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Projet de loi de finances pour 2015 : Immigration, asile et intégration

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Immigration, asile et intégration ( rapport général - première lecture )

B. LES DÉPENSES LIÉES À L'ASILE : DES ÉVOLUTIONS INQUIÉTANTES, UNE BUDGÉTISATION INSUFFISANTE À FLUX CONSTANT

1. Les prévisions d'évolution des demandes d'asile

L'action 2 du présent programme, relative à la « Garantie de l'exercice du droit d'asile », est l'action budgétairement la plus importante de la mission. En effet, sur l'exécution 2013, elle représente à elle seule 76,9 % des crédits de paiement consommés dans le cadre de la mission.

Or, la dépense de l'action 2 est principalement tributaire de l'évolution de la demande d'asile, sur laquelle les pouvoirs publics ont peu de prise car elle est essentiellement liée à la situation internationale. Or, entre 2007 et 2013, la demande d'asile a connu une augmentation forte et régulière, qui s'est établie à environ 87 % sur la période. En 2013, l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) a enregistré 66 251 demandes, dont 45 925 premières demandes. Les cinq principaux pays d'origine sont la République démocratique du Congo, le Kosovo, l'Albanie, le Bengladesh et la Russie. Le classement des pays d'origine est relativement stable et, contrairement à la situation en Allemagne notamment, ne fait pas apparaître d'évolution significative en provenance des pays du Moyen-Orient, en particulier de Syrie. Sur le premier semestre 2014, la demande d'asile semble refluer, avec une diminution de 4,4 % du nombre de demandeurs par rapport aux six premiers mois de l'année 2013. D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, sur les neuf premiers mois de l'année, la demande est en baisse de 4 % par rapport à 2013.

Évolution de la demande d'asile en France

Source : commission des finances

Ce reflux en 2014 s'expliquerait notamment par les effets du classement de trois pays, l'Albanie, le Kosovo et la Géorgie, dans la liste des pays d'origine sûrs déterminée par le conseil d'administration de l'OFPRA. Le signal envoyé par ce classement a conduit certaines filières en provenance de ces pays à se réorienter vers d'autres États. Cependant, le Conseil d'État a annulé, en octobre, l'inscription du Kosovo, arguant de l'absence d'institutions étatiques solides et de la persistance des violences politiques à l'encontre de certaines minorités6(*). Ainsi, le flux en provenance du Kosovo pourrait repartir à la hausse dans le dernier trimestre 2014 et en 2015.

En tout état de cause, le nombre de demandeurs d'asile en France est à comparer à celui actuellement constaté en Allemagne et en Suède, qui ont vu le nombre de demandeurs augmenter respectivement de 69 % et de 23 % entre 2012 et 2013, et encore de 59 % pour les neuf premiers mois de l'année 2014 pour l'Allemagne. Avec 136 000 demandes d'asile enregistrés sur les neuf premiers mois de l'année et une estimation entre 150 000 et 200 000 demandes d'asile déposées sur l'ensemble de 2014, l'Allemagne retrouve des niveaux d'accueil de demandeurs d'asile qu'elle n'avait plus connu depuis le milieu des années 1990, dans le contexte des guerres en ex-Yougoslavie. Les premières nationalités des demandeurs sont les Syriens, les Serbes et les Afghans.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cet afflux en Allemagne s'explique par le fait que ce pays n'a pas mené les réformes restreignant le droit d'asile, qui ont été faites dans la plupart des États de l'Union européenne, dont la France qui s'apprête à les renforcer. En outre, l'existence d'une forte communauté syrienne en Allemagne, de l'ordre de 50 000 personnes (contre environ 5 000 en France), explique l'orientation outre-Rhin des flux de réfugiés syriens.

Pour prévoir les dépenses 2015, le Gouvernement s'est fondé sur une prévision de 64 200 demandes d'asile. Bien qu'une évolution à la hausse ne soit pas exclue au regard des tensions internationales, cette hypothèse semble malgré tout réaliste.

S'agissant des crédits, il est prévu une augmentation d'environ 1 % des crédits de l'action 2 par rapport à la loi de finances pour 2014. Cette faible hausse, portée par la subvention de l'OFPRA, les CADA et surtout l'hébergement d'urgence, sera cependant, selon toute vraisemblance, insuffisante. Le montant prévu pour 2015 reste en effet inférieur de près de 5 % au montant exécuté en 2013.

 

Crédits de paiement

 

Exécution 2013

LFI 2014

PLF 2015

Variation

Action 2 Garantie de l'exercice du droit d'asile

533 735 066

503 500 000

509 231 000

1,14%

Subvention OFPRA

37 100 000

39 300 000

46 000 000

17,05%

CADA

197 400 000

213 800 000

220 800 000

3,27%

Hébergement d'urgence

149 994 626

115 400 000

132 500 000

14,82%

Allocation temporaire d'attente

149 240 440

135 000 000

109 931 000

-18,57%

Autres

502 637

230 000

500 000

117,39%

Source : commission des finances

2. La poursuite de l'effort sur les moyens de l'OFPRA pour réduire les délais d'examen des demandes d'asile

Les dépenses liées à l'asile les plus importantes sont celles relatives à l'accueil et à l'hébergement des demandeurs. Le niveau de ces dépenses contraintes est conditionné par deux éléments : le nombre de demandeurs, et la durée de traitement de leurs demandes. Si le nombre de demandeurs est très largement le résultat de facteurs exogènes, les pouvoirs publics peuvent en revanche essayer de réduire la durée de traitement par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et, secondairement, de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) pour limiter les coûts7(*).

Créé en 1952, l'OFPRA est chargé de l'instruction de toutes les demandes d'asile (conventionnel, constitutionnel, protection subsidiaire, anciennement asile territorial) et assure la protection des réfugiés. En 2014, l'Office semble parvenir à stabiliser le délai moyen de traitement et le stock de dossiers en instance qui n'avaient cessé de croître depuis 2009, comme l'illustre le tableau ci-dessous. Le délai moyen de traitement, qui s'établit à 205 jours au 30 juin 2014, reste cependant très loin de l'objectif assigné à l'office dans le contrat d'objectifs et de moyens, rappelé par le projet de loi de réforme de l'asile, soit trois mois (90 jours).

Évolution des données de traitement des demandes d'asile par l'OFPRA

 

2009

2010

2011

2012

2013

1er semestre 2014

Stock global

15 000

19 000

22 500

24 500

29 900

29 800

Nombre de dossier traité

35 331

37 667

42 249

46 020

46 684

25 080

Délai moyen de traitement des dossiers (en jour)

118

145

174

186

204

205

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

La stabilisation des conditions de traitement des demandes d'asile s'explique par la conjugaison du relatif ralentissement de la demande d'asile constatée au premier semestre 2014 et de l'effet de l'augmentation du nombre d'agents de l'OFPRA. Ainsi, le nombre d'équivalents temps plein de l'opérateur est passé de 412 en 2010 à 467 en 2014. La subvention pour charges de service public, porté par l'action 2 du programme 303, a suivi la même évolution, passant de 32 millions d'euros à 39,3 millions d'euros en 2014.

Le projet de budget 2015 prévoit la poursuite et l'accélération de cette tendance de renforcement des moyens alloués à l'Office. Ainsi, le plafond d'emplois est augmenté de 55 ETPT. La subvention pour charges de service est également portée à 46 millions d'euros, soit une hausse de 17 % sur un an. L'augmentation de la subvention s'explique par :

- l'évolution tendancielle des dépenses de l'opérateur, pour 1 million d'euros ;

- l'augmentation de la masse salariale suite au relèvement du plafond d'emplois, soit 3,1 millions d'euros ;

- l'extension des locaux et des dépenses d'équipement pour accueillir ces nouveaux effectifs, soit 1,4 million d'euros ;

- les dépenses supplémentaires d'activité et de fonctionnement (interprétariat, frais postaux, etc.) liées à l'augmentation attendue du nombre de dossiers traités, pour 1,2 million d'euros.

Cette hausse très importante des dépenses, surtout si on la compare aux efforts demandés aux opérateurs de l'État, signale certes l'attention particulière portée par le Gouvernement à la réduction des délais de traitement de la demande d'asile. Cependant, il s'agit également d'assurer la conformité de la procédure d'examen aux exigences de la directive européenne « Procédures » précitée, qui impose notamment la présence d'un tiers (avocat, représentant d'une association) lors de l'entretien entre le demandeur et l'officier de protection.

Interrogé en ce sens par votre rapporteur spécial, le Directeur général des étrangers en France a indiqué que 11 des 55 ETPT supplémentaires étaient destinés à la mise en oeuvre des nouvelles exigences procédurales.

Votre rapporteur spécial approuve le choix budgétaire de renforcement significatif des moyens de l'Office : il s'agit là d'une décision nécessaire pour faire face non seulement aux nouvelles exigences procédurales mais aussi à l'afflux des demandes d'asile constatées lors des dernières années, au stock de demandes en instance et au coût budgétaire d'un retard de traitement. Toutefois, il conviendra de s'assurer que les modifications qui seront introduites par la réforme de l'asile seront à la fois absorbées par les services de l'Office, mais surtout véritablement utilisées dès lors que la situation du demandeur le justifie, s'agissant du traitement des demandes abusives (nouvelle procédure accélérée, procédure d'irrecevabilité, etc.).

3. L'hébergement en CADA : la pérennisation des places créées en 2013 et 2014

Conformément à la directive européenne « Accueil » précité, les États membres sont tenus de fournir aux demandeurs d'asile des conditions minimales d'accueil, en particulier sous la forme d'un hébergement et d'un accompagnement. Pour répondre à cette exigence et dans le cadre de l'aide sociale, la France a fait le choix de fournir aux demandeurs d'asile, dans la mesure du possible, des places en centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA).

Les CADA sont des structures gérées par des associations, soit sous forme d'hébergement collectif, soit sous forme d'appartements diffus, et qui combinent l'hébergement, la fourniture de repas et un accompagnement social. En fonction de la structure retenue, des publics accueillis (personnes isolées, familles, etc.) mais également des prestations fournies (interprétariat, animateurs, etc.), les CADA présentent des coûts unitaires différents. Au 31 juin 2014, les CADA représentent un total de 24 689 places, répartis dans 258 centres.

Le parc de CADA s'est accru en 2013 et 2014. En 2013, 2 047 places ont été créées, dans le cadre de 69 projets. En 2014, 33 projets ont été retenus pour une capacité de 1 018 places. Ainsi sur les deux années, 3 065 places ont été créées, soit une augmentation de 14 % par rapport à 2012.

L'objectif de cette augmentation était à la fois de faire face à la saturation globale du dispositif (induisant des coûts supplémentaires sur l'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente, dispositifs de substitution), et de réorienter le parc de CADA vers les territoires sous-dotés, soumis à une moins forte pression en termes d'afflux de demandeurs. Ainsi, le Gouvernement a indiqué, dans les réponses au questionnaire budgétaire, que « la quasi-totalité des projets présentés dans des territoires considérés comme prioritaires, tels que Basse-Normandie, Champagne-Ardenne, Limousin, Poitou-Charentes, a été retenue. La sélection a également permis de retenir un grand nombre de projets en Aquitaine, en Auvergne, en Bourgogne, en Bretagne, dans le Centre, en Languedoc-Roussillon, en Midi-Pyrénées, en Pays-de-Loire et en Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) ». Par ailleurs, 1 000 nouvelles places environ devraient être créées pour le 1er janvier 2015.

Cette évolution est cohérente avec le projet de réforme de l'asile, qui veut réaffirmer le CADA comme solution prioritaire d'accueil des demandeurs. En effet, non seulement les prestations fournies sont plus adaptées au public, avec un accompagnement spécifique, mais encore le coût budgétaire d'une place en CADA (24,5 euros) est sensiblement inférieur au coût de la combinaison d'une place en hébergement d'urgence (16,5 euros par place et par jour) et de l'allocation temporaire d'attente (11 euros par jour), qui sont fournies aux demandeurs à qui une place en CADA n'a pu être offerte.

L'attribution des places en CADA est gérée dans le cadre du dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile (DNA), sous l'égide de l'OFII qui ne dispose aujourd'hui que d'un nombre limité de places à attribuer. Le projet de loi de réforme de l'asile vise à renforcer ce DNA, en particulier en permettant à l'OFII de décider de l'attribution de l'ensemble du parc et de proposer des places dans des régions autres que celles de résidence du demandeur d'asile. À cet égard, votre rapporteur spécial appelle de ses voeux la mise au point d'un indicateur de performance qui indique le pourcentage de places en CADA ayant été attribuées par l'OFII dans le cadre du DNA.

Au total, d'un point de vue budgétaire, la dotation au titre des CADA s'établit à 220,8 millions d'euros, soit une hausse de 7 millions d'euros par rapport à 2015, lié à la pérennisation des places créées en 2013 et en 2014.

Votre rapporteur spécial rappelle qu'au-delà de la création de places et l'augmentation des crédits en conséquence, la réussite de la réforme dépendra également de la capacité des gestionnaires et des pouvoirs publics à améliorer le taux de rotation des places, en particulier en assurant la fluidité des sorties des personnes (réfugiés et, surtout, déboutés) vers d'autres dispositifs.

4. L'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente : des budgétisations divergentes

Lorsqu'un demandeur d'asile n'a pu être accueilli dans le dispositif de droit commun des CADA - en particulier s'il est placé en procédure prioritaire ou si sa demande relève d'un autre État membre (demandeur dit « dubliné ») -, il bénéficie de deux dispositifs complémentaires : l'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente.

L'hébergement d'urgence, proposé de façon subsidiaire aux CADA, s'articule autour de deux dispositifs :

- un dispositif national, géré par la société d'économie mixte Adoma, pour environ 10 % des places, soit 2 160 places ;

- un dispositif déconcentré, géré par chaque préfet de département sur la base d'une dotation annuelle, pour environ 90 % des places, soit 19 840 places. C'est ce dispositif qui fait l'objet de fortes tensions dans certains départements, expliquant des abondements complémentaires en cours de gestion.

L'allocation temporaire d'attente, quant à elle, est versée aux demandeurs d'asile qui n'ont pas pu être hébergés en CADA mais qui n'avaient pas refusé l'offre de prise en charge qui leur avait été présentée lors de leur admission au séjour. Indépendante de la situation familiale, elle est d'un montant de 11,35 euros par jour, soit 340,50 euros par mois.

a) Une exécution budgétaire 2014 difficile

Ces deux dispositifs accessoires représentent à eux deux une dépense supérieure à la dépense liée aux CADA. Ainsi, de simple « variable d'ajustement », ce double dispositif est devenu massif, à la fois en termes de public concerné (entre 22 000 et 25 000 bénéficiaires en moyenne annuelle selon la prévision 2015) et de coût budgétaire.

Votre rapporteur spécial constate que l'exécution budgétaire 2014, s'agissant de ces deux dispositifs, semble particulièrement difficile. En sus de la dépense annuelle, supérieure aux prévisions, il convient d'ajouter le report de charges de l'exécution 2013 sur 2014 au titre de l'allocation temporaire d'attente, pour un montant de 41,7 millions d'euros. La sous-budgétisation de ces deux lignes était prévisible et avait été critiquée par votre rapporteur spécial lors de l'examen de la loi de finances pour 2014. La nécessité d'un abondement en gestion a été à nouveau soulignée par votre rapporteur spécial lors de l'examen de la loi de règlement pour 2013 : « pour éviter l'effet « boule de neige » d'accumulation exponentielle des reports de charges d'un exercice sur l'autre (...) votre rapporteur spécial souhaite qu'un abondement adéquat soit réalisé en cours de gestion 2014, idéalement au sein d'une loi de finances rectificative ». Le directeur général des étrangers en France a confirmé à votre rapporteur spécial qu'il attendait un abondement significatif permettant d'assainir complètement la situation budgétaire de l'ATA.

Cet assainissement est d'autant plus nécessaire qu'à compter de 2015, l'OFII reprendra la gestion de l'ATA aujourd'hui confiée au Pôle Emploi. Or, l'OFII ne dispose pas, contrairement à Pôle emploi, de la surface financière lui permettant d'absorber les retards de paiement par l'Etat des factures liées à l'ATA ; en effet, même si le versement effectif de l'allocation sera confié à un organisme public encore non identifié, ce sera bien l'office qui sera responsable de la gestion budgétaire. Il sera donc absolument nécessaire, dès 2015, de mettre fin aux reports de charges d'une année sur l'autre pour assurer le changement de gestionnaire dans de bonnes conditions.

D'après les éléments recueillis par votre rapporteur spécial, le montant prévisionnel total des besoins de crédits complémentaires pour les deux dispositifs en 2014 s'élèveraient à 136,8 millions, dont 97,2 millions d'euros au titre de l'ATA et 39,6 millions d'euros au titre de l'hébergement d'urgence - en particulier dans certains départements ayant demandé dès septembre 2014 des crédits complémentaires (Basse-Normandie, Lorraine, Rhône-Alpes, qui les ont obtenus, et Ile-de-France ou Nord-Pas de Calais, notamment).

Cette insuffisance de crédits poursuit celle constatée de façon systématique lors des six exercices précédents, comme l'illustre le graphique ci-dessous.

Prévision et consommation des crédits d'hébergement d'urgence et d'allocation temporaire d'attente du programme  303

(en millions d'euros)

NB : pour l'année 2014, il s'agit des besoins prévisionnels de crédits au 1er octobre 2014, sur la base des éléments fournis par les réponses au questionnaire budgétaire.

Source : commission des finances

b) Un même public, des évolutions divergentes pour un financement qui restera probablement insuffisant

Comme il a été indiqué plus haut, hébergement d'urgence et allocation temporaire d'attente sont deux dispositifs subsidiaires au CADA qui, par définition, ont des publics qui se recouvrent très largement. Dès lors, les évolutions des dépenses au titre de ces deux dispositifs sont également très proches, comme le montre la courbe ci-dessous.

Évolution des dépenses réelles d'ATA et d'hébergement d'urgence depuis 2008

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Au regard de cette évolution relativement parallèle des dépenses, votre rapporteur spécial s'interroge sur les raisons de la différence de budgétisation prévue pour l'un et l'autre de ces dispositifs pour 2015.

En effet, le dispositif d'hébergement d'urgence est doté à hauteur de 132,5 millions d'euros, soit 17 millions d'euros de plus que la dotation initiale de 2014. Si cette prévision de dépense reste inférieure à la dépense constatée en 2013 (150 millions d'euros), ainsi qu'à celle prévisionnelle pour 2014 (155 millions d'euros), elle témoigne en tout état de cause d'une meilleure prise en compte de la réalité des besoins.

En revanche, les crédits destinés à l'allocation temporaire d'attente s'établissent à 109,9 millions d'euros pour 2015, en diminution de 25 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2014. Ils sont inférieurs de 40 millions d'euros à l'exécution 2013. Surtout, ils sont inférieurs de plus de 75 millions d'euros à la dépense prévisionnelle 2014, qui s'établit à 185,3 millions d'euros (ou 227 millions d'euros en tenant compte du report de charges de 41,7 millions d'euros de l'année 2013).

Prévision et exécution des dépenses d'ATA

(en millions d'euros)

NB : pour l'année 2014, il s'agit des besoins prévisionnels de crédits au 1er octobre 2014, sur la base des éléments fournis par les réponses au questionnaire budgétaire.

Source : commission des finances

Certes, le Gouvernement indique, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, que la réduction du délai d'examen des demandes d'asile - qui, sur la base des données du premier semestre 2014, doit encore être confirmée -, ainsi que l'augmentation du nombre de places en CADA, devrait réduire le coût de l'allocation temporaire d'attente. En outre, le directeur général des étrangers en France a indiqué que la suppression de l'ATA pour les demandeurs « en fuite », prévue par l'article 31 de la loi  2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014, devrait représenter une économie d'environ 10 millions d'euros.

Enfin, le directeur général des étrangers a indiqué à votre rapporteur spécial que la transformation de l'ATA en « Allocation de demande d'asile » (ADA) pourrait permettre une économie supplémentaire, en fonction des modalités définitives de l'allocation.

Cependant, au regard du calendrier d'examen du projet de loi au Parlement, il est peu probable que l'évolution de l'ATA puisse entrer en vigueur et produire des effets budgétaires significatifs avant la fin de l'année 2015 ou le début de l'année 2016. Sauf diminution drastique du délai de traitement des demandes à l'OFPRA, la baisse du coût de l'ATA en 2015 devrait donc être limitée.

En tout état de cause, il est très improbable, malgré les restrictions qui peuvent être apportées à l'allocation temporaire d'attente, que l'hébergement d'urgence et l'ATA connaissent deux évolutions en sens contraires, dès lors que leur public est identique et que leurs architectures et leurs coûts unitaires n'ont pas significativement évolué. En outre, il n'est pas crédible, compte tenu de l'inertie propre au système d'asile et ce même en faisant l'hypothèse d'une baisse significative du nombre de demandeurs d'asile et des délais de traitement, de prévoir une réduction de plus de 40 % du coût de l'allocation temporaire d'attente d'une année sur l'autre.

En conséquence, votre rapporteur spécial estime que la budgétisation de l'allocation temporaire d'attente est manifestement insincère.


* 6 Décision du Conseil d'État du 10 octobre 2014, Association ELENA et autres Association FORUM RÉFUGIÉS-COSI.

* 7 Ainsi, nos collègues Jean-Claude Frécon et Pierre Bernard-Reymond avaient chiffré à 16,25 millions d'euros le coût de prise en charge d'un mois supplémentaire de délai de traitement à la Cour nationale du droit d'asile (rapport d'information 9 (2010-2011) : « La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents »).