources non permanentes.

Un transfert de dette supplémentaire représente une augmentation de la CRDS de 0,08 % pour 10 milliards transférés.

Si l'on considère que 30 milliards de dette supportée par l'Acoss en trésorerie devraient être transférés pour amortissement à la Cades, la CRDS devrait être augmentée de 0,24 point.

Pour les Français, qui ont collectivement reçu des prestations diverses de la sécurité sociale sans que le financement en soit assuré autrement que par le déficit, le véritable coût de la dette sociale devrait se traduire par un taux de 1,49 % de CRDS, soit un peu moins de 18 milliards d'euros par an.